北京市失獨(dú)老人養(yǎng)老服務(wù)政策研究

□文/ 楊鶴童

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 北京）

［提要］ 本文通過(guò)對(duì)北京市以及我國(guó)內(nèi)地部分省級(jí)行政區(qū)民政部門針對(duì)失獨(dú)老人出臺(tái)的養(yǎng)老服務(wù)政策進(jìn)行對(duì)比分析，關(guān)注經(jīng)濟(jì)性和非經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償政策的出發(fā)點(diǎn)、保障性與差異性。 結(jié)果發(fā)現(xiàn)：各省市出臺(tái)的養(yǎng)老服務(wù)政策參差不齊，北京市出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策力度不足，但其非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策值得借鑒。 失獨(dú)老人大多面臨物質(zhì)和精神方面的雙重困境，他們?nèi)笔Я俗优馁狆B(yǎng)，主要依靠政府補(bǔ)償性政策養(yǎng)老。 因此，建議北京市既要提升對(duì)失獨(dú)老人經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)谋Ｕ纤?，又要繼續(xù)重視非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)淖饔茫掷m(xù)優(yōu)化失獨(dú)老人養(yǎng)老服務(wù)政策和保障體系。

一、問(wèn)題的提出

在過(guò)去十年間，我國(guó)常住人口老年人撫養(yǎng)比持續(xù)走高，并面臨一系列人口老齡化問(wèn)題，其中失獨(dú)老人的養(yǎng)老問(wèn)題值得關(guān)注。失獨(dú)老人指失去獨(dú)生子女的60 周歲以上人口。截至2012年，北京市有失獨(dú)家庭 3，900 戶、7，746 人，其中農(nóng)村 1，269人，城市6，477 人。失獨(dú)具有不可逆性，造成了失獨(dú)問(wèn)題無(wú)法根除。同時(shí)，由于失獨(dú)老人群體的被動(dòng)性角色，社會(huì)對(duì)于他們的關(guān)注度有所欠缺。失獨(dú)老人常伴隨情感寄托缺失、社會(huì)尊重缺失和人際交往障礙等方面的心理問(wèn)題以及包括經(jīng)濟(jì)物質(zhì)需求、生活護(hù)理需求和精神慰藉需求等多方面的養(yǎng)老需求。

《北京市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃》中提出“9064”養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展目標(biāo)，即到2020 年，在社會(huì)化服務(wù)協(xié)助下通過(guò)家庭照顧養(yǎng)老的老年人占90%，通過(guò)政府購(gòu)買社區(qū)照顧服務(wù)養(yǎng)老的老年人占6%，入住養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)老的老年人占4%。因此，當(dāng)失獨(dú)老人缺失家庭照顧時(shí)，政府應(yīng)該承擔(dān)起主要的養(yǎng)老責(zé)任。

失獨(dú)老人大多面臨物質(zhì)和精神方面的雙重困境，他們?nèi)笔Я俗优馁狆B(yǎng)，政府出臺(tái)的養(yǎng)老服務(wù)政策成為了他們養(yǎng)老的重要依據(jù)。因此，我國(guó)各省市出臺(tái)了哪些失獨(dú)老人養(yǎng)老政策？這些政策之間有何異同，是否可以相互借鑒？北京市將如何完善相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策和非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策？以及如何使政策更好地服務(wù)失獨(dú)老人群體等問(wèn)題值得深入研究與探討。

二、文獻(xiàn)綜述

在許多研究成果中，專家們闡釋了關(guān)注獨(dú)生子女特殊家庭和失獨(dú)老人養(yǎng)老問(wèn)題的重要性和必要性。獨(dú)生子女的產(chǎn)生與國(guó)家獨(dú)生子女政策密切相關(guān)，因此一定程度上通過(guò)國(guó)家力量解決失獨(dú)老人的養(yǎng)老問(wèn)題具備現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和邏輯依據(jù)。

