災害應急管理中兒童政策的價值取向分析

楊川 黃敏娟

摘 要?基于兒童權(quán)利視角審視災害應急管理中的兒童政策，有利于確證兒童作為主體人的絕對價值與基本權(quán)利，重塑兒童作為主動人的形象，實現(xiàn)兒童政策的“合法律性”與“合道德性”，促進社會的法治、小康進程。作為社會的基本單元，家庭是災害中兒童權(quán)利保護的重要陣地，家庭教育是災害中受教育權(quán)的重要實現(xiàn)途徑，是兒童其他權(quán)利實現(xiàn)的基礎，家庭教育質(zhì)量的高低決定著兒童權(quán)利實現(xiàn)的程度?；诖?，兒童權(quán)利視角下災害應急管理中的兒童政策應遵循以下幾個基本價值取向：兒童為本，實現(xiàn)兒童利益最大化;保證平等，災害面前權(quán)利同享;整體治理，結(jié)合家庭政策與兒童政策。

關(guān)鍵詞?災害應急管理;兒童政策;兒童權(quán)利;價值分析

作者簡介?楊川，四川師范大學教育科學學院博士研究生，貴州師范大學教育學院講師;黃敏娟，成都市武侯區(qū)教育科學發(fā)展研究院教研員，四川師范大學教育科學學院博士研究生

在全球合力抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情的背景下，災害應急管理工作中一系列政策法規(guī)的陸續(xù)出臺顯示了我國各級政府治理水平的提高。兒童作為社會的重要成員，因其發(fā)展的不成熟性得到了社會各界不同程度的關(guān)注。2021年6月1日起新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未成年人保護法》）施行，從中央到地方的各種法律法規(guī)、政策文本中也都不乏與兒童相關(guān)的條款，可見保護兒童的意識明顯提高。

兒童政策的制定與執(zhí)行能產(chǎn)生何種效果取決于兒童政策的價值澄清。對災害應急管理中兒童政策進行價值澄清，主要源于三個方面的考慮。首先，價值是政策制定的邏輯起點。政策的形成過程，就是政策主體把自己的利益放到政策制定系統(tǒng)中，由政府從社會的整體利益出發(fā)，對復雜的利益關(guān)系進行選擇和整合的結(jié)果。[1]政策制定是政策主體將價值觀進行可操作化表述，對利益進行權(quán)威分配的過程。整個過程的邏輯起點就是價值取向。其次，價值是政策制定的內(nèi)在核心。政策制定的每個環(huán)節(jié)都緊緊圍繞最初的價值判斷。選擇追求怎樣的政策價值，滿足誰的、怎樣的價值需要，決定一項政策具有怎樣的政策理想，規(guī)定了政策動機、政策目標、政策方向和指導原則，與政策過程各個環(huán)節(jié)直接相關(guān)。[2]最后，利益多樣性是政策制定的現(xiàn)實困境。利益的多樣性是政策制定者無法規(guī)避的現(xiàn)實問題。多樣性體現(xiàn)在同一利益主體利益選擇的多樣性以及不同利益主體利益需求的多樣性。在災害面前，政府既有加大經(jīng)費投入確保人民盡快擺脫災情的需要，也有控制預算實現(xiàn)國家穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的需要;既要面對家長對兒童教育的需求，也要面對兒童健康發(fā)展的需求。對價值問題進行澄清是災害應急管理中頻繁出臺兒童政策的基礎，是兒童、家庭、社會持續(xù)健康發(fā)展的保證。

一、兒童權(quán)利視角之于災害應急管理中兒童政策的意義

在制定政策的過程中常采用經(jīng)濟視角、人力資本視角，但這兩種視角側(cè)重實證分析，很難觸及價值理念。在災害應急管理過程中，關(guān)注投入產(chǎn)出率的經(jīng)濟視角與關(guān)注人力當下價值的人力資本視角表現(xiàn)出更加明顯的不適宜性。權(quán)利視角則能為政策選擇提供人類共享、受法律認可的價值判斷。[3]權(quán)利提供了一個透鏡，所有影響兒童的事務都應該經(jīng)由其進行檢視和解決。[4]基于權(quán)利視角制定災害應急管理中的兒童政策則具有關(guān)照兒童的特殊意義。

