內(nèi)蒙古精準扶貧精準脫貧的成效、經(jīng)驗與模式

李強 劉學(xué)敏 竇睿音 孫巖 趙瑞

摘要：為全面總結(jié)內(nèi)蒙古精準扶貧精準脫貧的成效、經(jīng)驗與模式，本文基于第三方專項評估檢查的實地調(diào)研與問卷分析，從貧困旗縣的貧困基本特征入手，在分析精準扶貧精準脫貧各項政策的落實情況和成效的基礎(chǔ)上，總結(jié)脫貧攻堅經(jīng)驗，提煉出來自脫貧攻堅實踐的“龍頭企業(yè)（合作社或大戶）+農(nóng)牧戶”、訂單農(nóng)業(yè)發(fā)展、庭院經(jīng)濟發(fā)展、易地扶貧搬遷安置、綠色扶貧、集體經(jīng)濟收益監(jiān)管和分配、返貧“攔水壩”和“旅游+邊貿(mào)+扶貧”等扶貧開發(fā)模式。進一步指出因自然條件和歷史因素制約，貧困旗縣雖已脫貧摘帽，但仍然面臨扶貧產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性弱、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在“短板”、生態(tài)建設(shè)任務(wù)依然嚴峻、借勢國家項目積極性不高等問題，提出內(nèi)蒙古需要在未來脫貧攻堅成果鞏固階段及進一步謀劃鄉(xiāng)村振興時予以高度關(guān)注的建議。內(nèi)蒙古圓滿完成脫貧攻堅任務(wù)，切實解決了貧困人口的“兩不愁、三保障”問題，脫貧成效經(jīng)得起歷史和人民的檢驗。

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅 精準扶貧 精準脫貧 扶貧開發(fā)模式 可持續(xù)發(fā)展

本文受國務(wù)院扶貧辦《2017年貧困縣退出專項評估檢查項目（山西、內(nèi)蒙古、黑龍江）》（2018）和內(nèi)蒙古自治區(qū)扶貧辦《2018年內(nèi)蒙古自治區(qū)貧困旗縣退出專項評估檢查項目》（2019）、《2019年內(nèi)蒙古自治區(qū)貧困旗縣退出專項評估檢查項目》（2020）支持。

引 言

2020年底，內(nèi)蒙古自治區(qū)的57個貧困旗縣（國家級貧困旗縣31個，自治區(qū)級貧困旗縣26個）全部實現(xiàn)現(xiàn)行標準下建檔立卡貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障（兩不愁、三保障），順利脫貧摘帽，基本解決區(qū)域性整體貧困問題。

為確保脫貧攻堅成果經(jīng)得起歷史和實踐的檢驗，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委辦公廳、政府辦公廳根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（中發(fā)〔2015〕34號）;中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立貧困退出機制的意見》（廳字〔2016〕16號）;國務(wù)院扶貧辦《貧困縣退出專項評估檢查實施辦法（試行）》（國開辦發(fā)〔2017〕56號）。制定了《關(guān)于建立貧困退出機制的實施意見》（廳字〔2018〕11號），明確貧困旗縣退出要嚴格遵循旗縣申請、盟市初審、自治區(qū)第三方專項核查評估、公示等程序。受國務(wù)院扶貧辦（2017年）和自治區(qū)扶貧辦（2018年、2019年）委托，北京師范大學(xué)負責(zé)組織并參與了內(nèi)蒙古全部31個國家級和13個自治區(qū)級貧困旗縣退出的第三方專項評估檢查，在44個貧困旗縣共走訪43998個農(nóng)牧戶，涵蓋了470個蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1173個嘎查村的5532個村組，與旗縣、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村各級干部及人大代表、政協(xié)委員2900余人進行問卷調(diào)查和訪談。按照國務(wù)院規(guī)定的貧困縣退出“三率一度”標準，即綜合貧困發(fā)生率低于3%（中部地區(qū)低于2%）、脫貧人口錯退率低于2%、貧困人口漏評率低于2%、群眾認可度大于90%，評估團隊對貧困旗縣退出是否達標予以獨立、客觀、公正的評估，并系統(tǒng)查閱了各旗縣脫貧攻堅的相關(guān)資料，實地走訪了扶貧及帶貧效果顯著的典型企業(yè)和合作經(jīng)濟組織，全面了解內(nèi)蒙古自治區(qū)的脫貧攻堅經(jīng)驗和模式。

一、貧困旗縣的基本狀況及貧困特征

（一）建檔立卡時的基本情況

內(nèi)蒙古的貧困旗縣分布在除烏海市以外的全部11個盟市（圖1），自治區(qū)級貧困旗縣主要分布在西部的阿拉善盟、巴彥淖爾市、鄂爾多斯市以及呼和浩特市和包頭市，還有一部分集中在錫林郭勒盟和呼倫貝爾市。國家級貧困旗縣除了呼倫貝爾市的鄂倫春自治旗和莫力達瓦達斡爾自治旗以外，主要分布在興安盟、通遼市、赤峰市和烏蘭察布市。

2014年建檔立卡時，全部貧困旗縣的農(nóng)牧業(yè)總?cè)丝跒?03.92萬人，其中的63.7%分布在國家級貧困旗縣;全部貧困旗縣的貧困總?cè)丝跒?2.49萬人，其中的74.6%分布在國家級貧困旗縣。在國家級貧困旗縣中，貧困人口占比以赤峰市的35%為最高，其次為烏蘭察布市、通遼市和興安盟，貧困人口占比分別為23%、17%和16%;在自治區(qū)級貧困旗縣中，呼倫貝爾市、赤峰市、通遼市、巴彥淖爾市和烏蘭察布市的貧困人口占比分別為22%、20%、18%、13%和11%。31個國家級貧困旗縣的平均貧困發(fā)生率為14.08%，鄂倫春自治旗和巴林左旗的貧困發(fā)生率高于20%，而科爾沁左翼中旗、正鑲白旗、阿爾山市的貧困發(fā)生率低于10%;26個自治區(qū)級貧困旗縣的平均貧困發(fā)生率為8.41%，其中的阿拉善左旗、扎蘭屯市、阿榮旗、鄂溫克族自治旗、開魯縣、克什克騰旗和涼城縣等7個旗縣的貧困發(fā)生率高于10%。

（二）貧困的基本特征

得益于所處的緯度、海拔以及氣溫、光照、水資源等優(yōu)越條件，內(nèi)蒙古自治區(qū)是我國重要的農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)基地，農(nóng)畜產(chǎn)品豐富，品質(zhì)優(yōu)良，牛奶、羊肉、山羊絨和有機食品等產(chǎn)量都位居全國第一。然而，因地域遼闊，各地的自然環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展、人文特征存在較大差異，局部貧困仍然顯著，亟待解決。

1.自然條件嚴苛，生態(tài)功能保護制約區(qū)域發(fā)展

內(nèi)蒙古東西距離2400公里，南北跨度1700公里，自東向西由半濕潤氣候向半干旱、干旱氣候過渡，呈現(xiàn)春季大風(fēng)干旱、夏季短暫且降水集中、秋季霜凍早、冬季漫長嚴寒的特征。干旱、寒潮、大風(fēng)、沙塵暴、黑災(zāi)、白災(zāi)、冰雹、暴雨等氣象災(zāi)害較為頻繁，以干旱和寒潮最為嚴重。而且，內(nèi)蒙古境內(nèi)地表水貧乏，地下水資源分布不均且埋藏較深，沙漠化土地廣布，不少地方土壤貧瘠，鹽堿度較高，耕作條件較差。

