黨內(nèi)法規(guī)實施評估：內(nèi)涵、現(xiàn)狀、問題與完善理路

摘 要：黨內(nèi)法規(guī)實施評估是與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、依規(guī)治黨的理論和實踐相關(guān)聯(lián)的重要問題，應(yīng)該具有規(guī)范性、科學(xué)性、實效性、可適用性等基本特征。從地方實踐觀察和分析，目前黨內(nèi)法規(guī)實施評估中存在缺乏規(guī)劃和計劃、評估主體的確定不規(guī)范、評估對象的選擇較為隨意、評估責(zé)任制度缺失、評估程序機制不完善等問題。貫徹落實習(xí)近平法治思想，深入推進(jìn)依規(guī)治黨，應(yīng)當(dāng)立足黨內(nèi)法規(guī)實施評估自身特點，尊重黨內(nèi)法規(guī)實施客觀規(guī)律，堅持評估目的導(dǎo)向，對黨內(nèi)法規(guī)實施評估加以規(guī)范。借鑒相對成熟的立法評估理論，應(yīng)當(dāng)加強理論研究，探索制定黨內(nèi)法規(guī)實施評估辦法，明確評估的啟動、組織、責(zé)任、程序以及評估報告效力等基本問題，推動黨內(nèi)法規(guī)實施評估科學(xué)化規(guī)范化制度化。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)實施評估;黨內(nèi)法規(guī)體系;依規(guī)治黨

中圖分類號：D262.6;D920文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009 - 5381（2021）04 - 0083- 10

貫徹落實習(xí)近平法治思想，“堅持建設(shè)中國特色社會主義法治體系”，必須著力建設(shè)高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)制度。這一論斷是與建立完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、推動“有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究”，實現(xiàn)黨內(nèi)治理法治化的理論和制度實踐相一致的。誠如黨的十九大報告指出，要“以良法促進(jìn)發(fā)展，保障善治”。黨內(nèi)法規(guī)自身的質(zhì)量及其實施狀況是影響全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨價值目標(biāo)實現(xiàn)的決定性因素。因此，黨內(nèi)法規(guī)評估就是新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建構(gòu)中的一個重要問題。從建立完善的黨內(nèi)法規(guī)體系出發(fā)，以法學(xué)研究范式對黨內(nèi)法規(guī)實施評估理論、制度及評估實踐運行作相對系統(tǒng)的梳理，對黨內(nèi)法規(guī)體系的建立和完善、依規(guī)治黨理論和實踐推進(jìn)，具有十分重要的意義。

一、黨內(nèi)法規(guī)實施評估的基本內(nèi)涵

（一）黨內(nèi)法規(guī)實施評估的概念界定

就詞源而言，評估（Estimate、Assess、Appraise）即評價估量，是指專門的組織者按照既定的標(biāo)準(zhǔn)和方法，遵從一定的程序，對某一類對象進(jìn)行分析、研究、評價，進(jìn)而更好地預(yù)測事物發(fā)展趨勢的一種活動。由此，黨內(nèi)法規(guī)實施評估就是指黨內(nèi)法規(guī)制定、實施或者其他相應(yīng)主體按照一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，對黨內(nèi)法規(guī)本身及其具體運用，即法規(guī)的適用、執(zhí)行以及遵守[1]的分析、研究和評價活動。

從學(xué)界研究和各地推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)實施的實踐看，黨內(nèi)法規(guī)實施評估在語詞使用上并不統(tǒng)一，概念性認(rèn)識也有差別。就語詞而言，有所謂的黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量評估、黨內(nèi)法規(guī)效果評估、黨內(nèi)法規(guī)實施后效果評估、黨內(nèi)法規(guī)實施后跟蹤評估、黨內(nèi)法規(guī)“回頭看”等不同表達(dá)。借鑒立法評估的相關(guān)概念和理論，黨內(nèi)法規(guī)實施評估在語詞使用上更具有規(guī)范性。與立法評估可區(qū)分立法前評估和立法后評估相對應(yīng)，黨內(nèi)法規(guī)評估實際也可以區(qū)分為黨內(nèi)法規(guī)制定評估和實施評估兩種情況，或者再細(xì)分為黨內(nèi)法規(guī)制定前評估（立規(guī)前評估）、制定中評估（立規(guī)評估）、制定后評估（立規(guī)后評估），[2-3]實踐中經(jīng)常開展的是黨內(nèi)法規(guī)實施評估，即立規(guī)后評估。

黨內(nèi)法規(guī)實施評估主要評估黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量以及實際實施效果等問題，其目的在于檢驗黨內(nèi)法規(guī)的整體效果。借助現(xiàn)代評估制度及相應(yīng)的技術(shù)應(yīng)用，黨內(nèi)法規(guī)制定主體、組織實施主體等能夠?qū)h內(nèi)法規(guī)質(zhì)量作出有效檢驗，對黨內(nèi)法規(guī)治理后果作出預(yù)測和驗證，發(fā)現(xiàn)問題、查找原因、提供對策，從而更好地完善黨內(nèi)法規(guī)，提高法規(guī)質(zhì)量，推進(jìn)依規(guī)治黨，增強治理效能。因此，事后性和實效性是黨內(nèi)法規(guī)實施評估最為明顯的特征。其中，事后性是指黨內(nèi)法規(guī)實施評估重在對已經(jīng)生效、實施一定階段后的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行評估。由于“歷史的經(jīng)驗已經(jīng)反復(fù)地證明，理論上很完美的制度并不一定可以付諸實施，而行之有效的制度卻未必是事先設(shè)計好的”[4]。實效性作為黨內(nèi)法規(guī)實施評估的明顯特征，是指其服務(wù)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)目的的可行性，以及服務(wù)于黨內(nèi)法規(guī)實施、以保障評估結(jié)果的目的性。就制度設(shè)計而言，黨內(nèi)法規(guī)實施評估的目的在于評估結(jié)果的有效轉(zhuǎn)化和運用，為黨內(nèi)法規(guī)制定部門“立、改、廢”工作提供依據(jù)，有效提升黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，也可以為黨內(nèi)法規(guī)實施部門“有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究”提供參考，促進(jìn)從“書面”黨內(nèi)法規(guī)到“現(xiàn)實”黨內(nèi)法規(guī)的轉(zhuǎn)變，保障黨內(nèi)治理法治化目標(biāo)的如期實現(xiàn)[5]。

（二）黨內(nèi)法規(guī)實施評估的基本要求與特點

與事后性、實效性這些明顯特征不同，黨內(nèi)法規(guī)評估還應(yīng)當(dāng)具有規(guī)范性、科學(xué)性、可適用性等基本特征，這些特征本身又構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)實施評估的基本原則和要求，這也是由黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)以及法規(guī)實施評估制度本身所決定的。

