鄉(xiāng)村治理的百年探索：理念與體系

趙樹凱

前言

隨著“國(guó)家治理現(xiàn)代化”成為改革發(fā)展總目標(biāo)，“鄉(xiāng)村治理”獲得了更加深遠(yuǎn)的歷史意涵。在國(guó)家治理背景下審視鄉(xiāng)村治理，為近百年農(nóng)村發(fā)展研究提供了新維度。

“治理”可有多種理解，本文在“治國(guó)理政”意義上使用“治理”概念，而不是在西方治理理論語(yǔ)境下或傳統(tǒng)的“管理”“統(tǒng)治”意義上使用“治理”概念。在農(nóng)村工作文獻(xiàn)中，“鄉(xiāng)村治理”并非經(jīng)典表述。2006年，“鄉(xiāng)村治理”作為政策概念開始出現(xiàn)于中央1號(hào)文件；2014年十八屆三中全會(huì)提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”；2017年十九大提出建立自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，鄉(xiāng)村治理被賦予新的宏大視角。在文件表達(dá)中，“治理體系”與“治理能力”相提并論，實(shí)際上治理體系內(nèi)在地決定了治理能力，或者說(shuō)治理能力是治理體系的外在表現(xiàn)。因此，不論是研究國(guó)家治理，還是研究鄉(xiāng)村治理，治理體系都是核心問(wèn)題。本文對(duì)“鄉(xiāng)村治理體系”的界定是：能夠有效運(yùn)行的鄉(xiāng)村組織和制度系統(tǒng)。體制改革以來(lái)，鄉(xiāng)村已經(jīng)初步建立起新的基層組織系統(tǒng)，也正在產(chǎn)生新組織，但很多組織尚未制度化?！爸贫取笔且呀?jīng)形成規(guī)律性并具備有效約束力的慣例、聯(lián)系和規(guī)范。本文從理念分析出發(fā)，以農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度為基礎(chǔ)、以基本組織制度為主線展開歷史考察，致力于探索百年鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗(yàn)與啟迪。

鄉(xiāng)村治理的基本問(wèn)題，是如何認(rèn)識(shí)和對(duì)待農(nóng)民。如何認(rèn)識(shí)農(nóng)民，關(guān)乎治理理念；如何對(duì)待農(nóng)民，關(guān)乎治理體系。以土地為核心、以農(nóng)民為目標(biāo)的政策制定、制度安排和組織建設(shè)，構(gòu)成鄉(xiāng)村治理體系的基本框架。新中國(guó)成立前，土地政策服務(wù)于軍事戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村治理圍繞奪取政權(quán)總目標(biāo)而調(diào)整。新中國(guó)成立后，農(nóng)業(yè)合作化、人民公社化建構(gòu)了農(nóng)村治理的基礎(chǔ)性制度，“階級(jí)斗爭(zhēng)”成為鄉(xiāng)村治理的核心理念，“政治運(yùn)動(dòng)”是鄉(xiāng)村治理的基本政策工具。20世紀(jì)80年代的農(nóng)村改革，建立了以家庭經(jīng)營(yíng)為主體的基本經(jīng)濟(jì)體制和相應(yīng)的組織系統(tǒng)。這場(chǎng)改革是對(duì)既有治理體制的方向性、顛覆性改變，是新中國(guó)歷史上鄉(xiāng)村社會(huì)最大變局。這場(chǎng)改革不僅促成社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，也造成基層鄉(xiāng)村治理體系的深刻轉(zhuǎn)變，還塑造了新的社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)，標(biāo)志著國(guó)家治理能力的巨大提升。以家庭經(jīng)營(yíng)制度建立為新起點(diǎn)，鄉(xiāng)村治理理念發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)化，從強(qiáng)調(diào)“教育”“改造”農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)椤白鹬亍薄绊槕?yīng)”農(nóng)民。 “尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神和選擇權(quán)利”，是中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于農(nóng)村改革根本經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，特別是中共十八大以來(lái)，鄉(xiāng)村治理進(jìn)入新階段，呈現(xiàn)新特點(diǎn)，面臨新挑戰(zhàn)。探索建立現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系，需要繼續(xù)總結(jié)和遵循農(nóng)村改革的根本經(jīng)驗(yàn)。

一、治理理念初步形成(19211949)

1921年中共建黨之初，革命初心曠遠(yuǎn)深邃，現(xiàn)實(shí)工作重在城市，并未專注農(nóng)村。中共對(duì)鄉(xiāng)村治理的探索，伴隨革命事業(yè)的不斷發(fā)展而逐步展開，貫穿于從建黨到建政全過(guò)程。

(一)核心在于“集體化”道路

土地是貫穿古今的農(nóng)民問(wèn)題核心，但在中共治國(guó)理念中，問(wèn)題深處則是 “集體化”。集體化不僅涉及土地的所有和使用，也涉及鄉(xiāng)村基本組織形式。

集體化理念在革命中逐步形成。中共一大黨綱中涉及農(nóng)村問(wèn)題的內(nèi)容可以概括為一句話：沒(méi)收一切生產(chǎn)資料歸社會(huì)所有，包括土地在內(nèi)。在建立政權(quán)過(guò)程中，減租減息和分田分地是兩種交互使用的政策工具。這兩種政策思路都不是中共提出，而是由孫中山領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)民黨提出的。1924年1月，國(guó)民黨一大將“耕者有其田”寫入黨綱，是孫中山早期“平均地權(quán)”思想的政策體現(xiàn)；1926年1月國(guó)民黨二大提出“減租減息”，是與北伐戰(zhàn)爭(zhēng)相配合的政策設(shè)計(jì)；在20世紀(jì)30年代和40年代，國(guó)民黨政府在江西、福建省局部地區(qū)有所實(shí)踐。但是，國(guó)民黨提出的政策設(shè)想并沒(méi)有落實(shí)，共產(chǎn)黨卻完成了覆蓋全國(guó)且效果卓著的土地改革。這顯示了共產(chǎn)黨對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的政治滲透力，由此可以在一定程度上解釋中共軍事上和政治上的成功。

用減租減息和分田分地兩種思路來(lái)探索解決農(nóng)民問(wèn)題，是共產(chǎn)黨在革命時(shí)期的持續(xù)努力。20世紀(jì)20年代初期澎湃領(lǐng)導(dǎo)的廣東海陸豐農(nóng)民運(yùn)動(dòng)，20年代中后期的廣東、湖南農(nóng)民運(yùn)動(dòng)，30年代初中期蘇區(qū)農(nóng)民土地政策，40年代初中期抗日根據(jù)地農(nóng)村政策，都體現(xiàn)了這樣的探索。但是，這些探索都還沒(méi)有建立起完整的鄉(xiāng)村治理體系。這些局部性政權(quán)都直接服務(wù)于軍事目標(biāo)，不具備治理體系的整體性。在蘇區(qū)或解放區(qū)的政權(quán)機(jī)構(gòu)中，通常設(shè)置有土地委員會(huì)或稱“土地部”，負(fù)責(zé)圍繞擴(kuò)大軍隊(duì)、支持戰(zhàn)爭(zhēng)來(lái)制定和實(shí)施土地政策，同時(shí)也負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面勞動(dòng)互助組、犁牛合作社、婦女耕田隊(duì)等組織。另外一個(gè)重要的農(nóng)村機(jī)構(gòu)是糧食部，主要負(fù)責(zé)為軍隊(duì)征糧和保證糧食供給。在建立政權(quán)前的二十幾年中，中共在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域采取了比較靈活的方式，綜合運(yùn)用了“抗捐抗稅”“打土豪分田地”“減租減息”“打地主斗惡霸”“分田分地分浮財(cái)”等政策手段，有效動(dòng)員了農(nóng)民支持共產(chǎn)黨奪取政權(quán)。但是，由于戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期缺乏穩(wěn)定社會(huì)環(huán)境，鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)理念不夠清晰完整，組織制度體系也不夠穩(wěn)定有序。

中國(guó)共產(chǎn)黨以消滅私有制、建立公有制、實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義為遠(yuǎn)大目標(biāo)，但建立全國(guó)性政權(quán)后在農(nóng)村建立什么樣的土地制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制和基層組織體系，經(jīng)歷了復(fù)雜的探索過(guò)程。從毛澤東的思想發(fā)展來(lái)看，明確形成關(guān)于農(nóng)村社會(huì)制度的基本思路，是在共產(chǎn)黨建立20年之后。1943年11月，毛澤東在陜甘寧邊區(qū)勞動(dòng)英雄大會(huì)上的講話提出，農(nóng)村要走蘇聯(lián)式的集體農(nóng)莊道路。這次講話在中共改造農(nóng)村、治理農(nóng)村的歷史過(guò)程中具有標(biāo)志意義。毛澤東說(shuō)：“在農(nóng)民群眾方面，幾千年來(lái)都是個(gè)體經(jīng)濟(jì)，一家一戶就是一個(gè)生產(chǎn)單位，這種分散的個(gè)體生產(chǎn)，就是封建統(tǒng)治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而使農(nóng)民自己陷于永遠(yuǎn)的窮苦?？朔@種狀況的唯一辦法，就是逐漸地集體化；而達(dá)到集體化的唯一道路，依據(jù)列寧所說(shuō)，就是經(jīng)過(guò)合作社。在邊區(qū)，我們現(xiàn)在已經(jīng)組織了許多的農(nóng)民合作社，不過(guò)這些在目前還是一種初級(jí)形式的合作社，還要經(jīng)過(guò)若干發(fā)展階段，才會(huì)在將來(lái)發(fā)展為蘇聯(lián)式的被稱為集體農(nóng)莊的那種合作社?！?1)《毛澤東選集》第3卷，北京：人民出版社，1991年，第931頁(yè)。這是中共最早提出用“集體化”改造農(nóng)村、組織農(nóng)民的政策設(shè)想，制度樣本就是蘇聯(lián)的集體農(nóng)莊。毛澤東這次重要講話，標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨的鄉(xiāng)村治理理念已經(jīng)清晰形成，這就是把農(nóng)民組織起來(lái)建立蘇聯(lián)式的集體農(nóng)莊，走集體化道路。根據(jù)中央認(rèn)定的含義，這種集體農(nóng)莊就是20世紀(jì)50年代中后期建立的高級(jí)合作社，代表了農(nóng)村的社會(huì)主義組織形式。1949年6月，毛澤東為紀(jì)念中共成立28周年撰文指出： “嚴(yán)重的問(wèn)題是教育農(nóng)民。農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)是分散的，根據(jù)蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)，需要很長(zhǎng)的時(shí)間和細(xì)心的工作，才能做到農(nóng)業(yè)社會(huì)化。沒(méi)有農(nóng)業(yè)社會(huì)化，就沒(méi)有全部的鞏固的社會(huì)主義”(2)《毛澤東選集》第4卷，北京：人民出版社，1991年，第1477頁(yè)。。在這里，毛澤東把“集體化”表述為“社會(huì)化”。

(二)“土地革命”到“土地改革”

新中國(guó)鄉(xiāng)村治理的制度基礎(chǔ)由土地改革奠定。抗戰(zhàn)結(jié)束以后，以1946年《“五四”指示》和1947年《土地法大綱》為指導(dǎo)，在晉綏和東北等老解放區(qū)進(jìn)行土改；1949年新中國(guó)成立后，迅速在新解放區(qū)進(jìn)行了大規(guī)模土改運(yùn)動(dòng)。土改運(yùn)動(dòng)成為政治上的“暴風(fēng)驟雨”，不僅用強(qiáng)制方式無(wú)償分配土地，而且把那些擁有較多土地的農(nóng)民劃為政治上的敵對(duì)勢(shì)力，從而塑造了兩大對(duì)立階級(jí)(地主富農(nóng)和貧下中農(nóng))為主體的新型社會(huì)結(jié)構(gòu)，為隨后以“階級(jí)斗爭(zhēng)”治理農(nóng)村奠定了政治基礎(chǔ)。