不僅嚴苛的自然條件影響經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)牧民收入增加，由于內(nèi)蒙古是國家重要的生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)保護的要求也在很大程度上限制一些貧困旗縣的發(fā)展。如大興安嶺地區(qū)的阿爾山市，地處重點國有林區(qū)和國家重點生態(tài)功能保護區(qū)，農(nóng)村沒有集體所有的土地，農(nóng)戶只能以租用林間空地和荒灘的方式從事種植業(yè)生產(chǎn)，因而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到限制。又如地處大興安嶺生態(tài)屏障邊緣的鄂倫春自治旗，受主體生態(tài)功能區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、森林公園、公益林等的限制，礦產(chǎn)資源不能有效開發(fā)利用，影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。

2.基礎(chǔ)設(shè)施仍然存在短板

內(nèi)蒙古地處我國的農(nóng)牧交錯帶，農(nóng)區(qū)因生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，貧困旗縣仍未擺脫靠天吃飯的困境;牧區(qū)地廣人少，公路密度低、等級差，不發(fā)達的交通導(dǎo)致貧困旗縣的生產(chǎn)和生活環(huán)境相對閉塞。如，莫力達瓦達斡爾自治旗在建檔立卡初期僅有1條國道和1條省道，220個行政村多數(shù)不通水泥路;鄂倫春自治旗地處大興安嶺腹地，不僅遠離自治區(qū)首府，與所在盟市中心的海拉爾市也相去甚遠。盡管“十個全覆蓋”工程

內(nèi)蒙古自治區(qū)實施的農(nóng)村牧區(qū)“十個全覆蓋”工程，旨在促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村牧區(qū)延伸、公共服務(wù)向農(nóng)村牧區(qū)覆蓋、城市文明向農(nóng)村輻射，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。具體包括：危房改造、安全飲水、嘎查村街巷硬化、村村專通電、村村通廣播電視和通訊、校舍建設(shè)及安全改造、嘎查村標準化衛(wèi)生室、嘎查村文化活動室、便民連鎖超市、農(nóng)村牧區(qū)常住人口養(yǎng)老醫(yī)療低保等社會保障。使內(nèi)蒙古廣大農(nóng)村牧區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)有了質(zhì)的飛躍，但不少旗縣的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村分布比較分散，使得一些基礎(chǔ)設(shè)施日常維護成本相對較高，存在重建輕養(yǎng)現(xiàn)象，道路、電力等設(shè)施的破損老舊較為嚴重。

3.產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次低，農(nóng)牧民增收困難大

幾乎所有貧困旗縣的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)都比較單一，種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)仍然呈現(xiàn)傳統(tǒng)、初級、粗放的特點，整體水平不高，品種更新?lián)Q代緩慢，缺少農(nóng)牧產(chǎn)品的精深加工企業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈條不完整，產(chǎn)品附加值低。貧困戶以家庭為單位分散經(jīng)營，缺乏先進的生產(chǎn)方式和經(jīng)營理念，使得生產(chǎn)成本高，種養(yǎng)效益低。農(nóng)牧業(yè)企業(yè)和專業(yè)合作社處于碎片化、粗放型發(fā)展階段，普遍存在層次低、規(guī)模小、布局散、生產(chǎn)能力弱、組織化程度低的問題。此外，貧困旗縣的工業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)較為薄弱，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)能力不足，三產(chǎn)融合度不深，使得農(nóng)牧民持續(xù)穩(wěn)定增收的后勁不足。

4.因病、因殘是農(nóng)牧戶個體的主要致貧原因

根據(jù)第三方評估檢查的結(jié)果，盡管建檔立卡貧困戶的致貧原因呈現(xiàn)疊加性、多樣化的特征，但因病、因殘的貧困人口占比很高（圖2）。如，四子王旗的比例近50%，卓資縣占比51.2%，興和縣為59.26%，化德縣達到63.07%。有些旗縣的結(jié)核病發(fā)病率達到全國的1.6倍，有些旗縣因農(nóng)牧民飲食、勞作習(xí)慣導(dǎo)致心肺病、布病等多發(fā)，而且受傳統(tǒng)觀念影響，群眾主動就醫(yī)的意識薄弱，極易將小病拖成大病、重病。長期慢病和重癥患者、殘疾人等弱勢群體不僅導(dǎo)致家庭勞動力短缺，脫貧致富能力不足，而且治病所需剛性支出較多，進一步加重家庭生活負擔(dān)。

5.貧困戶普遍受教育程度低，部分貧困戶的內(nèi)生動力不足

根據(jù)第三方評估檢查的結(jié)果，貧困人口的受教育程度普遍偏低。勞動力文化素質(zhì)低，既是貧困的結(jié)果，許多人因貧困而失去接受更多教育的機會;又是造成貧困的原因，因不能掌握農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，對新品種和新技術(shù)接受慢，思想觀念保守，市場意識不強，他們在發(fā)展生產(chǎn)、就業(yè)務(wù)工、自主創(chuàng)業(yè)等方面均不具備實力，從而陷于貧困。還有一部分貧困戶雖有勞動能力，但主動謀求發(fā)展的動力不足，因此喪失很多發(fā)展機遇。他們思想消極，安于現(xiàn)狀，存在“等靠要”的依賴思想，長期處于“因窮而要、因要而懶、因懶而窮”的狀態(tài)。

二、貧困旗縣的扶貧政策落實和脫貧成果

（一）扶貧政策落實情況

為了實現(xiàn)精準扶貧精準脫貧的目標，貧困旗縣在國家和自治區(qū)的統(tǒng)一部署下，貫徹落實各項扶貧政策，大力實施產(chǎn)業(yè)帶動、轉(zhuǎn)移就業(yè)、危房改造、教育扶貧、醫(yī)療救助、保障兜底、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)等脫貧攻堅舉措，切實解決貧困人口的“兩不愁、三保障”問題，取得了良好效果。

1.產(chǎn)業(yè)扶貧政策

產(chǎn)業(yè)扶貧是由“輸血式扶貧”向“造血式扶貧”進化的根本。各旗縣在國家和自治區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧政策支持下，積極探索符合實際的產(chǎn)業(yè)發(fā)展助力脫貧的途徑。一是立足資源稟賦、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和市場需求，發(fā)展壯大農(nóng)牧業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，通過直接參與、資產(chǎn)收益、代管托養(yǎng)、訂單、就業(yè)等帶貧方式，把全部貧困戶吸附在產(chǎn)業(yè)鏈上。二是整合涉農(nóng)資金，建立龍頭企業(yè)與貧困戶的利益聯(lián)結(jié)機制，探索股份合作型、訂單合同型、價格保護型、服務(wù)協(xié)作型、流轉(zhuǎn)聘用型等帶動貧困戶脫貧的多種形式。三是多措并舉，依托光伏扶貧項目、補貼產(chǎn)業(yè)扶持和發(fā)展資金、發(fā)放養(yǎng)殖獎補及圈舍補貼、政府代繳種養(yǎng)殖保險等多種扶貧措施，精準施策，助力貧困戶增收。

2.勞動力就業(yè)政策

為保障有勞動能力的貧困戶能夠通過就業(yè)脫貧，各旗縣制定了就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)與扶持政策，為貧困戶提供精準幫扶和精細服務(wù)。一是強化傳統(tǒng)種養(yǎng)技術(shù)服務(wù)，為貧困勞動力提供相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)。二是結(jié)合少數(shù)民族地區(qū)的特殊需求，開設(shè)蒙漢雙語的各種技能培訓(xùn)班。三是搭建就業(yè)服務(wù)平臺和信息通道，各旗縣均有勞動保障事務(wù)所，各村配備勞動保障協(xié)理員。四是創(chuàng)設(shè)保潔綠化等公益性崗位，實施精準就業(yè)援助，引導(dǎo)就地、就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。五是充分發(fā)揮“京蒙幫扶”的作用，拓寬就業(yè)渠道，切實為貧困戶提供就業(yè)幫助。

