塞罕壩示范點自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記模式探索

孫興華，李曉敏，王默涵，許淳炫

1. 河北省地質(zhì)調(diào)查院，河北 石家莊 050081；2. 天津科技大學(xué) 食品科學(xué)與工程學(xué)院，天津 300457

0 引言

中國經(jīng)濟的快速增長和對自然資源的過度開發(fā)造成了環(huán)境退化、資源大量消耗，自然生態(tài)功能大幅減退；既是自然資源總量的發(fā)達國家，也是人均占有量的發(fā)展中國家，耕地、森林、草原、水資源的人均占有量遠低于世界平均水平，僅占世界水平的32.14%、13.25%、32.30%和27%中。根據(jù)《全國森林城市發(fā)展規(guī)劃（2018—2025年）》，要求到2025年將建成6個國家級森林城市群和300個國家森林城市。因此提升城鄉(xiāng)森林生態(tài)系統(tǒng)功能，提高本國生態(tài)支撐能力，已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)展的重要環(huán)節(jié)之一[1，2]。本次開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，明確各類自然資源的權(quán)屬、數(shù)量、用途等屬性，是保護和合理利用相關(guān)自然資源的奠基石，同時也體現(xiàn)出尊重自然和保護自然的強烈意愿，為全面推進生態(tài)文明建設(shè)、打造生態(tài)中國奠定基礎(chǔ)。

1 確權(quán)試點概況

塞罕壩位于河北省承德市壩上地區(qū)，圍場滿族蒙古族自治縣境內(nèi)，海拔1500～2067m，東經(jīng)116°32′—118°14′，北緯41°35′—42°40′。為中溫帶大陸性季風(fēng)型氣候，屬于高原—丘陵的多地形地段，并處于森林—草原的交錯帶；既有森林又有草原、既有山地又有高原、既有河流又有湖泊。值得驕傲的是塞罕壩機械林場是世界上面積最大的人工林，森林覆蓋率達到86%的飽和極值，是京津冀地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障。同時，塞罕壩也是灤河與遼河的發(fā)源地之一，被譽為“河的源頭、云的故鄉(xiāng)、花的世界、林的海洋、度假的天堂”[3]。其豐富的自然資源種類和多樣化的資源類型極具代表性，為自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的拓展創(chuàng)造條件。

2 確權(quán)登記內(nèi)容

在河北省自然資源廳統(tǒng)一安排部署下根據(jù)規(guī)劃要求，選定塞罕壩機械林場作為國家級示范點之一，以自然保護區(qū)和森林公園資源確權(quán)登記為基礎(chǔ)，摸清自然資源底數(shù)，秉持保護與監(jiān)管的原則，探索自然資源登記單元的邊界劃定，逐步推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，全域、全面、據(jù)實地開展自然資源調(diào)查核實統(tǒng)一確權(quán)登記工作。

自然資源統(tǒng)一確權(quán)的數(shù)學(xué)基礎(chǔ)是基于現(xiàn)代測繪基準的2 000國家大地坐標系，采用高斯—克呂格投影，與第三次全國國土調(diào)查的分帶方式一致。以1∶10 000比例尺對收集資料進行處理、制作底圖、登記單元劃分、外業(yè)調(diào)查等工作[4，5]。

2.1 土地利用分類

森林資源——有林地（0301）、灌木林地（0302）、其他林地（0303）；

草原資源——天然牧草地（0401）、人工牧草地（0402）、其他草地（0403）；

山嶺資源——由于山嶺本身并沒有明確的法律概念，相當于一個載體，其所涵蓋的自然資源在空間上可以與森林、草原、荒地、水流等資源類別重疊，所以無法明確的對應(yīng)土地分類，調(diào)查人員對自然資源的理解也存在差異，實踐中難以把握。

2.2 確權(quán)操作指南

2.2.1 數(shù)據(jù)收集與調(diào)查分析

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的調(diào)查內(nèi)容以現(xiàn)有資料和土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果為基礎(chǔ)，結(jié)合詳實的自然資源產(chǎn)權(quán)所有權(quán)、自然資源的地理位置范圍和自然資源的自然狀況，如表1、表2所示，完成自然資源確權(quán)登記準備工作。