土地改革確立的階級(jí)斗爭(zhēng)路線，在政治上為農(nóng)業(yè)合作化、公社化和“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)開辟了道路。土地改革給予農(nóng)民的啟示是，國(guó)家力量可以把地主富農(nóng)的土地分配給一般農(nóng)民，也可以把土地重新集中起來(lái)走集體化道路。土地改革為此后長(zhǎng)達(dá)30年間以“階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”治理農(nóng)村奠定了政治結(jié)構(gòu)，提供了工作基礎(chǔ)。審視新中國(guó)鄉(xiāng)村治理體系，應(yīng)該從土地改革形成的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)果說(shuō)起。不理解土地改革的政治內(nèi)涵和歷史影響，就不能理解新中國(guó)成立后至改革前鄉(xiāng)村治理的核心框架。

1978年12月，中共十一屆三中全會(huì)停止使用“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”口號(hào)，1979年1月中央作出“關(guān)于地主、富農(nóng)分子摘帽問(wèn)題”的決定，標(biāo)志著以“階級(jí)斗爭(zhēng)”治理農(nóng)村的時(shí)代結(jié)束。這個(gè)給地主富農(nóng)“摘帽”的中央文件是一個(gè)里程碑式文件，對(duì)鄉(xiāng)村治理發(fā)生了重大而深刻的歷史性影響，但通常被人們所忽略。從實(shí)際社會(huì)作用來(lái)說(shuō)，這個(gè)文件應(yīng)該與十一屆三中全會(huì)通過(guò)的兩個(gè)農(nóng)業(yè)文件相提并論，并稱為“三個(gè)農(nóng)業(yè)文件”。

(三)共產(chǎn)黨之外的治理思路

20世紀(jì)上半葉，中國(guó)社會(huì)中的不同政治力量都對(duì)鄉(xiāng)村治理作出了探索，提出了不同的鄉(xiāng)村治理思路。

20世紀(jì)20年代閻錫山主導(dǎo)的山西村治運(yùn)動(dòng)，是現(xiàn)代國(guó)家條件下鄉(xiāng)村治理的早期探索。閻錫山提出要構(gòu)建一種全新的鄉(xiāng)村制度，包括統(tǒng)一糧賦標(biāo)準(zhǔn)、興辦新式教育、倡導(dǎo)移風(fēng)易俗等。20年代中后期出臺(tái)了諸多規(guī)章制度，規(guī)定了村長(zhǎng)資格條件、村公所機(jī)構(gòu)設(shè)置、村民會(huì)議運(yùn)作規(guī)范、村務(wù)監(jiān)察制度等。這些辦法比較有效地將國(guó)家權(quán)力滲透到鄉(xiāng)村，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的管控。這是對(duì)“皇權(quán)不下縣”鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)的重要突破，但只在鄉(xiāng)村組織體系上有所整合，并沒(méi)有動(dòng)搖鄉(xiāng)村社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)，特別是土地制度。

20世紀(jì)30年代鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)，也代表了一種新的鄉(xiāng)村治理理念。梁漱溟的鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)驗(yàn)，注重建立新型基層組織，致力于鄉(xiāng)村組織系統(tǒng)創(chuàng)新，設(shè)想通過(guò)建立新型組織以解決農(nóng)民“散”的問(wèn)題；晏陽(yáng)初的鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)驗(yàn)，注重于農(nóng)民個(gè)人能力建設(shè)，核心在發(fā)展教育，目標(biāo)集中于解決農(nóng)民“愚”的問(wèn)題。梁漱溟和晏陽(yáng)初不僅有理念，而且也有行動(dòng)，選擇局部地區(qū)進(jìn)行實(shí)驗(yàn)探索，作出了艱苦努力，產(chǎn)生了較大社會(huì)影響。但是，鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)不具備治理體系建設(shè)的系統(tǒng)性。共產(chǎn)黨的鄉(xiāng)村治理是對(duì)原有社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的全盤顛覆和重新構(gòu)造，不僅注重農(nóng)民的一般土地要求，而且超越了這種土地要求，樹立了更加高遠(yuǎn)的制度建設(shè)目標(biāo)，即通過(guò)集體化實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義。

20世紀(jì)40年代中后期，在國(guó)共兩黨爭(zhēng)雄、其他黨派爭(zhēng)鳴的情況下，如何處理農(nóng)民問(wèn)題依然有不同的看法。對(duì)于共產(chǎn)黨的土地改革主張，曾經(jīng)發(fā)生過(guò)激烈的理論爭(zhēng)論和政治較量。國(guó)共之外的第三大政治勢(shì)力——民主同盟會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人雖然支持進(jìn)行土地改革，但是并不贊同土地?zé)o償剝奪，而主張經(jīng)濟(jì)贖買的和平方式。中國(guó)農(nóng)民黨則既不同意國(guó)民黨、民盟的主張，也不同意共產(chǎn)黨的主張，而是認(rèn)為，為農(nóng)民謀利益不一定要損害地主，根本辦法是積極發(fā)展建設(shè)與教育，改變建設(shè)與教育完全集中在大都市的問(wèn)題。這些主張自然為新政權(quán)所不能接受，農(nóng)民黨于1949年6月解散。新中國(guó)建立后，原農(nóng)民黨領(lǐng)導(dǎo)人董時(shí)進(jìn)堅(jiān)持原來(lái)觀點(diǎn)，1949年12月給毛澤東寫信，明確反對(duì)土地改革(3)參見(jiàn)吳漢全、王中平：《留學(xué)生與近代中國(guó)社會(huì)變遷》，長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2012年，第404-418頁(yè)。。董時(shí)進(jìn)認(rèn)為，中國(guó)土地制度是土地自由買賣和出租的私有制度，不是代際傳襲和不能自由買賣的封建性土地制度；地主富農(nóng)是靠勤勞和善于經(jīng)營(yíng)起家，土地不過(guò)是生產(chǎn)工具之一種，出租土地收益跟存款或出租房屋一樣是合法收益，沒(méi)收地主土地則不公道，而且貧民不勞而獲會(huì)使良心泯滅。在董時(shí)進(jìn)看來(lái)，中國(guó)的土地不是分配不均，而是人口太多，土地太少，應(yīng)當(dāng)發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，分流農(nóng)村勞動(dòng)力。董時(shí)進(jìn)堅(jiān)持維護(hù)原有土地制度，是完全不同的鄉(xiāng)村治理思路。

二、治理體系基本建成(19491962)

新中國(guó)成立后中共鄉(xiāng)村治理的根本理念是：通過(guò)農(nóng)業(yè)集體化改造個(gè)體經(jīng)濟(jì)，在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義。以這個(gè)理念為指導(dǎo)，經(jīng)過(guò)互助組、初級(jí)社、高級(jí)社、人民公社等不同階段，構(gòu)建起完全不同于傳統(tǒng)社會(huì)的鄉(xiāng)村治理體系。1962年的人民公社體制調(diào)整，把改革以前的鄉(xiāng)村治理劃分為體系運(yùn)行截然有別的兩個(gè)時(shí)期。

(一)“合作化”政策之爭(zhēng)

1943年11月毛澤東表達(dá)了把農(nóng)民“組織起來(lái)”走集體化道路的想法之后，1949年3月中共七屆二中全會(huì)就明確將其宣布為政策方向。1951年發(fā)布第一個(gè)《農(nóng)業(yè)互助合作決議》，1953年發(fā)布第二個(gè)《農(nóng)業(yè)互助合作決議》，1955年夏季的合作化運(yùn)動(dòng)，1958年秋季的人民公社化運(yùn)動(dòng)，都體現(xiàn)了這樣的政策方向。在黨內(nèi)高層，關(guān)于這個(gè)方向的思想認(rèn)識(shí)高度一致，沒(méi)有根本性分歧。但是，在根本政治理念一致的前提下，黨內(nèi)高層領(lǐng)導(dǎo)人之間的政策主張差別非常大，表現(xiàn)為用什么方式推進(jìn)合作化、用多長(zhǎng)時(shí)間完成合作化等。

關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化政策主張的分歧，集中表現(xiàn)在國(guó)務(wù)院副總理兼中央農(nóng)村工作部部長(zhǎng)鄧子恢與最高領(lǐng)導(dǎo)人毛澤東之間。鄧子恢認(rèn)為，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作必須從中國(guó)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀出發(fā)，土改后農(nóng)民的個(gè)體生產(chǎn)積極性是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主導(dǎo)方面，農(nóng)民入社退社必須自主自愿；組織生產(chǎn)合作是一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，絕對(duì)不能像土改那樣用政治運(yùn)動(dòng)的方法來(lái)辦；合作發(fā)展速度要穩(wěn)重，十到十五年甚至更長(zhǎng)時(shí)間來(lái)完成；合作社的規(guī)模要小，初期理想規(guī)模是10戶左右；建立合作社的速度要分地區(qū)，有快有慢，寧肯少些，但要好些(4)參見(jiàn)中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所編：《鄧子恢農(nóng)業(yè)合作思想學(xué)術(shù)討論會(huì)論文集》，北京：農(nóng)業(yè)出版社，1989年，第40-41頁(yè)。。但是，鄧子恢被毛澤東批判為資產(chǎn)階級(jí)立場(chǎng)，右傾保守主義。1955年夏季開始，毛澤東親自主持起草文件，親自部署督促，在一年時(shí)間內(nèi)全國(guó)農(nóng)村普遍建立了高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，完成了合作化，實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造”。

歷史表明，鄧子恢的政策主張是比較穩(wěn)妥的。1981年6月中央《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》指出:“在一九五五年夏季以后，農(nóng)業(yè)合作化以及對(duì)手工業(yè)和個(gè)體商業(yè)的改造要求過(guò)急，工作過(guò)粗，改變過(guò)快，形式也過(guò)于簡(jiǎn)單劃一，以致在長(zhǎng)期間遺留了一些問(wèn)題?！?5)中共中央文獻(xiàn)研究室：《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議注釋本》，北京：人民出版社，1983年，第18頁(yè)。隨后，中共中央也作出了為鄧子恢同志平反的決定(6)參見(jiàn)黃道霞等編：《建國(guó)以來(lái)農(nóng)業(yè)合作化史料匯編》，北京：中共黨史出版社，1992年，第889頁(yè)。。

(二)“三化”組織

所謂“三化”，是指1958年8月《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》提出的人民公社組織特征，即：“組織軍事化、行動(dòng)戰(zhàn)斗化、生活集體化”(7)黃道霞等編：《建國(guó)以來(lái)農(nóng)業(yè)合作化史料匯編》，第494頁(yè)。。主要內(nèi)容有：人民公社實(shí)行全體農(nóng)民統(tǒng)一就餐的公共食堂制度、工資制和供給制結(jié)合的分配制度、勞動(dòng)組織像軍隊(duì)那樣的有組織有紀(jì)律。實(shí)踐表明，這種公社組織無(wú)法維持，1960年11月中共中央發(fā)出《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問(wèn)題的緊急指示信》，宣布退回到“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”(8)黃道霞等編：《建國(guó)以來(lái)農(nóng)業(yè)合作化史料匯編》，第613頁(yè)。。人民公社的基本單位縮小為生產(chǎn)大隊(duì)，相當(dāng)于現(xiàn)在的村莊。

公社化起源于“并大社”，即用政治運(yùn)動(dòng)方式將高級(jí)社合并為大社，合并后稱為“人民公社”。原來(lái)幾十戶、上百戶的高級(jí)社擴(kuò)大為上千戶、上萬(wàn)戶的人民公社，規(guī)模更大、公有化程度更高，標(biāo)榜具有“一大二公”優(yōu)越性。1958年12月中共八屆六中全會(huì)的決定宣布，人民公社將“成為我國(guó)由社會(huì)主義社會(huì)過(guò)渡到共產(chǎn)主義社會(huì)的最好的形式”，“在將來(lái)的共產(chǎn)主義社會(huì)，人民公社將仍然是社會(huì)結(jié)構(gòu)的基層單位”(9)黃道霞等編：《建國(guó)以來(lái)農(nóng)業(yè)合作化史料匯編》，第516頁(yè)。。按照當(dāng)時(shí)的理念，公社規(guī)模越大，公有制水平越高，越接近于共產(chǎn)主義。這種政策理念決定了隨后二十幾年鄉(xiāng)村治理的價(jià)值取向。同樣，這也成為后來(lái)農(nóng)村改革所否定的核心內(nèi)容。