3.健康扶貧政策

為解決因病、因殘致貧這一首要問題，各旗縣全面完善“源頭防控—就醫(yī)減免—兜底救助”的健康扶貧保障體系。一是針對農(nóng)村牧區(qū)因病致貧人口，落實“免費體檢、基本醫(yī)療保險、商業(yè)補充保險、政府兜底醫(yī)療救助、住院就醫(yī)、門診就醫(yī)、家庭病床”等健康扶貧政策，有序?qū)嵤叭齻€一批”（即大病集中救治一批、慢病簽約服務(wù)管理一批、重病兜底保障一批）、先診療后付費和“一站式”結(jié)算。二是強化健康扶貧硬件設(shè)施建設(shè)，提升各級醫(yī)院的標準化水平，滿足開展分級診療的需求，使基層衛(wèi)生院、衛(wèi)生室能夠為農(nóng)村常住人口的常見病、多發(fā)病、慢性病提供基本醫(yī)療服務(wù)。

4.危房改造與易地搬遷政策

為解決貧困戶的住房安全問題，各旗縣積極落實國家及自治區(qū)的危房改造和易地扶貧搬遷政策。一是在對建檔立卡戶進行住房安全鑒定的基礎(chǔ)上，采取維修加固、拆舊建新、無房新建、置換或長期租賃村內(nèi)閑置房屋等方式，開展“危房清零”行動。同時，配套完善水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施，改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境。二是針對空心村以及“一方水土養(yǎng)不活（好）一方人”的偏遠鄉(xiāng)村，實施小村整合與易地扶貧搬遷，并為解決貧困戶搬遷后的生存和發(fā)展問題，建立了扶貧生產(chǎn)車間，鼓勵貧困戶通過在遷入地開辦小商店、小旅店、小作坊等方式穩(wěn)定就業(yè)。

5.兜底保障政策

為確保無勞動能力的貧困人口穩(wěn)定脫貧，確保所有貧困戶不掉隊，各旗縣實行政策性兜底保障。一是通過整合農(nóng)村低保、特困人員救助供養(yǎng)與精準扶貧政策，實現(xiàn)應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶，并落實提高高齡津貼標準、實行貧困殘疾人特殊救助、為貧困戶繳納額外保險、政府全額代繳城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險費等政策。二是加強臨時救助，針對遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或因其他特殊原因而導(dǎo)致生活陷入困境的貧困戶，設(shè)立“特別救助金”，實現(xiàn)“救急難、托底線”。

6.扶貧小額信貸政策

各旗縣全面落實金融扶貧政策。一是充分利用小額信貸，扶持貧困戶發(fā)展特色種植、養(yǎng)殖和加工產(chǎn)業(yè)。二是優(yōu)化扶貧貸款抵押擔(dān)保機制，重點扶持覆蓋貧困戶的龍頭企業(yè)和專業(yè)合作社。三是實施金融扶貧富民工程，支持三農(nóng)綠色通道，優(yōu)化對貧困戶和小微企業(yè)等群體的服務(wù)，鼓勵證券及保險機構(gòu)建立健全鄉(xiāng)村兩級保險服務(wù)體系，形成“惠農(nóng)e貸”“精準扶貧產(chǎn)業(yè)貸”等一些成熟的金融產(chǎn)品。

7.教育扶貧政策

各旗縣全面落實控輟保學(xué)責(zé)任制，完善農(nóng)村牧區(qū)義務(wù)教育的辦學(xué)條件，提高教學(xué)質(zhì)量。在此基礎(chǔ)上，針對不同就學(xué)階段的建檔立卡貧困學(xué)生，全面落實“兩免一補（免教科書費、免學(xué)雜費、補助寄宿生生活費）”“雨露計劃”“普通高中發(fā)展促進計劃”“貧困大學(xué)生助學(xué)金計劃”等扶貧政策，降低貧困家庭的教育成本，保障貧困家庭的子女不因貧輟學(xué)。此外，積極吸納貧困學(xué)生接受優(yōu)質(zhì)中等職業(yè)教育，提高貧困家庭勞動力職業(yè)技能和受教育年限，增強其就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力。

（二）貧困村提升情況

1.基礎(chǔ)設(shè)施普遍得到改善

各旗縣將脫貧攻堅與“十個全覆蓋”相對接，與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相結(jié)合，與鄉(xiāng)村振興同謀劃、同部署、同推進，

使農(nóng)牧區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)生巨大變化。一是交通網(wǎng)絡(luò)及配套設(shè)施得到明顯改善。各旗縣以“缺什么補什么”為原則，全面補齊道路建設(shè)短板，基本建成內(nèi)暢外聯(lián)的覆蓋旗縣、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村三級的農(nóng)村客運和物流網(wǎng)絡(luò)。二是農(nóng)牧區(qū)飲水安全得到保障。各旗縣因地制宜，農(nóng)區(qū)旗縣主要通過實施自來水工程，解決人口集中地的供水問題;牧區(qū)旗縣通過建設(shè)水源井、配備儲水窖和拉水車等方式，解決分散居住人口的飲水問題。在農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)用水方面，完成嘎查村小型水利項目建設(shè)，持續(xù)擴大農(nóng)田有效灌溉面積，健全防洪抗旱服務(wù)機制，提供水利保障。三是農(nóng)村電網(wǎng)實現(xiàn)全面升級。各旗縣實施全覆蓋通電工程，持續(xù)推進農(nóng)村電網(wǎng)升級改造，使貧困嘎查村的農(nóng)網(wǎng)供電能力、供電可靠性和供電質(zhì)量得到有效保障。四是統(tǒng)籌推進網(wǎng)絡(luò)覆蓋、信息服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)公益等工程，提升農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)建設(shè)水平。并以網(wǎng)絡(luò)覆蓋升級為契機，建設(shè)以旗縣電子商務(wù)公共服務(wù)中心為樞紐、以嘎查村為服務(wù)網(wǎng)點的農(nóng)村電商服務(wù)體系。五是農(nóng)村人居環(huán)境得到全面提升。各旗縣通過實施綜合整治工程，加強村容村貌建設(shè)、垃圾回收、污水處理、公共廁所修建，使嘎查村整體環(huán)境得到改善。