為幫助失獨(dú)老人擺脫困境，專家們主要提出了三點(diǎn)方案：首先，政府部門可調(diào)撥一部分社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，給予失獨(dú)家庭經(jīng)濟(jì)救助。提高失獨(dú)老人醫(yī)療保險(xiǎn)的保障水平，對(duì)災(zāi)難性疾病給予相應(yīng)補(bǔ)助，同時(shí)為其購(gòu)買專項(xiàng)附加險(xiǎn)，以確保他們?cè)俅卧庥鲆馔鉃?zāi)害時(shí)，能得到及時(shí)有力的保障。其次，政府部門可以建立專門的失獨(dú)老人養(yǎng)老院。制定失獨(dú)老人養(yǎng)老院建設(shè)的支持政策，明確規(guī)定失獨(dú)老人養(yǎng)老院建設(shè)的主體、資金來(lái)源、養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等，以及失獨(dú)老人入住條件、服務(wù)內(nèi)容等，這些政策為失獨(dú)老人養(yǎng)老院的建設(shè)及其運(yùn)行提供最有力的制度保障。最后，促進(jìn)非政府組織等多元主體參與失獨(dú)老人養(yǎng)老服務(wù)。構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的，政府、社會(huì)、社區(qū)、家庭共同參與的多層次、多維度、多渠道運(yùn)行系統(tǒng)，幫助失獨(dú)老人脫離養(yǎng)老困境。

在已有文獻(xiàn)中，專家們建議從經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償兩個(gè)維度，通過(guò)政府和非政府組織兩個(gè)主體，為失獨(dú)老人提供養(yǎng)老服務(wù)。本文依據(jù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償兩個(gè)維度，通過(guò)歸納分析北京市以及我國(guó)其他省市民政部門針對(duì)失獨(dú)老人出臺(tái)的養(yǎng)老服務(wù)政策，比較其差異性、出發(fā)點(diǎn)與保障性，為北京市優(yōu)化失獨(dú)老人養(yǎng)老服務(wù)政策和完善失獨(dú)老人養(yǎng)老服務(wù)體系提供依據(jù)。

三、資料來(lái)源

本研究采用比較分析法和內(nèi)容分析法，通過(guò)訪問(wèn)北京市及我國(guó)內(nèi)地部分省級(jí)行政區(qū)民政部門網(wǎng)站，收集整理各省市出臺(tái)的關(guān)于失獨(dú)老人和獨(dú)生子女特殊家庭的養(yǎng)老政策，歸納分析相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)政策具體內(nèi)容之間的異同。各省市政策中主要從經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償兩方面入手扶助失獨(dú)老人，本研究將經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策細(xì)分為一次性補(bǔ)助和每月發(fā)放的扶助金進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，在非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策條文中提取關(guān)鍵詞進(jìn)行歸納。繼而將北京市與其他省市失獨(dú)老人養(yǎng)老服務(wù)政策進(jìn)行對(duì)比，借鑒其他省市的經(jīng)驗(yàn)方法，結(jié)合北京市的居民消費(fèi)水平、公共預(yù)算支出以及城鄉(xiāng)消費(fèi)差距等民生基本情況進(jìn)行分析，綜合探討北京市失獨(dú)老人養(yǎng)老服務(wù)政策的優(yōu)化方案。

四、失獨(dú)老人養(yǎng)老政策比較

（一）經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策比較。研究選取了北京市、上海市、浙江省等五個(gè)省級(jí)行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策進(jìn)行具體分析。2016 年北京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的《北京市人口與計(jì)劃生育條例修正案》中規(guī)定失獨(dú)老人所在區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)給予每人不少于5，000 元的一次性經(jīng)濟(jì)幫助。同時(shí)，北京市衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)等五部門于2013 年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好北京市計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》中也將每月發(fā)放的扶助金標(biāo)準(zhǔn)提高到每人500 元。

根據(jù)對(duì)各省市失獨(dú)老人養(yǎng)老服務(wù)政策的橫向比較發(fā)現(xiàn)，各地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償均以一次性補(bǔ)助和每月扶助金兩種形式發(fā)放。其中，一次性補(bǔ)助力度從5，000 元到3 萬(wàn)元不等，北京市的一次性補(bǔ)助力度低于貴州省和陜西省；同時(shí)各省市每月還會(huì)向失獨(dú)老人發(fā)放扶助金，金額從每人每月500 元到1，000 元不等，北京市的每人每月扶助金也相對(duì)較少。表1 中數(shù)據(jù)顯示各省市對(duì)失獨(dú)老人及獨(dú)生子女特殊家庭的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償力度參差不齊。（表1）

對(duì)表1 中的數(shù)據(jù)進(jìn)行進(jìn)一步比較分析，研究發(fā)現(xiàn)北京市失獨(dú)老人養(yǎng)老服務(wù)政策中經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償部分力度不足，具體如下：

表1 失獨(dú)老人經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策比較一覽表

第一， 北京市出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策內(nèi)容與該地區(qū)GDP 指標(biāo)之間沒(méi)有顯示正向關(guān)系。 2019 年，北京市人均地區(qū)生產(chǎn)總值超過(guò)16 萬(wàn)元，在我國(guó)內(nèi)地31 個(gè)省級(jí)行政區(qū)中居于首位，然而其政策中對(duì)失獨(dú)老人的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償力度卻差強(qiáng)人意，一次性補(bǔ)助的最低標(biāo)準(zhǔn)僅為5，000 元。政府并未因北京市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高而為失獨(dú)老人提供更多經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

