數(shù)字化治理視角下陜西省縣域政府治理效能

張 鴻，李月華，劉啟雷，黃超越

(西安郵電大學 經(jīng)濟與管理學院，陜西 西安 710061)

近年來，隨著數(shù)字技術(shù)的普及與應用，數(shù)字化治理已經(jīng)成為提升政府治理效能的重要載體和重要依托。政府治理現(xiàn)代化是整個國家治理現(xiàn)代化極為重要的組成部分[1]，政府數(shù)字化治理能力的提升可以為國家治理現(xiàn)代化提供新的支撐。在以數(shù)字化為主要特征的新一輪信息技術(shù)革命背景下，數(shù)字化治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應有之義和核心動力[2]。政府治理效能評價作為一項管理工具或者管理制度，既是落實數(shù)字化治理轉(zhuǎn)型，將各項大政方針轉(zhuǎn)化為實際治理行為的重要機制，也是提升政府治理體系與治理能力水平，推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要手段。同時，縣域政府處于國家宏觀管理與微觀管理結(jié)合部，縣域政府治理現(xiàn)代化是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化中非常重要的單元，具有承上啟下的關(guān)鍵地位[3]。因此，基于數(shù)字化治理背景，評價縣域政府治理效能并探析提升路徑，具有重要的理論意義和現(xiàn)實價值。

從世界治理指標體系(Worldwide Governance Indicators，WGI)中的“話語權(quán)與問責制”“政府穩(wěn)定與暴力避免”“政府有效性”“管理質(zhì)量”“法制”和“防治腐敗”等6個維度出發(fā)，擬構(gòu)建一套與陜西省縣域政府數(shù)字化治理實際情景相契合的數(shù)字化治理視角下的縣域政府治理效能評價指標體系，并采用德爾菲法與熵權(quán)法相組合的方法確定指標權(quán)重?；趯嵉匕l(fā)放并回收的1 167份《數(shù)字化治理效能評價縣區(qū)調(diào)查問卷(縣區(qū)問卷)》與《數(shù)字化治理效能評價居民調(diào)查問卷(居民問卷)》，對陜西省10個縣(區(qū))域政府數(shù)字化治理效能進行實證評價并采用系統(tǒng)聚類方法進行分析。通過從地域水平和維度評價兩個層面系統(tǒng)剖析陜西省縣域政府數(shù)字化治理效能水平現(xiàn)狀，以期為陜西省縣域政府數(shù)字化治理提供有效的評價信息，促使縣域政府數(shù)字化治理加以深化與推進，進而促進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

1 政府治理概述

數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展與應用為政府治理效能提升提供了新的模式、新的思維和理念，各級政府積極探索借助數(shù)字技術(shù)手段以提升政務(wù)服務(wù)效能。同時，國內(nèi)外專家學者開始關(guān)注政府治理效能評價的研究，總體而言包括以下3個方面的研究。

1.1 政府治理研究

治理理論的發(fā)展源于1989年“治理危機”的提出[4]，其誕生引起了廣泛影響。治理規(guī)模的大小對于治理模式的選擇有根本性的影響[5]。宣曉偉從“泛化治理”到“分化治理”的理論框架描述了中國中央和地方關(guān)系演變的總體過程[6]。唐天偉認為可以依據(jù)功能、區(qū)域或政府層級區(qū)分國家治理與地方治理[7]?？h級政府是我國政治體制中存在時間最長和最穩(wěn)定的基層行政機構(gòu)[8]，也是我國政府結(jié)構(gòu)的基本單元，具有承上啟下、聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的作用[9]。縣域治理是國家治理的基石[10]，也是地方政府治理現(xiàn)代化的主體力量。因而，聚焦陜西省10個縣(區(qū))域政府治理效能進行研究。