2.集體經(jīng)濟獲得快速發(fā)展

各旗縣通過盤活集體資源、量化資產(chǎn)收益等方式，探索加快貧困嘎查村集體經(jīng)濟發(fā)展步伐、全面壯大村集體經(jīng)濟的差異化模式和實現(xiàn)路徑。一是發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌調(diào)配無資源、無產(chǎn)業(yè)的深度貧困嘎查村，通過建立村級光伏電站、集中式地面電站、聯(lián)村電站等方式，實現(xiàn)集體經(jīng)濟“破零”。二是村集體依托農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢，采取入股、租賃等形式，帶動農(nóng)戶或聯(lián)動企業(yè)建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)基地，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)?；蛘咭劳猩健⑺?、林等旅游資源和民族民間文化，采取合股開發(fā)、引資開發(fā)等方式，帶領(lǐng)農(nóng)戶發(fā)展休閑旅游業(yè)和生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)。此外，村集體通過盤活閑置的辦公用房、倉庫、校舍，以及機械設(shè)備、水利水電工程設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施設(shè)備等集體資產(chǎn)和流動資金，通過發(fā)包、租賃、參股、聯(lián)營、合資、合作等方式開發(fā)利用，增加集體收入。三是興辦種植養(yǎng)殖型、加工增值型等各類經(jīng)濟實體，產(chǎn)權(quán)歸嘎查村集體所有，通過自主經(jīng)營、發(fā)包經(jīng)營、聯(lián)合經(jīng)營等形式增加集體收入?；蛘呃眉w建設(shè)用地興辦專業(yè)市場、倉儲中心、標準化廠房、商業(yè)門面等物業(yè)項目，以托管、出租、承包等方式發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟。四是以集體資產(chǎn)入股分紅，選擇當(dāng)?shù)鼐哂辛己眯б婧烷L遠發(fā)展前景的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)項目，以嘎查村集體土地或集體積累資金等入股，按股權(quán)比例獲取收益?；蛘咄ㄟ^代養(yǎng)模式，將嘎查村集體所有的牲畜（禽）交給守信用的養(yǎng)殖大戶飼養(yǎng)，每年新增幼畜（仔）數(shù)量由集體與飼養(yǎng)戶按一定比例分成。五是推動生產(chǎn)或生活型服務(wù)業(yè)創(chuàng)收，嘎查村結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，創(chuàng)辦多種形式的經(jīng)營性服務(wù)實體，為農(nóng)牧民提供生產(chǎn)資料、農(nóng)牧業(yè)機械、病蟲害防治、技術(shù)咨詢等中介服務(wù)?；蛘邉?chuàng)辦綜合服務(wù)社、便民服務(wù)店等，開展家政、環(huán)衛(wèi)、養(yǎng)老、商貿(mào)、道路養(yǎng)護、綠化管護等服務(wù)以及金融、保險、廣電、通信等代理服務(wù)。對于勞動力資源豐富的嘎查村，可以通過組織勞務(wù)輸出獲得中介或管理費用，也可以創(chuàng)辦、領(lǐng)辦勞務(wù)公司或企業(yè)，通過自主經(jīng)營發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。

（三）脫貧任務(wù)完成情況

2014年以來，內(nèi)蒙古經(jīng)過艱苦努力，全面解決貧困戶的“兩不愁、三保障”，收入水平達到脫貧標準。同時，貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)明顯改善，鄉(xiāng)村面貌發(fā)生重大變化，區(qū)域性絕對貧困問題得到基本解決。所有貧困旗縣的貧困發(fā)生率均在3%以下，達到脫貧摘帽標準（圖3、圖4）。

“兩不愁”方面，所有農(nóng)牧戶都能吃得飽，且吃得起肉類、蛋類、奶制品、豆制品等食品。所有農(nóng)牧戶的飲水條件都能達到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村飲水安全評價標準，水源以自來水和井水為主，水質(zhì)均不存在問題。所有農(nóng)牧戶都有日常換洗衣服和應(yīng)季衣服，能夠保障全年有得穿、有得換。

“三保障”方面，各旗縣針對居住在C級和D級危房的貧困戶等重點對象，通過危房改造或其他有效措施，如新建、修繕、購買、租賃、移住幸福大院等方式，保障其住房安全。對于建檔立卡貧困戶，實現(xiàn)基本醫(yī)療保險、大病保險、醫(yī)療救助全覆蓋;慢性病和常見病在旗縣、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村三級醫(yī)療機構(gòu)能夠得到及時救治，牧區(qū)達到月巡診兩次以上;建檔立卡貧困戶不會因患大病、重病而影響基本生活。對于貧困家庭義務(wù)教育階段的子女，除身體原因不具備學(xué)習(xí)條件外，保障其有學(xué)上、上得起學(xué)，“兩免一補”等教育扶貧政策得到落實。

各旗縣剩余的未脫貧人口主要是因病、因殘、因災(zāi)致貧的貧困戶。為確保扶貧路上“不丟一戶，不落一人”，各旗縣制定了切實可行的后續(xù)保障措施。針對因病致貧的貧困戶，持續(xù)筑牢基本醫(yī)療保險、大病保險、醫(yī)療救助“三重保障線”，落實“先診療后付費”“一減五免”“一站式”結(jié)算等政策，加大幫扶力度，減輕就醫(yī)負擔(dān)，確?；即蟛　⒅夭〉呢毨罕娀旧钣斜Ｕ?。針對因殘致貧的貧困戶，健全完善社會救助體系，統(tǒng)籌各項社會兜底保障政策，落實低保重度殘疾人的生活補貼和護理補貼，優(yōu)先實施貧困殘疾人康復(fù)救助項目，確保貧困殘疾人基本生活有保障。針對因災(zāi)致貧的貧困戶，在健全自然災(zāi)害和突發(fā)事件的發(fā)現(xiàn)報告、應(yīng)急處置、幫扶干預(yù)機制的基礎(chǔ)上，有效落實各項急難救助政策，幫助其渡過難關(guān)。

（四）脫貧戶人均純收入情況

1.脫貧戶人均純收入

經(jīng)過脫貧攻堅，各旗縣貧困戶的收入明顯增加，超過了國家或自治區(qū)的貧困線標準。2017年，國家貧困線標準為年人均純收入2952元;2018年和2019年，自治區(qū)貧困線標準分別為3200元和3600元。根據(jù)各年度的貧困線標準，進一步將收入劃分為三個檔次（2017年和2018年以4000元為分界線，2019年以5000元為分界線），分別對應(yīng)低于貧困線的脫貧戶、高于貧困線但低于分界線的邊緣脫貧戶、高于分界線的脫貧戶（圖5、圖6）。

根據(jù)第三方專項評估檢查的統(tǒng)計結(jié)果，一方面，可以看出部分旗縣有少量脫貧戶的人均純收入低于貧困線標準，占比在4%以下，其中可能存在農(nóng)牧戶在調(diào)研訪談中刻意“隱瞞”收入的情況。綜合調(diào)查員對農(nóng)牧戶家庭的實地勘察以及多方佐證核實，確定這些農(nóng)牧戶的收入都可以超過貧困線，且都滿足“兩不愁、三保障”，達到脫貧標準。另一方面，各旗縣還有一定比例的邊緣脫貧戶，國家級貧困旗縣中，以赤峰市和興安盟較為突出;自治區(qū)級貧困旗縣中，以烏蘭察布市、巴彥淖爾市、興安盟和錫林郭勒盟較為突出。雖然這些農(nóng)牧戶已經(jīng)脫貧，但承受災(zāi)病等突發(fā)事件的能力較弱，存在較大的返貧風(fēng)險。因此，各旗縣需要在鞏固脫貧攻堅成果階段對這些邊緣脫貧戶予以高度關(guān)注，進一步增強其發(fā)展能力。

2.脫貧戶收入結(jié)構(gòu)

依據(jù)第三方專項評估檢查中對收入結(jié)構(gòu)的劃分，農(nóng)牧戶的收入由經(jīng)營性收入、工資性收入、財產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入四部分構(gòu)成。以國家級貧困旗縣為例，對比不同年度退出旗縣的脫貧戶和一般戶的收入結(jié)構(gòu)（圖7），可以看出，脫貧戶的轉(zhuǎn)移性收入在2017—2019年占比分別達到63.60%、41.74%、33.67%。在實地調(diào)研中也獲得同樣信息，幾乎所有貧困戶，特別是因病、因殘和因災(zāi)致貧的貧困戶，都獲得了轉(zhuǎn)移性收入。這一結(jié)果反映出各項幫扶政策得到有效落實，對于農(nóng)牧戶脫貧具有重要作用。相較而言，一般戶的收入中則是經(jīng)營性收入和工資性收入的占比很高，2017—2019年經(jīng)營性收入占比分別為41.24%、76.39%、71.35%，工資性收入占比分別為28.62%、17.60%、19.96%;兩項之和2017年接近70%、2018年達到94%、2019年為91%，說明一般戶相對于貧困戶具有更強的自我發(fā)展能力。