（一）確證兒童成為主體的人

災害面前兒童的脆弱性與兒童的能力成為兩個對立的立場，但因為兒童身體發(fā)育的不成熟性，易出現(xiàn)認知偏差—脆弱性被過分關(guān)注，能力卻易被忽視。相應地，兒童政策也是強調(diào)保護或事后補救，而兒童作為一個主體人的事實被忽略。為此，基于兒童權(quán)利視角顯得尤為重要。

首先，確證兒童擁有主體人的絕對價值。人類對兒童的發(fā)現(xiàn)是兒童作為主體人的起步，人的絕對價值體現(xiàn)在人是否有尊嚴?？档略摷叭祟愐驗槔硇院妥杂啥@得一種絕對價值，這種價值乃是內(nèi)在于每個個體的尊嚴。[5]尊嚴即人不可剝奪的義務、責任和權(quán)利?；诖耍宰鹗浅浞值乩斫?、尊重、維護自己的義務、責任與權(quán)利，而尊重則是充分承認并賦予他人應該擁有的義務、責任與權(quán)利。由此可見，權(quán)利的誕生與人的尊嚴和完整性密切相關(guān)。尊嚴是權(quán)利產(chǎn)生的道德基礎。[6]捍衛(wèi)尊嚴是實現(xiàn)權(quán)利的根基，實現(xiàn)權(quán)利是捍衛(wèi)尊嚴的途徑。《兒童權(quán)利公約》（以下簡稱《公約》）是國際公認的具有法律約束力的文件，其中有24處提到“自由”，8處提到“尊嚴”，20處提到“尊重”。可見，自由、尊嚴于個體的意義。

其次，確證兒童享有主體人的基本權(quán)利。兒童權(quán)利是實現(xiàn)社會正義和兒童尊嚴的基礎條件。[7]擁有權(quán)利，兒童才可能捍衛(wèi)尊嚴，作為權(quán)利主體行使權(quán)利、協(xié)調(diào)關(guān)系。一旦失去權(quán)利，兒童的基本屬性不再完整，作為主體的地位將岌岌可危?！豆s》強調(diào)兒童擁有生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)、參與權(quán)四項基本權(quán)利，其中既有與成人共享的共同權(quán)利，也有兒童獨享的特殊權(quán)利。從兒童權(quán)利視角審視災害應急管理中的兒童政策，首先要承認和尊重兒童尊嚴，使兒童有機會成為一個主體的人;其次要承認并實現(xiàn)兒童權(quán)利，使兒童有可能成為一個主體的人。只有這樣，災害應急管理中的兒童政策才能真正關(guān)照兒童主體。

（二）形塑兒童成為主動的人

傳統(tǒng)觀念中兒童是脆弱且被動的，需要成人的關(guān)心、保護和教導，甚至成為成人的附屬。在長期占據(jù)主導話語權(quán)的兒童發(fā)展心理學視域下，兒童形象是單一且機械的。兒童應按照常模生長，一旦偏離則被定義為不正常和有問題。這種話語建構(gòu)了自然的、抽象的、去情景化的、本質(zhì)的和常?；膫€體。[8]人力資本理論研究關(guān)心投入與產(chǎn)出的關(guān)系，關(guān)注兒童發(fā)展成人力資源的最終結(jié)果，忽視兒童發(fā)展的過程，視兒童為為將來作準備的欠成熟個體。