黨內(nèi)法規(guī)實施評估是與立法評估相對應(yīng)的、內(nèi)在于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的應(yīng)然內(nèi)容，這是黨內(nèi)法規(guī)實施評估的規(guī)范性表達(dá)。就法理而言，法的運行包括法的制定、實施以及相應(yīng)的程序和方法等，相對于制定，法的實施即指法在社會生活中的實際施行，包括執(zhí)法、司法、守法以及法律監(jiān)督、保障等。與之相適應(yīng)，黨內(nèi)法規(guī)的實施就是黨內(nèi)法規(guī)運用于管黨治黨一切實踐活動的總稱，包括黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行、遵守、監(jiān)督等[3]。立法后評估意在提升立法質(zhì)量、保障以良法實現(xiàn)善治，因此，立法后評估以法的規(guī)范性要求為前提。例如，《中華人民共和國立法法》第六十三條就明確規(guī)定，全國人民代表大會有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)可以作為評估主體，可以選擇有關(guān)法律或者有關(guān)法律中的有關(guān)規(guī)定，組織進(jìn)行立法后評估?！秶鴦?wù)院工作規(guī)則》對行政法規(guī)和部門規(guī)章實施也提出了評估要求，明確行政法規(guī)和部門規(guī)章實施后要進(jìn)行評估，在評估基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)及時修訂完善。為了保證立法后評估活動的規(guī)范化，地方各級人民代表大會大都通過制定地方性法規(guī)等形式，對立法后評估程序等作出明確規(guī)定，包括成立評估小組、制定評估方案、開展調(diào)查研究、形成并報送評估報告等[5]。以上這些，構(gòu)成立法后評估的法的規(guī)范。隨著黨內(nèi)法規(guī)體系被納入中國特色社會主義法治體系，黨內(nèi)法規(guī)實施評估的制度建構(gòu)也逐步展開。例如，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）已明確提出要開展黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估，其第三十六條規(guī)定，要把黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果評估作為健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制的重要內(nèi)容，堅持制定和實施一體推進(jìn)，確保黨內(nèi)法規(guī)得到有效實施?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行） 》（以下簡稱《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》）也明確，“黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)可以視情對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估，督促黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行執(zhí)規(guī)責(zé)任，推動黨內(nèi)法規(guī)實施?！蓖瑫r《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》還進(jìn)一步拓展了黨內(nèi)法規(guī)評估的適用范圍，初步構(gòu)建起了黨內(nèi)法規(guī)實施評估的制度框架[6]。上述規(guī)定，構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)實施評估的基本規(guī)范。

黨內(nèi)法規(guī)實施評估是與黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本部署和要求相一致的、內(nèi)在于中國特色社會主義法治體系建設(shè)的必要內(nèi)容，這是實施評估應(yīng)當(dāng)具有科學(xué)性、可適用性的基本要求。根據(jù)黨的十八屆四中全會關(guān)于建設(shè)中國特色的社會主義法治體系的要求，以及中共中央關(guān)于到建黨100周年時的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)要求，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)也被明確規(guī)定為動、靜結(jié)合的制度系統(tǒng)構(gòu)建，即靜態(tài)的“比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”和動態(tài)的“高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系”。由此，中國特色社會主義法治體系就可表述為由兩個子系統(tǒng)有機合成的制度系統(tǒng)，其中之一即憲法所統(tǒng)領(lǐng)的國家法律體系以及相應(yīng)的法治實施、法治監(jiān)督、法治保障體系，另一即是黨章所統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)體系以及相應(yīng)的實施體系、保障體系，實施評估即在實施體系之中，是中國特色社會主義法治體系建設(shè)的應(yīng)然內(nèi)容。

立法評估以評估的科學(xué)設(shè)計為基礎(chǔ)，同樣，黨內(nèi)法規(guī)實施評估評估什么、誰來評估、怎樣評估以及評估結(jié)果如何適用等，也應(yīng)當(dāng)符合制度建構(gòu)的要求，對評估主體、評估對象、評估責(zé)任、評估形式、評估指標(biāo)（標(biāo)準(zhǔn)）、評估程序、評估報告及其效力等系列問題作出相對清晰、科學(xué)的制度性規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)實施評估是針對黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布之后進(jìn)行評估，強調(diào)的維度主要在黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行性、實效性、可操作性以及主要的難點、問題等[7]，因而評估的組織和實施應(yīng)當(dāng)堅持科學(xué)性、合理性原則，同時，注意評估結(jié)果的可適用性，防止簡單化、走過場。具體而言，一是在尊重黨內(nèi)法規(guī)實施客觀規(guī)律基礎(chǔ)上，借鑒立法評估，科學(xué)設(shè)計符合黨內(nèi)法規(guī)自身特色的評估形式、責(zé)任制度、程序機制等。二是立足黨內(nèi)法規(guī)實施評估的特點和要求，合理設(shè)計評估指標(biāo)和內(nèi)容，通過對黨內(nèi)法規(guī)實施狀況所作的主觀量化評估及對相關(guān)指標(biāo)的歷時性比較，摸清黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量及其實施的效果。三是以評估目的為導(dǎo)向，選擇科學(xué)的評估方法，借用相關(guān)專業(yè)評估及其相應(yīng)技術(shù)等，使整個黨內(nèi)法規(guī)實施評估過程更加規(guī)范，方法更為科學(xué)，技術(shù)更為完善，保障評估結(jié)論更具科學(xué)性、實效性、適用性，以便為進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)提供客觀公正的、可操作的參考依據(jù)。

二、黨內(nèi)法規(guī)實施評估的實踐現(xiàn)狀

地方（指省、自治區(qū)、直轄市）黨委是《制定條例》確定的黨內(nèi)法規(guī)制定和實施的重要主體。黨的十八大以來，隨著黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的逐步推進(jìn)，地方在黨內(nèi)法規(guī)制定、實施中的地位和作用也越來越突出。根據(jù)《制定條例》第十一條，地方黨委可以為“貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)”制定配套規(guī)定，就“履行黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和負(fù)責(zé)本地區(qū)黨的建設(shè)相關(guān)職責(zé)”的有關(guān)事項制定黨內(nèi)法規(guī)，也可以按照《制定條例》第十二條，在中央授權(quán)的前提下，就本應(yīng)當(dāng)由中央立規(guī)的事項先行先試、探索制定地方黨內(nèi)法規(guī)。為了為簡便起見，地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)可以統(tǒng)稱為地方黨內(nèi)法規(guī)[8]。從現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系看，地方黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)法規(guī)體系中具有明顯的體量優(yōu)勢。截至2021年5月，全黨有效的黨內(nèi)法規(guī)5178件，其中4630件屬于地方黨內(nèi)法規(guī)，約占90%[9]。另據(jù)北大法寶黨內(nèi)法規(guī)數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計，該庫共收錄了646部黨內(nèi)法規(guī)。其中，中央黨內(nèi)法規(guī)182部，部委黨內(nèi)法規(guī)151部，地方黨內(nèi)法規(guī)313部。但是，從收錄情況看，該庫對地方黨內(nèi)法規(guī)收錄情況不均，有些地方收錄數(shù)目多，有些地方收錄數(shù)目少，有的地方僅檢索到一部或者兩部，上海市、西藏自治區(qū)等甚至沒有檢索到相關(guān)數(shù)據(jù)。即使在收錄有限的情況下，地方黨內(nèi)法規(guī)也占據(jù)著黨內(nèi)法規(guī)數(shù)據(jù)庫的半壁江山。如此大體量的地方黨內(nèi)法規(guī)，為各位階、各領(lǐng)域、各層面、各環(huán)節(jié)的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)有序展開，形成以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系貢獻(xiàn)了不可缺少的作用，為貫徹落實新時代黨的建設(shè)總要求提供了可靠的制度保障[10]。