三、精準扶貧精準脫貧的經(jīng)驗與模式

（一）基本經(jīng)驗

1.推進責(zé)任落實，有效傳導(dǎo)壓力

黨的十八大以來，內(nèi)蒙古堅決貫徹落實黨中央部署，把脫貧攻堅作為一項政治任務(wù)，實行黨政“一把手”負責(zé)制。各旗縣建立上下貫通、責(zé)任到底、壓茬推進的責(zé)任體系，形成三級書記共同抓扶貧的工作格局。有些旗縣通過蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職、幫扶單位和行業(yè)部門的主要負責(zé)人、督查檢查組長等簽署承諾書的方式，把所有單位“一把手”動員起來，形成全員抓脫貧的濃厚氛圍。充分發(fā)揮黨組織的帶頭作用，堅持“支部引路、黨員帶路、產(chǎn)業(yè)鋪路”的做法，把“支部建在產(chǎn)業(yè)鏈”上，真正用“一班人”帶動“一村人”脫貧致富。通過在基層組織隊伍中充實一批有見識、有闖勁、能夠推動脫貧攻堅的人才，優(yōu)化班子結(jié)構(gòu)，提高“兩委”干部履職能力和綜合素質(zhì)，全面提升村級組織的凝聚力、號召力、戰(zhàn)斗力。

2.推進產(chǎn)業(yè)扶貧，強化利益聯(lián)結(jié)

各旗縣堅持把產(chǎn)業(yè)扶貧作為拔窮根、穩(wěn)脫貧的“金鑰匙”，以市場為導(dǎo)向、以生產(chǎn)為基礎(chǔ)、以科技為支撐、以政策為保障，健全利益聯(lián)結(jié)機制，將貧困戶吸附在產(chǎn)業(yè)鏈上，全力推進產(chǎn)業(yè)扶貧。采取疊加產(chǎn)業(yè)政策支持、因戶落實產(chǎn)業(yè)項目，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧全覆蓋，使有勞動能力的建檔立卡貧困戶均有產(chǎn)業(yè)扶持，無勞動能力的建檔立卡貧困戶均有固定分紅。一些旗縣的產(chǎn)業(yè)扶貧“123”方案卓有成效。其中，“1”是產(chǎn)業(yè)“一次覆蓋”，讓特色產(chǎn)業(yè)覆蓋到全體建檔立卡貧困戶;“2”是對有意愿、有能力發(fā)展產(chǎn)業(yè)的建檔立卡貧困戶實行產(chǎn)業(yè)二次扶持;“3”是產(chǎn)業(yè)發(fā)展“三年行動計劃”，對發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的貧困戶實施優(yōu)惠政策，對扶貧帶動作用突出的新型經(jīng)營主體給予獎勵，加強龍頭企業(yè)與貧困戶之間的利益聯(lián)結(jié)機制。

3.改善基礎(chǔ)設(shè)施，全力補齊短板

為了突破基礎(chǔ)設(shè)施對于農(nóng)牧民脫貧致富的制約，各旗縣全面改善基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)生活設(shè)施與公共服務(wù)配套、安居措施和穩(wěn)定致富同步。通過落實飲水安全鞏固提升工程，進一步提高農(nóng)村飲水集中供水率、自來水普及率、供水保證率和水質(zhì)達標率。改造升級農(nóng)村電網(wǎng)，重點解決農(nóng)村電壓質(zhì)量差、供電可靠性差等問題，強化農(nóng)村用電保障。全面推進干線公路和農(nóng)村公路建設(shè)，建立長效穩(wěn)定的農(nóng)村公路養(yǎng)護隊伍及資金投入機制，創(chuàng)新農(nóng)村牧區(qū)客運發(fā)展模式，提高交通運輸服務(wù)水平。推進廣電網(wǎng)絡(luò)公共文化服務(wù)與信息化建設(shè)，實現(xiàn)行政村寬帶全覆蓋，提高網(wǎng)絡(luò)資源共建共享水平。全面改善村莊公共環(huán)境，開展庭院環(huán)境整治，提升村容村貌，推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。

4.生態(tài)助力脫貧，脫貧生態(tài)“雙贏”

各旗縣牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，全面落實國家和自治區(qū)關(guān)于生態(tài)扶貧工作的各項決策部署，以大生態(tài)推進大扶貧，使貧困人口通過參與生態(tài)保護和修復(fù)而增加收入，實現(xiàn)生態(tài)保護和扶貧脫貧一個戰(zhàn)場、兩場戰(zhàn)役的“雙贏”。各旗縣立足自身特色和優(yōu)勢，大力扶持貧困村和貧困戶發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，實施退耕還林、京津風(fēng)沙源治理、封山育林等國家林業(yè)重點工程項目，落實退耕還林、生態(tài)公益林補償?shù)荣Y金，促進就業(yè)脫貧和林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展向貧困戶傾斜，提高貧困人口參與度，多渠道增加貧困人口收入。

5.短期注重脫貧，長期注重發(fā)展

各旗縣將短期脫貧目標與長期發(fā)展密切結(jié)合，在短期內(nèi)按照“旗縣有扶貧園區(qū)、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)有產(chǎn)業(yè)基地、嘎查村有當(dāng)家產(chǎn)業(yè)、貧困戶有致富門路”的扶貧目標，全力以赴推進產(chǎn)業(yè)扶貧。從長期看，各旗縣致力于建設(shè)完備的產(chǎn)業(yè)支撐體系和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的全產(chǎn)業(yè)鏈，使之能夠與后扶貧時代的鄉(xiāng)村振興有效對接。同時，探索并推廣產(chǎn)業(yè)、科技、金融聯(lián)動機制，開辟“金融支持產(chǎn)業(yè)、科技服務(wù)產(chǎn)業(yè)”的產(chǎn)業(yè)扶貧新路徑。按照“科技指導(dǎo)到戶、良種良法到田、技術(shù)要領(lǐng)到人”的要求，組建農(nóng)技員、科技特派員和產(chǎn)業(yè)扶貧技術(shù)專家隊伍，指導(dǎo)和解決貧困戶在農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)中遇到的困難及問題。

6.創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展，催生脫貧活力

各旗縣創(chuàng)新扶貧模式，探索“旗縣備菜、自主點菜、聯(lián)合做菜、考核評菜”的“菜單式”扶貧，通過貧困戶自主經(jīng)營、訂單發(fā)展、資產(chǎn)收益、合作社帶動和入駐園區(qū)等多種方式，促進貧困戶多業(yè)增收。有的旗縣建立“母羊銀行”，利用政府貼息擔(dān)保，以免費租賃的方式向貧困戶投放受孕母羊，定期定價回收羊羔，企業(yè)提供標準化養(yǎng)殖配種管理技術(shù)，對貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)提供技術(shù)服務(wù)、價格銷售、經(jīng)濟效益等全面保障。在扶貧信息管理和監(jiān)測方面，依托網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和數(shù)據(jù)分析，實現(xiàn)信息共享、動態(tài)預(yù)警、精準管理，大幅提升工作效率。