各種主流話語理論在政策制定過程中的作用不可否認，但是兒童形象固定化、負面化的現(xiàn)實也不容忽視。兒童權(quán)利視角的引入恰恰能夠轉(zhuǎn)變對兒童的認識，將兒童形塑為更加主動的人。兒童不再是父母的附屬品，不再是未來的勞動力，而成為擁有權(quán)利的主體。作為主體，兒童具有能動性，能夠擁有并實踐自身的權(quán)利?；诖?，社會權(quán)力關(guān)系將可能實現(xiàn)重組，兒童作為權(quán)利主體將與家長、教師、國家共同影響政策的制定與執(zhí)行。災害應急管理中兒童政策的制定也應該摒棄兒童弱小、易受傷害、亟須保護的固化認識，重新審視兒童及其需要，真正做到以兒童為本。

（三）實現(xiàn)“合法律性”與“合道德性”

傳統(tǒng)政策制定依托的經(jīng)濟學、人力資本等理論能夠讓政策更加“合目的性”，實現(xiàn)經(jīng)濟增長或增加人力資本。權(quán)利理論則能使政策實現(xiàn)“合法律性”與“合道德性”?！豆s》是全球公認的兒童權(quán)利保護的基礎，其精神已融入各國的國別法，成為兒童權(quán)利“合法律性”的有力證據(jù)。同時，履行責任、維護兒童權(quán)利能夠捍衛(wèi)兒童作為人的完整與尊嚴。傳統(tǒng)政策中“賦予兒童權(quán)利”“保護兒童權(quán)利”的說法比比皆是，但這恰恰是不認識兒童、不尊重兒童的表現(xiàn)。在此種話語體系下，兒童依然是被賦予權(quán)利、請求保護的角色，而不是權(quán)利所有者。盧梭在《社會契約論》中論述“人是生而自由的”，自由是人與生俱來的不能出讓、不能放棄的權(quán)利。兒童權(quán)利并非他人賦予，而是自有的。這在一定程度上支持了兒童權(quán)利的“合道德性”。

兒童權(quán)利研究者弗里曼指出，權(quán)利理論“提供了權(quán)利所有者的視角，這是兒童利益倡導者作出道德判斷和論證的強有力工具，權(quán)利的反對者通常沒有對等的理由進行反駁和回應。如果沒有權(quán)利理論做基礎，當兒童利益倡導者呼吁決策者和公眾重視兒童利益時，只能提出請求，希冀于利益相關(guān)者的善良和合作，乃至敏感和遠見”[9]。而基于權(quán)利理論制定兒童政策時，需要成人與兒童進行角色轉(zhuǎn)換，成人要從權(quán)利的施予者變成履職者，兒童從被保護者變成權(quán)利的行使者。只有政策制定者視兒童為權(quán)利所有者，將兒童權(quán)利的框架運用于政策的制定、執(zhí)行、評估等各個環(huán)節(jié)，兒童政策才能真正成為“兒童的政策”。尤其在災害應對過程中，兒童易表現(xiàn)出脆弱性，政策制定者更應該堅定兒童的權(quán)利所有者地位。

（四）促進社會的法治進程

黨的十九大以來，我國把“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家”作為國家發(fā)展的目標。災害應急管理過程正是檢驗我國政府法治能力的時刻，而應急管理的成效如何也將直接影響我國全面小康社會的建設進程。每一位社會成員依法享有權(quán)利、行使權(quán)利是法治化的重要標志和表現(xiàn)。每一位社會成員享有自身權(quán)利并尊重他人權(quán)利，社會法治體系才得以建構(gòu)并運行。在災害面前，成人在為兒童提供發(fā)展保障之外，更應在生活和學習中培養(yǎng)兒童的權(quán)利意識和行使權(quán)利的能力，共同營造成人負責、兒童有權(quán)的法治文明社會。

時至今日，小康社會具有經(jīng)濟學、政治學、法學、文化學、生態(tài)學等多重意蘊。在我國決勝全面建成小康社會的關(guān)鍵時刻，兒童能否幸福、健康成長也會起到重要作用?！皟和男腋＃皇俏镔|(zhì)生活的優(yōu)裕，不是廉價膚淺的快樂，而是與人身心健康成長相關(guān)的積極感受，是能讓兒童不斷地創(chuàng)造、探究和成長的力量。”[10]馬斯洛的需求層次理論認為人類具有一些先天需求，各種基本需要一般按照生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現(xiàn)需求的順序出現(xiàn)，但并不一定全部都是按照這個順序出現(xiàn)。[11]在災害應急管理中更是如此，解決兒童生理、安全的需要更多地指向兒童生存權(quán)的實現(xiàn)，而借助權(quán)利框架應對災害時，成人還應該考慮到呼應兒童高層次需要的發(fā)展權(quán)、參與權(quán)等其他權(quán)利。

