論依法治國、依法執(zhí)政、依規(guī)治黨的關系

沈國明

內(nèi)容摘要：依法治國、依法執(zhí)政、依規(guī)治黨，三者密切相關，互為因果，相輔相成。無論是依法執(zhí)政，還是依規(guī)治黨，都必須以法律和黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)來進行推進。依法執(zhí)政和依規(guī)治黨是推進依法治國的必然要求，也是新時期加強和改進黨的領導方式的主要內(nèi)容。法治能夠鍛造和提升現(xiàn)代執(zhí)政權威。依法治黨亟需加強黨內(nèi)法規(guī)等制度建設。在推進依法治國過程中，如何做到黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間相互支撐和有效銜接，是推進依法治國的重要課題。依法執(zhí)政要求執(zhí)政黨受國法和黨法雙重約束。

關鍵詞：依法治國 依法執(zhí)政 依規(guī)治黨 黨內(nèi)法規(guī)

依法治國、依法執(zhí)政、依規(guī)治黨，三者密切相關，互為因果，相輔相成。無論是依法執(zhí)政，還是依規(guī)治黨，都必須以法律和黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)來進推進。黨員領導干部是公權力的行使者，應受到憲法和法律約束；作為中國共產(chǎn)黨的黨員，應受到黨內(nèi)法規(guī)的約束。因此，在這種雙重約束下，對黨員領導干部提出了更高和更嚴的要求。解決中國的問題關鍵在黨。黨的自身建設是黨執(zhí)政興國、治國理政的第一要務。因此，依法執(zhí)政和依規(guī)治黨是推進依法治國的必然要求，也是新時期加強和改進黨的領導方式的主要內(nèi)容。依法治國的必然要求依法執(zhí)政；依規(guī)治黨，保持機體健康我們黨才有資格和能力執(zhí)政，帶領全國人民去實現(xiàn)建設法治國家的目標。

一、依法治國與依法執(zhí)政的關系

依法治國是治國方略，作為治國方針與策略、方法與謀略，依法治國具有統(tǒng)領性，覆蓋所有領域和人群，包括執(zhí)政黨。依法執(zhí)政是依法治國的題中應有之義，也是依法治國方略對執(zhí)政黨的要求。法治國家建設有賴于執(zhí)政黨依法執(zhí)政。執(zhí)政黨是治國理政最重要的政治力量，執(zhí)政黨依法執(zhí)政，才能實現(xiàn)依法治國的目標。

堅持依法執(zhí)政，是我們黨帶頭遵守和執(zhí)行法律的實際表現(xiàn)。行勝于言，黨堅持依法執(zhí)政才能讓全社會信服，從而建立起建設社會主義法治國家的信心，夯實依法治國堅實的政治基礎和廣泛的社會基礎，實現(xiàn)長期執(zhí)政。

為實現(xiàn)歷史使命，黨必須依法執(zhí)政。中國共產(chǎn)黨是為廣大人民群眾謀取最大利益為己任的，沒有自己的一黨私利。中國的歷史證明，沒有強有力的執(zhí)政黨，國家就是一盤散沙、任人宰割。中國目前經(jīng)濟社會發(fā)展方面取得的成就為世界所公認，國際影響力空前高，這與我們黨堅持實現(xiàn)人民的愿望、滿足人民的需要、維護人民的利益，堅持立黨為公、執(zhí)政為民密切相關。為了實現(xiàn)中華民族偉大復興使命，我們黨謀求長期執(zhí)政。但是，如果我們黨在對待法律的態(tài)度上恣意妄為，而不是帶頭遵守和執(zhí)行法律，廣大黨員沒有根據(jù)黨章要求表現(xiàn)出先進性，而僅僅以不觸犯法律底線為要求，不可能取得廣大人民群眾的信任，人民不會長期將權力讓渡給我們黨。