表1 數(shù)據(jù)收集類型列表Table 1 List of data collection types

表2 數(shù)據(jù)收集詳細列表Table 2 Detailed list of data collection

表2（續(xù)）

2.2.2 劃分產(chǎn)權(quán)邊界

通過從相關(guān)職能部門收集到的山水林田河草的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料進行整理分析，疊加塞罕壩地區(qū)1米分辨率的正射影像圖和對照土地利用現(xiàn)狀圖，根據(jù)《河北省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記總體工作方案》和塞罕壩工作區(qū)生態(tài)功能突出的實際情況，重點探索塞罕壩林場統(tǒng)一確權(quán)登記工作方法。對塞罕壩全域范圍內(nèi)符合方案標準的自然資源單元進行預(yù)劃和編碼登記；結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)的原真性實地核查，區(qū)分自然資源公共用途管制要求，查明登記單元的坐落、類型、邊界、面積、數(shù)量、質(zhì)量以及權(quán)屬關(guān)系等精確數(shù)據(jù)，清晰界定試點內(nèi)各類自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)主體，最后對各類自然資源單元進行整飾、建庫與圖件編制，實現(xiàn)統(tǒng)一登記與林業(yè)管理有序銜接，為不動產(chǎn)登記部門頒發(fā)自然資源產(chǎn)權(quán)證書提供數(shù)據(jù)支撐和保障[6]。

2.3 關(guān)鍵技術(shù)與思路探索

2.3.1 預(yù)劃獨立自然資源登記單元

依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，經(jīng)批準的省級以上自然保護區(qū)、森林公園、濕地按照相關(guān)部門批復(fù)范圍界線可以預(yù)劃為獨立的自然資源登記單元，如表3所示。利用第三次國土調(diào)查成果和自然資源專項調(diào)查成果打底，先對具有完整生態(tài)功能的自然生態(tài)空間和單項自然資源開展統(tǒng)一確權(quán)登記，再逐步實現(xiàn)對全部國土空間內(nèi)的自然資源確權(quán)登記全覆蓋。此次以“三區(qū)三線”劃定范圍為依據(jù)，充分利用地理國情普查、土地利用現(xiàn)狀等已有資料，將塞罕壩工作區(qū)劃定范圍內(nèi)的各類自然資源對象進行提取，對前情模糊、判別不清的單元采用無人機舉證與外業(yè)實地調(diào)查相結(jié)合的方式進行調(diào)查調(diào)解，并結(jié)合其他相關(guān)水利、農(nóng)業(yè)等部門數(shù)據(jù)，對單元內(nèi)自然資源類型數(shù)量與質(zhì)量進行核實。

表3 預(yù)劃獨立自然資源登記單元分析Table 3 Analysis of pre planned independent natural resource registration unit

2.3.2 預(yù)劃全要素自然資源登記單元

登記單元包括單一或多種自然資源類型，森林是生態(tài)空間中重要的自然屬性之一。根據(jù)塞罕壩工作區(qū)的實際情況，結(jié)合自然資源在用途管制、生態(tài)保護紅線、公共管制等合理利用和管理方面的需求，按照集中連片、盡量完整的生態(tài)功能等特征劃定空間范圍，完成對各數(shù)據(jù)的疊加、統(tǒng)計等分析，達到河北省自然資源統(tǒng)一確權(quán)采集規(guī)范給出的集合資源類型最小面積，預(yù)劃登記全要素自然資源登記單元[7]。

通過了解圍場滿族蒙古族自治縣自然資源的類型及分布等情況，以圍場縣最新高分辨率的數(shù)字正射影像為基礎(chǔ)，將圍場縣最新土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)、集體土地所有權(quán)和國有土地使用權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)等疊加到正射影像圖上，形成了自然資源統(tǒng)一調(diào)查工作底圖。如圖1所示：

圖1 圍場縣工作底圖Fig. 1 Base map of Weichang County

3 確權(quán)登記工作存在的問題與難點

3.1 權(quán)籍界線不清

資源確權(quán)登記中，普遍存在多部門管理、信息不互通的體制障礙，同一自然資源單元，不同管理部門提供的面積范圍差異較大。統(tǒng)一確權(quán)調(diào)查成果匯集時發(fā)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清、權(quán)責(zé)不明晰等問題，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)糾紛多發(fā)、資源保護乏力、生態(tài)退化。常見問題如農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)與疏林地、未成林地、基本農(nóng)田等相互重疊、壓蓋、交叉等現(xiàn)象，導(dǎo)致單一地塊同時具有兩個或兩個以上的產(chǎn)權(quán)主體同時存在[8]。