二、家庭教育是災害應急管理中兒童權(quán)利

實現(xiàn)的關(guān)鍵

兒童權(quán)利雖然具有先驗性，無須證明其存在的合理性，但道德層面的合理與行為層面的實現(xiàn)間的鴻溝卻很難跨越。在災害面前兒童雖易被關(guān)注，卻常以被動、無助的弱者形象示人，成人的保護多是居高臨下的、施舍的。兒童權(quán)利從應然走向?qū)嵢恍枰鄳鐣幕律鐣贫鹊闹С帧Ｔ跒暮γ媲肮步逃菀妆滑F(xiàn)實困境打亂，但家庭卻自始至終是兒童成長的教育場域。因此在災害應急管理過程中，家庭教育成為實現(xiàn)兒童權(quán)利的關(guān)鍵性環(huán)境。這一方面體現(xiàn)在災害應急過程中家庭很可能成為兒童受教育權(quán)、發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的唯一場域;另一方面體現(xiàn)在家庭教育成為實現(xiàn)其他兒童權(quán)利的基礎，為權(quán)利的實現(xiàn)提供實踐機會。

（一）家庭是災害中兒童權(quán)利保護的重要陣地

在災害面前兒童的脆弱性會愈加明顯，而牢固的家庭和社區(qū)紐帶可以減輕兒童的脆弱性。[12]兒童往往依賴父母來滿足他們的情感和心理需求[13]，作為孩子經(jīng)歷創(chuàng)傷事件后唯一可獲得的支持來源[14]，父母可發(fā)揮關(guān)鍵的核心作用。然而有研究表明，受到同一恐怖事件困擾的父母可能無法認識到孩子的心理社會需求，他們的消極行為可能會影響孩子的恐懼。[15]在恐怖襲擊后，母親可以影響孩子的康復。當母親用孩子能聽懂的語言與孩子進行公開對話時，這種情況就會發(fā)生。然而，當父母避免這些討論時，可能會導致孩子更加恐懼和焦慮。[16]很多國家已經(jīng)在災害應急管理的實踐中通過家庭政策實現(xiàn)對兒童的保護，政府的家庭政策提供了保護兒童的重要工具。例如，澳大利亞的許多政策發(fā)展都集中在“工作家庭”上，如帶薪育兒假計劃、支持兒童保育改革等重要發(fā)展。[17]

《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》中明確提出：“家庭是天然的和基本的社會單元，并應受社會和國家的保護?！薄段闯赡耆吮Ｗo法》中有23處提及“家庭”，43處提及“父母”，并將“家庭保護”章節(jié)置于各章之首，可見家庭在兒童權(quán)利保護中的核心地位。在災害應急管理中，家庭是兒童的避風港，更是其權(quán)利保護的基本單位和重要陣地。

（二）家庭教育是災害中受教育權(quán)的重要實現(xiàn)途徑

災害中公共教育被迫中止，部分地區(qū)雖有在線教育的補充，但受經(jīng)濟發(fā)展、地理位置等差異的影響，無法完全彌補公共教育的缺失。即使能夠參加在線教育，家庭環(huán)境及家長參與度也極大地影響著兒童的學習效果。為此，在災害面前家庭教育成為兒童受教育權(quán)實現(xiàn)的重要途徑。