1.2 政府治理效能評價研究

政府治理效能評價的興起是一國或地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的必然趨勢，也是政府行政管理體制改革創(chuàng)新的重要動力。Theodore等通過實證分析，證明了績效評價與管理能夠增加機構(gòu)的有效性，提升其績效水平[11]。從內(nèi)涵上來看，吳建南認為效能包括績效和能力兩層含義[12]。文獻[13]指出效能包含績效，政府通過績效管理和能力建設(shè)提高其行政效能。從政府治理效能評價來看，開發(fā)了具有中國本土特色的治理評價框架[14]，文獻[15]設(shè)計了評價中國省級政府公共治理效能的指標體系，并進行了實證研究，同時還有研究構(gòu)建了省域?qū)用娴泥l(xiāng)村振興評價指標體系[16]。

1.3 數(shù)字化治理視角下政府治理效能評價研究

數(shù)字化治理視角下政府治理效能評價，就是利用數(shù)字化治理理念和工具，對政府治理績效、治理體系和治理能力等進行綜合評測。英國政治學家Dunleavy較早對數(shù)字化治理理論進行了系統(tǒng)闡述，并提出數(shù)字化變革的9個要素[17]。Roberto認為，數(shù)字化治理有助于指導智慧城市實踐[18]。國內(nèi)方面，較早地對數(shù)字化治理開展研究工作，并認為數(shù)字城市推動城市政府管理的革命[19]，系統(tǒng)分析了國內(nèi)外數(shù)字政府建設(shè)及治理框架[20]，建立了數(shù)字城市治理成熟度體系，并對我國31個省市的數(shù)字城市進行了實證分析[21]。

總體而言，數(shù)字化治理視角下縣域政府治理效能評價的理論研究相對薄弱，存在以下缺陷：從研究內(nèi)容來看，更多從理論層面探討數(shù)字化治理內(nèi)涵及評價指標體系構(gòu)建，缺少結(jié)合數(shù)字化治理視角進行政府治理效能評價實證研究；從政府層級來看，更多關(guān)注國家或省級等宏觀層面，較少聚焦縣域政府治理；從研究地區(qū)來看，更多集中于東部等發(fā)達地區(qū)，缺乏對西部地區(qū)的關(guān)注。因此，亟需探析與數(shù)字化治理情境相契合的縣域政府治理效能評價，使理論研究更有效地服務(wù)于治理實踐。

2 指標體系構(gòu)建

2.1 構(gòu)建思路

治理是一個多維度綜合性概念，對其評測并非易事。據(jù)世界銀行相關(guān)統(tǒng)計，經(jīng)常使用的治理評價指標體系約有140種。世界治理指標體系(Worldwide Governance Indicators，WGI)被許多國內(nèi)外學者和專家認為是治理領(lǐng)域的標桿指標之一。因此，著重參考WGI的話語權(quán)與問責制、政府穩(wěn)定與暴力避免、政府有效性、管理質(zhì)量、法制和防治腐敗等6個維度，結(jié)合陜西省的10個縣(區(qū))域政府的實際，構(gòu)建一套有針對性的基于數(shù)字化治理的縣域政府治理效能評價指標體系。在梳理現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，對相關(guān)指標進行識別、發(fā)展、比較和歸納，構(gòu)成預選指標集。以縣域政府治理績效、治理體系和治理能力作為3條邏輯主線，進行本土化構(gòu)建與篩選。優(yōu)化指標體系并形成一套完整的評價指標體系。

2.2 指標體系

依據(jù)數(shù)字化治理視角下縣域政府治理效能評價的構(gòu)建思路與邏輯框架，在指標的選取中借鑒了經(jīng)濟合作組織、世界經(jīng)濟論壇(2015)、《數(shù)字中國建設(shè)發(fā)展報告(2018)》及中國數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展報告(2020)的相關(guān)指標，并充分結(jié)合了當前研究者的研究成果。構(gòu)建一套包括“綜合效能-分項效能-單個指標項”的3級縣域政府數(shù)字化治理效能評價指標體系，具體包含6個一級指標，15個二級指標以及35個三級指標，如表1所示。