這個(gè)時(shí)期的人民公社實(shí)行半軍事化管理，全國(guó)的村莊、農(nóng)民被按照軍隊(duì)組織結(jié)構(gòu)來(lái)劃分編制。這種治理體系成為經(jīng)濟(jì)“大躍進(jìn)”的組織依托，在此基礎(chǔ)上提出了很多不切實(shí)際的發(fā)展目標(biāo)，如“10年超英”“15年趕美”“全民大煉鋼鐵”“放高產(chǎn)衛(wèi)星”，等等。這些活動(dòng)浪費(fèi)了人力物力，破壞了環(huán)境資源，荒廢了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，直接導(dǎo)致了大饑荒。大饑荒促使高層進(jìn)行政策反思，中央從1960年到1962年進(jìn)行了系列政策調(diào)整。調(diào)整的核心是縮小人民公社制度的基本單位。

在當(dāng)時(shí)的中央高層看來(lái)，從原來(lái)以公社為基本核算單位，退回到以生產(chǎn)大隊(duì)為核算單位，再退回到以生產(chǎn)小隊(duì)為核算單位，已經(jīng)是農(nóng)村政策的政治底線。如果繼續(xù)退讓，就進(jìn)入以家庭為核算單位的包產(chǎn)到戶，這是社會(huì)主義信念所不能容忍的。但是，農(nóng)民對(duì)于政策退讓并不滿足，對(duì)于縮小了規(guī)模且降低了所有制層次的新人民公社體制仍然是不認(rèn)同，他們的核心追求是要回到家庭經(jīng)營(yíng)。從60年代初期人民公社體制穩(wěn)定以后，到80年代初期允許包產(chǎn)到戶，農(nóng)民一直在以“包產(chǎn)到戶”為努力方向。但在當(dāng)時(shí)國(guó)家意識(shí)形態(tài)看來(lái)，農(nóng)民的這種努力是“自發(fā)的資本主義勢(shì)力”，是社會(huì)主義和資本主義的道路斗爭(zhēng)，資產(chǎn)階級(jí)與無(wú)產(chǎn)階級(jí)的階級(jí)斗爭(zhēng)。 對(duì)于農(nóng)民的這種判斷成為這期間鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)理念。

(三)“社教”運(yùn)動(dòng)的治理功能

隨著農(nóng)業(yè)集體化推進(jìn)，農(nóng)民的抵抗表現(xiàn)在多個(gè)方面。高級(jí)合作化之后，農(nóng)民的抵抗表現(xiàn)為鬧分社、鬧退社、抵抗統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷等；人民公社化之后，農(nóng)民的抵抗表現(xiàn)為參加集體生產(chǎn)消極怠工，經(jīng)營(yíng)自留地不辭辛勞倍加用心，冒著被批斗、逮捕的風(fēng)險(xiǎn)搞市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等。面對(duì)農(nóng)民的抵抗，決策層不是反思制度和政策的重大失誤，而是認(rèn)定為農(nóng)民政治上落后，是“自發(fā)的資本主義勢(shì)力”，需要“教育”“改造”。采取的辦法是不斷開展政治運(yùn)動(dòng)，用政治運(yùn)動(dòng)來(lái)維護(hù)不受農(nóng)民歡迎的政策和體制。政治運(yùn)動(dòng)的基本形式，就是對(duì)農(nóng)民進(jìn)行“社會(huì)主義教育”，即“社教”運(yùn)動(dòng)。

第一波“社教”運(yùn)動(dòng)在完成農(nóng)業(yè)合作化不久展開。1957年8月中央發(fā)出《向全體農(nóng)村人口進(jìn)行一次大規(guī)模的社會(huì)主義教育的指示》(10)參見(jiàn)黃道霞等編：《建國(guó)以來(lái)農(nóng)業(yè)合作化史料匯編》，第435頁(yè)。。這次社教運(yùn)動(dòng)主要針對(duì)農(nóng)民抵制合作化和統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷。隨后，這種“社教”運(yùn)動(dòng)持續(xù)開展，進(jìn)入60年代中后期與“文革”相接續(xù)。在二十幾年間，“社教”運(yùn)動(dòng)連綿不絕，不斷升級(jí)。農(nóng)民反對(duì)什么政策，“社教”就針對(duì)什么問(wèn)題?！拔母铩逼陂g，用政治運(yùn)動(dòng)推廣“大寨經(jīng)驗(yàn)”，搞“大批資本主義，大干社會(huì)主義”。自上而下的各種文件都普遍套用列寧的論述批判農(nóng)民：“小生產(chǎn)是經(jīng)常地、每日每時(shí)地、自發(fā)地和大批地產(chǎn)生著資本主義和資產(chǎn)階級(jí)的?！?11)《列寧選集》第4卷，北京：人民出版社，2012年，第135頁(yè)。在若干年里，鄉(xiāng)村治理的基本方略是把一切問(wèn)題政治化，都上升為無(wú)產(chǎn)階級(jí)與資產(chǎn)階級(jí)兩個(gè)階級(jí)的斗爭(zhēng)，上升為社會(huì)主義與資本主義兩種制度的斗爭(zhēng)，用所謂“政治掛帥”來(lái)統(tǒng)領(lǐng)各項(xiàng)農(nóng)村工作。

用政治運(yùn)動(dòng)來(lái)推進(jìn)政策執(zhí)行，維護(hù)不受農(nóng)民歡迎的制度安排，這是改革前鄉(xiāng)村治理體制的基本特征。在政治運(yùn)動(dòng)中，不斷劃分階級(jí)成分，不斷發(fā)動(dòng)不同階級(jí)成分間的農(nóng)民沖突，持續(xù)開展批判、批斗，甚至拘押，方法花樣繁多。到“文革”后期，有些地方甚至提出“用專政的辦法辦農(nóng)業(yè)”，對(duì)農(nóng)民不僅僅是教育、改造，而是國(guó)家機(jī)器的鎮(zhèn)壓。政治運(yùn)動(dòng)是把全社會(huì)置于政治高壓狀態(tài)，傷害了農(nóng)民，也破壞了生產(chǎn)。

從歷史角度審視政策演變，農(nóng)村改革的過(guò)程本質(zhì)上是對(duì)農(nóng)民態(tài)度的轉(zhuǎn)變過(guò)程，即從強(qiáng)調(diào)“教育”“改造”農(nóng)民，轉(zhuǎn)變?yōu)椤白鹬亍薄绊槕?yīng)”農(nóng)民。這里的“教育”“改造”和“尊重”“順應(yīng)”，并非空洞的政治表述，而有實(shí)際性政策內(nèi)容，也體現(xiàn)為具體工作辦法。

三、治理體系調(diào)整動(dòng)蕩(19621976)

從1962年9月中共八屆十中全會(huì)通過(guò)《人民公社工作條例》(即“60條”)，到1976年11月第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)學(xué)大寨會(huì)議確定“普及大寨縣”作為農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)，是農(nóng)村政策在經(jīng)過(guò)短暫的務(wù)實(shí)性調(diào)整后，又持續(xù)走向“左”傾的過(guò)程。與一般認(rèn)識(shí)不同，農(nóng)村政策這種“左”傾化過(guò)程并不是從1966年“文革”爆發(fā)開始，而是從1962年9月中共八屆十中全會(huì)開始。以這次會(huì)議為標(biāo)志，高層徹底否定了1960年前后出現(xiàn)的包產(chǎn)到戶，并提出了“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的基本路線。隨后于1963年開始農(nóng)村“社教”運(yùn)動(dòng)，“社教”運(yùn)動(dòng)后期明確提出斗爭(zhēng)目標(biāo)是“走資本主義道路的當(dāng)權(quán)派”?！拔幕蟾锩笔沁@條政策路線的邏輯發(fā)展。這段時(shí)間的鄉(xiāng)村治理以“階級(jí)斗爭(zhēng)”為基本工具。

(一)公社體制再調(diào)整

公社體制再調(diào)整是指，1962年9月，中央宣布人民公社基本單位從生產(chǎn)大隊(duì)退回到生產(chǎn)小隊(duì)。第一次重大政策讓步發(fā)生在1961年3月，當(dāng)時(shí)，中央宣布人民公社基本核算單位為生產(chǎn)大隊(duì)(大致相當(dāng)于一個(gè)北方村莊，通常兩三百戶)。1962年8月，再調(diào)整以生產(chǎn)小隊(duì)為基本核算單位(通常三四十戶)，再次調(diào)整后的人民公社體制，實(shí)際上已經(jīng)回到了公社化之前的高級(jí)社體制。當(dāng)時(shí)高層的共識(shí)是，這個(gè)體制要穩(wěn)定30年。隱含的意思是，30年以后要過(guò)渡到以生產(chǎn)大隊(duì)為基本核算單位，甚至以公社為基本核算單位。

1978年十一屆三中全會(huì)之時(shí)，高層主流政策思想是人民公社體制還要穩(wěn)定20年，但部分中央領(lǐng)導(dǎo)人仍有要提升到大隊(duì)核算的政策沖動(dòng)。1978年初，中央曾經(jīng)提出三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)10%過(guò)渡到生產(chǎn)大隊(duì)為核算單位。也就是說(shuō)，直到十一屆三中全會(huì)，高層主流政策思想，還是基本核算單位要繼續(xù)提升到大隊(duì)，而不是下沉到農(nóng)戶。但在農(nóng)村始終有一種強(qiáng)大沖動(dòng)，要求經(jīng)營(yíng)核算單位繼續(xù)下沉到農(nóng)戶即推進(jìn)包產(chǎn)到戶。

“大包干”概念的演變更能具體說(shuō)明政策演變過(guò)程?，F(xiàn)在通常把家庭承包制稱為“大包干”。實(shí)際上，“大包干”并不是新的政策概念，原來(lái)也與承包到戶無(wú)關(guān)。1960年11月，中央宣布公社改為以生產(chǎn)大隊(duì)核算單位以后，很多地方采取的辦法是：以生產(chǎn)小隊(duì)為單位搞生產(chǎn)，以生產(chǎn)大隊(duì)為單位搞分配。這種生產(chǎn)和分配不匹配的狀況制造了嚴(yán)重平均主義，傷害了生產(chǎn)小隊(duì)的積極性。在這種情況下，一些生產(chǎn)大隊(duì)對(duì)生產(chǎn)小隊(duì)搞“三包一獎(jiǎng)”，就是對(duì)生產(chǎn)小隊(duì)實(shí)行“包產(chǎn)、包工、包成本和超產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)”。但是，這種“三包一獎(jiǎng)”辦法很煩瑣。河北省委召集地方干部研究，認(rèn)為“三包一獎(jiǎng)是‘煩瑣哲學(xué)’”，“有37道工序，49個(gè)百分比，1128筆賬”，“光定額就有400多個(gè)”(12)黃道霞等編：《建國(guó)以來(lái)農(nóng)業(yè)合作化史料匯編》，第660頁(yè)。。在這種情況下，河北省出現(xiàn)了生產(chǎn)大隊(duì)對(duì)生產(chǎn)小隊(duì)實(shí)行“大包干”制度，即生產(chǎn)小隊(duì)只要完成對(duì)國(guó)家、生產(chǎn)大隊(duì)的上交任務(wù)，其余都?xì)w自己，而不必再進(jìn)行關(guān)于包工、包產(chǎn)、包成本然后再獎(jiǎng)勵(lì)的復(fù)雜管理計(jì)算。這種“生產(chǎn)隊(duì)大包干”辦法在全國(guó)很多地方得到推行。1962年9月中共八屆十中全會(huì)通過(guò)的《人民公社工作條例》(即“60條”)，把這種政策讓步進(jìn)一步體制化，直接確定為以生產(chǎn)小隊(duì)為基本核算單位。雖然“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的文字表述依舊，但體制內(nèi)容發(fā)生重大變化，“隊(duì)為基礎(chǔ)”的“隊(duì)”是生產(chǎn)小隊(duì)而不是生產(chǎn)大隊(duì)。 “大包干”本來(lái)是對(duì)生產(chǎn)隊(duì)作為基本核算單位的通俗概括，進(jìn)入80年代后轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝コ邪?jīng)營(yíng)的通俗概括。