為遏制權力任意擴張，黨必須依法執(zhí)政。權力作為一種可配置的社會資源，其在個人、組織乃至政黨、國家、社會等方面的職責邊界、時間邊界和空間邊界應該劃分得很清楚，不同的權力之間應該互不突破。作為掌握國家權力的執(zhí)政黨，我們黨的各級干部都握有大小不等的權力。權力是一種政治上的強制力和職責范圍內(nèi)的支配力，具有天然的擴張性，對權力的使用一般都會將其用到權力邊界，甚至突破邊界，導致亂用和濫用權力的發(fā)生。如果沒有依法執(zhí)政的要求，任掌握權力者手中權力隨意擴張，必然危害實現(xiàn)黨的戰(zhàn)略目標，也會導致失去人民的信任，最終權力被人民褫奪。

為減少市場經(jīng)濟的負面影響，黨必須依法執(zhí)政。市場經(jīng)濟有一個假設前提：人是理性的、利己的經(jīng)濟人；市場主體的行為都是逐利的，要實現(xiàn)利益最大化。市場主體逐利無可非議，但是，市場經(jīng)濟的逐利性也會溢出經(jīng)濟領域，影響到其他領域。如果任逐利性大行其道，導致人格、名譽、政治權利等都可以貨幣化，就會以交換為紐帶確立起人們之間的聯(lián)系，扭曲社會分工，就會出現(xiàn)“當官就發(fā)財”、賄選等不正?，F(xiàn)象。依法執(zhí)政是以法律約束在各領域、各部門掌握公權力的官員，減少市場經(jīng)濟對我們的負面影響。

為防治腐敗，黨必須依法執(zhí)政。權力是指影響力和支配力，是相對于公共領域的范疇；權利則是相對于私人領域的概念。權力和權利概念的清晰和界限的劃分，是保證一個社會良好運行秩序的重要前提。而腐敗就是權力與權利混雜，掌權者運用公共權力謀取私人利益。要從根本上鏟除腐敗，必須嚴格依法執(zhí)政。

為法律有效，黨必須依法執(zhí)政。法律是黨領導人民制定的，既然黨領導人民制定法律，自己必須帶頭執(zhí)行和遵守。己不正何以正人。黨應當通過掌握的國家權力，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法，進而帶動全民尊法、守法，以使法律的宗旨得以實現(xiàn)，達到立法的預期目標，最終建成法治國家。

二、依法治國與依規(guī)治黨的關系

依規(guī)治黨是實現(xiàn)依法治國的前提和必要條件。自奪取政權后，中國共產(chǎn)黨由革命黨轉化成為執(zhí)政黨，國家法律確立了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，使中國共產(chǎn)黨執(zhí)政在法律上具有合法性基礎和正當性根據(jù)，這是法律意義上的身份轉換，我們黨既是法律上的執(zhí)政黨，又是政治上的領導黨。獲得執(zhí)政資格是一回事，是否能夠長期執(zhí)政是另一回事，因為人民可以授權，也可以收回授權。為此，當應居安思危，有危機意識，始終重視黨的自身建設。

我黨歷來就有重視黨內(nèi)法規(guī)建設的傳統(tǒng)。在新中國建立前，就初步形成涵蓋黨章、黨綱、黨的組織問題、宣傳教育問題、黨員和黨的干部以及黨的紀律性等方面輪廓，有力地保證了黨的團結和革命目標的實現(xiàn)，為取得革命勝利作出了巨大貢獻。但這一時期并沒有將依規(guī)治黨提高到戰(zhàn)略高度來加以認識。

依法治國是黨在改革開放以來所作出的重大基本戰(zhàn)略。而依法治國就是廣大人民群眾在黨的領導和帶領下，依法治國理政的過程。而依法治國的關鍵環(huán)節(jié)在于依法、依規(guī)治黨。黨員領導干部能否帶頭守法、護法和崇法，為依法治國作表率至關重要。有的學者研究認為，依法治國也是一個循序漸進的過程，而率先實現(xiàn)的關鍵在于執(zhí)政黨內(nèi)部實現(xiàn)法治化?！? 〕為此，中央對此也有回應，在提出“依法治國”、“依法執(zhí)政是馬克思主義政黨執(zhí)政方式的基本方式”等論斷之后，又在黨的十八大報告提出：要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”，并在此基礎上作出了“法治是治國理政的基本方式”的深刻論斷。