表1 數(shù)字化治理視角下的縣域政府治理效能評價指標體系

總體而言，“數(shù)字化治理視角下的縣域政府治理效能評價指標體系”的構(gòu)建主要基于以下3個方面的考量：一是基于數(shù)字化治理背景，對縣域政府治理效能的評價契合當前我國數(shù)字化變革的主要維度；二是基于公眾滿意視角，主要考察公眾對于當?shù)卣卫硇艿闹饔^感知；三是本土化指標體系構(gòu)建，指標緊密結(jié)合陜西省縣域政府治理實際。

由表1可以看出，“數(shù)字化治理視角下的縣域政府治理效能評價指標體系”具體包括以下6個維度：一是“話語權(quán)與問責制”，測量公民在選舉政府領(lǐng)導的參與程度，以及言論、結(jié)社和媒體的自由情況，即當?shù)卣卫碇械恼?wù)公開和公眾參與程度，因而選取了“政務(wù)公開”和“公眾參與”兩項指標予以測量；二是“政府穩(wěn)定與暴力避免”，測量人們對政府穩(wěn)定，以及國內(nèi)暴力或恐怖主義等事務(wù)的感知，對于縣域政府，則從公眾直觀感受角度，選用“社會治安”進行測量；三是“政府有效性”，測量政府公共服務(wù)、政策制定與執(zhí)行質(zhì)量，因此結(jié)合數(shù)字化治理選取“政府服務(wù)”“工作就業(yè)”“經(jīng)濟發(fā)展”“學校教育”及“醫(yī)療衛(wèi)生”等指標；四是“管理質(zhì)量”，測量政府治理質(zhì)量和執(zhí)行良好政策監(jiān)管的能力，因此選取“社會保障”“行業(yè)監(jiān)管”“環(huán)境保護”及“食品安全”等具體指標；五是“法治”，測量社會成員對社會規(guī)則的信心和遵守規(guī)則程度，以及政府是否創(chuàng)建了公平、可預期的法治環(huán)境，因此選取“公正執(zhí)法”與“法規(guī)制度”指標；六是“腐敗控制”，測量政府控制和打擊腐敗的能力，以及公權(quán)濫用程度，主要從“績效監(jiān)督”方面進行測量。

2.3 指標權(quán)重確定

采用主觀與客觀相結(jié)合的方法確定指標權(quán)重。主觀賦值法采用德爾菲法，邀請20位相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍υu價指標進行賦權(quán)。客觀賦值法采用熵值法，根據(jù)樣本數(shù)據(jù)的離散程度，用信息熵的大小確定指標權(quán)重，樣本數(shù)據(jù)的離散程度越大，其指標權(quán)重也就越大。需要對原始數(shù)據(jù)進行標準化數(shù)值處理，設(shè)某縣區(qū)某參評指標為xij，其標準化值為yij，則正向指標和負向指標的標準化處理公式分別為

(1)

(2)

然后，計算第j項指標下第i個縣占該指標的比重，以正向指標為例，則表達式為

(3)

計算第j項指標的信息熵值表達式為

(4)

其中，k=1/ln(n)>0，滿足fj≥0。計算信息熵冗余度的表達式為

ej=1-fj

(5)

計算第j項指標的熵權(quán)表達式為

(6)

最終得出評價指標體系的權(quán)重結(jié)果，具體如表2所示。

表2 指標體系權(quán)重

3 縣域政府治理效能評價與分析

3.1 數(shù)據(jù)采集與分析

依據(jù)所構(gòu)建的數(shù)字化治理視角下縣域政府治理效能評價指標體系，將所含指標進行歸類，并轉(zhuǎn)述為相應的題項，就題項所涉及調(diào)研對象與內(nèi)容的不同分別設(shè)計了《數(shù)字化治理效能評價縣區(qū)調(diào)查問卷(縣區(qū)問卷)》與《數(shù)字化治理效能評價居民調(diào)查問卷(居民問卷)》，調(diào)查內(nèi)容主要包括公眾基本情況和政府數(shù)字化治理效能評價兩部分。在進行陜西省縣域政府數(shù)字化治理效能的具體測量中，根據(jù)不同的評價領(lǐng)域和內(nèi)容選擇恰當?shù)脑u價方式，所需收集的相關(guān)數(shù)據(jù)主要涉及兩類。一是主觀性信息，公眾的滿意度是衡量政府治理效能的重要形式，主觀性信息主要通過問卷、訪談獲得。如“新冠肺炎疫情期間，政府服務(wù)評價”等信息，在問卷中采取李克特五級量表的形式，1～5由弱到強分別表示“很不滿意、不太滿意、一般、比較滿意和非常滿意”。二是客觀性信息，如“農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋率”等信息，則采用定量題目的形式，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)工作人員進行填寫以及統(tǒng)計年鑒、政府門戶網(wǎng)站、工作報告以及新聞報道等渠道進行補充。