第二，北京市每月發(fā)放的扶助金水平未與其居民消費(fèi)水平掛鉤，不足以支持失獨(dú)老人負(fù)擔(dān)其生活成本。北京市2017 年居民消費(fèi)水平每月超過(guò)五千元，在國(guó)內(nèi)31 個(gè)省級(jí)行政區(qū)中僅低于上海市，居民生活成本較高。但北京市出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策中表示，每人每月可領(lǐng)取的扶助金僅為500 元，不足以負(fù)擔(dān)老人日常生活開(kāi)支，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償如杯水車薪。

第三， 北京市地方財(cái)政支出中醫(yī)療衛(wèi)生支出水平較低。2019 年，北京市用于計(jì)劃生育和醫(yī)療服務(wù)等醫(yī)療衛(wèi)生方面的支出約為534 億元，低于對(duì)失獨(dú)老人經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償力度較高的浙江省和貴州省，僅位列國(guó)內(nèi)第15 位，這可能是造成北京市為失獨(dú)老人發(fā)放的一次性補(bǔ)助和每人每月扶助金低于其他省市的主要原因。

第四，北京市城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平差距較大，但在對(duì)失獨(dú)老人的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策中沒(méi)有體現(xiàn)其差異。北京市2019 年城鎮(zhèn)居民年人均消費(fèi)支出約4.6 萬(wàn)元，而農(nóng)村居民年人均消費(fèi)支出卻不到2.2 萬(wàn)元，二者相差一倍。北京市應(yīng)借鑒陜西省的政策措施，根據(jù)居民消費(fèi)水平差異，為城鎮(zhèn)和農(nóng)村失獨(dú)老人提供有差異性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

（二）非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策比較。研究進(jìn)一步采用內(nèi)容分析法對(duì)我國(guó)內(nèi)地7 個(gè)省級(jí)行政區(qū)出臺(tái)的失獨(dú)老人養(yǎng)老政策中的非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償部分進(jìn)行提取和歸納，提取出的關(guān)鍵詞有“幫助再生育”、“收養(yǎng)子女”、“優(yōu)先入駐養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”等，各省的非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償措施較為單一。然而，這些非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策是否能夠切實(shí)服務(wù)到失獨(dú)老人群體值得探討。失獨(dú)老人已年過(guò)花甲，幫助他們?cè)偕龓缀鯚o(wú)法實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，失去獨(dú)生子女已經(jīng)將失獨(dú)老人籠罩在痛苦的陰霾下，所以他們大多也不愿收養(yǎng)子女。因此，民政部門的首要任務(wù)是提升失獨(dú)老人養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量，通過(guò)心理疏導(dǎo)、生活援助等更加豐富多樣且切實(shí)可行的方法為失獨(dú)老人提供幫助。（表2）

表2 失獨(dú)老人非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策比較一覽表

對(duì)各省市失獨(dú)老人養(yǎng)老服務(wù)政策的非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償部分進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)與其他省市相比，北京市針對(duì)失獨(dú)老人出臺(tái)的非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策較為完善。在北京市民政局2015 年印發(fā)的《特殊家庭老年人通過(guò)代理服務(wù)入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施辦法》中，對(duì)失獨(dú)老人的非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法作出了明確規(guī)定?！掇k法》一方面明確了市區(qū)兩級(jí)民政部門的職責(zé)，由市級(jí)民政部門負(fù)責(zé)政策制定，并由區(qū)級(jí)民政部門保障政策落地；另一方面通過(guò)指導(dǎo)和監(jiān)督代理服務(wù)機(jī)構(gòu)和其他機(jī)構(gòu)組織的工作，為失獨(dú)老人提供專業(yè)性的服務(wù)和幫助。（表3）

表3 北京市失獨(dú)老人非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策一覽表

專業(yè)的代理服務(wù)機(jī)構(gòu)有能力為失獨(dú)老人提供更舒適、優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老環(huán)境和更貼心、周到的陪伴照顧。其他機(jī)構(gòu)組織為失獨(dú)老人提供康復(fù)護(hù)理、法律援助、資產(chǎn)評(píng)估等服務(wù)，能夠保障失獨(dú)老人接受到更加直接、體貼且專業(yè)的幫助。雖然北京市在醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育方面的支出低于其他許多省市，但是我們發(fā)現(xiàn)北京市的失獨(dú)老人養(yǎng)老服務(wù)政策的實(shí)施效果優(yōu)于其他省市，這可能就歸功于在北京市民政部門的監(jiān)督指導(dǎo)下代理服務(wù)機(jī)構(gòu)和其他機(jī)構(gòu)組織的政策落實(shí)。