依法治國的重要環(huán)節(jié)在于依規(guī)治黨。黨的十八屆四中全會決定專門來強調(diào)加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，并著重將黨內(nèi)法規(guī)作為法治體系建設重要環(huán)節(jié)進行重申和強調(diào)。依法治國的關鍵環(huán)節(jié)在于依法治黨，而依法治黨的核心問題之一就是要求黨員領導干部心中有黨規(guī)黨紀；要用系統(tǒng)的黨規(guī)黨紀來對黨員領導干部進行規(guī)制。因此，加強黨內(nèi)法規(guī)體系建設就是要將中國共產(chǎn)黨的政治行為和組織行為納入到國家法治軌道，并首先實現(xiàn)在黨內(nèi)實現(xiàn)法治，使黨內(nèi)各種關系理性化、規(guī)則化和程序化。而要加強黨內(nèi)法規(guī)體系建設，就要加強以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設，著力提高制度的科學性、系統(tǒng)性、權威性，做到用制度管權、用制度管事、用制度管人，推進黨風廉政建設和反腐敗工作的制度化、規(guī)范化。

依法治國是依規(guī)治黨的動力。依法治國、建設社會主義法治國家，是我們黨的一個目標。要建成法治國家，作為執(zhí)政黨，必須機體健康，成為尊法、守法的模范；為了保證各項法律法規(guī)落到實處，保障公民、法人和社會組織合法權利得到實現(xiàn)，保障公權利受到制約，黨必須嚴格要求各級政府和司法機關嚴格執(zhí)法、公正司法。而這些要求是通過各級黨組織和廣大黨員干部傳遞下去的，如果發(fā)生“腸梗阻”，就會影響目標的實現(xiàn)。始終以法治國家建設目標，狠抓依法治國，將促進黨的自身建設，讓廣大黨員特別是領導干部這個關鍵少數(shù)確立規(guī)則意識，尊法守法，也尊崇黨規(guī)黨法。

依法治國的各種努力會推動依規(guī)治黨。這如同水漲船高，嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法狀況的改善，會進一步促進依規(guī)治黨；全社會法治意識強化，是依規(guī)治黨良好的社會條件，會倒逼依法執(zhí)政水平的提高，也會倒逼黨更多關注自身隊伍存在的問題，促進黨的純潔性、戰(zhàn)斗力、凝聚力的提高，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的提高。

歷史上，我們黨就自身建設和治理做過很多努力，“文化大革命”也是一次探索。實踐證明，“文革”的做法對既有秩序的破壞太大，造成的損失太大，對黨自身的危害也很大。基于歷史教訓和現(xiàn)實條件，嚴格按照黨法黨規(guī)對黨的組織和成員加以約束，是相對現(xiàn)實和有效的做法。改革開放以后，鄧小平同志在反思“文革”教訓的過程中，認識到制度建設在黨的自身建設中所具有的獨特功能?！拔覀冞^去發(fā)生的錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要?！?〔2 〕“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法”，“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”?！? 〕

法治能夠提升現(xiàn)代執(zhí)政權威。現(xiàn)代政治合法性基礎在于法治政治。法治能夠通過民主決策程序和理性論證等方式為黨治國理政提供合法性支撐，并在此基礎上凝聚改革、發(fā)展的共識，從而最大化地解決執(zhí)政合法性危機。黨的執(zhí)政權威不僅僅靠歷史性貢獻，而且還要依靠現(xiàn)代政治文明成果和手段，尤其是能保證黨長期執(zhí)政和永葆先進性的長效機制。在新的歷史條件下，通過法治來提升黨執(zhí)政能力，進而為提升黨的執(zhí)政權威是現(xiàn)代政治的必然選擇。正如有學者所指出：“根據(jù)現(xiàn)代法治的一般原理，通過規(guī)范性、確定性的規(guī)則，確認執(zhí)政者的執(zhí)政地位，并為執(zhí)政者提供合法性資源，是法律的重要功能?！?〔4 〕在社會轉型時期，現(xiàn)代社會與傳統(tǒng)社會發(fā)生了位移。在這個階段，僅僅依靠傳統(tǒng)政治權威的力量來駕馭和掌控國家全局，從而實現(xiàn)社會變革中保持政治穩(wěn)定已遠遠不行，而必須站在法治的高度，來建立以法治為合法性基礎的現(xiàn)代執(zhí)政權威。在國家治理問題的深刻變革的當下，必然要求執(zhí)政黨運用法治思維和法治方式來依法治黨、依法執(zhí)政、依法治國，進而依靠法治來提升其執(zhí)政權威。