調(diào)研采用多階段分層設(shè)計，PPS系統(tǒng)抽樣技術(shù)。第一階段為區(qū)(縣)抽樣，綜合考慮城鄉(xiāng)層級差異、經(jīng)濟地理區(qū)劃和社會經(jīng)濟發(fā)展指標。第二階段為街鎮(zhèn)抽樣，按行政區(qū)劃和鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)屬性排序后進行內(nèi)隱分層處理。第三階段為村居抽樣，在每個中選的鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)中抽選出2個村(居)單位，對人口規(guī)模數(shù)據(jù)、城鄉(xiāng)劃分類型進行內(nèi)隱分層處理。最后，采取等概率系統(tǒng)抽樣抽出30個最終調(diào)查單元以及2套備用調(diào)查單元。全省共抽取1 200戶樣本家庭，共有4 556人。并于2019年7月至9月對陜西省關(guān)中地區(qū)(西安、咸陽、寶雞、渭南)、陜北地區(qū)(延安、榆林)和陜南地區(qū)(安康、商洛)進行實地調(diào)研，涵蓋8個地市、10個縣(區(qū))、20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。通過入戶發(fā)放1 210份調(diào)查問卷(10份縣區(qū)問卷、1 200份居民問卷)，回收有效問卷1 167份，有效率為96.45%。

從陜西省縣域政府數(shù)字化治理效能評價的樣本地區(qū)分布來看，各個縣域內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)樣本分布較為均衡，大致保持在4.80%～5.14%之間，如表3所示。用SPSS 20.0軟件對調(diào)查數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，2019年調(diào)查樣本家庭成員人口學特征如表4所示。

表3 調(diào)研樣本地理位置分布情況

表4 調(diào)查樣本家庭成員人口學特征

從性別構(gòu)成來看，樣本家庭內(nèi)成員男女性別比例為1.18∶1；從年齡構(gòu)成來看，15～64歲樣本家庭成員占比為67.84%；從戶籍性質(zhì)來看，農(nóng)業(yè)戶口占大多數(shù)(80.03%)；從健康狀況來看，80.32%的樣本家庭成員身體健康；從工作情況來看，46.01%的樣本家庭成員從事有收入的工作；從受教育情況來看，44.23%的樣本家庭成員屬于初高中教育水平，15.06%的樣本家庭成員屬于大專及以上教育水平。

3.2 信度和效度分析

3.2.1 信度分析

采用Cronbach’s Alpha信度系數(shù)檢測方法檢驗兩種調(diào)查問卷的一致性與穩(wěn)定性。如表5所示，縣區(qū)與居民調(diào)查問卷的Cronbach’s Alpha系數(shù)均大于0.80，即兩份問卷均可以滿足要求，具有較好的可靠性與有效度。

表5 區(qū)縣問卷Cronbach’s Alpha信度系數(shù)

3.2.2 效度分析

首先，從內(nèi)容效度上看，通過相關(guān)專家對擬定的調(diào)研問卷的內(nèi)容與表述等進行的效度評估，得出問卷合理有效的結(jié)論。其次，在抽樣地區(qū)方面，樣本涵蓋陜西省東、西、南、北與中部地區(qū)，以及富裕、中等和貧困縣(區(qū))等不同區(qū)域和發(fā)展水平的縣域。在抽樣方法方面，采用多階段分層設(shè)計，PPS系統(tǒng)抽樣技術(shù)進行抽樣，并按照嚴格的抽樣規(guī)則完成陜西省縣域政府數(shù)字化治理效能評價的抽樣流程，保證抽樣精度。最后，從結(jié)構(gòu)效度上看，對居民問卷進行KMO和Bartlett球形檢驗，KMO取樣適切性量數(shù)為0.732，巴特利特球形檢驗包括近似卡方、自由度和顯著性，取值分別為1 965.416、748.000和0.000，體現(xiàn)了問卷具備良好的結(jié)構(gòu)效度。

