地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目績效評價指標(biāo)體系研究

呂曉嵐，羅 淦

中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心 a. 管理政策研究室、b. 預(yù)算定額處，北京 100037

黨的十九大提出的“全面實(shí)施績效管理”，是對政府治理理念和方式的重大改革。《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）要求加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。2020年2月25日，財(cái)政部在修訂《財(cái)政支出績效評價管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號）基礎(chǔ)上，結(jié)合績效自評管理有關(guān)要求，印發(fā)了《項(xiàng)目支出績效評價管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號），拓展了評價范圍，健全了評價體系，完善了評價指標(biāo)，增強(qiáng)了評價結(jié)果的約束力。地質(zhì)調(diào)查是基礎(chǔ)性和公益性地質(zhì)工作，地質(zhì)調(diào)查產(chǎn)品作為財(cái)政支出的公共產(chǎn)品，需要對其產(chǎn)出開展績效評價。為貫徹落實(shí)改革精神，積極適應(yīng)中央財(cái)政一級預(yù)算單位的管理要求，自然資源部中國地質(zhì)調(diào)查局推進(jìn)全面預(yù)算績效管理勢在必行[1]。全面預(yù)算績效管理要想取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，就亟需健全完善績效評價指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)，并對地質(zhì)調(diào)查一級項(xiàng)目、二級項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格評價，加強(qiáng)評價結(jié)果的使用，提升地質(zhì)調(diào)查服務(wù)供給質(zhì)量和財(cái)政資金的使用效益。

1 地質(zhì)調(diào)查工作的特點(diǎn)

1.1 探索性和不確定性

地質(zhì)調(diào)查需要依靠野外實(shí)地調(diào)查去認(rèn)識地球，需要大量數(shù)據(jù)和知識的積累，進(jìn)而有效解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的礦產(chǎn)資源尋找和勘查開發(fā)、防災(zāi)減災(zāi)與工程建設(shè)、人類生存地質(zhì)環(huán)境有效保護(hù)和永續(xù)利用等重大問題[2]。地質(zhì)調(diào)查具有探索性和不確定性，決定其產(chǎn)出具有不可預(yù)見性，難以精確地定量評價。

1.2 產(chǎn)出難量化和效益后續(xù)性

地質(zhì)調(diào)查工作主要目的是獲取地質(zhì)信息，因此地質(zhì)調(diào)查產(chǎn)出具有信息產(chǎn)品的特點(diǎn)[3]。載體一般為成果報(bào)告、地質(zhì)圖件、專著等，內(nèi)容一般是能源資源靶區(qū)數(shù)據(jù)及其反映的地質(zhì)規(guī)律現(xiàn)象、成礦理論、找礦方法等[4]。因此在績效評價中，產(chǎn)出指標(biāo)的質(zhì)量與數(shù)量同樣重要。

地質(zhì)調(diào)查工作具有效益后續(xù)性特點(diǎn)[5]。通過地質(zhì)填圖等科學(xué)手段獲取的地球地質(zhì)信息為礦產(chǎn)勘查、工程建設(shè)和保護(hù)人居環(huán)境提供支撐服務(wù)，可見地質(zhì)調(diào)查產(chǎn)品的效益（經(jīng)濟(jì)效益、社會效益等）是在后續(xù)產(chǎn)業(yè)中得到體現(xiàn)，本身的效益難直接評價。

2 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

2.1 國外地質(zhì)調(diào)查機(jī)構(gòu)績效評價經(jīng)驗(yàn)