依法治黨亟需加強黨內(nèi)法規(guī)等制度建設。黨的十八大以來嚴懲腐敗取得了很好的效果，得到廣大人民群眾的認可和擁護。狠抓“八項規(guī)定”的落實，取得了明顯的成效，巡視活動也取得預期效果。為增強監(jiān)督的實際效果，正在進行的監(jiān)察部門體制改革都是依規(guī)治黨的積極舉措。近年來，一系列的教育學習活動也取得了一定效果。但從嚴治黨不僅僅意味著要嚴懲腐敗，最為關鍵的是健全黨的各項制度，使得黨的各項權力在制度框架下運行。腐敗是關涉黨和國家生死存亡的大問題，而腐敗產(chǎn)生的溫床除了個人理想信念喪失等主觀因素所致，最重要原因是黨內(nèi)法規(guī)制度建設亟需加強。長期以來，黨內(nèi)法規(guī)體系建設相對滯后，致使某些黨員領導干部公權力行使失去了有效的約束，致使最后走上貪腐之路。對此，有相關研究已經(jīng)指出了這一點，對于黨內(nèi)法規(guī)體系建設存在民主性不夠、權威性不足、程序不健全等問題，直接影響了對黨員領導干部有效性約束。更為重要的，如何建立健全黨內(nèi)法規(guī)的科學性、有效性和權威性，則是進行從嚴治黨的重要內(nèi)容。對此，我們一直在進行探索。如《關于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》，及時剎住公款吃喝等不正當之風，也為反腐倡廉提供了重要依據(jù)，為依法、依規(guī)治黨帶來了一股清新之氣，受到社會各界的廣泛好評和積極擁護。以習近平同志為核心的黨中央全面從嚴治黨，“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。“以剛性的制度規(guī)定和嚴格的制度執(zhí)行，確保改進作風規(guī)范化、常態(tài)化、長效化”。習近平同志非常重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設：“建章立制非常重要，要把籠子扎緊一點，牛欄關貓是關不住的，空隙太大，貓可以來去自如”?！鞍褭嗔﹃P進制度的籠子里?！薄瓣P鍵是要加強權力運行制約和監(jiān)督，健全權力運行制約和監(jiān)督體系。”而對于如何進行黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設，習近平同志認為：“要體現(xiàn)改革精神和法治思維，把中央要求、群眾期盼、實際需要、新鮮經(jīng)驗結合起來，努力形成系統(tǒng)完備的制度體系”。〔5 〕

盡管我國的法治建設取得了為世人稱道的巨大成績，但是現(xiàn)狀仍不盡如人意，執(zhí)法、司法、守法的情況并不很理想，法律的權威還遠沒有確立，領導干部不尊法、不守法、恣意違法，甚至犯罪的情況并不鮮見。這表明，我們的法治化程度并不高，還處于低度發(fā)展的階段，我們還需要作持續(xù)的努力，特別是需要有針對性的加強依規(guī)治黨的工作。歷史一再證明，我們黨自身不出問題，各項工作就會大踏步進展，法治建設也是如此。