隨著2019年《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》的出臺和實施，地方在統(tǒng)籌謀劃、積極推進(jìn)、認(rèn)真履行主體責(zé)任、抓好黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)等方面的重要職責(zé)更為清晰。《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》明確規(guī)定，地方各級黨委對本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作負(fù)有主體責(zé)任，地方黨委在堅決貫徹黨中央決策部署以及上級黨組織決定前提下，應(yīng)當(dāng)帶頭執(zhí)規(guī)，支持并監(jiān)督本地區(qū)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行執(zhí)規(guī)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)視情況對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估。這些規(guī)定既明確了地方黨委作為黨內(nèi)法規(guī)制定主體的執(zhí)規(guī)責(zé)任，也明確了其組織開展黨內(nèi)法規(guī)實施評估的法定義務(wù)，實際上為地方黨委壓實各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部依規(guī)履職提供了重要抓手。同時，地方黨委在黨的組織體系中的地位和作用也決定了其在黨內(nèi)法規(guī)實施端的接觸面更普遍，更能夠?qū)嶋H感知黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量和執(zhí)行效果。而且，隨著2018年各地方黨內(nèi)法規(guī)機構(gòu)、人員等的配置逐漸完善，地方有條件、也有能力針對性地評價黨內(nèi)法規(guī)實施狀況。

隨著黨內(nèi)法規(guī)制度體系的不斷完善，近幾年，四川、福建、北京、上海、重慶等一些省、直轄市黨委，已經(jīng)從法規(guī)制度建構(gòu)等方面開展了黨內(nèi)法規(guī)實施評估工作。2016年，重慶市委決定由市委辦公廳、市紀(jì)委機關(guān)、市委組織部共同組成聯(lián)合評估組，在地方層面首次開展了黨內(nèi)法規(guī)評估工作，評估對象是黨政聯(lián)合制發(fā)的《關(guān)于黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人不直接分管人財物等工作的暫行規(guī)定》。這次評估意在檢視黨內(nèi)法規(guī)實施效果，查找問題，改進(jìn)不足，從而進(jìn)一步增強黨內(nèi)法規(guī)制度的合理性、權(quán)威性。[11]2017年，福建省委引入第三方專業(yè)機構(gòu)——福建省黨內(nèi)法規(guī)實施評估中心，對《福州市“馬上就辦，真抓實干”若干規(guī)定（ 試行） 》《福建省貫徹〈厲行節(jié)約反對浪費條例〉實施細(xì)則》等多部黨內(nèi)法規(guī)實施效果開展專項評估。第三方機構(gòu)依托專業(yè)技術(shù)，采用科學(xué)方法，對法規(guī)實施情況進(jìn)行了相對全面、客觀的評價，并針對黨內(nèi)法規(guī)修改提出了建議——從一個具體角度提供了黨內(nèi)法規(guī)制定及其實施評估的實踐經(jīng)驗、科學(xué)依據(jù)和地方探索，為提升黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量、提高制度執(zhí)行力提供了有益、有價值的參考。[12]2018年，四川省制定實施了《省委黨內(nèi)法規(guī)實施評估辦法（試行）》，明確對實施后的省委黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量、執(zhí)行情況、實施效果等進(jìn)行調(diào)查和評價。之后，四川省委依托四川明鏡法律服務(wù)研究院，組織對《四川省機關(guān)事務(wù)管理辦法》《四川省黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理辦法》等黨內(nèi)法規(guī)實施評估。2020年，北京市委辦公廳會同市紀(jì)委、市委組織部、市委宣傳部、市委政法委共同作為評估機構(gòu)，對《北京市貫徹〈推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）〉的實施辦法》《北京市貫徹〈中國共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)規(guī)則〉的實施辦法》《北京市貫徹落實〈領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定〉的實施辦法（試行）》等市委黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行評估。通過評估執(zhí)行情況、實施效果，重點評估市委黨內(nèi)法規(guī)制定目的是否實現(xiàn)，各項制度規(guī)定是否務(wù)實可行、是否得到普遍遵守和執(zhí)行，并提出相應(yīng)對策建議，為進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系、推動各項法規(guī)制度制定和實施提供重要參考。

三、黨內(nèi)法規(guī)實施評估存在的問題

一種科學(xué)、規(guī)范的法律法規(guī)制度建構(gòu)既需要對理論研究的逐步深入，也需要對實踐經(jīng)驗的不斷總結(jié)，黨內(nèi)法規(guī)實施評估制度建構(gòu)亦然。以網(wǎng)上資料檢索和實地調(diào)研情況看，目前各地方實質(zhì)性推動黨內(nèi)法規(guī)實施評估工作的還僅是少數(shù)，而且評估工作本身也不同程度地存在一些問題。以前述幾個地方的黨內(nèi)法規(guī)實施評估為例進(jìn)行觀察，這些問題不同程度體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)實施評估的各個環(huán)節(jié)之中。