家庭教育中受教育權(quán)的實現(xiàn)需要從機會、目的、方法、內(nèi)容等方面考察。首先是機會，《公約》明確“締約國確認兒童有受教育的權(quán)利”，強調(diào)在機會均等的基礎上逐步實現(xiàn)此項權(quán)利。在災害面前，大部分兒童脫離公共教育回歸家庭，家庭教育更易于實現(xiàn)教育機會的均等。但家庭教育潛移默化的特性又決定了參與家庭生活并不一定享有家庭中的受教育權(quán)。其次是目的，《公約》從五個方面指明了教育的目的：發(fā)展兒童身心能力、培養(yǎng)對人權(quán)和自由的尊重、培養(yǎng)民族價值觀、培養(yǎng)對不同民族和文化的尊重、培養(yǎng)對自然環(huán)境的尊重。如果將教育目的僅僅著眼于兒童知識和能力的養(yǎng)成，那就過于狹窄了。在災害面前，通過家庭實現(xiàn)受教育權(quán)也要考慮教育目的的全面性，災害的發(fā)生及應對本身就是很好的生態(tài)教育、文化教育和價值觀養(yǎng)成的契機。再次是方法，《公約》強調(diào)“確保學校執(zhí)行紀律的方式符合兒童的人格尊嚴及本公約的規(guī)定”“以符合兒童不同階段接受能力的方式適當指導和指引兒童”，這對災害中的家庭教育頗具指導意義。家庭教育不能只有好的教育初衷，運用適宜的方法才能讓兒童在獲得知識的同時也實現(xiàn)權(quán)利。最后是內(nèi)容，內(nèi)容反映的是家庭教育的質(zhì)量。教育環(huán)境、內(nèi)容、過程都是質(zhì)量考察的方面。《未成年人保護法》規(guī)定“家庭應當教育和幫助未成年人維護自身合法權(quán)益，增強自我保護的意識和能力”，因此家長不僅要尊重、保護兒童權(quán)利，還應關(guān)注兒童的權(quán)利意識和實現(xiàn)權(quán)利的能力。因而家庭教育中兒童受教育權(quán)的實現(xiàn)，在考慮教育機會可得的同時也要關(guān)注教什么、以什么方式教的問題。

（三）家庭教育是兒童其他權(quán)利實現(xiàn)的基礎

對兒童來說，獲得教育的權(quán)利是最基礎的權(quán)利，教育能夠幫助兒童獲得其他權(quán)利。[18]在災害面前兒童教育權(quán)的基礎性作用體現(xiàn)在現(xiàn)時和延時兩個方面。首先，兒童通過教育獲得自我保護的意識、知識和能力，在災害發(fā)生時更有保護自己的意識和能力，教育權(quán)的實現(xiàn)促進了生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)。其次，通過教育獲得的廣闊知識和能力還將影響兒童成年后社會經(jīng)濟權(quán)利的實現(xiàn)，兒童獲得的完整人格與復原力更可能影響其一生的發(fā)展進程。在災害中保障兒童的生命安全是家庭的基本責任，兒童利益最大化則是家庭教育該遵循的標準。如此，在受教育權(quán)實現(xiàn)的同時，也有利于兒童獲得其他權(quán)利，以實現(xiàn)全面發(fā)展。

在災害應對過程中，如果兒童能夠獲得優(yōu)質(zhì)的家庭教育，那么無疑能夠減少疾病、奠定發(fā)展基礎、增進公平、積極復原，有效促進兒童權(quán)利的整體實現(xiàn)。反之，如果忽略家庭教育，則可能導致兒童間的巨大差異，也會影響公共教育的公平。

（四）家庭教育質(zhì)量高低決定兒童權(quán)利實現(xiàn)程度

高質(zhì)量的家庭教育能夠提供寬松自由的教育環(huán)境、相互尊重的家庭關(guān)系、支持兒童權(quán)利的教育內(nèi)容及蘊含實踐機會的教育過程。高質(zhì)量不僅體現(xiàn)在物質(zhì)環(huán)境層面，更體現(xiàn)在家庭環(huán)境層面;不僅體現(xiàn)在行為層面，也體現(xiàn)在理念層面。