三、依法執(zhí)政與依規(guī)治黨的關系

依法執(zhí)政要求執(zhí)政黨受國法和黨法雙重約束。法律是國家的重器。法律是執(zhí)政者通過國家機關的立法、執(zhí)法、司法乃至法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)實現(xiàn)自己執(zhí)政目標的重要途徑。任何執(zhí)政者不可能舍棄法律的治理。但是，法治不是僅僅用來對付老百姓的，法治也應對執(zhí)政者有制約。我們黨作為承擔國家治理責任的執(zhí)政黨，應當依法執(zhí)政，其自身應當是有組織、有紀律，政令統(tǒng)一、行動統(tǒng)一的政黨，其成員應當是社會楷模，行為不僅受法律約束，還應當受到嚴于法律的規(guī)則約束。中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)就是這樣一個規(guī)則體系，中國共產(chǎn)黨的成員除了受到憲法法律的約束，還需接受黨內(nèi)法規(guī)的約束。在某種意義上而言，依法治國的關鍵在于黨員領導干部能夠按照憲法和法律進行治國理政，而黨員領導干部要做到這一點，首先要有組織紀律和政治規(guī)矩。因此，加強黨內(nèi)法規(guī)建設是推行依法治國的重中之重。正是在這個意義上，黨的十八屆四中全會明確指出要“加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設”?！巴晟泣h內(nèi)法規(guī)制定體制機制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規(guī)?！?

依規(guī)治黨是從嚴治黨的基本要求和基本方式。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀和黨的狀況，中央將全面從嚴治黨作為戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容。全面從嚴治黨的基本要求和基本方式是依規(guī)治黨，依規(guī)治黨就是按照黨內(nèi)法規(guī)要求黨的各級組織和全體黨員，這對于整肅目前黨內(nèi)不良狀況和風氣，對于加強隊伍建設至關重要。加強對黨的隊伍的治理，讓黨的各級組織和全體黨員忠實履行法定職責，有效抵御腐敗風險，從而實現(xiàn)憲法賦予的中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政使命，鞏固黨的執(zhí)政地位。

依規(guī)治黨是依法執(zhí)政的前提和保證。眾所周知，法律主要通過對犯罪的懲治，對人權的保障，實現(xiàn)社會的長治久安。法律是所有公民的行為底線，全體公民必須遵守法律規(guī)定，黨員也是國家公民，沒有法外特權，同樣不能突破法律這條行為底線。而黨法黨規(guī)是對黨組織和黨員立的規(guī)矩。以道德水準來衡量這兩種規(guī)則，黨法黨規(guī)對行為的要求更高。國家法律所規(guī)定的一些可由公民自由選擇的任意性規(guī)范，在黨的紀律中，卻被定為命令性、禁止性的義務規(guī)范，如通奸、大操大辦婚喪嫁娶等。這意味著，對個人行為而言，黨紀嚴于國法，黨法黨規(guī)對黨員的要求比法律對公民的要求更加嚴格。觸犯黨紀，未必觸犯國法；觸犯國法，一定違反黨紀。之所以這樣嚴格，就是因為中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，負有引領社會風氣的責任，一定要具有先進性，黨員的言行在社會上有著示范作用，事關黨的社會形象，以及領導力、號召力、影響力。因此，應當通過自身的表率作用，聚合各種力量，強固黨的政治基礎；通過自身的表率作用，贏得人民群眾廣泛支持，擴大黨的社會基礎。

依規(guī)治黨，著力在治。在市場經(jīng)濟壞境下，各級領導干部面對的利益誘惑很多，在這種情形下，只進行正面教育，試圖依靠自覺性是不能夠保持隊伍純潔性的。應當充分發(fā)揮黨法黨規(guī)的懲戒作用，嚴格查處各種違紀違法行為，樹立鏡鑒，有助于黨員干部保持良好的精神狀態(tài)，牢記執(zhí)政為民的宗旨，不忘初心，繼續(xù)前行，也有助于確立黨紀黨規(guī)的權威，真正把權力關進制度的籠子。

四、依法治國應處理好黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關系是研究黨內(nèi)法規(guī)制度建設中重要內(nèi)容。如何正確認識和妥善處理兩者之間的關系，做到黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間相互支撐和有效銜接，是推進依法治國的重要課題。