一是評估的啟動沒有明確的規(guī)劃和計劃。黨內(nèi)法規(guī)實施評估是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中一項具有嚴(yán)肅政治性的工作，也是一項嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆ㄖ谓ㄔO(shè)工作，評估的組織實施應(yīng)當(dāng)事先有計劃、有方案，嚴(yán)格遵循必要的程序，追求實現(xiàn)預(yù)定的目的。《制定條例》第三十六條對黨內(nèi)法規(guī)實施評估作了宣示性規(guī)定，《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》第十五條第二款進(jìn)一步明確，“開展黨內(nèi)法規(guī)實施評估工作應(yīng)當(dāng)制定年度計劃?！钡牵瑥慕鼛啄陰讉€地方的調(diào)研情況看，黨內(nèi)法規(guī)實施評估工作并沒有明確的規(guī)劃和計劃，評估目的也不是特別明確。此所謂的目的性不夠明確并不是否定一些地方在黨內(nèi)法規(guī)實施評估中的相關(guān)工作，而是從制度化規(guī)范化的要求看，目前地方黨內(nèi)法規(guī)實施評估工作還需要進(jìn)一步提升。以北京市為例，2020年北京市開展黨內(nèi)法規(guī)實施評估依據(jù)的是本年度專項評估工作方案，該方案對于評估目標(biāo)、評估要素、組織程序等的設(shè)定，與黨內(nèi)法規(guī)實施評估的基本定位完全一致，但這還只是一次評估方案，不是常規(guī)的評估計劃，其他地方也沒有見到明確的評估計劃。另外，盡管各地方在最近的法治工作會議中（比如北京市第四次全面依法治市工作會議），明確提出了要加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、健全完善黨內(nèi)法規(guī)體系，但囿于制度建構(gòu)、機構(gòu)設(shè)置、人員組織、工作安排等諸多原因，目前大部分省市還沒有把黨內(nèi)法規(guī)實施評估列入年度計劃，也沒有明確規(guī)劃。

二是評估對象的確定較為隨意。評估對象是評估工作所針對的客體，也是評估的內(nèi)容。合理選定黨內(nèi)法規(guī)實施評估的對象，把有限的資源用在最需要得到評估、完善和改進(jìn)的法規(guī)上，有利于克服評估制度啟動的隨意性，提高評估效率[13]?！吨贫l例》沒有規(guī)定如何確定評估對象，《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》對于應(yīng)當(dāng)進(jìn)行評估的黨內(nèi)法規(guī)大致列舉了幾種情形：其一，因上位黨內(nèi)法規(guī)發(fā)生了變動，作出了新規(guī)范，或者提出了新要求，或者黨內(nèi)法規(guī)本身的規(guī)范事項、調(diào)整范圍發(fā)生了大的調(diào)整，或者與黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)的法律法規(guī)有了變化，出現(xiàn)了新規(guī)定。把這些黨內(nèi)法規(guī)列為評估對象，目的就是保障黨內(nèi)法規(guī)始終體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志，保證自身內(nèi)部效力統(tǒng)一、外部與國家法律銜接協(xié)調(diào)。其二，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中問題多、難點多、反映比較大的黨內(nèi)法規(guī)。對這類黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行評估，是為了發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)自身的問題，為立改廢提供必要依據(jù)。其三，試行期已滿，或者雖未滿但試行超過五年的黨內(nèi)法規(guī)。對該類對象進(jìn)行評估的目的在于對“試行”作出評價，以決定繼續(xù)實施或者作出相應(yīng)修改的建議。這些對象的列舉比較概括，但對這些黨內(nèi)法規(guī)中哪些應(yīng)當(dāng)進(jìn)行正式評估，哪些應(yīng)當(dāng)進(jìn)行非正式評估，目前只是一攬子規(guī)定，不利于明確責(zé)任。而且，對于經(jīng)過試行或者先行先試、擬上升為上位法規(guī)的情形應(yīng)當(dāng)評估也沒有作出規(guī)定。從目前幾個地方已經(jīng)進(jìn)行的評估實踐看，評估對象的選擇并沒有相對明確、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，各地做法各異，主觀性較大。如2020年北京市組織的、由評估主體選擇的三部黨內(nèi)法規(guī)均是配套中央法規(guī)的地方法規(guī)，印發(fā)實施了三到五年，屬于黨的組織建設(shè)、黨的思想建設(shè)、黨的紀(jì)律建設(shè)等關(guān)鍵領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)的法規(guī)，具有較好的代表性。重慶、福建主要是針對本地實際、以黨政聯(lián)合制發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)作為評估對象。另外，從評估實踐看，目前各地確定的評估對象還較少，很難具有代表性。

三是評估標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)不統(tǒng)一。評估標(biāo)準(zhǔn)是影響、決定評估科學(xué)性、實效性、可適用性等的基本依據(jù)，重點解決的是評估什么、怎么評估的問題，而指標(biāo)是在評估原則和標(biāo)準(zhǔn)明確的前提下，對具體標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)的綜合體系構(gòu)架。目前關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)實施的評估標(biāo)準(zhǔn)仍具有一定的可探討性，學(xué)界研究[14-16]雖為地方黨內(nèi)法規(guī)實施評估提供了基本參照，但標(biāo)準(zhǔn)確定、指標(biāo)體系設(shè)置與實際應(yīng)用之間，仍存在很大差距。理想的評估制度建構(gòu)一般將黨內(nèi)法規(guī)評估標(biāo)準(zhǔn)確定為政治性、合規(guī)性、合理性、實施性、實效性[17]，具體在評估指標(biāo)上，再按照上述標(biāo)準(zhǔn)分級、細(xì)化[16]。地方黨內(nèi)法規(guī)實施評估多關(guān)注執(zhí)行性問題。比如，在北京市2020年度的黨內(nèi)法規(guī)實施評估中，評估標(biāo)準(zhǔn)基本參照執(zhí)行情況、實施效果、主要問題，然后在二級指標(biāo)中再細(xì)化、具體化評價指標(biāo)。具體到執(zhí)行情況，主要評價學(xué)習(xí)宣傳、制度配套、制度執(zhí)行、監(jiān)督檢查考核等情況。福建省因為依托專業(yè)機構(gòu)評估，因而在對黨內(nèi)法規(guī)實施總體情況、執(zhí)行情況及相關(guān)問題等的評價上，指標(biāo)設(shè)計較為復(fù)雜?？梢哉f，各地方黨內(nèi)法規(guī)實施評估的標(biāo)準(zhǔn)掌握、指標(biāo)體系構(gòu)建上，還沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，尤其是評估指標(biāo)體系的設(shè)定，差異還比較大，這也是地方評估缺乏規(guī)范化、制度化的具體體現(xiàn)。

四是評估主體的確定不規(guī)范?！霸u估主體確定不僅關(guān)乎評價結(jié)果的公正性和客觀性，而且評估主體的地位、角色不同，其評估結(jié)論的效力和評估工作的側(cè)重點也存在差異?！盵18]從目前各地方對黨內(nèi)法規(guī)實施評估的實踐看，評估主體的確定大致有三種模式：其一，由黨的工作部門聯(lián)合組成評審組，比如北京市、重慶市的做法;其二，由第三方機構(gòu)進(jìn)行評估，比如福建省的做法;其三，黨的工作部門和第三方機構(gòu)共同組織。四川省在2018年的評估中，就由地方黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)、執(zhí)行機關(guān)會同省委黨校、明鏡法律服務(wù)研究院等共同組成調(diào)研小組，在充分調(diào)研基礎(chǔ)上開展評估工作。第一種評估主體對于地方黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容本身和執(zhí)行主體的執(zhí)行行為的評估更具有優(yōu)勢，但無法避免自己評價自己的運轉(zhuǎn)窠臼，因而在執(zhí)行情況、實施效果評價方面，未免流于形式化、抽象化。專業(yè)機構(gòu)等的第三方評估在一定程度上為黨內(nèi)法規(guī)評估程序的專業(yè)性、科學(xué)性提供了保障，也能夠滿足客觀性、中立性的要求。但是，第三方的資質(zhì)要求應(yīng)當(dāng)如何，評估結(jié)果的適用性、實效性能不能符合黨內(nèi)法規(guī)評估要求，以技術(shù)手段應(yīng)對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果等相對抽象的問題，能否保證評價的客觀、公正等，都可能面臨一些問題。