首先，兒童觀是兒童權(quán)利實現(xiàn)的核心。區(qū)別于以往兒童脆弱、被動的形象誤區(qū)，《公約》及其在我國的《未成年人保護法》所體現(xiàn)的兒童觀，是將兒童視為主動的社會行動者。兒童作為獨立個體，能夠發(fā)出多樣聲音、建構(gòu)自己的世界，并參與成人社會進程。

其次，家庭教育環(huán)境是兒童權(quán)利實現(xiàn)的基礎。家庭教育是隨時發(fā)生且潛移默化的，因此家庭教育環(huán)境也隨時對兒童產(chǎn)生影響。一方面，物質(zhì)環(huán)境的不足將影響兒童的正常生長和生活，物質(zhì)環(huán)境過分充盈也可能導致兒童無法養(yǎng)成良好的習慣;另一方面，精神環(huán)境的不足或扭曲將阻礙兒童個性的健康發(fā)展，甚至影響其一生的發(fā)展。

再次，家庭關(guān)系是兒童權(quán)利實現(xiàn)的紐帶。家庭作為兒童長期接觸且無法選擇的生存環(huán)境，其中每個個體都是利益相關(guān)者。家庭關(guān)系是兒童最早接觸的社會關(guān)系，其關(guān)系質(zhì)量、交往方式都是兒童社會性學習的對象。家庭關(guān)系和睦融洽，兒童心情愉悅放松，其生活和學習的質(zhì)量必然提高。

最后，家庭教育內(nèi)容和過程是兒童權(quán)利實現(xiàn)的保證。理念的落實需要轉(zhuǎn)換到具體的行動中，家庭教育內(nèi)容和過程不僅要體現(xiàn)兒童的適宜性，更要體現(xiàn)兒童的參與性。從社會文化理論的觀點來看，兒童是否能夠獲得參與的權(quán)利受到社會和文化情境的影響。若未給兒童提供充分的空間、支持和機會來表達他們的看法，兒童就無法發(fā)出聲音，建構(gòu)自己的身份。[19]因此，家庭教育的內(nèi)容選擇、環(huán)節(jié)設定、環(huán)境創(chuàng)設都應讓兒童充分參與其中，以保證其權(quán)利的完整實現(xiàn)。

三、基于兒童權(quán)利的災害應急管理中兒童

政策的價值取向

災害事件中對兒童權(quán)利的保護要從道德和法律的應然狀態(tài)走向行動的實然狀態(tài)，需要制度保障。堅定兒童權(quán)利的價值取向，并在政策設計和實施中堅持貫徹價值取向，災害應急管理中的兒童政策才能真正促進兒童權(quán)利的實現(xiàn)。

（一）兒童為本，實現(xiàn)兒童利益最大化

以兒童為本，實現(xiàn)兒童利益最大化，要求兒童政策“以兒童利益為旨歸，以兒童發(fā)展為根本”[20]。在災害應急管理中，兒童政策的最終目的是促進兒童的全面發(fā)展、實現(xiàn)尊嚴與個性，因此兒童政策應將“兒童為本”作為最根本的價值取向。在災害應急管理中，一切與兒童相關(guān)的個人、群體、機構(gòu)都應秉持兒童為本的價值取向，在具體的行動中實現(xiàn)兒童利益最大化。兒童權(quán)利的存在本身具有道德的自在性，但從道德自在走向法律條款、政策文本時卻需要依賴政府，從法律條款、政策文本走向保障行為時則依賴每一位利益相關(guān)者。一旦兒童政策制定背離了兒童為本原則，則可能導致兒童政策中兒童權(quán)利的失落。因此，災害應急管理中兒童政策的制定要從兒童需要和兒童權(quán)利出發(fā)，以兒童利益是否最大化來評估政策的作用。