調(diào)整后的人民公社體制，所謂生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)，就是以原來(lái)的高級(jí)社為基礎(chǔ)。即便這樣，人民公社體制仍然難以持續(xù)維持，20年后被家庭承包所取代。1981年5月，時(shí)任總書記的胡耀邦同志約見(jiàn)國(guó)家農(nóng)委三位工作人員談話，感慨地談到：“初級(jí)社搞早了，高級(jí)社不該搞，人民公社更不應(yīng)該搞”(13)1980年國(guó)家農(nóng)委辦公廳會(huì)議資料。。

(二)“階級(jí)斗爭(zhēng)”管農(nóng)民

從1962年夏季毛澤東提出黨在社會(huì)主義階段的基本路線，到1976年“文革”結(jié)束，“階級(jí)斗爭(zhēng)”理論是鄉(xiāng)村治理基本理論。這個(gè)理論的提出因包產(chǎn)到戶而起，經(jīng)歷了一個(gè)逐步發(fā)展過(guò)程。

1962年7月17日，時(shí)任中央農(nóng)村工作部部長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院副總理鄧子恢向毛澤東匯報(bào)工作，極力推薦包產(chǎn)到戶并特別介紹了安徽搞包產(chǎn)到戶后的效果，毛澤東聽(tīng)后未置可否。三天后，毛澤東在各中央局第一書記會(huì)上嚴(yán)厲批評(píng)包產(chǎn)到戶并提出兩條道路、兩個(gè)階級(jí)斗爭(zhēng)問(wèn)題，說(shuō)：“你們贊成社會(huì)主義還是資本主義？當(dāng)然不會(huì)主張搞資本主義，但有人主張搞包產(chǎn)到戶?，F(xiàn)在有人主張?jiān)谌珖?guó)范圍內(nèi)搞包產(chǎn)到戶，甚至分田到戶”(14)《毛澤東年譜(1949-1976)》第五卷，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2013年，第116頁(yè)。。8月2日，毛澤東在北戴河同河北、山西、內(nèi)蒙古三省負(fù)責(zé)人談話，說(shuō)：“看來(lái)你們那里單干問(wèn)題還不嚴(yán)重?！瓎?wèn)題主要是反映在國(guó)內(nèi)的階級(jí)斗爭(zhēng)方面，也就是究竟搞社會(huì)主義還是搞資本主義。斗爭(zhēng)的時(shí)間相當(dāng)長(zhǎng)，一百年后還有這個(gè)問(wèn)題”(15)《毛澤東年譜(1949-1976)》第五卷，第122頁(yè)。。8月6日，毛澤東在北戴河中央工作會(huì)議上講：“現(xiàn)在有一部分農(nóng)民鬧單干，究竟有多少？從全國(guó)來(lái)說(shuō)，你們估計(jì)一下?！歉闵鐣?huì)主義，還是搞資本主義？是搞分田到戶、包產(chǎn)到戶，還是集體化？農(nóng)村合作化還要不要？主要就是這樣一個(gè)問(wèn)題?，F(xiàn)在這股鬧單干的風(fēng)，越到上層風(fēng)越大”(16)《毛澤東年譜(1949-1976)》第五卷，第129頁(yè)。。9月，毛澤東在中共八屆十中全會(huì)講話中正式提出了“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的社會(huì)主義階段基本路線：“關(guān)于階級(jí)和階級(jí)斗爭(zhēng)，我們可以現(xiàn)在就講起，年年講，月月講”(17)《毛澤東年譜(1949-1976)》第五卷，第152頁(yè)。。包產(chǎn)到戶“名義上沒(méi)有放棄社會(huì)主義道路，說(shuō)是經(jīng)營(yíng)管理方式，實(shí)際上就是單干”(18)《毛澤東年譜(1949-1976)》第五卷，第156頁(yè)。。從這個(gè)新判斷出發(fā)，毛澤東把階級(jí)斗爭(zhēng)作為農(nóng)村工作的最高綱領(lǐng)。由此，進(jìn)入用“階級(jí)斗爭(zhēng)”治理農(nóng)村的階段，不斷演進(jìn)升級(jí)，直到“文革”結(jié)束。

在農(nóng)村如何開展階級(jí)斗爭(zhēng)？毛澤東曾有系列論述和部署：“就是要組織階級(jí)隊(duì)伍。人要分左、中、右。如地富反壞叫右派的話，中農(nóng)、富裕中農(nóng)就是中間派，貧農(nóng)、下中農(nóng)就是左派”(19)《毛澤東年譜(1949-1976)》第五卷，第207頁(yè)。；1964年5月，毛澤東提出：“社會(huì)主義教育的要點(diǎn)，就是階級(jí)、階級(jí)斗爭(zhēng)”，“我們?cè)谵r(nóng)村中十年來(lái)沒(méi)有搞階級(jí)斗爭(zhēng)了，只是土改搞了一次”，“要使多數(shù)人有敵我觀念，把階級(jí)隊(duì)伍組織起來(lái)。不要性急。今年搞不完明年再搞，明年搞不完就后年”(20)《毛澤東年譜(1949-1976)》第五卷，第217頁(yè)。。但是，這次斗爭(zhēng)到了“后年”即1966年也沒(méi)有結(jié)束，“文革”開始后，更加嚴(yán)厲地批判“三自一包”“四大自由”等政策主張(“三自”即指自留地、自由市場(chǎng)、自負(fù)盈虧，“一包”即包產(chǎn)到戶；“四大自由”是指土地租佃自由、買賣自由、借貸自由、貿(mào)易自由)。這在現(xiàn)在是通常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策，但當(dāng)時(shí)被斥責(zé)為“復(fù)辟資本主義”。

“文革”期間，“左”傾政策不斷激進(jìn)，出現(xiàn)了試圖回歸1958年式人民公社的傾向。有些地方把生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位改變?yōu)橐陨a(chǎn)大隊(duì)為基本核算單位。1962年公社體制調(diào)整后，本來(lái)保留下來(lái)的以生產(chǎn)大隊(duì)為基本核算單位的大隊(duì)占大隊(duì)總數(shù)的5%，到1970年北方地區(qū)農(nóng)業(yè)會(huì)議之前上升到14%(21)參見(jiàn)杜潤(rùn)生：《當(dāng)代中國(guó)的農(nóng)業(yè)合作制》(上)，北京：當(dāng)代中國(guó)出版社，2002年，第718頁(yè) 。?！拔母铩弊鳛橐粓?chǎng)政治運(yùn)動(dòng)，在經(jīng)濟(jì)政策方面對(duì)農(nóng)村產(chǎn)生了巨大而深刻的影響。

(三)“大寨經(jīng)驗(yàn)”治農(nóng)村

十年“文革”期間，“大寨經(jīng)驗(yàn)”是鄉(xiāng)村治理的基本政策工具。大寨從艱苦奮斗典型到成為“左”傾政策典型，經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展過(guò)程。從1964年1月開始被全國(guó)宣傳，大寨作為正常的先進(jìn)典型不足三年；以“大批資本主義、大干社會(huì)主義”為核心內(nèi)容的大寨經(jīng)驗(yàn)，在農(nóng)村工作中盛行持續(xù)十余年。

大寨作為先進(jìn)典型的最早經(jīng)驗(yàn)是干部參加集體生產(chǎn)勞動(dòng)。1963年5月，毛澤東說(shuō)：“干部參加勞動(dòng)”，“昔陽(yáng)的材料很好”，“那個(gè)縣的干部每年參加勞動(dòng)，至少有六十天”，“干部一參加勞動(dòng)，許多問(wèn)題就得到了解決。修正主義的根子就在這里，至少可以減少貪污多占的問(wèn)題，可以了解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”(22)《毛澤東年譜(1949-1976)》第五卷，第218頁(yè)。。隨后，毛澤東親自將昔陽(yáng)縣的材料標(biāo)題改為《山西省昔陽(yáng)縣縣、社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)四級(jí)干部全體參加生產(chǎn)勞動(dòng)的偉大范例》，作為《中共中央關(guān)于目前農(nóng)村工作中若干問(wèn)題的決定草案》附件下發(fā)。

大寨經(jīng)驗(yàn)向極“左”路線升級(jí)是勞動(dòng)管理問(wèn)題，表現(xiàn)為反對(duì)按勞計(jì)酬，搞“政治工分”。1967年9月和1968年1月，農(nóng)業(yè)部?jī)纱卧谏轿魑絷?yáng)大寨大隊(duì)召開全國(guó)學(xué)大寨勞動(dòng)管理經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議，并將會(huì)議《紀(jì)要》印發(fā)各地參考?！都o(jì)要》認(rèn)為：“‘一心為公勞動(dòng)、自報(bào)公議工分’為特點(diǎn)的大寨勞動(dòng)管理經(jīng)驗(yàn)，是在兩條道路、兩條路線和兩種思想的斗爭(zhēng)中產(chǎn)生的，是在批判繁瑣復(fù)雜的定額包工制度的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，是毛澤東思想的產(chǎn)物”；“大寨的勞動(dòng)管理概括起來(lái)說(shuō)，就是‘突出政治，為公勞動(dòng)，各盡所能，按勞取酬’”(23)轉(zhuǎn)引自杜潤(rùn)生：《當(dāng)代中國(guó)的農(nóng)業(yè)合作制》(上)，第715頁(yè)。。由此開始，大寨勞動(dòng)管理經(jīng)驗(yàn)成為“階級(jí)斗爭(zhēng)”治理農(nóng)村的重要內(nèi)容。

大寨經(jīng)驗(yàn)成為階級(jí)斗爭(zhēng)治理農(nóng)村的整套政策工具，是在“文革”中間。1970年8月，中央在大寨召開北方農(nóng)業(yè)工作會(huì)議，全面總結(jié)并推廣大寨經(jīng)驗(yàn)：“要把大寨經(jīng)驗(yàn)普遍推開，必須抓住階級(jí)斗爭(zhēng)這個(gè)綱，首先解決社、隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子特別是縣的領(lǐng)導(dǎo)班子革命化問(wèn)題”?！白枇?lái)自哪里？這主要是：有社、隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子里鉆進(jìn)了壞人”。“昔陽(yáng)縣就是緊緊抓住了這個(gè)關(guān)鍵，對(duì)全縣400多個(gè)支部一個(gè)一個(gè)地排隊(duì)，用了3個(gè)冬春開展革命大批判、清隊(duì)、整黨和‘一打三反’，發(fā)動(dòng)群眾揭開了社會(huì)上和黨內(nèi)階級(jí)斗爭(zhēng)的蓋子?！?24)黃道霞等編：《建國(guó)以來(lái)農(nóng)業(yè)合作化史料匯編》，第832頁(yè)。本來(lái)，《農(nóng)村人民公社條例》(即60條)還給農(nóng)民保留了一定的自由空間，如自留地、養(yǎng)雞養(yǎng)鴨、集市貿(mào)易等等，而大寨把這些小的政策空間統(tǒng)統(tǒng)作為自發(fā)資本主義傾向來(lái)批判取締。不僅如此，大寨所代表的工作方式，就是要用階級(jí)斗爭(zhēng)觀點(diǎn)在農(nóng)村找“壞人”、斗“壞人”，要求全國(guó)農(nóng)村照搬學(xué)習(xí)。