上述分析情況表明，調(diào)研問卷具備較好的內(nèi)容效度與結(jié)構(gòu)效度。陜西省縣域政府數(shù)字化治理效能評價的實地調(diào)查研究在方案、問卷、抽樣設(shè)計與數(shù)據(jù)采集和整理等環(huán)節(jié)都經(jīng)過仔細論證，進一步保證了調(diào)查數(shù)據(jù)的客觀性與準確性。

3.3 評價結(jié)果與討論

基于數(shù)字化治理視角下縣域政府治理效能評價指標體系，運用熵值法計算各指標得分為指標分值與權(quán)重的乘積，綜合評價得分為各三級指標得分之和。為方便比較，引入功效系數(shù)的概念，將指標的標準化值由系數(shù)改為百分數(shù)，并規(guī)定當Xij=max(Xij)時，Yij=40分；Xij=min(Xij)時，Yij=100分。改進后的指標標準化值為Yij×60+40，每個指標均在40～100分之間，評價結(jié)果如表6所示。

表6 各縣(區(qū))政府治理效能綜合評價結(jié)果

由表6可以看出，數(shù)字化治理背景下陜西省縣域政府治理效能評價綜合得分一般，地區(qū)整體數(shù)字化治理水平不高，并且存在區(qū)域水平、維度評價差異大的問題，這也從側(cè)面反映出當前陜西省縣域政府數(shù)字化治理效能水平較低。

為了進一步分析陜西省縣域政府數(shù)字化治理效能的區(qū)域性差異特征，需要采用系統(tǒng)聚類方法進行聚類分析。根據(jù)縣域政府數(shù)字化治理效能評價得分和研究地區(qū)數(shù)量，將樣本中陜西省10個縣區(qū)的治理效能劃分為3個區(qū)域等級，即數(shù)字鄉(xiāng)村治理效能較高、效能一般與效能較低3個等級。陜西省縣域政府數(shù)字化治理效能水平的區(qū)域等級劃分比重情況如圖1所示，數(shù)字化治理背景下陜西省縣域政府治理效能評價與經(jīng)濟發(fā)展水平一樣存在較大差異，且發(fā)展水平較高的地域其數(shù)字化治理能力也較高。具體而言，關(guān)中地區(qū)的高陵和灞橋政府數(shù)字化治理效能突出，彬州、臨渭和華州也呈現(xiàn)出較高的數(shù)字化治理水平，契合關(guān)中地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、治理能力和社會保障水平都較高的特點。陜北地區(qū)的延川和榆陽政府數(shù)字化治理效能評價較好，且具備進一步提升的潛力。而陜南地區(qū)的石泉和鎮(zhèn)安政府綜合評價得分較低，需要繼續(xù)加強以數(shù)字化賦能縣域政府治理。

圖1 陜西省縣域政府數(shù)字化治理效能水平

陜西省縣域政府數(shù)字化治理效能分維度分析如圖2所示，總體而言，公眾對6個維度的政府數(shù)字化治理效能滿意度一般。其中，政府有效性和政府穩(wěn)定與暴力避免維度優(yōu)勢明顯。其次是管理質(zhì)量和法制，而防治腐敗和話語權(quán)與問責制維度的滿意度較低。此外，陜西省各縣域之間的數(shù)字化治理效能水平的差異不僅受到各地經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，還與各縣域政府數(shù)字化治理的均衡性有關(guān)。在關(guān)中地區(qū)不乏數(shù)字化治理效能水平一般和較低的縣域，陜北和陜南地區(qū)也有數(shù)字化治理效能水平較高的縣域，例如，榆陽、石泉等政府在環(huán)境保護、食品安全和政府服務(wù)等方面占優(yōu)，其數(shù)字化治理效能綜合評價較好。這也從側(cè)面表明了各縣域政府不同的經(jīng)濟發(fā)展水平并不是決定數(shù)字化治理效能水平的唯一因素。