在發(fā)達(dá)國家基于服務(wù)型政府建設(shè)下的績效管理中，各國地質(zhì)調(diào)查機(jī)構(gòu)的發(fā)展戰(zhàn)略都更加強(qiáng)調(diào)服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)，為了實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)，地質(zhì)調(diào)查機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)要求按照社會對地質(zhì)調(diào)查的需求變化、績效目標(biāo)的設(shè)置會相應(yīng)地做出調(diào)整。英國地調(diào)局績效評價設(shè)計(jì)了四類指標(biāo)：成果指標(biāo)，即反映社會公眾和接受服務(wù)者從政府機(jī)構(gòu)活動中獲準(zhǔn)情況的指標(biāo)；產(chǎn)出指標(biāo)，反映政府機(jī)構(gòu)提供產(chǎn)品和服務(wù)數(shù)量的指標(biāo)；效率指標(biāo)，即以政府機(jī)構(gòu)活動生產(chǎn)率的指標(biāo)；投入指標(biāo)，即關(guān)于政府機(jī)構(gòu)使用資源的可計(jì)量的指標(biāo)[6]。美國地調(diào)局的績效評價大多是針對項(xiàng)目或重要戰(zhàn)略計(jì)劃、研究計(jì)劃來進(jìn)行的，其中項(xiàng)目設(shè)計(jì)權(quán)重20%，戰(zhàn)略規(guī)劃權(quán)重10%，項(xiàng)目管理權(quán)重20%，項(xiàng)目成效與會計(jì)責(zé)任權(quán)重50%，即通過對預(yù)算項(xiàng)目的目標(biāo)、設(shè)計(jì)、規(guī)劃、管理、成效和責(zé)任進(jìn)行全面評估[7]。從績效目標(biāo)和績效指標(biāo)設(shè)置可以看出，英國比美國在政府績效評價方面更側(cè)重投入與產(chǎn)出的效果關(guān)系，而美國則更強(qiáng)調(diào)績效成果的可用性[8]。

2.2 國內(nèi)地質(zhì)調(diào)查績效評價研究進(jìn)展

地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目績效管理與評價經(jīng)過多年的探索取得積極進(jìn)展。研究方法方面，學(xué)者們分別運(yùn)用熵值法[9]、AHP—模糊綜合評價法[10]、含權(quán)分值法[11]、平衡記分卡法[12]等等對地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目績效評價方法開展研究；應(yīng)用領(lǐng)域方面，在公益性地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目[3][9]、礦產(chǎn)資源調(diào)查項(xiàng)目[10][11]、地災(zāi)監(jiān)測類項(xiàng)目[13]、土地質(zhì)量地球化學(xué)調(diào)查[14]、實(shí)物地質(zhì)資料集成與服務(wù)系統(tǒng)[15]、地勘企業(yè)項(xiàng)目[16]等領(lǐng)域上開展了探索研究。

綜合近年來地質(zhì)調(diào)查財(cái)政項(xiàng)目績效評價方面的事件，目前還存在一些問題，主要表現(xiàn)在績效評價體系不夠科學(xué)合理，評價指標(biāo)設(shè)置針對性、可操作性不強(qiáng)[17]。因此，需要考慮到地質(zhì)科研工作的特殊性和評價內(nèi)容的復(fù)雜性，建立一套科學(xué)合理的評價指標(biāo)、準(zhǔn)確細(xì)致的計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)和評判規(guī)則，以滿足財(cái)政項(xiàng)目需求的績效評價指標(biāo)體系。

3 地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目績效評價體系的構(gòu)建基礎(chǔ)與原則

3.1 評價基礎(chǔ)

（1）評價對象。納入部門預(yù)算的所有一級項(xiàng)目、二級項(xiàng)目，一級項(xiàng)目由地調(diào)局開展自評工作，二級項(xiàng)目由承擔(dān)單位開展自評工作，地調(diào)局選擇重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行評價。

（2）評價方法。圍繞目標(biāo)設(shè)定及完成情況、預(yù)算資金的使用及管理情況、項(xiàng)目組織實(shí)施情況、過程管理情況、項(xiàng)目績效情況等方面內(nèi)容開展定性與定量評價。

3.2 構(gòu)建原則

（1）符合地調(diào)項(xiàng)目特點(diǎn)原則。指標(biāo)體系的構(gòu)建要符合地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性定位，符合地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目“五問”立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，充分反映地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目總體特征。

（2）過程管理全面覆蓋原則。績效評價全面覆蓋項(xiàng)目“立項(xiàng)、實(shí)施、產(chǎn)出、效果”管理的全過程，涵蓋項(xiàng)目、資金、組織、質(zhì)量、政采、合同、安全、保密等主要管理環(huán)節(jié)。

（3）量化考核分層分類原則?？冃е笜?biāo)設(shè)置要盡可能量化，二級指標(biāo)能夠?qū)σ患壷笜?biāo)解釋說明，三級指標(biāo)能夠?qū)Χ壷笜?biāo)解釋說明，形成層次分明的指標(biāo)體系[18]。