五是評估程序缺乏規(guī)范性?？茖W(xué)、規(guī)范的程序引導(dǎo)和規(guī)范是評估目的實現(xiàn)的基本保障。黨內(nèi)法規(guī)實施評估程序指的是黨內(nèi)法規(guī)實施評估工作應(yīng)當(dāng)遵循的基本步驟，包括明確評估主體、制定評估方案、確定評估方法、開展調(diào)查研究、形成評估報告等一系列規(guī)范性要求，核心是解決如何評估的問題[3]。從目前的評估實踐看，各地在評估計劃、評估準(zhǔn)備、組織實施、報告與回應(yīng)等方面還沒有相對明確的程序機制，確定評估對象、明確評估主體、制定評估方案、組織開展評估、評估結(jié)果的呈報和應(yīng)用等環(huán)節(jié)，缺乏嚴(yán)格的程序設(shè)計。另外，在程序的繁、簡等方面，各地也程度不一。

六是評估報告及其應(yīng)用缺乏明確規(guī)定。評估報告的生成和應(yīng)用是評估的目的所在，黨內(nèi)法規(guī)實施評估應(yīng)當(dāng)承載助推黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)科學(xué)性、民主性、妥適性的功能，因而，黨內(nèi)法規(guī)評估主體應(yīng)當(dāng)在全面、客觀、公開評估基礎(chǔ)上，形成評估報告，對黨內(nèi)法規(guī)實施的總體情況、執(zhí)行情況及其反映、實施效果等作出系統(tǒng)、科學(xué)的分析，對問題及原因作出深度剖析，并提出改進(jìn)的對策建議，保證評估報告的科學(xué)性、客觀性，同時，評估組織實施本身還應(yīng)當(dāng)就評估報告呈報期限、如何生效以及如何保障效力等作出明確要求，這樣才能達(dá)到有利于黨內(nèi)法規(guī)的制定、修訂和實施的目的。盡管目前各地在評估組織與實施、評估報告等方面都有相應(yīng)的投入，比如北京市的評估報告即對評估組織實施、評估情況、主要問題、對策建議作出了較為完整的分析。但是，對于評估報告的生效方式、對于評估結(jié)果的有效運用等，各地在評估過程中都沒有明確規(guī)定，而且，評估報告對于問題的反饋和分析，也往往顯得表面化、類型化，在可適用性上明顯不足。

四、完善黨內(nèi)法規(guī)實施評估的理路思考

（一）加強黨內(nèi)法規(guī)實施評估理論研究

合理、科學(xué)、規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)實施評估能夠有效激發(fā)黨的各級組織對全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的落實，提升執(zhí)規(guī)意識，強化執(zhí)規(guī)檢查，能夠強化黨的組織、黨員對黨內(nèi)法規(guī)制度的認(rèn)識，提升對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的自覺，也能夠為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與依規(guī)治黨的治理效能提供比較權(quán)威、客觀的參照，為各類主體包括人民群眾真實感受和評價黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況提供認(rèn)識依據(jù)。另外，對于黨內(nèi)法規(guī)的立改廢而言，黨內(nèi)法規(guī)實施評估能夠提供最具實證的參照和依據(jù)。問題在于，目的預(yù)設(shè)有賴于科學(xué)的制度及其實施保障。僅以地方黨內(nèi)法規(guī)實施評估為例管窺蠡測，結(jié)論未免偏頗，但對于制度建構(gòu)及其運行，實證的意義是不容忽視的。由此，以問題為導(dǎo)向，應(yīng)當(dāng)從推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)評估制度化規(guī)范化科學(xué)化的視角，加強黨內(nèi)法規(guī)實施評估研究。

近年來，學(xué)界對黨內(nèi)法規(guī)實施評估的關(guān)注度較高，在評估的意義和價值、評估程序機制、評估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系建構(gòu)等方面，形成了一批很有影響力的成果。囿于實踐的相對落后，理論研究的成果、制度建構(gòu)的思考有可能脫離實踐需求，顯得理想化。比如，把黨內(nèi)法規(guī)實施評估效果局限于提升黨內(nèi)依規(guī)治理、完善黨內(nèi)法規(guī)體系，忽視了依規(guī)治黨、推進(jìn)黨內(nèi)治理法治化并不是黨的建設(shè)的全部的一般性常識。再比如，對黨內(nèi)法規(guī)實施評估的研究相對忽視了評估規(guī)劃與計劃、評估形式和責(zé)任等的研究，不區(qū)分正式評估與非正式評估（或者定期評估與不定期評估）等基本形式，相應(yīng)地就缺乏對評估責(zé)任制度的關(guān)注，缺乏對評估報告的生成及其效力的研究，因而對評估的制度化建構(gòu)不夠完整。另外，對于評估內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)、程序與方法的研究，相對忽視了黨內(nèi)法規(guī)評估自身的特點和規(guī)律，設(shè)計過于繁復(fù)、不利于實際性操作等。

立法評估及其成果運用是一項極具社會價值的實踐活動，需要有科學(xué)的理論作為指導(dǎo)。加強黨內(nèi)法規(guī)實施評估理論研究，一方面，學(xué)習(xí)借鑒立法評估的相關(guān)理論，充分認(rèn)識并全面梳理黨內(nèi)法規(guī)實施評估及其成果應(yīng)用，在理念、制度上逐步達(dá)至共識;另一方面，還需要切實加強對黨內(nèi)法規(guī)評估應(yīng)用理論研究的投入，強化組織保障，加大資源投入，提高對黨內(nèi)法規(guī)評估形式、評估責(zé)任、評估程序與方法、評估報告生成與效力等基本問題的深入研究，為黨內(nèi)法規(guī)實施評估提供科學(xué)的理論指導(dǎo)。