7.扶貧扶志結(jié)合，激發(fā)內(nèi)生動力

各旗縣為了激發(fā)貧困群眾脫貧的積極性，加大宣傳力度，樹立脫貧典型，引導(dǎo)貧困戶勤勞致富。一些旗縣設(shè)立積分制度，對貧困戶在參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、贍養(yǎng)老人、遵規(guī)守紀、配合工作等方面的表現(xiàn)進行打分，根據(jù)積分激勵貧困戶主動改善居住環(huán)境、遵守社會公德、弘揚家庭美德。同時，通過戶與戶之間的比積分、學(xué)先進、找差距，形成濃厚的主動脫貧氛圍。此外，實施產(chǎn)業(yè)積分獎勵機制，將產(chǎn)業(yè)積分與資產(chǎn)收益掛鉤，以積分確定產(chǎn)業(yè)分紅金額，這種做法有利于轉(zhuǎn)變一部分貧困群眾的“等靠要”思想，變“要我脫貧”為“我要脫貧”。

8.聯(lián)合搭建平臺，京蒙合作發(fā)展

各旗縣充分利用京蒙合作項目，與北京市的對口幫扶區(qū)簽訂《東西部扶貧協(xié)作協(xié)議》《攜手奔小康行動協(xié)議》等，在產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞務(wù)、干部雙向掛職交流、社會幫扶等方面開展全面合作。利用“北京市X區(qū)（對口幫扶區(qū)）就業(yè)平臺”的微信公眾號，為貧困旗縣的求職者提供就業(yè)服務(wù);利用京蒙幫扶資金，設(shè)立蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)和嘎查村綜合崗位、林地和水庫管護員等崗位;聯(lián)合相關(guān)部門和對口幫扶單位開展各類專場招聘會;在幫扶旗縣建設(shè)就業(yè)技能實訓(xùn)基地，并采取“烏蘭牧騎式”的創(chuàng)新模式，提供巡回就業(yè)技能培訓(xùn)，對基層農(nóng)牧民和貧困戶上門服務(wù)。

（二）扶貧開發(fā)模式

1.“龍頭企業(yè)（合作社或大戶）+農(nóng)牧戶”模式

盡管具體實施方式有差異，如“嘎查村+合作社（大戶）+貧困戶”“龍頭企業(yè)+嘎查村+貧困戶”“龍頭企業(yè)+合作社+貧困戶”“企業(yè)+協(xié)會+基地+農(nóng)牧民”等，但實質(zhì)都是龍頭企業(yè)（合作社或大戶）與農(nóng)牧戶利益有機鏈接，形成產(chǎn)業(yè)共同體，通過契約化管理機制，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與貧困人口的良性互動。有的旗縣把這種模式進一步延伸為“1+4+N”產(chǎn)業(yè)脫貧模式，即依托一個龍頭企業(yè)或重點項目，使貧困戶獲得生產(chǎn)性、財產(chǎn)性、勞務(wù)性和資產(chǎn)性四方面收入，并推進N個比較成熟的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)措施對貧困戶的全覆蓋。對有土地、草牧場、牧畜等資產(chǎn)的貧困戶，積極探索資產(chǎn)收益扶貧模式，支持貧困戶采取土地托管、牲畜托養(yǎng)、草牧場入股、扶貧資金折股量化等方式，參與龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社的經(jīng)營發(fā)展，實現(xiàn)“流轉(zhuǎn)土地賺租金、資產(chǎn)入股分股金、就近打工掙薪金”。

2.“聯(lián)姻”式的訂單農(nóng)業(yè)發(fā)展模式

按照龍頭企業(yè)（或?qū)I(yè)合作社）與貧困戶“聯(lián)姻”的思路，實行“訂單農(nóng)業(yè)、入股分紅、吸納就業(yè)”的產(chǎn)業(yè)幫扶。在企業(yè)與貧困戶簽約的基礎(chǔ)上，企業(yè)通過“統(tǒng)一品種、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一技術(shù)、統(tǒng)一收購”的經(jīng)營管理機制，保障貧困戶無風(fēng)險經(jīng)營，促進貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展與增收致富。企業(yè)提供籽種、化肥、地膜和技術(shù)指導(dǎo)，農(nóng)戶利用自有承包的土地耕種經(jīng)營，企業(yè)鼓勵貧困戶規(guī)模種植和反季節(jié)銷售。企業(yè)實行農(nóng)牧產(chǎn)品價格保護措施，在市場價格高于協(xié)議收購價時，按實際市場價格收購;而在市場價格低于協(xié)議收購價時，企業(yè)按協(xié)議價收購，有效化解農(nóng)戶可能面臨的市場風(fēng)險。

3.“方寸之地”的庭院經(jīng)濟發(fā)展模式

各旗縣積極引導(dǎo)貧困群眾利用房前屋后的“方寸之地”發(fā)展庭院經(jīng)濟，全力推行“小果園、小菜園、小田園”等模式，在“小庭院”做出“大文章”，為貧困戶開拓新的“創(chuàng)收之所”。而且，將發(fā)展庭院經(jīng)濟作為促進群眾轉(zhuǎn)變生活習(xí)慣、改變精神面貌的一項舉措，引導(dǎo)貧困戶建設(shè)庭院生活區(qū)、種植區(qū)、養(yǎng)殖區(qū)、垃圾和雜物存放區(qū)“四區(qū)分離”。一些旗縣組織“志進農(nóng)家助脫貧，發(fā)展庭院增收入”“最美庭院”等評選活動，并給予適度補助，提高貧困群眾發(fā)展庭院經(jīng)濟的積極性和主動性。還有的旗縣通過“支部+合作社+第一書記+貧困戶”模式，由合作社提供技術(shù)指導(dǎo)、訂單回收，幫扶貧困戶實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增收。

4.“拔蘿卜”式易地扶貧搬遷安置模式

在落實易地扶貧搬遷政策時，不少旗縣采取整村搬遷的“拔蘿卜”式安置模式。在遷入?yún)^(qū)的選擇上，堅持“五不選”（即有地質(zhì)災(zāi)害隱患不選、無發(fā)展后勁不選、基礎(chǔ)設(shè)施改善難不選、就醫(yī)上學(xué)難不選、群眾不滿意不選）和“六靠攏”（即向旅游環(huán)線靠攏、向產(chǎn)業(yè)帶靠攏、向產(chǎn)業(yè)園區(qū)靠攏、向中心城區(qū)靠攏、向小城鎮(zhèn)靠攏、向中心村莊靠攏）的原則。同時，為保證“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”，推行“易地搬遷+X（某種產(chǎn)業(yè)）”模式，依托扶貧車間、技能培訓(xùn)，資金資產(chǎn)收益、提供就業(yè)崗位等方式，帶動易地搬遷貧困戶增收。如，巴林左旗開辦笤帚手編、中式面點、母嬰護理等中短期技能培訓(xùn)班，在扶貧車間安置就業(yè);化德縣依托服裝和新型合金材料包裝袋生產(chǎn)等脫貧車間，帶動貧困人口就業(yè)。

5.發(fā)展生態(tài)林果產(chǎn)業(yè)的綠色扶貧模式

各旗縣探索生態(tài)林果產(chǎn)業(yè)與脫貧攻堅相融合的扶貧模式，推動生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和貧困群眾持續(xù)增收的統(tǒng)一。組織貧困戶參與林下采集，鼓勵其以耕代撫開展林糧間作，發(fā)展林下經(jīng)濟。在實施京津風(fēng)沙源治理等生態(tài)工程中，引導(dǎo)造林綠化企業(yè)、專業(yè)合作社或綠化隊吸納有勞動能力的貧困戶，推動造林勞務(wù)扶貧。大力發(fā)展景觀生態(tài)林和特色經(jīng)濟林，注重林草產(chǎn)業(yè)扶貧項目庫建設(shè)，并由政府搭建平臺，推動林權(quán)進入市場，引進社會資本參與植樹造林，盤活林地資源，在改善生態(tài)環(huán)境的同時，提升產(chǎn)業(yè)扶貧的可持續(xù)性。