大寨經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步升級(jí)是在“文革”后期。1975年10月第一次全國(guó)農(nóng)業(yè)學(xué)大寨會(huì)議提出“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨，普及大寨縣”。要求全國(guó)三分之一以上的縣建成大寨縣，全國(guó)每年平均要新建成大寨縣至少100個(gè)。要求全國(guó)所有縣委都以此作為奮斗目標(biāo)，定出實(shí)現(xiàn)時(shí)間和步驟；省委每年要向中央寫出兩次報(bào)告，夏收一次，年終一次，每建成一個(gè)大寨縣都要認(rèn)真考核驗(yàn)收，同時(shí)向中央報(bào)告。1976年12月，第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)學(xué)大寨會(huì)議規(guī)定了普及大寨縣的任務(wù)。1977年12月，中央發(fā)出文件：“加速發(fā)展我國(guó)農(nóng)業(yè)，最根本的還是要靠學(xué)大寨，要真學(xué)大寨，要高質(zhì)量地學(xué)大寨”；“實(shí)現(xiàn)基本核算單位由生產(chǎn)隊(duì)向大隊(duì)的過(guò)渡，進(jìn)一步發(fā)揮人民公社‘一大二公’的優(yōu)越性，是前進(jìn)的方向，是大勢(shì)所趨”；“今冬明春，可以再選擇一部分條件已經(jīng)成熟的大隊(duì)，例如10%左右，先行過(guò)渡，進(jìn)一步取得經(jīng)驗(yàn)”(25)黃道霞等編：《建國(guó)以來(lái)農(nóng)業(yè)合作化史料匯編》，第871頁(yè)。。這個(gè)過(guò)渡目標(biāo)的提出，標(biāo)志的農(nóng)業(yè)學(xué)大寨運(yùn)動(dòng)達(dá)到了高峰。

1980年11月，中共中央發(fā)出文件對(duì)農(nóng)業(yè)學(xué)大寨運(yùn)動(dòng)進(jìn)行反思糾正。文件指出：“大寨、昔陽(yáng)經(jīng)驗(yàn)中‘左’的東西表現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、思想、組織、作風(fēng)等各個(gè)方面，但最集中的是所謂‘三條根本經(jīng)驗(yàn)’，即‘大批修正主義、大批資本主義、大干社會(huì)主義’，簡(jiǎn)稱‘大批促大干’。這三條根本經(jīng)驗(yàn)，歸結(jié)到一點(diǎn)，就是所謂堅(jiān)持無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下的繼續(xù)革命?！?26)黃道霞等編：《建國(guó)以來(lái)農(nóng)業(yè)合作化史料匯編》，第 886頁(yè)。根據(jù)這個(gè)文件的闡述，所謂大寨“繼續(xù)革命”的內(nèi)容主要有四個(gè)方面： 第一，不斷人為地制造階級(jí)斗爭(zhēng)，把許多干部和群眾當(dāng)作敵人，對(duì)社員群眾的一項(xiàng)生活小事也進(jìn)行批判，很多人受到迫害，有的被整死，有的造成殘廢；第二，不斷地變革生產(chǎn)關(guān)系，搞窮過(guò)渡，“文革”初期實(shí)行了生產(chǎn)大隊(duì)所有制，后來(lái)又在大寨公社實(shí)行公社所有制，還想搞全縣的全民所有制；第三，不斷地“割資本主義尾巴，堵資本主義的路”。“文革”中昔陽(yáng)縣把自留地、社員家庭副業(yè)都當(dāng)作資本主義尾巴割掉，限制社隊(duì)工業(yè)副業(yè)，扼殺多種經(jīng)營(yíng)，取消集市貿(mào)易，堵塞城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)交流；第四，不斷地“鼓吹平均主義，破壞按勞分配”，一貫反對(duì)定額管理、定額計(jì)酬，極大地挫傷了農(nóng)民勞動(dòng)積極性。農(nóng)民把大寨工叫作大概工、混混工。農(nóng)村改革重要領(lǐng)導(dǎo)人萬(wàn)里曾總結(jié)道：農(nóng)村改革的“第一個(gè)回合”是突破學(xué)大寨的框框；如果不反掉“學(xué)大寨‘以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱’”那一套，就不可能提出和堅(jiān)持以發(fā)展生產(chǎn)為中心，這實(shí)際上是最初也是最重要的撥亂反正(27)參見(jiàn)歐陽(yáng)淞、高永中主編：《改革開放口述史》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014年，第13頁(yè)。。

四、治理體系根本變革(19761989)

中國(guó)改革從農(nóng)村開始，20世紀(jì)80年代農(nóng)村改革奠定了中國(guó)改革的基礎(chǔ)和方向，重新構(gòu)造了農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)的基本體制，開辟了鄉(xiāng)村治理嶄新時(shí)代。

(一)顛覆性的體制改變

20世紀(jì)80年代的農(nóng)村改革是對(duì)原有農(nóng)村政策的方向性、系統(tǒng)性顛覆。這場(chǎng)改革以家庭承包制為核心，引發(fā)了系列重大政策突破，瓦解了原來(lái)“社會(huì)主義”在農(nóng)村的基本體制。這場(chǎng)改革突破了原定的政策底線和政治底線，顛覆了既有的社會(huì)主義理念，帶來(lái)了從治理理念到治理體系的革命性變化，奠定了鄉(xiāng)村治理的劃時(shí)代新格局。

對(duì)于家庭承包制，高層意見(jiàn)分歧主要表現(xiàn)為政治理念不同。家庭承包制的反對(duì)者出于舊有的社會(huì)主義理念，以“戶”作為資本主義和社會(huì)主義的分水嶺，包到戶就是資本主義，包到生產(chǎn)隊(duì)就是社會(huì)主義。

20世紀(jì)80年代的農(nóng)村改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了鄉(xiāng)村本身，開啟了中國(guó)社會(huì)發(fā)展的新方向。家庭承包制沖垮人民公社體制，是基礎(chǔ)性突破，隨后則有：不準(zhǔn)雇工經(jīng)營(yíng)的政策被突破，不準(zhǔn)私人購(gòu)買、擁有汽車拖拉機(jī)等大型生產(chǎn)資料的政策被突破，不準(zhǔn)從事長(zhǎng)途販運(yùn)的政策被突破，不準(zhǔn)人口自由流動(dòng)的政策被突破，糧食只準(zhǔn)政府收購(gòu)、不準(zhǔn)市場(chǎng)銷售的政策被突破，等等。這些今天看來(lái)平平常常的政策舉措，在當(dāng)時(shí)都產(chǎn)生了強(qiáng)大的政治震撼， 因?yàn)槊恳粭l都被認(rèn)為是顛覆“社會(huì)主義制度”?？梢栽O(shè)想，若無(wú)這些突破，則無(wú)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制開端。90年代以降，雖然不斷變革創(chuàng)新，但都以這個(gè)年代建立的制度框架為基礎(chǔ)。

(二)重構(gòu)基層政府

廢除人民公社，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，是1980年農(nóng)村改革的基本制度成果，重新塑造了國(guó)家與鄉(xiāng)村的關(guān)系，建立起新的基層治理體制。

比較1975年憲法，可以清楚地看到1982年憲法關(guān)于人民公社規(guī)定的根本變化。1975年憲法第一章第七條規(guī)定：“農(nóng)村人民公社是政社合一的組織?，F(xiàn)階段農(nóng)村人民公社的集體所有制經(jīng)濟(jì)，一般實(shí)行三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)，即以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位的公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有?！?982年憲法第一章第八條規(guī)定：“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)?！比嗣窆珞w制核心在于“政社合一”，在于“黨政軍民學(xué)”一體。這種體制不僅限制了農(nóng)民的創(chuàng)造性、積極性，而且限制了農(nóng)民的基本人身自由，成為中國(guó)農(nóng)民長(zhǎng)期難得溫飽的體制性根源，也是進(jìn)而引發(fā)改革的主要社會(huì)背景。

廢除人民公社，重新構(gòu)造基層政權(quán)體系，主要發(fā)生在80年代上半期。1980年6月，四川省廣漢縣向陽(yáng)人民公社第一個(gè)摘除“人民公社”牌子，掛上了“鄉(xiāng)人民政府”牌子。隨后，廣漢縣其他公社陸續(xù)被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所取代。1981年7月18日，國(guó)家農(nóng)委副主任杜潤(rùn)生向副總理萬(wàn)里匯報(bào)，全國(guó)人大常委會(huì)三次派人到國(guó)家農(nóng)委，征求新修改憲法稿中人民公社問(wèn)題的意見(jiàn)，因?yàn)槭玛P(guān)重大，農(nóng)委遲遲沒(méi)有答復(fù)。萬(wàn)里說(shuō)：“憲法無(wú)論如何不要再寫公社?！庇终f(shuō)：“改革勢(shì)在必行?！?28)1981年國(guó)家農(nóng)委辦公廳會(huì)議資料。

1982年11月，新憲法頒布。通常憲法修改是從政策演變而來(lái)，先有中央文件的政策規(guī)定，而后上升到法律和憲法。人民公社的廢除則沒(méi)有經(jīng)過(guò)這樣的過(guò)程，而是相反：法律修改在前，政策文件在后。新憲法發(fā)布10個(gè)月之后，1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出關(guān)于“政社分設(shè)、建立鄉(xiāng)政府”的通知，是對(duì)憲法新條款的解釋和部署。文件指出，政社分設(shè)的目的是“要盡快改變黨不管黨、政不管政和政企不分的狀況”；文件提出了工作原則：“鄉(xiāng)的規(guī)模一般以原有公社的管轄范圍為基礎(chǔ)”，鄉(xiāng)的編制“不得超過(guò)現(xiàn)在公社的人員編制”，“應(yīng)當(dāng)建立鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政和相應(yīng)的預(yù)決算制度”(29)中共中央文獻(xiàn)研究室、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心編：《新時(shí)期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作重要文獻(xiàn)選編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1992年，第220、222頁(yè)。。文件還要求，建立鄉(xiāng)政府的工作要在1984年底前完成。1986年，國(guó)務(wù)院發(fā)出關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的22號(hào)文件，提出黨政分工、政企分開、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并等等，新的基層政府體制框架基本確立。撤銷人民公社，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，重新建構(gòu)基層政權(quán)，也是重新塑造國(guó)家和農(nóng)民的基本關(guān)系。這是鄉(xiāng)村治理體系最深刻、最重要的歷史性轉(zhuǎn)變。

(三)重構(gòu)身份體系

改革前，中國(guó)農(nóng)村是以階級(jí)成分建構(gòu)基本身份體系。改革首先從政治上廢除了階級(jí)身份制度，在建立家庭承包制基礎(chǔ)上，通過(guò)系列政策創(chuàng)新，賦予農(nóng)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，破除了人民公社時(shí)代對(duì)于農(nóng)民的身份控制，農(nóng)民獲得流動(dòng)自由和職業(yè)自由，實(shí)現(xiàn)了身份多元化。

1982年中央一號(hào)文件確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度可以由農(nóng)民自主選擇，隨后又肯定這是中國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。由此，農(nóng)民的自由流動(dòng)能量得以劇烈釋放，身份問(wèn)題隨即凸顯。 1983年一號(hào)文件允許農(nóng)民長(zhǎng)途販運(yùn)、允許農(nóng)民購(gòu)買汽車拖拉機(jī)等大型生產(chǎn)資料、允許從事非農(nóng)經(jīng)營(yíng)、允許雇工等。這些政策為農(nóng)民職業(yè)分化提供了政策條件，為農(nóng)民的身份選擇和轉(zhuǎn)換創(chuàng)造了制度空間。

1984年中央一號(hào)文件，允許農(nóng)民自理口糧到小城鎮(zhèn)落戶，隨后，中央又發(fā)出關(guān)于發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的文件，鼓勵(lì)農(nóng)民創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，支持“四個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)”，即鄉(xiāng)辦、村辦、戶辦、聯(lián)戶辦，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這也成為農(nóng)民獲得新職業(yè)身份的重要政策突破。