4 績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

4.1 評價指標(biāo)

根據(jù)財(cái)政部《財(cái)政支出績效評價管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號）確定了評價指標(biāo)體系[19]，結(jié)合地質(zhì)調(diào)查工作實(shí)際，將財(cái)政部設(shè)置的“3個一級指標(biāo)、8個二級指標(biāo)、21個三級指標(biāo)”績效評價指標(biāo)體系轉(zhuǎn)換成“3個一級指標(biāo)、8個二級指標(biāo)、24個三級指標(biāo)”（見表1），具體包括：項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目績效3個一級指標(biāo)，項(xiàng)目目標(biāo)、決策過程、資金分配等8個二級指標(biāo)，以及目標(biāo)設(shè)置、目標(biāo)內(nèi)容、決策依據(jù)等24個三級指標(biāo)。

表1 穩(wěn)健性檢驗(yàn)Table 1 Robustness test

4.1.1 項(xiàng)目決策

評價項(xiàng)目立項(xiàng)過程中，項(xiàng)目設(shè)置的必要性及可行性、設(shè)置依據(jù)的充分性及合理性、申報(bào)程序的合法性及規(guī)范性，資金分配的適用性及有效性。細(xì)分為3個二級指標(biāo)：

（1）項(xiàng)目目標(biāo)：反映項(xiàng)目目標(biāo)設(shè)置是否符合財(cái)政專項(xiàng)資金的投資方向和“五問”立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，目標(biāo)內(nèi)容是否科學(xué)合理、明確具體、細(xì)化量化。細(xì)分為目標(biāo)設(shè)置和目標(biāo)內(nèi)容2個三級指標(biāo)。

（2）決策過程：反映項(xiàng)目立項(xiàng)申報(bào)是否符合相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)劃計(jì)劃、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)以及單位職責(zé)定位，是否建立健全并有效履行相關(guān)立項(xiàng)申報(bào)及調(diào)整程序。細(xì)分為決策依據(jù)和決策程序2個三級指標(biāo)。

（3）資金分配：反映項(xiàng)目預(yù)算編制是否符合相關(guān)法律法規(guī)及制度規(guī)定，預(yù)算安排是否經(jīng)濟(jì)、有效并滿足任務(wù)要求。細(xì)分為資金分配辦法和分配結(jié)果2個三級指標(biāo)。

4.1.2 項(xiàng)目管理

評價項(xiàng)目實(shí)施過程中，項(xiàng)目資金管理的合法性、合規(guī)性及規(guī)范性，業(yè)務(wù)管理的制度建設(shè)、組織管理、人員及設(shè)備投入等措施的保障程度。細(xì)分為3個二級指標(biāo)：

（1）資金到位：反映委托業(yè)務(wù)、設(shè)備購置等各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動經(jīng)費(fèi)是否按實(shí)施計(jì)劃進(jìn)度執(zhí)行到位。細(xì)分為到位率、到位時效2個三級指標(biāo)。

（2）資金管理：反映項(xiàng)目資金使用是否符合相關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)及制度規(guī)定，是否完成預(yù)算執(zhí)行考核任務(wù)，是否開展有效的財(cái)務(wù)監(jiān)管。細(xì)分為管理制度、預(yù)算執(zhí)行、資金使用和財(cái)務(wù)監(jiān)管4個三級指標(biāo)。

（3）組織實(shí)施：反映是否建立健全并有效執(zhí)行業(yè)務(wù)管理制度，組織機(jī)構(gòu)及崗位職責(zé)是否健全明確，各項(xiàng)保障措施是否具體可行，人員及設(shè)備投入是否合理有效，項(xiàng)目質(zhì)量是否符合技術(shù)規(guī)范及設(shè)計(jì)要求。細(xì)分為管理制度、組織機(jī)構(gòu)、過程管理3個三級指標(biāo)。

4.1.3 項(xiàng)目績效

評價項(xiàng)目實(shí)施后，預(yù)期工作量及成果的數(shù)量、質(zhì)量、時效等指標(biāo)的完成程度，經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、可持續(xù)影響等效益指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和顯著程度，以及服務(wù)對象的滿意程度。細(xì)分為2個二級指標(biāo)。