（一）黨內(nèi)法規(guī)是不是國家法律

對此，學界有人進行過系統(tǒng)研究。有人認為黨內(nèi)法規(guī)不是國家法，因為政黨組織不擁有立法權，黨內(nèi)條例不具備法規(guī)特征?！? 〕有人研究認為“黨內(nèi)法規(guī)”的基本性質屬于社會法和軟法，但由于中國共產(chǎn)黨的特殊領導地位，其又具有一定的國家法和硬法因素。〔7 〕還有人認為某些“黨內(nèi)法規(guī)”雖然沒有法律的名義，但是從功能上其起到國家法的作用。〔8 〕這些研究都為我們更為深入地研究這一問題提供很好的視角。筆者認為，黨內(nèi)法規(guī)到底是不是法律不能一概而論，需要將其放在整個法治體系中來進行解釋。從國家法的角度而言，因為法律是國家權力機關通過法定程序制定的規(guī)范性文件。而作為政黨組織所制定的規(guī)范和約束黨內(nèi)政治生活的文件應該不是國家法。而從法律社會學角度而言，法律的概念內(nèi)涵和外延要遠遠大于國家法，其將能夠調(diào)整社會組織及其成員行為的規(guī)范統(tǒng)稱為法律，而這種法律既包括國家法，也包含社會組織或社會團體所制定的各種規(guī)范性文件以及國際法，甚至包括一些約定俗成的習慣。但是，隨著法學研究的深入和法學理論的發(fā)展，人們越來越注重法律的功能研究。尤其是執(zhí)政黨所頒布的規(guī)范性文件，應該具有法的成分或要素。事實上，第二次世界大戰(zhàn)以后，傳統(tǒng)意義上實證法也受到很多的修正，如針對惡法亦法的謬論，西方社會也逐步承認法律要受到正義的規(guī)制。尤其是德國基本法明確規(guī)定法律行為要受到法律和法的規(guī)制。而在當下中國，作為長期執(zhí)政共產(chǎn)黨其所頒布黨內(nèi)法規(guī)應具有兩種基本的類型：一是主要單純規(guī)制黨內(nèi)政治生活和民主生活，且沒有涉及國家公權力行使的黨內(nèi)法規(guī)，應該作為法律社會學層面的法來進行把握和認識；二是對于涉及國家權力行使或國家政治生活的黨內(nèi)法規(guī)，應該具有法的功能和要素，甚至在國家法沒有頒布以前，其應該具有國家法的功能和地位。

（二）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關系

總體上，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律基本精神是統(tǒng)一的，都是要正確行使自己的國家權力，全心全力為人民服務，為全面依法治國提供基本依據(jù)。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.在建設上，兩者應同時加強，不可偏廢。從依規(guī)治黨方面而言，黨內(nèi)法規(guī)作為治黨和管黨的重要依據(jù)，在規(guī)范黨的政治行為和組織生活等方面發(fā)揮著重要作用。“中國特色社會主義國家治理體系主要由兩套制度體系構成，即以中國共產(chǎn)黨黨章為統(tǒng)領的黨內(nèi)法規(guī)制度體系和以中國憲法為統(tǒng)領的法律制度體系。推進國家治理體系現(xiàn)代化，必須同時推進這兩個體系現(xiàn)代化。” 〔9 〕從依法執(zhí)政而言，作為治國理政根本依據(jù)則是憲法和法律。憲法和法律是黨帶領廣大人民群眾制定的，憲法明確黨的領導地位，同時又規(guī)定包括中國共產(chǎn)黨在內(nèi)的所有政黨都要在憲法和法律的范圍內(nèi)開展活動。因此，中國共產(chǎn)黨不僅要在憲法和法律上遵守憲法和法律，而且其所制定的黨內(nèi)規(guī)范性文件也應該受到憲法和法律的規(guī)制。在內(nèi)容上不得與憲法和法律相沖突，否則應該也是無效的。對此，有學者研究認為，既然黨內(nèi)法規(guī)具有法的性質和要素，為保證其不與憲法和法律在效力上產(chǎn)生沖突，就應該對中國共產(chǎn)黨所制定的黨內(nèi)法規(guī)進行合憲性審查?！?0 〕