明確自然資源所有權(quán)是保證經(jīng)濟主體自身利益最大化的基礎(chǔ)，強化主體業(yè)務(wù)管理、提高生產(chǎn)技術(shù)、參與市場競爭的經(jīng)濟活動，也是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)。針對“一地多證”現(xiàn)象，應(yīng)會同相關(guān)部門協(xié)商，對權(quán)屬分類技術(shù)要求、技術(shù)手段等制定統(tǒng)一標準，綜合依據(jù)確權(quán)地塊的有效權(quán)證、文件進行調(diào)查，本著尊重現(xiàn)狀、尊重歷史的原則，重新調(diào)查確權(quán)中存在的問題地塊，劃準權(quán)籍界線，形成自然資源全要素一張圖與不動產(chǎn)權(quán)籍權(quán)屬問題登記的無縫銜接。

3.2 歷史問題

試點工作中還發(fā)現(xiàn)存在歷史遺留問題多、自然資源權(quán)屬來源資料缺失的現(xiàn)象：例如某些自然資源因為開發(fā)利用效率較低導(dǎo)致自然資源的資產(chǎn)安全被忽略，部分全民所有制林場未按規(guī)定頒發(fā)林權(quán)證；全民所有權(quán)屬界線與村集體所有之間存在較大爭議。由于各種類自然資源的行政管轄不同，跨行政區(qū)的水流資源收集數(shù)據(jù)較困難，不能全面統(tǒng)計篩選出所需登記的河流水庫的徑流量、庫容、水質(zhì)狀況等信息；導(dǎo)致部分確權(quán)單元的數(shù)量與質(zhì)量信息填寫不全，難以確定符合統(tǒng)一確權(quán)規(guī)定的登記機關(guān)和登記對象。

4 確權(quán)工作取得成效

4.1 劃分登記單元

河北省塞罕壩機械林場統(tǒng)一確權(quán)登記示范點以國家批準的塞罕壩機械林場范圍界線為依據(jù)設(shè)立一個獨立的自然資源登記單元。將河北省塞罕壩機械林場、河北塞罕壩國家級自然保護區(qū)和河北塞罕壩國家森林公園的范圍界線合并后取最大的管理和保護范圍界線劃定此次的獨立登記單元，在數(shù)據(jù)庫中保留原審批的相關(guān)范圍界線。林場范圍內(nèi)的森林、草原、水流、濕地等在登記單元內(nèi)予以標注記載（面積約311萬畝，其中，森林約218萬畝、草地約20萬畝）。考慮“山嶺”概念抽象，與其他類別自然資源在空間上會有重疊，暫做地形表述，河北省在此次試點工作中不作為一項獨立的自然資源，只將其作為一項要素調(diào)查，不再單獨統(tǒng)計其上涵蓋的自然資源面積，避免出現(xiàn)分類面積之和大于登記單元總面積的邏輯錯誤。

4.2 詳查折疊自然資源

通過統(tǒng)一確權(quán)調(diào)查，全面摸清了塞罕壩地區(qū)內(nèi)的“生態(tài)家底”，為建設(shè)生態(tài)文明和打造“山水林田湖草”的生命共同體奠定了堅實的基礎(chǔ)。塞罕壩地處華北、東北和內(nèi)蒙古的三方交匯處，動植物資源非常豐富。據(jù)統(tǒng)計，昆蟲660種、陸地野生脊椎動物261種、植物625種、大型真菌179種；僅國家級重點保護動物就有6種，如黃羊、馬鹿、蒼鷹、灰鶴、黑琴雞、紅腳隼等；還有包括柴胡、金蓮花、升麻、細葉白頭翁、刺五加、黃芩等在內(nèi)的120多種藥用植物。