6.“捆綁式”集體經(jīng)濟收益監(jiān)管和分配模式

各旗縣在發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的同時，探索嘎查村集體和農(nóng)牧民緊密聯(lián)結(jié)的分配模式，既有利于增強嘎查村集體的凝聚力，又能充分發(fā)揮集體經(jīng)濟“公益性”和“杠桿性”的作用。一些旗縣對集體經(jīng)濟收益采取“3322”分配方法，即30%用于嘎查村集體、30%用于貧困戶生活補助或開發(fā)公益崗位、20%用于健康扶貧、20%用于教育扶貧。為了強化對集體經(jīng)濟收入的監(jiān)管，不少旗縣建立健全嘎查村級民主管理、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)級常態(tài)監(jiān)管、旗縣級定期審計的聯(lián)動監(jiān)管機制和嘎查村民主決策機制，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年對所轄嘎查村的“三資”進行登記備案管理，嚴防集體資產(chǎn)流失，并定期將集體經(jīng)濟收支情況向全體農(nóng)牧民公開，接受群眾監(jiān)督。

7.“防貧保險”筑起返貧“攔水壩”模式

各旗縣都構(gòu)筑了防范返貧的多重“攔水壩”。第一層次是社會保障兜底，以蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體，設(shè)立扶貧兜底基金并入股企業(yè)，通過資產(chǎn)收益幫扶不符合低保條件、無能力實施產(chǎn)業(yè)項目或已經(jīng)納入低保但仍未達到脫貧標準的貧困戶。第二層次，建立貧困人口低?！皾u退期”制度，對于脫貧期內(nèi)納入低保的貧困戶，在其人均收入超過低保標準后的“漸退期”（12～24個月內(nèi)），如果仍未實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，則繼續(xù)給予低保保障。第三層次，針對農(nóng)村低收入人群極易致貧或返貧問題，如因病、因災(zāi)、因?qū)W而產(chǎn)生影響基本生活的大額自費支出的情況，可以通過購買“防貧保險”及時消除隱患，達到鞏固脫貧攻堅成果的目的。

8.邊境旗縣的“旅游+邊貿(mào)+扶貧”模式

一些邊境旗縣充分利用區(qū)位優(yōu)勢和國家的興邊富民政策，探索將精準扶貧與邊民互市貿(mào)易相結(jié)合的“旅游+邊貿(mào)+扶貧”模式。除了組織貧困戶為客商代購貨物以獲得勞務(wù)收入以外，鼓勵和引導(dǎo)建檔立卡戶通過網(wǎng)絡(luò)微商形式或者在景區(qū)景點現(xiàn)場售賣的方式，自主經(jīng)營獲得收入。另外，政府扶持搭建線上和線下的多種平臺，推廣和銷售本地貧困戶生產(chǎn)制作的優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)產(chǎn)品、休閑綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、民族手工藝品等;同時，由當(dāng)?shù)仄髽I(yè)借助貧困群眾的邊民免稅配額，購買并銷售優(yōu)質(zhì)進口免稅商品，如俄羅斯和蒙古國的休閑食品、日用化妝品和民族手工藝品等。

四、脫貧攻堅成果鞏固階段面臨的問題與建議

（一）面臨的主要問題

1.扶貧產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展問題

產(chǎn)業(yè)是保障農(nóng)牧民脫貧增收的根本，各旗縣在脫貧攻堅中充分發(fā)揮當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)特色，做強產(chǎn)業(yè)基地，壯大龍頭企業(yè)，延伸農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)鏈條，著力構(gòu)建具有區(qū)域特色的產(chǎn)業(yè)體系，也推出一系列區(qū)域品牌，如武川莜面、蘇尼特羊肉、興安盟大米等。但整體上各旗縣的特色產(chǎn)業(yè)大多處于起步階段，產(chǎn)業(yè)的集約化程度較低，產(chǎn)品的附加值較小，龍頭企業(yè)的帶動能力不強，產(chǎn)業(yè)抗御自然災(zāi)害和市場風(fēng)險的能力較弱。而且大多數(shù)產(chǎn)業(yè)僅僅是初級產(chǎn)品的直接銷售，缺少精細加工環(huán)節(jié)，農(nóng)牧產(chǎn)品尚未實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，直接影響農(nóng)牧民收入的長期穩(wěn)定增長。另外，受區(qū)域整體經(jīng)濟實力和科技創(chuàng)新能力的限制，農(nóng)牧業(yè)的規(guī)模化、標準化、組織化程度不高，一些扶貧車間處于投產(chǎn)階段或產(chǎn)能不足狀態(tài)，帶動作用和生產(chǎn)效益有待提升。而且農(nóng)村牧區(qū)的空心化和老齡化嚴重，支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展的勞動力不足。

2.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然存在“短板”的問題

在“十個全覆蓋”的基礎(chǔ)上，通過近年來脫貧攻堅的持續(xù)投入，廣大農(nóng)村牧區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件有了質(zhì)的飛躍。但是，由于地域遼闊，不少旗縣地廣人稀，農(nóng)牧民居住分散，一些地處邊遠的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)或嘎查村的基礎(chǔ)設(shè)施仍然存在“短板”。主要表現(xiàn)為：由于公路里程長、布局分散，養(yǎng)護作業(yè)成本高，再加之重建輕養(yǎng)，造成農(nóng)村牧區(qū)的公路損壞嚴重，路況質(zhì)量下降明顯，安全隱患增大;不少旗縣的農(nóng)電網(wǎng)絡(luò)改造面小，致使農(nóng)村牧區(qū)的供電水平和質(zhì)量不高;盡管已經(jīng)全面解決了飲水安全問題，但受干旱、半干旱氣候條件的制約，不少旗縣的水資源仍然較為貧乏，有些地方還存在水含氟、砷嚴重超標的情況。

3.生態(tài)建設(shè)任務(wù)依然嚴峻的問題

內(nèi)蒙古的多數(shù)貧困旗縣處于農(nóng)牧交錯帶，自然條件惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱，旱災(zāi)、雪災(zāi)、風(fēng)沙災(zāi)害頻繁。這些旗縣的致貧原因也與生態(tài)環(huán)境惡化密切相關(guān)，因為生態(tài)環(huán)境惡化導(dǎo)致邊際產(chǎn)出降低，進而導(dǎo)致過度開發(fā)，其結(jié)果又進一步破壞生態(tài)環(huán)境，造成惡性循環(huán)。脫貧攻堅以來，各旗縣都把生態(tài)建設(shè)作為重點，以大生態(tài)推進大扶貧，探索了生態(tài)建設(shè)利民、生態(tài)產(chǎn)業(yè)富民、生態(tài)政策惠民的扶貧模式，力求實現(xiàn)扶貧開發(fā)與生態(tài)保護相協(xié)調(diào)，使貧困人口能夠在生態(tài)保護與修復(fù)中分享紅利、增加收入、早日脫貧。然而，不利的自然條件是客觀存在的，生態(tài)環(huán)境的改善需要漫長的過程，由此決定了生態(tài)保護和生態(tài)建設(shè)仍將是各旗縣在鞏固脫貧攻堅成果階段面對的艱巨任務(wù)。