災害應急管理中兒童利益是否最大化要考慮兩種狀態(tài)：一般狀態(tài)和矛盾狀態(tài)。一般狀態(tài)是指災害中的一般狀態(tài)，災害一旦發(fā)生，政府制定兒童政策時首先要考慮災害面前兒童有哪些需求，這些需求是否有時序關(guān)系，如何能更好地滿足這些需要，以此來制定分階段、有側(cè)重的兒童政策，既保證兒童的健康發(fā)展，又保證權(quán)利的完整實現(xiàn)。在災害發(fā)生初期，兒童生存權(quán)需要最先得到保障，這也是其他權(quán)利實現(xiàn)的基礎。隨著災害的衰減或消退，兒童的其他權(quán)利也會逐漸得到關(guān)注和實現(xiàn)。除了考慮時序性，還需要考慮同時性。參與權(quán)強調(diào)兒童有權(quán)參與一切影響本人的事項，其實現(xiàn)將貫穿于災害發(fā)生后兒童保護的全過程。矛盾狀態(tài)則是指災害發(fā)生時可能出現(xiàn)的利益相關(guān)者發(fā)生沖突的狀態(tài)。不同的價值主體擁有不同的利益需求，同一價值主體也有不同的價值選擇，這是必然現(xiàn)象。作為政策制定者，采取何種價值取向至關(guān)重要。例如：災害發(fā)生時兒童保護、政府投入的廣度與深度間都可能存在張力，政策制定者在進行價值澄清、篩選、排序的過程中要遵循兒童利益最大化的根本準繩。

（二）保證平等，災害面前權(quán)利同享

《法學大辭典》將平等定義為：“社會主體在社會關(guān)系、社會生活中處于同等的地位，具有相同的發(fā)展機會，享有同等的權(quán)利。”平等既是衡量社會進步的尺度，又是一個社會在形式上所要追求的價值、原則和道德理想，包括人格平等、機會平等和權(quán)利平等。[21]災害應急管理中，基于權(quán)利視角制定兒童政策既要考慮公平，也要考慮差異。

首先，兼顧平等與差異。災害面前兒童政策的制定者既要關(guān)注每個個體，也要考慮每項權(quán)利，做到不忽略某個個體或某類個體，不遺忘或侵害某項權(quán)利。流浪兒童、留守兒童、福利機構(gòu)中的兒童、被隔離的兒童等等，都需要社會的關(guān)注及保護。差異則涵蓋兒童與成人、兒童之間兩種類型。在災害發(fā)生時，與成人存在巨大生理、心理差異的兒童，對災害的認識、應對、解決都會和成人截然不同。兒童政策的制定恰恰應該站在兒童視角、洞察兒童需求，才能真正保障兒童的權(quán)利。兒童不僅與成人存在巨大差異，兒童個體也是各異的?！豆s》確認世界各國都有生活在極端困難情況下的兒童，對這些兒童需要給予特別的照顧。兒童并不是一個生硬、僵化的概念，而是一個生動、鮮活的概念。兒童因自身的差異與外在環(huán)境的迥異而形成了不同的類型，家庭和睦的兒童可能很快在災后復原，孤兒、福利機構(gòu)的兒童、流浪兒童則可能會在災后很長時間內(nèi)受到災害的影響。

其次，“同享”不等于“享同”。平等不是要實現(xiàn)絕對的平均，階級社會的平等，不是直接的自然和利益平等，主要是指主體的社會地位平等。[22]制定兒童政策時考慮的“同享”也不等同于完全無差異的“享同”。在災害發(fā)生時，受災情況、家庭教育資源和水平等都可能存在地區(qū)差異、家庭差異，甚至個體差異。政府在制定兒童政策時并不是要削峰填谷，而應該盡可能減少相對差異。對于處境不利或特殊兒童而言，“同享”顯然還不夠，需要制定積極的補償性政策，要通過形式上的“歧視”實現(xiàn)現(xiàn)實中的“重視”，通過政策上的“積極差異”實現(xiàn)現(xiàn)實中的“真正平等”。