進(jìn)入80年代后期，隨著農(nóng)民跨區(qū)域流動(dòng)的大規(guī)模出現(xiàn)，特別是城市中大量農(nóng)民工的出現(xiàn)，農(nóng)民工子弟學(xué)校在城市大量涌現(xiàn)，彰顯了城鄉(xiāng)分割身份體制的弊端。要求進(jìn)一步的體制變革，成為農(nóng)民所顯示的巨大歷史力量。進(jìn)城農(nóng)民的大量出現(xiàn)，顯示原來(lái)“從離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”政策設(shè)想已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)民的需要。農(nóng)民用行動(dòng)要求“離土也離鄉(xiāng)，進(jìn)廠也進(jìn)城”。這不僅造成了農(nóng)民的職業(yè)身份快速分化，而且提出了體制變革的新要求。

90年代以后，面對(duì)農(nóng)民進(jìn)城的重大現(xiàn)實(shí)，城市管理體制、勞動(dòng)就業(yè)體制、戶籍等制度有若干新變革。這是基層治理城鄉(xiāng)一體化的重要推進(jìn)。

(四)重構(gòu)村莊權(quán)力系統(tǒng)

在人民公社體制下，作為生產(chǎn)大隊(duì)的村莊只是公社體制的單位，其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)全面受到公社控制，不僅如此，在生產(chǎn)大隊(duì)內(nèi)部，支部書記全面控制著每一個(gè)村民的工作選擇和身份自由。家庭承包制從根本上瓦解了這種控制體系，在此基礎(chǔ)上實(shí)行的村民自治制度，是建立新鄉(xiāng)村治理體系的重要突破。這是從政治權(quán)力架構(gòu)上建立新制度的重要嘗試，更重要的是對(duì)農(nóng)民的政治啟蒙和訓(xùn)練，在很大程度上改變了農(nóng)民。

1980年初廣西宜州合寨村出現(xiàn)最早的村民委員會(huì)。1982年憲法規(guī)定了村民委員會(huì)基本職責(zé)。1983年中央關(guān)于建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的文件規(guī)定了村民自治的工作原則：“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立。村民委員會(huì)要積極辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作。村民委員會(huì)主任、副主任和委員要由村民選舉產(chǎn)生。各地在建鄉(xiāng)中可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制訂村民委員會(huì)工作簡(jiǎn)則，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，再制訂全國(guó)統(tǒng)一的村民委員會(huì)組織條例?！?30)中共中央文獻(xiàn)研究室、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心編：《新時(shí)期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作重要文獻(xiàn)選編》，第222頁(yè)。文件的這段話是《村民委員會(huì)組織法(試行)》出臺(tái)前村民自治的政策依據(jù)。

1987年11月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《村民委員會(huì)組織法(試行)》,并規(guī)定自1988年6月起實(shí)施。進(jìn)入90年代初，全國(guó)出現(xiàn)一些先進(jìn)典型，出現(xiàn)了很多選舉制度創(chuàng)新，如秘密畫票間、海選等。 1998年11月《村委會(huì)組織法》正式頒布實(shí)行，村民自治進(jìn)入新的歷史階段。新舊世紀(jì)之交，村民自治成為中國(guó)改革的重要風(fēng)景，也被作為中國(guó)推進(jìn)政治改革的重要標(biāo)志。村民自治也是海內(nèi)外眾多學(xué)者的熱門研究題目。

80年代鄉(xiāng)村治理有一種生動(dòng)活潑的氣象。這種新的氣象，既不同于改革前，也不同于隨后90年代和進(jìn)入21世紀(jì)之后，突出地表現(xiàn)在：其一，基層需要應(yīng)對(duì)的考核檢查少。迄今為止，可以說(shuō)80年代是上級(jí)對(duì)基層檢查考核最少的時(shí)期，基層工作環(huán)境相當(dāng)寬松。當(dāng)時(shí)對(duì)于基層干部構(gòu)成沉重壓力的檢查考核主要是計(jì)劃生育，而后來(lái)越來(lái)越成為問(wèn)題的農(nóng)民負(fù)擔(dān)、招商引資等并不突出。其二，基層改革創(chuàng)新的環(huán)境氛圍寬松，生動(dòng)活潑。圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，包括政府體制改革，很多地方創(chuàng)造了綜合性經(jīng)驗(yàn)，不僅出現(xiàn)在村級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而且出現(xiàn)在縣級(jí)，曾經(jīng)引起廣泛關(guān)注的改革典型有四川省廣漢縣、山西省原平縣、內(nèi)蒙古自治區(qū)卓資縣等。其三，不同層級(jí)政府間的關(guān)系、群眾與官員的關(guān)系比較融洽，信任程度高。下級(jí)官員對(duì)上級(jí)官員更能講真話，農(nóng)民對(duì)于官員更能講真話，上級(jí)單位的調(diào)研容易進(jìn)行，調(diào)研中的形式主義較少，如假現(xiàn)場(chǎng)、走過(guò)場(chǎng)等現(xiàn)象相當(dāng)少見(jiàn)。認(rèn)真總結(jié)20世紀(jì)80年代鄉(xiāng)村治理，有利于從歷史中吸取改革的經(jīng)驗(yàn)和智慧。

五、治理體系曲折提升(19892012)

(一)“道路”之爭(zhēng)再起

20世紀(jì)80年代末和90年代初，圍繞農(nóng)村發(fā)展的方向道路又發(fā)生了一輪爭(zhēng)論。這是在家庭承包制之后，鄉(xiāng)村治理理念爭(zhēng)論的繼續(xù)。

1989年春夏的政治風(fēng)波，發(fā)生在城市，與農(nóng)村無(wú)直接關(guān)聯(lián)，但對(duì)農(nóng)村政策的影響深刻而劇烈。在當(dāng)年10月的中央工作會(huì)議上，有的地方領(lǐng)導(dǎo)人提出：“包產(chǎn)到戶使有困難的農(nóng)民有飯吃了，但農(nóng)村發(fā)展的社會(huì)主義大方向卻未解決”；“前幾年中央在農(nóng)村工作指導(dǎo)上，存在著只講包產(chǎn)到戶，不講發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的所謂‘一刀切’錯(cuò)誤”(31)余國(guó)耀等：《中國(guó)農(nóng)民命運(yùn)大轉(zhuǎn)折：農(nóng)村改革決策紀(jì)實(shí)》，珠海：珠海出版社，1999年，第195頁(yè)。。顯然，這種觀點(diǎn)認(rèn)為實(shí)行家庭承包制偏離了社會(huì)主義大方向。一些地方農(nóng)村政策開始變化，提出“重建集體經(jīng)濟(jì)”“經(jīng)營(yíng)規(guī)模是我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向”。有的老同志上書黨中央，提出“農(nóng)村發(fā)展的社會(huì)主義方向尚未解決”(32)余國(guó)耀等：《中國(guó)農(nóng)民命運(yùn)大轉(zhuǎn)折：農(nóng)村改革決策紀(jì)實(shí)》，第204頁(yè)。，“發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)，實(shí)質(zhì)是搞資本主義農(nóng)場(chǎng)，實(shí)際上想搞農(nóng)業(yè)私有化”(33)余國(guó)耀等：《中國(guó)農(nóng)民命運(yùn)大轉(zhuǎn)折：農(nóng)村改革決策紀(jì)實(shí)》，第208頁(yè)。；北京市提出 “農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)是具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義帶方向性的大事”(34)《北京日?qǐng)?bào)》1989年7月27日。。從領(lǐng)導(dǎo)講話到媒體宣傳的重要變化，引起了廣泛不安，江蘇等地專門寫信給中央請(qǐng)求解答。

1990年6月19日，江澤民總書記在聽(tīng)取中央農(nóng)村工作座談會(huì)會(huì)議匯報(bào)時(shí)說(shuō)：“談到農(nóng)村深化改革，我們總的方向是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)農(nóng)民走社會(huì)主義共同富裕道路。但在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，要穩(wěn)定完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”；“我們一定要讓農(nóng)民放心，農(nóng)民就怕變，一定要非常明確向農(nóng)民講清楚，長(zhǎng)期堅(jiān)持穩(wěn)定完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制政策不變”。(35)余國(guó)耀等：《中國(guó)農(nóng)民命運(yùn)大轉(zhuǎn)折：農(nóng)村改革決策紀(jì)實(shí)》，第209頁(yè)。至此，持續(xù)一年的政策動(dòng)蕩基本結(jié)束，但余波難平。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為中國(guó)農(nóng)民在家庭承包制后又一個(gè)偉大創(chuàng)造，在1989年后也受到了打壓。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起一直伴隨著指責(zé)，如“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與農(nóng)業(yè)爭(zhēng)人力、爭(zhēng)物力、爭(zhēng)資金，從而影響了農(nóng)業(yè)的開發(fā)和發(fā)展”， “鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)擠了大中型企業(yè)的煤、電、運(yùn)和原材料”。國(guó)務(wù)院研究室等部門開展調(diào)查研究并提出應(yīng)當(dāng)支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的建議。1992年12月江澤民到湖北荊州地區(qū)考察，肯定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用，肯定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是農(nóng)民致富的必由之路，稱贊“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是個(gè)寶”(36)余國(guó)耀等：《中國(guó)農(nóng)民命運(yùn)大轉(zhuǎn)折：農(nóng)村改革決策紀(jì)實(shí)》，第218頁(yè)。。至此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)才基本上獲得了比較穩(wěn)定的社會(huì)政治環(huán)境。

與此同時(shí)，新一輪“社會(huì)主義思想教育”運(yùn)動(dòng)興起。1990年12月中央發(fā)出《關(guān)于1991年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的通知》，其中一條要求把“社教”“當(dāng)成鞏固農(nóng)村社會(huì)主義陣地的一件大事”，“集中教育要用2-3年時(shí)間完成，村一般要用四五個(gè)月時(shí)間，集中教育后逐步轉(zhuǎn)入經(jīng)常教育，長(zhǎng)期堅(jiān)持下去”。與家庭承包、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的動(dòng)蕩相比較，“社教”運(yùn)動(dòng)的新興起有更深刻政治背景。焦點(diǎn)在于，改革以來(lái)農(nóng)村“社會(huì)主義陣地”是鞏固了，還是削弱了？農(nóng)村工作是繼續(xù)深化改革，還是沿用農(nóng)村陣地“社會(huì)主義不去占領(lǐng)，資本主義必然要去占領(lǐng)”的舊理念，把農(nóng)村工作拉回到階級(jí)斗爭(zhēng)、路線斗爭(zhēng)的老路上去？這場(chǎng)政策爭(zhēng)論，從1989年夏一直持續(xù)到1991年冬的中共十三屆八中全會(huì)。這次全會(huì)作出《進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干問(wèn)題的決定》，指出：“實(shí)踐證明，黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，農(nóng)村改革和發(fā)展的方向與基本政策是正確的”(37)中共中央文獻(xiàn)研究室、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心編：《新時(shí)期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作重要文件選編》，第761頁(yè)。。江澤民講話指出：深化農(nóng)村改革的重點(diǎn)，就是繼續(xù)穩(wěn)定以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，不斷完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，積極發(fā)展社會(huì)化服務(wù)體系，逐步壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。即便如此，會(huì)議之后高層仍有不同聲音。中央通過(guò)決定的兩個(gè)月后，《人民日?qǐng)?bào)》卻刊出了題為《關(guān)于深化農(nóng)村改革的幾個(gè)問(wèn)題》的署名文章，提出90年代農(nóng)村工作要以“扎扎實(shí)實(shí)搞好農(nóng)村社會(huì)主義思想教育”為基礎(chǔ)(38)徐逄賢：《關(guān)于深化農(nóng)村改革的幾個(gè)問(wèn)題》，《人民日?qǐng)?bào)》1992年1月22日。。