4.借勢國家項目的積極性不高的問題

內(nèi)蒙古有綿延4000多公里的國境線，肩負為國戍邊的重任;眾多邊境口岸是發(fā)展北疆貿(mào)易的便利條件;屬于少數(shù)民族地區(qū)，具有民族區(qū)域自治的制度優(yōu)勢;地理區(qū)位上臨近京津，承擔(dān)為其構(gòu)筑綠色生態(tài)屏障的角色，與8個省區(qū)為鄰，便于開展多方合作;屬于國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略涵蓋區(qū)域，在國家能源化工產(chǎn)業(yè)布局中舉足輕重，諸多優(yōu)勢是實現(xiàn)脫貧攻堅和可持續(xù)發(fā)展的有力保障。事實上，京蒙合作項目、大型國企幫扶項目，以及退耕還林、京津風(fēng)沙源治理、封山育林等國家林業(yè)重點工程項目，還有其他生態(tài)建設(shè)項目等都在自治區(qū)脫貧攻堅中發(fā)揮了巨大作用。但在項目實施過程中也存在一些問題：各種類型的項目都有固定的實施時限，短期時效傾向明顯;一些國家的重點生態(tài)工程項目投資較少，且因土地質(zhì)量較差而收益微薄，群眾不愿參與;在實行新一輪退耕還林政策中，因農(nóng)作物種植的租地費用較高，貧困群眾的積極性不高;適宜實施林業(yè)生態(tài)項目的土地、林地資源分布比較分散，難以形成規(guī)模化、連片化、集中化，集聚效應(yīng)不明顯等。

（二）相關(guān)政策建議

1.強化扶貧產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的頂層設(shè)計和基礎(chǔ)保障

針對扶貧產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展問題，一是立足自治區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實際，確立“以農(nóng)（牧）助工、以工扶農(nóng)（牧）、工農(nóng)（牧）融合”的政策方針和現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的思路，完善科技支撐體系，加強農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，從頂層設(shè)計和基礎(chǔ)保障兩方面助力農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟的提質(zhì)增效，促進扶貧產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。二是加大對龍頭企業(yè)的扶持力度，給予持續(xù)穩(wěn)定的政策和資金傾斜，鼓勵其以市場為導(dǎo)向，持續(xù)打造區(qū)域品牌，引領(lǐng)和帶動農(nóng)牧業(yè)走向可持續(xù)發(fā)展。三是通過能人回鄉(xiāng)、招商引資等方式，解決扶貧車間運營中的各種問題，尤其是加工訂貨的難題。四是加強對農(nóng)牧產(chǎn)品市場風(fēng)險的預(yù)警，提升抗御市場風(fēng)險的能力，同時探索有效的農(nóng)牧產(chǎn)品價格形成機制，實現(xiàn)訂單與定價同步，讓農(nóng)牧民享有豐歉保障。

2.繼續(xù)加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度

一是加大對農(nóng)村牧區(qū)道路交通基礎(chǔ)設(shè)施和文教衛(wèi)等公共服務(wù)的投入力度，鞏固成果，查漏補缺，增強農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展后勁。同時，積極爭取國家支持，在落實啟動資金和補助資金的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮公共財政資金“四兩撥千斤”的作用，多渠道籌措資金，解決經(jīng)費不足等問題。二是充分利用科技進步的成果，通過發(fā)展分布式風(fēng)光互補發(fā)電系統(tǒng)解決邊遠牧區(qū)的用電需求，使廣大牧民也能夠享受現(xiàn)代文明生活。三是著力解決一些地區(qū)仍然存在的農(nóng)牧民飲水安全保障的問題，通過遠距離輸水、就近取水處理、開采淺層地下水等飲水安全工程，從水量、水質(zhì)和取水便利程度等方面確保飲水安全。四是把農(nóng)村牧區(qū)的村容村貌、危房改造、環(huán)境治理與鄉(xiāng)村振興有機結(jié)合，改善貧困人口的生存環(huán)境和居住條件。

3.把生態(tài)建設(shè)放在鞏固脫貧攻堅成果的重要位置上

為促進各旗縣持續(xù)做好生態(tài)建設(shè)工作，一是把生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)牧民脫貧致富相結(jié)合，走生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化之路。要將加強生態(tài)建設(shè)、構(gòu)筑北方綠色生態(tài)屏障作為一個產(chǎn)業(yè)來推進，從而吸納廣大農(nóng)牧民從事生態(tài)產(chǎn)業(yè)，獲得長期穩(wěn)定收入，實現(xiàn)在同一個戰(zhàn)場打贏生態(tài)建設(shè)與脫貧攻堅兩場戰(zhàn)役的目標。二是加強生態(tài)恢復(fù)工程建設(shè)和應(yīng)對自然災(zāi)害的軟硬件建設(shè)，開展有效的災(zāi)害預(yù)警與防治工作，提升防災(zāi)抗災(zāi)和減災(zāi)能力，避免農(nóng)牧民因生態(tài)環(huán)境惡化和自然災(zāi)害而致貧或返貧。三是加快構(gòu)建市場化的農(nóng)牧業(yè)災(zāi)害風(fēng)險保障體系，擴大災(zāi)害保險的覆蓋范圍，為穩(wěn)定農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和保障農(nóng)牧民收入保駕護航。

4.充分利用自身優(yōu)勢，爭取國家長期而穩(wěn)定的政策傾斜和資金支持

結(jié)合貧困旗縣短期和長期的發(fā)展目標，從挖潛優(yōu)勢發(fā)揮內(nèi)力、拓寬視野借助外力兩個方面做好以下工作。一是貧困旗縣脫貧摘帽后，以國家“四個不摘”為契機，依托京蒙合作和大型國企幫扶，進一步拓寬合作領(lǐng)域，把原來的短期項目長期化。二是充分利用地理區(qū)位優(yōu)勢，加強與其他省區(qū)的交流，拓展合作空間，通過產(chǎn)業(yè)協(xié)作為農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)就業(yè)提供更多途徑。三是針對一些旗縣經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)牧民收入增加受到生態(tài)功能區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、森林公園、公益林等的影響，要爭取中央政府?dāng)U大對自治區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，使區(qū)域生態(tài)補償獲得更多的國家資金支持。四是作為京津地區(qū)重要水源涵養(yǎng)地和風(fēng)沙源屏障，要爭取京津冀地區(qū)在資金投入、技術(shù)力量、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、災(zāi)害防御、病蟲害防治等方面的支持和幫助。

五、結(jié)語

在開展貧困旗縣退出第三方專項評估檢查的過程中，見證了內(nèi)蒙古自治區(qū)脫貧攻堅的全貌。筆者認為：內(nèi)蒙古的脫貧攻堅成效顯著，經(jīng)得起歷史和實踐的檢驗，其中積累的經(jīng)驗、探索的模式彌足珍貴。實現(xiàn)貧困旗縣摘帽清零、徹底消除絕對貧困人口，成績來自于干部的無私奉獻和群眾的自立奮斗。這一切都應(yīng)在內(nèi)蒙古發(fā)展史上留下濃墨重彩的一筆。

打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是中國21世紀最為重大的事件，內(nèi)蒙古自治區(qū)干部群眾共同譜寫的脫貧攻堅輝煌篇章應(yīng)是其中的精彩部分。當(dāng)然，脫貧摘帽后依然任重道遠，鞏固已取得的脫貧攻堅成果、進一步推進鄉(xiāng)村振興、讓廣大農(nóng)牧民過上更加富裕的生活，還需要付出更多的努力。

參考文獻：

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責(zé)任編輯：李 蕊