2.在內(nèi)容上，兩者相互支撐、相互補充。首先黨內(nèi)法規(guī)和法律之間應相互支撐和相互補充。黨內(nèi)法規(guī)不僅僅是治黨和管黨的重要依據(jù)，而且還是建設社會主義法治國家的有力保障。這是因為，法治中國建設是在黨的帶領下進行自上而下推進的，如果黨以及黨的領導干部能夠率先垂范，模范地遵守憲法和法律，嚴格按照法治精神和法治原則來進行治國理政，那么，就給依法治國建設帶來典型和示范效應，進而在全社會推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好環(huán)境，在整個社會培育法治文化、樹立法治信仰。而與此同時，法治也為完善黨內(nèi)法規(guī)建設提供支撐。從形式上，黨內(nèi)法規(guī)可以借鑒法律形式要件，通過假定條件、行為模式和法律后果的方式來制定相關規(guī)范性文件，改變主要依靠說教式的方式，更為注重責任和行為后果模式來推動黨的各項重大決策和重大任務的落實。從內(nèi)容上說，對于一些前沿性、前瞻性、探索性問題要不斷進行總結提煉，不適合立法但涉及黨內(nèi)政治生活或黨的重大決策可以通過黨內(nèi)法規(guī)先行規(guī)范，待條件成熟后再將其上升到憲法和法律層面加以固定下來，這對于憲法和法律的發(fā)展和完善具有重要的推動作用；而與此同時，憲法和法律已經(jīng)確定的內(nèi)容，特別是涉及公權力行使和運行的內(nèi)容，可以通過黨內(nèi)法規(guī)的形式對此加以細化，使其具有可操作性，尤其是要保證黨員領導干部率先垂范，勇于擔當起先鋒模范作用，從而使得憲法和法律的落實提供組織和政治保障。因此，從這個意義上而言，黨內(nèi)法規(guī)和憲法、法律是相互支撐和相互完善的。

3.在適用對象上，對黨員更具有嚴格性。在適用對象上，對于黨內(nèi)法規(guī)而言，其是管黨治黨的重要依據(jù)。其主要適用對象就是黨員，尤其是黨的領導干部。因此，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律而言，其對黨員和黨的領導干部要求更為嚴格。對此，有人可能會產(chǎn)生疑惑。因為黨內(nèi)法規(guī)在效力上低于憲法和法律，而在嚴格程度上卻嚴于憲法和法律。筆者認為這是兩個不同的范疇。在效力上憲法和法律高于黨內(nèi)法規(guī)，這主要是從規(guī)范的層級而言的。而寬嚴程度是針對特定對象而言的。眾所周知，我們黨的黨章規(guī)定：中國共產(chǎn)黨黨員是工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，代表中國先進生產(chǎn)力的發(fā)展要求，代表中國先進文化的前進方向，代表中國最廣大人民的根本利益。黨的最高理想和最終目標是實現(xiàn)共產(chǎn)主義。因此，黨的先進性決定了自愿加入黨組織的黨員，必須要具有大公無私、心懷理想信念、全心全意為人民服務，必須按照黨章的規(guī)定從嚴要求自己。黨內(nèi)法規(guī)的生命力在于執(zhí)行。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設固然重要，而制度執(zhí)行機制則更為重要?！爸贫ㄖ贫群苤匾匾氖亲ヂ鋵崱?。〔11 〕正如黨的十八屆四中全會指出：“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀以更高標準嚴格要求自己，堅定理想信念，踐行黨的宗旨，堅決同違法亂紀行為作斗爭。”

結語

“要準確把握從嚴治黨與依法治國之間的辯證關系。兩者相輔相成，統(tǒng)一于黨依法執(zhí)政的偉大實踐?！?〔12 〕依法治國能否順利推進，關鍵在各級領導干部能否依法執(zhí)政，關鍵在于我黨能否依規(guī)治黨。黨員領導干部是黨的事業(yè)的骨干，是人民的公仆，是掌握公權力的主要人群。這個群體是否具有較高的法治觀念，是否具有運用法治思維和法治方式處理問題，對依法治國的成敗起著關鍵作用。榜樣的力量是巨大的。依法治國要求黨員領導干部要在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，通過法定的方式和途徑，嚴格依照法定程序，管理國家、經(jīng)濟、社會事務。在推進依法治國的過程中，關鍵是黨員領導干部能堅持以上率下、樹立好法治形象。這是因為，與經(jīng)濟體制改革相似，我國的法治建設是政府主導型的。作為推進法治進程的重要主體，黨員領導干部應率先遵從法治，自覺學法、守法、護法。如果黨員干部不帶頭，依法治國很難得到全面建設。