圖2 陜西省縣域政府數(shù)字化治理各評價維度得分

4 結(jié)論與建議

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)正召喚著政府治理效能評價緊跟時代步伐，為數(shù)字化治理變革所用，成為有力提升政府治理效能的治理工具，縣域政府數(shù)字化治理效能評價的研究恰逢其時。通過構(gòu)建數(shù)字化治理視角下縣域政府治理效能評價指標體系并展開測度與評價，得出以下結(jié)論。一是陜西省部分縣(區(qū))數(shù)字化治理意識薄弱，縣域政府數(shù)字化治理尚處于初級階段?？傮w來看，基于數(shù)字化治理的陜西省縣域政府治理效能一般，如何將數(shù)字化與縣域政府治理實際相契合，還沒有形成清晰、成熟的思路和方略。因此，要從數(shù)字化治理的整體特性出發(fā)，盡快建立縣域政府數(shù)字化治理的有效應用機制，實現(xiàn)縣域政府治理路徑的優(yōu)化。二是陜西省縣域政府數(shù)字化治理存在區(qū)域水平、維度評價差異大的問題。從地域上看，關(guān)中地區(qū)政府數(shù)字化治理效能評價顯著高于陜北與陜南地區(qū)；從維度層面看，調(diào)研縣區(qū)的內(nèi)部各項一級指標得分之間均存在較大差異。因而，需要注重數(shù)字化治理的協(xié)調(diào)發(fā)展、動態(tài)發(fā)展以及全面發(fā)展。三是陜西省縣域政府數(shù)字化治理的優(yōu)勢和薄弱短板各有側(cè)重，應針對比較優(yōu)勢引導縣域政府差別化治理。如彬州、榆陽和石泉政府治理效能綜合評價較好，這些縣區(qū)在環(huán)境保護、食品安全和政府服務(wù)等方面占優(yōu)。因而，因地制宜、特色發(fā)展也是推動縣域政府治理效能提升的一種路徑。

為此，針對當前縣域政府數(shù)字化治理中所存在的問題，并結(jié)合評價指標的6個維度提出以下對策建議。一是話語權(quán)與問責制，強化公眾參與，構(gòu)建多元共治體系?？h域政府要保持主體地位，并重視社會力量，構(gòu)建高效的協(xié)同治理機制，實現(xiàn)公眾對政府治理過程的有效參與。二是政府穩(wěn)定與暴力避免，運用數(shù)字技術(shù)，加強公共安全治理。縣域政府應重視以數(shù)字化賦能公共安全治理，利用數(shù)字技術(shù)手段完善矛盾預防和化解機制，進而提高公眾安全感和滿意度。三是政府有效性，轉(zhuǎn)變治理理念，提升數(shù)字化治理能力。數(shù)字化時代的縣域治理效能提升需要運用數(shù)字化理念和工具，根據(jù)不同地域的發(fā)展模式、組織模式、治理模式以進行變革與創(chuàng)新。四是管理質(zhì)量，優(yōu)化政府服務(wù)，推動實現(xiàn)良政善治。政府行政能力的提升是實現(xiàn)善治的根本途徑，縣域政府應加快區(qū)域統(tǒng)籌和一體化發(fā)展，破除基層治理壁壘，將關(guān)中地區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢向陜北、陜南輻射。五是法治，健全制度體系，優(yōu)化法規(guī)政策環(huán)境。通過立法和行政手段有針對性地進行政策法規(guī)改進與完善，為有效推進數(shù)字化治理提供法律和政策保障，并確保法規(guī)制度落實。六是防治腐敗，加強績效監(jiān)督，完善多元監(jiān)管體系?？h域政府治理主體必須具有法治思維，在法律框架內(nèi)最大限度地開展數(shù)字化治理，以營造既依法有序，又充滿創(chuàng)意活力的治理格局。