（二）探索制定科學(xué)合理的黨內(nèi)法規(guī)實施評估辦法

立規(guī)是解決黨內(nèi)法規(guī)實施評估科學(xué)化規(guī)范化的最基本方式。在理論研究和實踐經(jīng)驗總結(jié)基礎(chǔ)上，由黨中央工作部門就黨內(nèi)法規(guī)實施評估單獨立規(guī)，制定《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)實施評估辦法》（以下簡稱《評估辦法》），既可以與既有的黨內(nèi)立法法——《制定條例》的要求相匹配，相對細(xì)化《制定條例》關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)實施評估的概括性規(guī)范，對應(yīng)《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》的評估條款作出明確規(guī)范，又可以與《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡稱《備案審查規(guī)定》）一起，構(gòu)成《制定條例》的下位法規(guī)，完善黨內(nèi)法規(guī)立改廢釋制度。

制定《評估辦法》是在區(qū)分立規(guī)前、立規(guī)中、立規(guī)后評估的基礎(chǔ)上，在與現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)銜接協(xié)調(diào)前提下進(jìn)行的立規(guī)性探討。《制定條例》《備案審查規(guī)定》為黨內(nèi)法規(guī)制定前、制定中評估提供了基本規(guī)范，相應(yīng)地，各地方也從完善黨內(nèi)法規(guī)制定程序、提高黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的質(zhì)量的高度，強化了對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查問題。盡管有人認(rèn)為，實踐中各地方黨內(nèi)法規(guī)的備案審查工作存在“重備輕審”的情形，“一些黨規(guī)未能依照《備案審查規(guī)定》進(jìn)行備案審查，使黨內(nèi)法規(guī)存在違法違規(guī)的隱患”[19]。但是，備案審查制度本身已經(jīng)為將立之黨內(nèi)法規(guī)是否符合政治性、合法性、合理性提供了考查原則，設(shè)置了基本要求，而對于黨內(nèi)法規(guī)實施評估，《制定條例》僅有宣示性要求，《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》對評估對象僅有概括列舉，但對象概括不全，規(guī)范不夠清晰，沒有相對明確的評估責(zé)任制度，沒有相對清晰的評估程序機制，也缺乏對評估報告生效、效力、應(yīng)用等的基本規(guī)范。另外，從地方實踐看，黨內(nèi)法規(guī)實施評估的制度化明顯滯后，除四川等極少數(shù)地方外，絕大多數(shù)地方黨委都還沒有這方面的制度規(guī)范，這與黨內(nèi)法規(guī)實施評估的地位和作用是不相一致的，與地方黨委履行《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》的要求也是不匹配的。

黨內(nèi)法規(guī)實施評估是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)之一，各地方在實踐時不應(yīng)當(dāng)、也沒有必要自行其是，由中央統(tǒng)一以立規(guī)的形式加以規(guī)范是保障該制度目的和價值的最優(yōu)選擇。一方面，黨內(nèi)法規(guī)實施評估本身決定了它應(yīng)當(dāng)堅持相對一致的基本原則，即必須把準(zhǔn)政治方向，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，以黨章為根本，貫徹黨的理論和路線方針政策，把講政治要求體現(xiàn)到評估工作的全過程和各方面;必須突出問題導(dǎo)向，堅持從黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的實際出發(fā)，著眼解決黨內(nèi)法規(guī)實施中的重點難點問題;必須確保客觀全面，堅持客觀公正、全面系統(tǒng)，多渠道、多角度、全方位獲取信息、實事求是反映情況、分析問題、提出建議;必須注重評估實效，堅持務(wù)實高效，防止形式主義官僚主義，切實發(fā)揮評估工作的應(yīng)有作用。另一方面，作為一種制度化現(xiàn)象，黨內(nèi)法規(guī)實施評估在評估對象、評估主體、評估形式、評估指標(biāo)、評估程序、評估結(jié)果反饋和使用等方面，實現(xiàn)科學(xué)化、合理化、規(guī)范化是預(yù)防和避免評估組織的隨意性、盲目性的前提條件，是實現(xiàn)評估結(jié)果客觀性、實效性、公正性以及可適用性的基本保障。而且，黨內(nèi)法規(guī)實施評估不可避免需要一套技術(shù)性操作規(guī)程，以確保良法善治的實現(xiàn)，以黨內(nèi)法規(guī)的形式可以保障技術(shù)操作規(guī)程的科學(xué)、規(guī)范、統(tǒng)一。

探索制定《評估辦法》，既可以實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實施評估的規(guī)范化、科學(xué)化，也是建立完善黨內(nèi)法規(guī)體系、實現(xiàn)依規(guī)治黨推進(jìn)黨內(nèi)治理法治化的有益實踐。依規(guī)治黨首先要求“規(guī)”成體系，但成一個什么樣的體系，如何成這樣的體系，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本問題[9]。第一，黨內(nèi)法規(guī)實施評估是黨內(nèi)法規(guī)實施、監(jiān)督機制中的重要環(huán)節(jié)，立規(guī)目的是解決評估的指導(dǎo)思想、基本原則、基本形式、具體要求以及相應(yīng)的程序性規(guī)定等問題，屬于“對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規(guī)定”，符合《制定條例》關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)名稱、內(nèi)容和效力層級的規(guī)定。第二，《評估辦法》可以和《備案審查規(guī)定》共同構(gòu)成《制定條例》的下位法規(guī)，實現(xiàn)黨內(nèi)立法法的完善，為黨內(nèi)法規(guī)制定、實施、監(jiān)督提供完備的法律規(guī)范，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定前、制定中、制定后評估的銜接協(xié)調(diào)。第三，《評估辦法》可以細(xì)化《制定條例》第三十六條的規(guī)定，可與《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》第十五條實現(xiàn)銜接，明確黨內(nèi)法規(guī)實施評估的評估主體、評估形式、評估責(zé)任、評估內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)、評估程序與方法、評估報告等基本問題，建構(gòu)統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)實施評估制度。

（三）與相關(guān)法規(guī)銜接協(xié)調(diào)實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實施評估單獨立規(guī)

黨內(nèi)法規(guī)實施評估以及立規(guī)前、立規(guī)中評估應(yīng)分別立規(guī)還是統(tǒng)一立規(guī)？不同階段的黨內(nèi)法規(guī)評估承擔(dān)著不同的職能。黨內(nèi)法規(guī)實施評估重在評估黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)性、實效性、適時性、操作性，目標(biāo)在于實際反映黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況和實施效果，力求從黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容本身和執(zhí)行主體的執(zhí)行行為，分析查找黨內(nèi)法規(guī)實施中存在的問題，挖掘問題成因，提出對策建議，為修訂完善黨內(nèi)法規(guī)、推進(jìn)依規(guī)治黨打好基礎(chǔ)。立規(guī)前評估重在評估立規(guī)的必要性、可行性、合法性、可操作性，以便為制定黨內(nèi)法規(guī)提供依據(jù)。立規(guī)中評估則重點評估立規(guī)的政治性、合法性、合規(guī)性、合理性、民主性，保證黨內(nèi)法規(guī)依規(guī)制定、有效行使[20]。三個階段的評估各有其必要，各得其可行，只是實踐中更多見的是黨內(nèi)法規(guī)實施評估。其中，立規(guī)前、立規(guī)中評估既已經(jīng)在《制定條例》《備案審查規(guī)定》中有所規(guī)范，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制定程序、備案審查程序中的制度漏洞，可以在理論研究和實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，留待將來該兩部黨內(nèi)法規(guī)修訂時再加完善。如果將黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)前、立規(guī)中和實施評估統(tǒng)一立規(guī)，反而影響《制定條例》關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定程序的完整性、科學(xué)性，有疊床架屋之礙。另外，強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)實施評估單獨立規(guī)，在實施評估的目的之外還有一個意義，那就是通過《評估辦法》的制定和實施，可與《備案審查規(guī)定》一起，形成《制定條例》統(tǒng)領(lǐng)下的黨內(nèi)“立法法”的體系化。