20世紀(jì)90年代初期農(nóng)村“社教”運(yùn)動(dòng)草草收?qǐng)?，既因?yàn)槭艿交鶎悠毡榈种疲惨驗(yàn)橛懈邔宇I(lǐng)導(dǎo)明確反對(duì)。在十三屆八中全會(huì)前的政治局會(huì)議上，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)萬(wàn)里說(shuō)：“不要老是對(duì)農(nóng)村改革、對(duì)農(nóng)民橫加指責(zé)。農(nóng)村改革初期，我們有的同志就橫加指責(zé)。我不贊成在農(nóng)村搞所謂‘社會(huì)主義教育’，主張對(duì)農(nóng)民要進(jìn)行基本路線教育，目的是把生產(chǎn)搞上去，這是得人心的，農(nóng)民是歡迎的。不能老是擺出一副教師爺?shù)募茏?，?dòng)不動(dòng)去教育農(nóng)民。農(nóng)民創(chuàng)造出聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，把生產(chǎn)搞上去了，為中國(guó)農(nóng)村改革、為發(fā)展生產(chǎn)、為社會(huì)穩(wěn)定做出了巨大貢獻(xiàn)，為什么還要整人家？我們現(xiàn)在有些領(lǐng)導(dǎo)干部，既不懂農(nóng)業(yè)，更不了解農(nóng)民，瞎指揮，形式主義還很嚴(yán)重”(39)轉(zhuǎn)引自張根生主編：《中國(guó)農(nóng)村改革決策紀(jì)實(shí)》，珠海：珠海出版社，2001年，第231-232頁(yè)。。萬(wàn)里這些話樸實(shí)而深刻，直到今天依然具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(二)“三農(nóng)”問(wèn)題化

中國(guó)農(nóng)村在經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代波瀾壯闊的改革發(fā)展之后，進(jìn)入90年代后開始面臨若干新問(wèn)題，表現(xiàn)為就業(yè)機(jī)會(huì)顯著減少，農(nóng)民收入增加緩慢，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)持續(xù)加重。世紀(jì)之交，農(nóng)村問(wèn)題全面爆發(fā)，被概括為“農(nóng)村真窮，農(nóng)民真苦，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”。

90年代中后期到21世紀(jì)之初，農(nóng)村治理的焦點(diǎn)是普遍存在的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題。由于地方政府為集資修公路、建學(xué)校、發(fā)工資等增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)引起不滿，大量沖突由此展開，沖突規(guī)模不斷擴(kuò)大，沖突程度不斷激化。當(dāng)時(shí)，中央政府每年都通報(bào)地方并處理部分基層官員，明文規(guī)定農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的收取標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)了監(jiān)管，但效果不彰。

2000年開始，中央政府決定開展稅費(fèi)改革。初期思路并不是徹底取消農(nóng)業(yè)稅，而是按照減輕、規(guī)范、穩(wěn)定的原則“正稅清費(fèi)”。但試點(diǎn)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，稅率仍然比較高，農(nóng)民負(fù)擔(dān)依然沉重，同時(shí)稅制本身也不科學(xué)，如按照常年產(chǎn)量計(jì)征而不考慮當(dāng)年收支實(shí)際，農(nóng)戶即便種地賠錢還要照章納稅。雖然總體上農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)減輕，但是純農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)卻明顯加重。2003年，新一屆政府果斷決定全面取消農(nóng)業(yè)稅，隨后啟動(dòng)了新農(nóng)村建設(shè)的系列政策，將鄉(xiāng)村治理推到了新的階段。

(三)治理“新政”

進(jìn)入21世紀(jì)之后，中央采取了系列新的政策舉措，核心內(nèi)容是“少取”“多予”“放活”?！吧偃　敝饕侨∠r(nóng)業(yè)稅及有關(guān)收費(fèi)。取消有2600年歷史的農(nóng)業(yè)稅，治理意義非常深刻，集中表現(xiàn)為轉(zhuǎn)換了基層政府和村莊官員的工作內(nèi)容，改善了國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系。在收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)代，基層大量工作是以稅費(fèi)為核心展開的，收取稅費(fèi)是鄉(xiāng)村兩級(jí)干部的工作重點(diǎn)，甚至是一段時(shí)間內(nèi)的主要工作。圍繞收取稅費(fèi)，不僅衍生出縣市政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)組織之間緊張沖突，而且衍生出鄉(xiāng)村干部與村民之間緊張沖突。這成為基層治理的重要危機(jī)。農(nóng)業(yè)稅取消后，這些治理難題被釜底抽薪。

“多予”是系列政策組合，在持續(xù)十年的時(shí)間里陸續(xù)出臺(tái)。農(nóng)村電網(wǎng)改造由國(guó)家承擔(dān)，此前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到村莊的農(nóng)網(wǎng)建設(shè)主要是農(nóng)民集資負(fù)擔(dān)；隨后農(nóng)村中小學(xué)教師工資改為縣級(jí)統(tǒng)籌，此前教師工資大部分直接來(lái)自農(nóng)民集資，與此同時(shí)，學(xué)校布局調(diào)整，村莊不再承擔(dān)校舍等設(shè)施建設(shè)任務(wù)。2005年前后，力度更大的支農(nóng)惠農(nóng)措施密集出臺(tái)，主要包括：開始在全國(guó)農(nóng)村嘗試建立最低生活保障制度，雖然這個(gè)保障線很低，通常只有幾十塊錢，但這是制度上的一個(gè)突破；實(shí)行真正的免費(fèi)義務(wù)教育，此前雖然號(hào)稱免費(fèi)義務(wù)教育，但是學(xué)生要負(fù)擔(dān)很高的學(xué)雜費(fèi)，甚至要集資搞校舍建設(shè)，以致很多人因?yàn)檫@些學(xué)費(fèi)而輟學(xué)。此外，國(guó)家財(cái)政還出資推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”(免教科書費(fèi)、免雜費(fèi)、補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi))、寄宿制學(xué)校免費(fèi)午餐、農(nóng)村幼兒園補(bǔ)助等；在全國(guó)范圍內(nèi)推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療(稱“新農(nóng)合”)，從早期的政府出資每人40元，逐年增加至2012年的240元(40)參見(jiàn)韓俊等：《中國(guó)農(nóng)村改革2000-2012：促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展的制度創(chuàng)新》，上海：上海遠(yuǎn)東出版社，2012年，第184頁(yè)。。2009年開始，在農(nóng)村試點(diǎn)新型農(nóng)村養(yǎng)老體制(稱“新農(nóng)?！?，探索建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的養(yǎng)老保障制度。到2011年年末，全國(guó)農(nóng)村參保人數(shù)達(dá)到3.2億(41)參見(jiàn)韓俊等：《中國(guó)農(nóng)村改革2000-2012：促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展的制度創(chuàng)新》，第186頁(yè)。。與此同時(shí)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的財(cái)政支持?jǐn)U展到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，從2004年開始出臺(tái)了種糧補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼。這些舉措顯著改善了鄉(xiāng)村治理的制度和政策環(huán)境，促進(jìn)了新的治理體系建設(shè)。

(四)“放活”的治理意義

“放活”包含了一系列政策舉措，既包括產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策，也包括市場(chǎng)流通政策，還包括鼓勵(lì)農(nóng)民搞個(gè)體經(jīng)營(yíng)、辦企業(yè)的政策。這些政策都取得了一定成效，但是比較而言，最具有放活作用的首推農(nóng)民工新政策。

20世紀(jì)80年代初期實(shí)行家庭經(jīng)營(yíng)后，很快就出現(xiàn)了一些外出務(wù)工經(jīng)商的能工巧匠，這是改革后最早的農(nóng)民流動(dòng)。隨著沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快，成規(guī)模跨區(qū)域流動(dòng)也開始加速。當(dāng)時(shí)的部分領(lǐng)導(dǎo)和政策智囊，只是想到土地承包到戶以后會(huì)有富余勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移，但沒(méi)有想到會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)民進(jìn)城，從而走了一段政策彎路，農(nóng)民流動(dòng)受到持續(xù)政策打壓。1994年11月，勞動(dòng)部頒布《農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)管理暫行規(guī)定》(勞部發(fā)〔1994〕458號(hào))。該規(guī)定首先限制了用工單位的用工自由，要求“用人單位一般不得在本地直接招收外省的農(nóng)村勞動(dòng)力”，當(dāng)本地勞動(dòng)力無(wú)法滿足需求時(shí)，用人單位才可以跨省招用農(nóng)村勞動(dòng)力，而且要派員前往應(yīng)招對(duì)象所在地直接招收，或者委托應(yīng)招對(duì)象戶口所在地勞動(dòng)部門職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)或其他職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)招收，而且招收時(shí)須向該地勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)提交必要的文件并接受該地勞動(dòng)行政部門的監(jiān)督。更重要的是，該規(guī)定也直接限制了農(nóng)民外出自由，要求：“ 被用人單位跨省招收的農(nóng)村勞動(dòng)者，外出之前，須持身份證和其他必要的證明，在本人戶口所在地的勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記并領(lǐng)取外出人員就業(yè)登記卡；到達(dá)用人單位后，須憑出省就業(yè)登記卡領(lǐng)取當(dāng)?shù)貏趧?dòng)部門頒發(fā)的外來(lái)人員就業(yè)證；證、卡合一生效，簡(jiǎn)稱流動(dòng)就業(yè)證，作為流動(dòng)就業(yè)的有效證件”。在此基礎(chǔ)上，若干經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府出臺(tái)政策，對(duì)使用農(nóng)民工的行業(yè)工種限制，規(guī)定本地用工單位只能用農(nóng)民工從事臟、亂、差、危險(xiǎn)的工種，星級(jí)賓館、金融、保險(xiǎn)等行業(yè)一律不得使用農(nóng)民工。用人單位招用農(nóng)民工不僅要行政審批，而且還要專門收費(fèi)。

90年代中后期，限制歧視農(nóng)民工的政策傾向不斷強(qiáng)化。公安、勞動(dòng)、民政等部門強(qiáng)力推行這些限制性政策，對(duì)農(nóng)民工采用了強(qiáng)制收容遣送辦法。數(shù)量龐大的外出農(nóng)民被強(qiáng)制收容遣送，通常先被收繳了身上錢物，在收容所里集中看管，隨后強(qiáng)迫勞動(dòng)兩三個(gè)星期甚至更長(zhǎng)時(shí)間以換取車票，被遣送回家鄉(xiāng)。收容遣送的基本動(dòng)力是政府部門利益，即收費(fèi)和罰款。因?yàn)檎芾聿灰?guī)范，收費(fèi)和罰款成為這些政府機(jī)構(gòu)購(gòu)置車輛、修建辦公場(chǎng)所、發(fā)放福利的重要支柱，甚至成為很多政府人員的個(gè)人生財(cái)之道。2003年3月，孫志剛案件成為重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)，引起全社會(huì)對(duì)收容遣送制度的廣泛譴責(zé)，一些學(xué)者要求全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)收容遣送條例進(jìn)行違憲審查。三個(gè)月之后，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶簽署第381號(hào)國(guó)務(wù)院令，廢止原《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。 這是農(nóng)民工政策的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

2003年是農(nóng)民工政策發(fā)生根本性轉(zhuǎn)折的一年。年初，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2003〕1號(hào))。雖然只是國(guó)務(wù)院辦公廳文件，不是國(guó)務(wù)院文件，也不是中共中央文件，但就其重大政策轉(zhuǎn)變的導(dǎo)向作用而言，可以與1980年代的中央1號(hào)文件相提并論。這個(gè)文件以取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的不合理限制為核心內(nèi)容，標(biāo)志著農(nóng)民工政策導(dǎo)向發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。但是，由于收容遣送、流動(dòng)證卡管理等政策涉及深厚復(fù)雜的政府部門利益，執(zhí)行中阻力很大，直到2006年之后才基本取消。2006年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2006〕5號(hào))，強(qiáng)調(diào)要解決維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的突出問(wèn)題，如工資偏低而且拖欠嚴(yán)重、勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)、安全條件差、職業(yè)病和工傷事故多等。