（1）項(xiàng)目產(chǎn)出：反映項(xiàng)目工作量及成果是否保質(zhì)、保量、如期完成。細(xì)分為產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量、產(chǎn)出時效、產(chǎn)出成本4個三級指標(biāo)。

（2）項(xiàng)目效果：反映項(xiàng)目成果是否達(dá)到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益、可持續(xù)影響程度，是否滿足用戶需求。細(xì)分為經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對象滿意度5個三級指標(biāo)。

4.2 指標(biāo)分值的確定

為取得相對科學(xué)合理的指標(biāo)體系分值，采用專家咨詢法，對長期從事地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目成果評審的技術(shù)與經(jīng)濟(jì)專家開展咨詢，綜合分析得出個指標(biāo)，確定相應(yīng)分值，具體參見表2。

4.2.1 一級指標(biāo)分析

地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目績效評價指標(biāo)中一級指標(biāo)的分值由大到小分別是項(xiàng)目績效55分、項(xiàng)目管理28分，項(xiàng)目決策17分。分值設(shè)置的原因是：地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目績效評價的重點(diǎn)在于對結(jié)果的考核，項(xiàng)目產(chǎn)出部分需考察的指標(biāo)類別也最多，故而項(xiàng)目績效所占績效評價的分值最高。在財(cái)政部設(shè)置的分值基礎(chǔ)上，增加了項(xiàng)目管理的分值，降低了項(xiàng)目決策的分值，這表明對于項(xiàng)目的過程監(jiān)督管理也是非常重要的部分，因此加大了項(xiàng)目管理的分值。

4.2.2 二級指標(biāo)分析

（1）圍繞一級指標(biāo)項(xiàng)目決策，二級指標(biāo)是財(cái)政部指定的項(xiàng)目目標(biāo)、決策過程、資金分配。在財(cái)政部對這3個指標(biāo)設(shè)置的分值基礎(chǔ)上，縮小了3個指標(biāo)的分值差異，將項(xiàng)目目標(biāo)的分值設(shè)置為5分，決策過程和資金分配的分值分別設(shè)置為6分。

（2）圍繞一級指標(biāo)項(xiàng)目管理，二級指標(biāo)是財(cái)政部指定的資金到位、資金管理、組織實(shí)施?？紤]到財(cái)務(wù)的核算始終是一個組織或一個項(xiàng)目的核心，一個組織的架構(gòu)和人員分工的科學(xué)有效是項(xiàng)目完成的基石，因而將資金管理應(yīng)作為考核重點(diǎn)，組織實(shí)施應(yīng)作為次重點(diǎn)。固將資金管理的分值設(shè)置為15分，組織實(shí)施的分值設(shè)置為10分，資金到位的分值設(shè)置為3分。

（3）圍繞一級指標(biāo)項(xiàng)目績效，二級指標(biāo)是財(cái)政部指定的項(xiàng)目產(chǎn)出和項(xiàng)目效果，分值也維持財(cái)政部指定的項(xiàng)目產(chǎn)出15分，項(xiàng)目效果40分不變。

4.2.3 三級指標(biāo)分析

根據(jù)地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目注重項(xiàng)目效果、注重產(chǎn)出的質(zhì)量和數(shù)量、同時也注重預(yù)算執(zhí)行以及過程管理的特點(diǎn)，根據(jù)專家打分結(jié)果，三級指標(biāo)分值由高到低處于前幾位的指標(biāo)依次是經(jīng)濟(jì)效益（8）、社會效益（8）、環(huán)境效益（8）、可持續(xù)影響（8）、服務(wù)對象滿意度（8）、預(yù)算執(zhí)行（6）、產(chǎn)出數(shù)量（5）、過程管理（4）、產(chǎn)出質(zhì)量（4），詳見表2。

表2 指標(biāo)分值Table 2 Details of the index score

4.3 綜合評價

由于地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目績效評價指標(biāo)具有多層次、多目標(biāo)、多定性、難以量化等特點(diǎn)，內(nèi)容較多且相互交叉，具體的績效評價指標(biāo)之間很難做出非常明確的劃分，導(dǎo)致績效指標(biāo)產(chǎn)生模糊性[20]。因此，為了減小上述問題對績效評價結(jié)果的影響，將評分標(biāo)準(zhǔn)采取絕對值而非區(qū)間值，便于評價考核量化，具體見表3—表5。