（四）明確黨內(nèi)法規(guī)實施評估的主體及其資格選擇

是否應(yīng)當(dāng)鼓勵、推進(jìn)社會評估機構(gòu)、高等院校、社會團(tuán)體等參與開展黨內(nèi)法規(guī)實施評估？這是有關(guān)評估主體的確定問題，屬于《評估辦法》的基本內(nèi)容。根據(jù)《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》第十五條，“黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)可以視情對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估”，也就是說，黨內(nèi)法規(guī)制定主體也是黨內(nèi)法規(guī)實施評估主體。另外，根據(jù)《制定條例》和《備案審查規(guī)定》，黨的各級組織和部門，包括各級紀(jì)檢部門是黨內(nèi)法規(guī)的具體實施主體，因而也可以作為黨內(nèi)法規(guī)實施評估主體。對此，有學(xué)者把社會組織也列入具體實施主體的范疇[2]。在實踐中，福建、四川等地方在黨內(nèi)法規(guī)實施評估中也引入了社會組織、黨校等，開展了第三方評估。這種做法是否符合黨內(nèi)法規(guī)制定和實施的基本要求？是否有必要推廣？該問題涉及法的評估中不同評估主體的不同作用問題。由黨內(nèi)法規(guī)制定主體對自身制定的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行法規(guī)的實施評估，因其熟悉黨內(nèi)法規(guī)制定意圖及制定過程，并掌握著豐富的相關(guān)資料和資源，能保證評估的權(quán)威性、準(zhǔn)確性，但囿于自我監(jiān)督的片面性和局限性，評估結(jié)果可能有失客觀、公正。黨內(nèi)法規(guī)的具體實施主體對黨內(nèi)法規(guī)實施狀況、問題等往往有著清楚的認(rèn)識，也便于提出有針對性的改進(jìn)對策，因而是極其重要的評估主體，但因其是實施主體，也可能對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果的評估出現(xiàn)主觀性、“燈下黑”問題。由此，引入專門機構(gòu)等開展第三方評估就成為評估工作的理性選擇。高等院校、社會評估機構(gòu)、社會團(tuán)體等因?qū)I(yè)性、民眾代表性、中立性等特征，適度介入也可以有效保證評估的公正性。[3]但是，鑒于黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和地位，以及評估主體的資質(zhì)和能力等問題，第三方作為委托評估主體未必能夠?qū)θ魏吸h內(nèi)法規(guī)實施情況都可以評估，或者未必能夠作出全面、系統(tǒng)的評估。四川《省委黨內(nèi)法規(guī)實施評估辦法（試行）》的規(guī)定就比較有特點，它明確，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展大局或者與人民群眾切身利益密切相關(guān)的重要黨內(nèi)法規(guī)評估，應(yīng)由省委辦公廳組織開展評估;省委黨內(nèi)法規(guī)實施評估，一般情況下由省委黨內(nèi)法規(guī)牽頭執(zhí)行單位組織開展;對于非涉密省委黨內(nèi)法規(guī)實施評估工作的部分事項，可以委托具備條件的黨校、高校、科研機構(gòu)、社會組織等開展評估[21]。這種區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)類型、根據(jù)不同情形、確定不同評估主體的規(guī)定，比較符合黨內(nèi)法規(guī)實施評估的要求，具有合理性、科學(xué)性。因此，可以借鑒四川的做法，在《評估辦法》中對社會評估機構(gòu)、高等院校、社會團(tuán)體等參與黨內(nèi)法規(guī)實施評估作出概括性規(guī)定，明確其可以作為委托主體的資質(zhì)要求。借助第三方評估，能夠更好地督促各地履行評估責(zé)任，也有助于黨內(nèi)法規(guī)實施評估的開展。

（五）實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實施評估啟動與組織實施的制度化

如何實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實施評估的啟動與組織實施的制度化？前已述及，從中央到地方，黨內(nèi)法規(guī)實施評估都沒有明確的規(guī)劃和計劃，因而黨內(nèi)法規(guī)實施評估的啟動和組織都帶有一定的隨意性。《評估辦法》的制定如何解決這一問題？《制定條例》明確，評估、清理都是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中的重要制度規(guī)范，只不過第三十六條對黨內(nèi)法規(guī)實施評估的規(guī)定缺少具體規(guī)范，而第三十七條對清理制度的規(guī)范是明確的、具體的。根據(jù)第三十七條，黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)負(fù)有組織開展黨內(nèi)法規(guī)清理工作的義務(wù)，有根據(jù)清理結(jié)果對黨內(nèi)法規(guī)的修改、廢止、宣布失效等做出決定的權(quán)利，清理形式包括制定機關(guān)及時進(jìn)行的集中清理，或者根據(jù)需要、針對特定內(nèi)容或者特定范圍的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行的專項清理，以及與黨內(nèi)法規(guī)制定工作同步開展的即時清理。黨內(nèi)法規(guī)清理制度的完善是與黨的十八大以來從中央到地方對黨內(nèi)法規(guī)清理工作的重視分不開的，是與黨內(nèi)法規(guī)清理的實踐經(jīng)驗累積分不開的。實質(zhì)上，評估和清理兩種制度都是一定的主體通過一定的程序，采用一定的標(biāo)準(zhǔn)，對已經(jīng)制定實施的黨內(nèi)法規(guī)情況作出評價，因而都是優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的重要舉措。就黨內(nèi)法規(guī)實施評估的啟動與組織而言，可以借鑒清理制度類型化的方式，明確黨內(nèi)法規(guī)實施評估的主要形式為集中評估、專項評估、不定期評估。首先，集中評估與集中清理具有相似性，《評估辦法》可以明確制定機關(guān)或者組織實施機關(guān)應(yīng)當(dāng)對于下述黨內(nèi)法規(guī)開展集中評估，即“上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件作出新規(guī)定、提出新要求的;相關(guān)法律法規(guī)作出新規(guī)定的;規(guī)范和調(diào)整事項發(fā)生較大變化的;執(zhí)行過程中遇到較大困難、意見反映較多的;試行期滿或者沒有規(guī)定試行期但試行超過5年的”黨內(nèi)法規(guī)。其次，專項評估可以借鑒專項清理的規(guī)定，在《評估辦法》中明確，根據(jù)工作需要，黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)、組織實施機關(guān)可以“對一部黨內(nèi)法規(guī)或者其中的若干條款開展專項評估，也可以對相關(guān)聯(lián)的若干部黨內(nèi)法規(guī)開展一攬子評估”，專項評估可以根據(jù)需要，組織第三方評估。再次，與黨內(nèi)法規(guī)即時清理不同，黨內(nèi)法規(guī)不定期評估是與黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力相聯(lián)系的、為全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨提供制度執(zhí)行力和治理效能評價的制度設(shè)計，可以解決評估組織的相對靈活性問題?！对u估辦法》可以規(guī)定，結(jié)合黨的建設(shè)的重大戰(zhàn)略部署、管黨治黨的重要工作任務(wù)等，對一些關(guān)鍵領(lǐng)域的重要黨內(nèi)法規(guī)開展實施評估;可以吸收高等院校、社會評估機構(gòu)、社會團(tuán)體等參加不定期評估。集中評估、專項評估和不定期評估三種形式的明確，不但有助于黨內(nèi)法規(guī)實施評估的嚴(yán)肅性，而且也可以相對明確黨內(nèi)法規(guī)實施評估的責(zé)任。評估制度和清理制度的相互協(xié)調(diào)，能夠進(jìn)一步豐富完善黨內(nèi)法規(guī)實施、監(jiān)督制度，是我們建立完善的黨內(nèi)法規(guī)體系、推進(jìn)依規(guī)治黨的重要制度設(shè)計。