（三）整體治理，結(jié)合家庭政策與兒童政策

論述兒童政策時緣何要談及家庭政策呢？原因主要有三個方面。首先，家庭在兒童發(fā)展中具有基礎地位和重要作用。如前文所述，家庭是兒童權(quán)利實現(xiàn)的重要場域，提供兒童權(quán)利保護的實踐機會。尤其是在面對災害時，家庭是大部分兒童最后的“避風港”。其次，家庭承載了過多社會功能，導致家庭的脆弱性增加。中國現(xiàn)代化進程中的家庭變革呈現(xiàn)出從“去家庭化”到“家庭化”的趨勢，家庭的工具化色彩越來越濃，承擔著社會風險兜底者的沉重角色，家庭的功能、責任被進一步強化，政府甚至通過“將社會福利負擔打包給家庭”，試圖將國家—個人關(guān)系之間的種種壓力和矛盾轉(zhuǎn)移給家庭。[23]家庭在變得重要的同時也更顯脆弱，災害中則更甚。災害中家庭承載著救援、保護、養(yǎng)老、撫幼等多方面責任，尤其是“非問題家庭”的經(jīng)濟成本、社會成本、隱形問題反而得不到政府的關(guān)照與政策的支持。因此，在災害中單方面把兒童的保護與教育責任直接轉(zhuǎn)嫁給家庭的做法存在諸多方面的不適宜。最后，家庭、家長自身也可能在災害中成為受害方。災害面前家長極可能也是束手無策且需要保護的。此時，對于兒童的保護可能成為家長心有余而力不足的“不能承受之重”。家庭政策除了考慮經(jīng)濟壓力，還需考慮到家長的情緒、對災害的認知、教育兒童的能力等。如果要使兒童保護工作既有效又人道，就必須聽取和理解父母的故事，[24]為兒童照料者提供培訓和資源，創(chuàng)造一種一致、可持續(xù)的長期干預方法。[25]

當前我國家庭政策本身呈現(xiàn)出分散性和碎片化特征，政府在制定家庭政策時也在強調(diào)家庭責任，從戰(zhàn)略的角度給予家庭以發(fā)展型福利支持。[26]整體治理思路需要“一淡化、一關(guān)注、三整合”。

“一淡化”是指淡化工具取向的家庭政策取向。將家庭作為災害應急管理的工具，用工具化操作取向制定家庭政策，可能導致家庭中的兒童保護有應急干預、事后補救的傾向和風險?！耙魂P(guān)注”是指關(guān)注“常態(tài)”家庭的需求。區(qū)別于以往家庭政策中關(guān)注特殊苦難家庭的思路，災害中與兒童政策相關(guān)的家庭政策需要關(guān)注“常態(tài)”家庭。事實上災害面前的“常態(tài)”只是區(qū)別于特殊問題的表述，災害面前無論是親歷家庭還是旁觀家庭都會受到不同程度的影響，并無絕對意義的常態(tài)?！叭稀眲t包括家庭成員、相關(guān)部門以及家庭政策和兒童政策的整合。一是家庭成員整合，將家庭而非個體作為政策的主體?！豆s》在序言中提出：“深信家庭作為社會的基本單元，作為家庭所有成員，特別是兒童的成長和幸福的自然環(huán)境，應獲得必要的保護和協(xié)助，以充分負起它在社會上的責任。”這也符合現(xiàn)代家庭教育建設的理念。二是政策制定和執(zhí)行的各部門整合。作為社會基本單位，家庭與經(jīng)濟、政治、文化等產(chǎn)生聯(lián)系，因而出現(xiàn)在各種類型的政策文本中，導致家庭政策分散化，災害突發(fā)時更容易出現(xiàn)多部門政策都指向家庭執(zhí)行的情況。因此，政策制定和執(zhí)行部門間的整合既能提高救災效率，也是實現(xiàn)兒童權(quán)利的最大保障。三是家庭政策和兒童政策的整合。因兒童身心發(fā)展的不成熟性，災害應急管理中兒童政策的直接對象絕大多數(shù)時候是家長，而家庭政策和兒童政策的整合可以間接整合家長因不同社會角色而承擔的社會責任，也讓政策更具執(zhí)行力。

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責任編輯︱何 蕊