表3 項(xiàng)目決策評價指標(biāo)體系Table 3 Details of the project decision evaluation index system

表5 項(xiàng)目績效評價指標(biāo)體系Table 5 Details of the project performance evaluation index system

其中需要強(qiáng)調(diào)的是，經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益及可持續(xù)影響4項(xiàng)指標(biāo)總分為32分，如批復(fù)的效益指標(biāo)中僅有1項(xiàng)、2項(xiàng)或3項(xiàng)效益指標(biāo)，則按1項(xiàng)、2項(xiàng)或3項(xiàng)總分16分計(jì)算。服務(wù)對象滿意度指標(biāo)總分為8分，如批復(fù)的服務(wù)對象滿意度指標(biāo)僅有1項(xiàng)或2項(xiàng)，則按1項(xiàng)或2項(xiàng)總分8分計(jì)算。如有中央國務(wù)院批示，則服務(wù)對象滿意度指標(biāo)為8分；如有省部級領(lǐng)導(dǎo)批示，則服務(wù)對象滿意度指標(biāo)基礎(chǔ)分為6分，另外可根據(jù)其他2項(xiàng)內(nèi)容再計(jì)算得分?！敖M織機(jī)構(gòu)”的項(xiàng)目管理及財(cái)務(wù)管理年度考核、“保障措施”中的年度安全及保密檢查、“過程管理”中的年度質(zhì)量檢查或項(xiàng)目驗(yàn)收等三級指標(biāo)，以最高一級部門檢查考核定級為準(zhǔn)。年度質(zhì)量檢查或項(xiàng)目驗(yàn)收三級指標(biāo)中，有項(xiàng)目驗(yàn)收的，以項(xiàng)目驗(yàn)收定級為準(zhǔn)。

表4 項(xiàng)目管理評價指標(biāo)體系Table 4 Details of the project management evaluation index system

表4（續(xù)）

5 結(jié)論與展望

當(dāng)前，國家正在推動建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，績效管理的實(shí)質(zhì)是以績效目標(biāo)為核心，將預(yù)算管理、技術(shù)管理等緊密結(jié)合，形成一個有機(jī)的績效管理體系，既可提高管理效率，又可提升管理效果。為貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》的通知等有關(guān)要求，需要按照“花錢必問效，無效必問責(zé)”原則，推進(jìn)地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目全過程預(yù)算績效管理的常態(tài)化、規(guī)范化和制度化，提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，提升地質(zhì)調(diào)查服務(wù)供給質(zhì)量。地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算績效指標(biāo)體系研究是適應(yīng)預(yù)算管理改革的一次嶄新實(shí)踐，它源于績效預(yù)算的理念，發(fā)端于績效評價試點(diǎn)，創(chuàng)新于預(yù)算管理過程，在不斷發(fā)展與探索中形成了目前的地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算績效管理體系，構(gòu)建了相對完整的體系內(nèi)容。

隨著中國地質(zhì)調(diào)查局升級為財(cái)政一級預(yù)算單位，將更嚴(yán)格、更全面地加強(qiáng)對地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目事前、事中、事后的績效管理。由于地質(zhì)調(diào)查具有基礎(chǔ)性、公益性和效益后續(xù)性特點(diǎn)，且績效管理涉及的環(huán)節(jié)多（包括設(shè)定績效目標(biāo)、制定績效計(jì)劃、績效執(zhí)行監(jiān)控、績效評價實(shí)施、評價結(jié)果反饋、評價結(jié)果應(yīng)用等），任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)疏漏，都會影響績效管理的有效性?？冃гu價是績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過績效評價指標(biāo)體系，既可利用各管理環(huán)節(jié)的成果，又可使各環(huán)節(jié)的管理統(tǒng)一到績效管理中，從而建立起以績效目標(biāo)為核心的績效管理新機(jī)制。結(jié)合新形勢和新要求，需要繼續(xù)深化研究項(xiàng)目績效評價方法、指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，構(gòu)建單位預(yù)算績效評價方法、指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，并結(jié)合實(shí)際應(yīng)用，引入第三方預(yù)算績效評價[21]，不斷更新完善。