綜上，結(jié)合學(xué)界研究，在地方實證基礎(chǔ)上對黨內(nèi)法規(guī)實施評估加以觀察和分析可以看出，黨內(nèi)法規(guī)實施評估制度的建構(gòu)既是理論的，也是實踐的。黨內(nèi)法規(guī)實施評估的立規(guī)性建議是在法學(xué)研究范式之下，在總結(jié)學(xué)習(xí)當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)實施評估的理論成果、觀察分析當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)實施評估的地方實踐基礎(chǔ)上得出的一種認(rèn)識。誠如法的制定和實施理論與實踐所證明的，法律不是萬能的，立法只是問題解決的必要思路之一，探索制定《評估辦法》，還需要理性認(rèn)識黨內(nèi)法規(guī)實施評估問題，需要通過相對深入的理論研究，進(jìn)一步檢驗規(guī)則制定是否合理與科學(xué)、規(guī)則能否得以有效實施、規(guī)則與實踐可否有效互動，等等。

參考文獻(xiàn)：

[1]曾粵興.立法論叢[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2016：198.

[2]伊士國.黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的制度化[J].人民法治，2018，（Z1）：96-98.

[3]韓強.論黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估的標(biāo)準(zhǔn)及價值功能[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報，2019（1）：80-86.

[4]季衛(wèi)東.法治秩序的構(gòu)建[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1999：23.

[5]伊士國，燕恬.論黨內(nèi)法規(guī)實施后評估程序之構(gòu)建[J].廉政文化研究，2021，12（1）：46-55.

[6]李志強.黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估制度的構(gòu)建[J].中共杭州市委黨校學(xué)報，2020（4）：28-35.

[7]王建芹，肖寓芳.試論黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的程序設(shè)計[J].桂海論叢，2018，34（5）：52-57+133.

[8]周悅麗.以地方為視角的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)研究[J].北京行政學(xué)院學(xué)報，2018（4）：46-52.

[9]宋功德.黨規(guī)之治：黨內(nèi)法規(guī)一般原理[M].北京：法律出版社，2021：348.

[10]宋功德.全方位推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)[N].人民日報，2018-9-27（7）.

[11]重慶市紀(jì)委.把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子 一把手不直接分管人財物[EB/OL].（2016-04-19）[2021-05-05].https：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/201604/t20160418_141375.html.

[12]張弘.福建省黨內(nèi)法規(guī)實施評估中心地方黨內(nèi)法規(guī)實施后評估報告專家論證會在京舉行[EB/OL].（2019-03-13）[2021-05-07].http：//www.fjnu.edu.cn/fb/7a/c13a195450/page.htm.

[13]李冰強.立法前評估 提高立法準(zhǔn)確性[N].山西日報，2016-03-08（C1）.

[14]朱景文.關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)實施及其效果評估的幾個問題[J].陜西師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2019，48（4）：21-28.

[15]朱景文.中國法治評估指標(biāo)體系及總體狀況分析[J].學(xué)術(shù)前沿，2018（4）：48-67.

[16]王建芹，夏怡青.黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)：理論內(nèi)涵與體系構(gòu)想[J].行政與法，2020（2）：21-28.

[17]宋功德，張文顯.黨內(nèi)法規(guī)學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2020：345-347.

[18]任爾昕.地方立法質(zhì)量跟蹤評估制度研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011：48.

[19]李忠.黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2015：98.

[20]王建芹，農(nóng)云貴.法治視野下的黨內(nèi)法規(guī)評估制度——學(xué)習(xí)黨的十九大報告[J].黨政研究，2018（1）：13-21.

[21]林凌.省委黨內(nèi)法規(guī)評估按八項標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行[N].四川日報，2018-01-22（1）.

Evaluation of the Implementation of Intra-Party Regulations： Connotation，Current Situation， Problems and Improvement

——Based on the Observation and Analysis of Local Practice

Zhou Yueli

（Party School of the Beijing Municipal Committee of C.P.C，Beijing 100044，China）

Abstract：The evaluation of the implementation of intra-Party regulations is a crucial issue related to the theory and practice of governing the Party by rules. It should have the basic characteristics of standardization，scientific nature，effectiveness and applicability. Based on the observation and analysis of local practice，there are still some problems in the current evaluation of intra-Party regulations， such as lack of planning，unclear evaluation subject，random selection of evaluation object，lack of evaluation responsibility system，and non-standard evaluation process mechanism. To implement Xi Jinping's thought on the rule of law and further promote Party governance according to rules，we should base itself on the characteristics， adhere to the objective orientated evaluation，respect the objective laws of the implementation，and standardize the system of evaluation. By learning from the relatively mature legislative evaluation system，we can strengthen theoretical research and explore the methods for the implementation of intra- Party regulations. We should clarify the basic issues such as the initiation，organization，responsibility，procedure， and effectiveness of the evaluation report. Therefore，the evaluation of the implementation of intra-Party regulations will be more scientific，institutionalized and standardized.

Key words：evaluation of the implementation of intra-Party regulations;the system of intra Party regulations;governing the Party by rules

責(zé)任編輯：王廷國 余爽悅