河北省塞罕壩機械林場自然資源經(jīng)濟總價值達200多億元，投入產(chǎn)出比高達1∶19.8；良好的森林生態(tài)系統(tǒng)使其固碳量為74.7萬噸/每年、氧氣釋放量為54.5萬噸/每年、空氣負氧離子高于城市10倍左右。特別是在林場的積極帶動下，承德市區(qū)有林地面積達到3 390萬畝，是建國初期的11.3倍；森林覆蓋率增加9.78倍，達到56.7%。年均滯留灰塵8 032萬噸，吸收二氧化碳1.24億噸、釋放氧氣1.1億噸，與塞罕壩一起被稱為“華北綠肺”[9]。利用僅50余年時間探索出的人工修復(fù)生態(tài)環(huán)境的可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗，使荒山沙地在自然狀態(tài)下修復(fù)的時間縮短了一半；在固沙的同時，縮小了渾善達克沙地的面積，每年可涵養(yǎng)水源達1.37億立方米，水量相當于13個西湖，為中國生態(tài)文明建設(shè)做出卓越貢獻。

5 意見和建議

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是一項法定確權(quán)登記工作，是一項全新的制度改革，應(yīng)遵循資源公有、物權(quán)法定原則，妥善處理確權(quán)中可能遇到的爭議和問題。

5.1 數(shù)據(jù)共享，豐富權(quán)能信息

通過一年多的實踐探索，全國各試點工作基本進入確權(quán)的成果收獲期。不但全面整理了包括自然資源、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多部門的權(quán)屬資料，堅持做到資料交接有清單，數(shù)據(jù)保密有協(xié)議，明確了登記單元權(quán)責(zé)關(guān)系和邊界界線，還在自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的工作程序、技術(shù)方法等方面取得了重要突破，為進一步摸清自然資源家底奠定了堅實基礎(chǔ)。但是最理想的方法還是應(yīng)在同一基礎(chǔ)構(gòu)架模式下，統(tǒng)一相關(guān)技術(shù)標準和規(guī)范，實現(xiàn)系統(tǒng)入口統(tǒng)一、身份認證統(tǒng)一，融合平臺功能，盡快研究制定切合實際、規(guī)范標準又科學(xué)高效的工作流程。

5.2 服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)，助力自然資產(chǎn)改革

河北省堅持綜合整治、系統(tǒng)修復(fù)的理念，加大退耕還林還草的保護力度、加強露天礦山整治和生態(tài)修復(fù)、依法取締違規(guī)采石場、持續(xù)監(jiān)管地下水超采綜合治理、大力推動水資源循環(huán)利用，使生態(tài)環(huán)境逐步得到改善。但截至目前，現(xiàn)行的法律法規(guī)尚未對需要確權(quán)的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水流以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等7類自然資源進行全部分類細化以及形成明確條款，相關(guān)內(nèi)容并未納入到《物權(quán)法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》等法律法規(guī)體系當中。已建立的成熟模式的不動產(chǎn)業(yè)務(wù)和尚且處于發(fā)育期的自然資源確權(quán)工作無法做到統(tǒng)籌兼顧、發(fā)展和保護相統(tǒng)一的精準有效銜接，制約了以確權(quán)登記為基礎(chǔ)的自然資源產(chǎn)權(quán)、用途管理和自然資產(chǎn)負債表等制度的建設(shè)。

6 結(jié)語

中國自然保護地“統(tǒng)一”的管理格局隨著國務(wù)院機構(gòu)改革的塵埃落定而形成，山水林田湖草的統(tǒng)籌保護利用變得現(xiàn)實可行。健全現(xiàn)代國家自然資源產(chǎn)權(quán)管理體制是一項利國利民的重大改革，也是建立系統(tǒng)完備的生態(tài)文明體系的內(nèi)在要求。自然資源是生態(tài)系統(tǒng)主體構(gòu)成要素，它們具有經(jīng)濟和生態(tài)等多種功能屬性，無法使經(jīng)濟建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)有機融合，突顯了國家自然資源稟賦不足的現(xiàn)狀。人類與自然的良好共生應(yīng)遵循綠色發(fā)展的理念，建立在尊重自然規(guī)律、因地制宜，把握生態(tài)監(jiān)管尺度不放松的原則上，更好的建立生態(tài)文明試驗區(qū)。通過補充完善的方式逐步實現(xiàn)全國全覆蓋，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，使中國的自然保護事業(yè)邁上新的臺階。一個天藍、地綠、水清的美麗中華漸行漸近。