五、失獨(dú)老人養(yǎng)老政策建議

對(duì)失獨(dú)老人養(yǎng)老政策的建議同樣可分為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償兩個(gè)維度闡述。

（一）經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策建議。研究建議北京市政府在能力范圍內(nèi)提高對(duì)失獨(dú)老人的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償水平。將政府財(cái)政支出向失獨(dú)老人養(yǎng)老問(wèn)題傾斜，保證失獨(dú)老人負(fù)擔(dān)得起基本的生活。同時(shí)，建議民政部門在政策制定過(guò)程中參考陜西省的經(jīng)驗(yàn)方法，將失獨(dú)老人群體按生活地域劃分為城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩類，給予他們不同標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以確保政府財(cái)政支出能夠更加精準(zhǔn)有效地幫助到不同生活成本地區(qū)的失獨(dú)老人。此外，北京市民政部門應(yīng)確保一次性補(bǔ)助和每月的扶助金正常發(fā)放，避免補(bǔ)償款領(lǐng)取手續(xù)繁瑣等問(wèn)題的發(fā)生。最后，應(yīng)不斷健全和完善失獨(dú)老人養(yǎng)老服務(wù)制度體系，將經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策與大病醫(yī)療、養(yǎng)老院住宿費(fèi)等公共服務(wù)掛鉤，保證失獨(dú)老人病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)。

（二）非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策建議。研究建議北京市民政部門繼續(xù)重視非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)淖饔?。為失?dú)老人代辦住院登記及手術(shù)簽字等相關(guān)事項(xiàng)、為老人提供志愿服務(wù)及法律援助等服務(wù)都可以減輕失獨(dú)老人的生活壓力與困境。在為失獨(dú)老人提供非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中，民政部門既要保障相關(guān)政策的制定和實(shí)施，又要做好代理服務(wù)機(jī)構(gòu)與失獨(dú)老人之間的協(xié)調(diào)工作，只有將民政部門的職責(zé)和代理服務(wù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)都落實(shí)到位，二者有機(jī)結(jié)合，才能更好地為失獨(dú)老人提供支持和幫助，體現(xiàn)政府的人文關(guān)懷。

六、結(jié)語(yǔ)

失獨(dú)老人曾經(jīng)響應(yīng)國(guó)家號(hào)召選擇了只孕育一個(gè)孩子，他們?cè)跒閲?guó)家減少人口爆炸風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，卻在無(wú)形中使自己面臨風(fēng)險(xiǎn)。一旦失去獨(dú)生子女，許多家庭便淪為弱勢(shì)群體，照顧和支持失獨(dú)家庭和失獨(dú)老人是我們社會(huì)應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)的責(zé)任。因此，政府民政部門必須關(guān)注失獨(dú)老人所面臨的經(jīng)濟(jì)上和精神上的雙重困境，通過(guò)政策扶持等方式最大限度地給予他們幫助，緩解他們的養(yǎng)老壓力，補(bǔ)償他們所缺失的那份親情。

本文基于多省市的政策比較視角探究了北京市失獨(dú)老人養(yǎng)老服務(wù)政策的特征與保障水平，為完善北京市失獨(dú)老人養(yǎng)老服務(wù)體系提供依據(jù)。失獨(dú)老人養(yǎng)老服務(wù)政策的出發(fā)點(diǎn)是扶助失獨(dú)老人，幫助他們擺脫養(yǎng)老困境。但在研究過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，相關(guān)補(bǔ)償性政策力度不足且較零散，并未構(gòu)成完整體系，這可能造成失獨(dú)老人遇到困難時(shí)難以依據(jù)合適的補(bǔ)償性政策獲得幫助。本研究希望引起北京市民政部門對(duì)失獨(dú)老人養(yǎng)老問(wèn)題的重視，建議借鑒陜西等省市的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，繼承和創(chuàng)新北京市的非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償措施，結(jié)合北京市的具體情況，因地制宜地提升失獨(dú)老人養(yǎng)老服務(wù)保障水平，構(gòu)建包括經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策和非經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策在內(nèi)的高質(zhì)量失獨(dú)老人養(yǎng)老服務(wù)政策體系，從而為失獨(dú)老人提供更加優(yōu)質(zhì)體貼的養(yǎng)老服務(wù)和精神慰藉。