2008年1月起實(shí)施《就業(yè)促進(jìn)法》，首次以法律形式確立了城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)制度。2008年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于切實(shí)做好當(dāng)前農(nóng)民工工作的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2008〕130號(hào))，第一次提出“切實(shí)保障返鄉(xiāng)農(nóng)民工土地承包權(quán)益”，要求農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)制或限制，也不得截留、扣繳或以其他方式侵占返鄉(xiāng)農(nóng)民工的土地流轉(zhuǎn)收益。這對(duì)農(nóng)村的穩(wěn)定具有重要意義。2012年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳《積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的意見(jiàn)》明確規(guī)定，農(nóng)民在城市落戶不能以交出農(nóng)村的房子和土地為條件。到2013年當(dāng)屆政府任期結(jié)束，農(nóng)民工社保網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)初步建立，基本做到了所有用人單位都簽訂勞動(dòng)合同，養(yǎng)老、工傷和醫(yī)療都有基本保險(xiǎn)。消除對(duì)于農(nóng)民流動(dòng)的制度歧視，初步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)體系，是進(jìn)入21世紀(jì)之后城鄉(xiāng)基層治理體系的重大提升。

六、治理進(jìn)入新時(shí)期(20122021)

2012年十八大之后，鄉(xiāng)村治理逐步呈現(xiàn)新格局。2017年，中共十九大提出“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，隨后中辦國(guó)辦發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》。鄉(xiāng)村治理從此進(jìn)入新階段，也面臨新挑戰(zhàn)。

(一)黨建體系全面加強(qiáng)

黨建全面強(qiáng)化是新時(shí)期以來(lái)鄉(xiāng)村治理最大特點(diǎn)，突出表現(xiàn)在三方面：

黨組織建設(shè)全覆蓋。在鄉(xiāng)村黨組織不斷健全基礎(chǔ)上，跨行業(yè)、流動(dòng)就業(yè)黨員也建立了黨組織，黨的組織體系建設(shè)不斷延伸擴(kuò)展，覆蓋面越來(lái)越大。在新一輪地方政府機(jī)構(gòu)改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)專門設(shè)立了黨建辦，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)基層黨建工作。鄉(xiāng)村黨的工作系統(tǒng)得到強(qiáng)化，超過(guò)改革以來(lái)任何時(shí)期。超越傳統(tǒng)行政體系的區(qū)域化黨建，超越正規(guī)組織體系的功能化黨建，成為黨組織體系建設(shè)的新領(lǐng)域。

黨組織經(jīng)費(fèi)保障不斷強(qiáng)化。在中央組織部統(tǒng)一部署要求下，地方黨委高度重視，黨組織運(yùn)作經(jīng)費(fèi)的財(cái)政保障力度加大，村級(jí)黨組織負(fù)責(zé)人待遇逐步提高。有關(guān)部門明文規(guī)定，村社黨組織書記在本級(jí)組織中享受最高工資福利待遇。在正式國(guó)家公務(wù)員體系中，并不存在黨的系統(tǒng)公務(wù)員待遇更高的情況，如從來(lái)沒(méi)有規(guī)定縣委書記工資最高，而是要根據(jù)個(gè)人的職級(jí)資歷來(lái)確定。但在村莊干部中，則不論年限資歷，黨的書記被明確規(guī)定待遇最高。這對(duì)強(qiáng)化黨支部書記在村莊中的領(lǐng)導(dǎo)地位具有重要作用。

黨的書記職權(quán)不斷充實(shí)?！耙患缣簟?即黨的書記兼任村委會(huì)主任)正在普遍化，各地全面推行黨組織主要負(fù)責(zé)人兼任自治組織主要負(fù)責(zé)人，如無(wú)合適人選則由派駐村干部擔(dān)任；“二人轉(zhuǎn)”(即一個(gè)村莊黨組織配備兩個(gè)書記)常態(tài)化，超過(guò)半數(shù)的村級(jí)黨組織配備了“第一書記”，最近兩年配備第一書記的村莊仍在增加；“三合一”(即村莊黨組織、自治組織、經(jīng)濟(jì)組織主要負(fù)責(zé)人由同一人擔(dān)任)不斷推進(jìn)。這為村莊權(quán)力體系構(gòu)建了新格局，對(duì)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)產(chǎn)生了重要影響。

(二)依法治村取得進(jìn)展

中共十八大以來(lái)依法治村取得進(jìn)展，既表現(xiàn)在自治方面，也表現(xiàn)在法治方面。村民自治在經(jīng)歷了世紀(jì)之交的十年活躍期之后相對(duì)沉寂，但制度化方面有所推進(jìn)。

其一，自治組織獲得法人地位。以往村委會(huì)并非法人，是長(zhǎng)期困擾自治組織的問(wèn)題。2017年實(shí)施《民法總則》，正式賦予村委會(huì)法人地位，可以自主參加社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，開展獨(dú)立民事活動(dòng)，承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任。

其二，自治單位逐步下沉。2016年，中辦國(guó)辦發(fā)出《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案的通知》，若干省市紛紛開展以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)，一些村民小組成為村委會(huì)，一些村民小組的管理服務(wù)功能逐步實(shí)體化。

其三，新型監(jiān)督組織在成長(zhǎng)，在2010年新的村民委員會(huì)組織法基礎(chǔ)上，2017年中辦國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，全國(guó)90%以上的村建立了村民監(jiān)督委員會(huì)。

鄉(xiāng)村法治的進(jìn)展主要在如下三方面：

其一，基層司法服務(wù)下沉。政府司法部門越來(lái)越重視村級(jí)層面司法服務(wù)，廣泛建立鄉(xiāng)村法律服務(wù)中心(站)、法律服務(wù)室。有些地方在村莊設(shè)立政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、設(shè)置公共法律服務(wù)窗口，提供綜合性、“一站式”服務(wù)，服務(wù)項(xiàng)目不斷增多。

其二，基層綜合執(zhí)法體制加強(qiáng)。 2019年1月中辦國(guó)辦發(fā)出《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》，要求各地整合基層站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道黨政綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)與服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，實(shí)行一站式服務(wù)、一門式管理。在新一輪縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革中，本來(lái)沒(méi)有行政執(zhí)法權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，正在通過(guò)執(zhí)法體制改革，探索上級(jí)授權(quán)執(zhí)法，建立綜合執(zhí)法體系。

其三，鄉(xiāng)村公共權(quán)力運(yùn)行規(guī)范性提升。2015年，中辦發(fā)出《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，一些地方探索“農(nóng)村小微權(quán)力清單制度”，在招投標(biāo)事項(xiàng)管理、財(cái)務(wù)管理、集體資產(chǎn)資源處置等方面，明確村干部權(quán)力“邊界”，規(guī)范村干部用權(quán)行為，取得明顯效果。

(三)治理主體間關(guān)系面臨困擾

鄉(xiāng)村治理依然被長(zhǎng)期以來(lái)的經(jīng)典問(wèn)題所困擾，而且矛盾表現(xiàn)得更為深刻復(fù)雜。舊問(wèn)題又有新表現(xiàn)，也出現(xiàn)新問(wèn)題，主要是四個(gè)權(quán)力關(guān)系需要繼續(xù)理順：

其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊之間的上下關(guān)系仍然糾結(jié)。在通常所謂“鄉(xiāng)村關(guān)系”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府與村級(jí)自治組織的關(guān)系，依然面臨“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”或者“指導(dǎo)關(guān)系”的困擾。在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，鄉(xiāng)村工作中哪些屬于行政事務(wù)？哪些是屬于自治事務(wù)？哪些方面是上級(jí)指導(dǎo)？哪些方面是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)？既有老問(wèn)題又有新情況，需要繼續(xù)探索處理。

其二，村級(jí)組織之間的“黨政關(guān)系”需要進(jìn)一步界定厘清。在實(shí)際鄉(xiāng)村工作中，黨的組織與行政組織、自治組織、經(jīng)濟(jì)組織之間的工作關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜且變化多端，并不會(huì)因?yàn)樾键h領(lǐng)導(dǎo)一切便迎刃而解。如何既發(fā)揮黨組織核心領(lǐng)導(dǎo)作用，又充分發(fā)揮政府部門、自治組織、社會(huì)組織的作用，不是一般理論問(wèn)題，而是具體工作問(wèn)題。在鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中，一方面要強(qiáng)調(diào)自上而下集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，另一方面也要重視自下而上的自主創(chuàng)新、大膽探索，合理劃分職責(zé)，建立規(guī)范程序，從而推動(dòng)治理能力不斷提升。

其三，村莊層面“政經(jīng)關(guān)系”趨于復(fù)雜。在鄉(xiāng)村發(fā)展過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)組織、自治組織、政治組織及其他各類組織之間的關(guān)系問(wèn)題不斷演變，日益復(fù)雜。前些年，一些地方的“政經(jīng)分離”改革探索受到高度評(píng)價(jià)，現(xiàn)在這些不同類型組織如何有分有合、協(xié)同努力，形成治理新格局，深層問(wèn)題仍然沒(méi)有得到解決。不同類型組織之間的運(yùn)行和權(quán)力邊界需要理清，成員權(quán)利也需要界定。

其四，基層治理中的“城鄉(xiāng)關(guān)系”面臨新困難。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大量非城非鄉(xiāng)社區(qū)出現(xiàn)，一些村莊改為社區(qū)，村委會(huì)改稱為居委會(huì)，但是財(cái)產(chǎn)關(guān)系依然是農(nóng)村體系，管理法規(guī)卻要?dú)w于城市，成為治理體系上的新矛盾。如同城鄉(xiāng)居民作為公民管理需要一體化一樣，城鄉(xiāng)社區(qū)治理也需要一體化。

(四)“集體經(jīng)濟(jì)”依然是焦點(diǎn)

在中共百年歷史中，自1943年毛澤東第一次提出農(nóng)村集體化道路已近80年，自1956年完成土地集體化已經(jīng)逾65年?，F(xiàn)在，人民公社模式的集體經(jīng)濟(jì)組織不復(fù)存在，農(nóng)村政策的立足點(diǎn)是家庭經(jīng)營(yíng)制長(zhǎng)久不變，但是集體經(jīng)濟(jì)依然屬于農(nóng)村政策焦點(diǎn)，很多政策分歧、政治運(yùn)動(dòng)都由此產(chǎn)生。這是因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)問(wèn)題有深刻的意識(shí)形態(tài)背景。

新中國(guó)成立前夕，中央文件就有了“集體經(jīng)濟(jì)”提法，但“集體經(jīng)濟(jì)”概念的政策界定卻形成很晚。1962年6月，中南局第一書記陶鑄在廣西桂林專區(qū)龍勝縣進(jìn)行農(nóng)村調(diào)研時(shí)，為了明確劃清集體經(jīng)濟(jì)和單干的界限，提出了集體經(jīng)濟(jì)的四條標(biāo)準(zhǔn)。7月22日毛澤東批示：“印發(fā)中央工作會(huì)議各同志：這個(gè)文件所做的分析是馬克思主義的，分析之后所提出的意見(jiàn)也是馬克思主義的?！边@個(gè)報(bào)告提出：“集體經(jīng)濟(jì)最基本的是四條：一是主要生產(chǎn)資料集體所有；二是生產(chǎn)統(tǒng)一計(jì)劃安排；三是集體勞動(dòng)；四是生產(chǎn)收入統(tǒng)一分配。什么叫集體所有，什么叫統(tǒng)一計(jì)劃安排生產(chǎn)，什么叫集體分配，這三條都比較容易理解。至于什么叫集體勞動(dòng)，看來(lái)很多人還不很清楚或者很不清楚。集體勞動(dòng)的意思，主要的應(yīng)當(dāng)是指勞動(dòng)力由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一調(diào)配，而不是說(shuō)所有的農(nóng)活，都要大家擁到一塊，集體去干?！?42)黃道霞等編：《建國(guó)以來(lái)農(nóng)業(yè)合作化史料匯編》，第717-718頁(yè)。這是高層關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)典概括。

在迄今為止的政策性文獻(xiàn)中，除了毛澤東1962年7月批示中認(rèn)定的“集體經(jīng)濟(jì)”，我們還找不到另外一種關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)典性定義。在馬恩經(jīng)典理論關(guān)于消滅私有制、建立公有制的論述中，沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)的論述。蘇聯(lián)是通過(guò)集體農(nóng)莊來(lái)建立農(nóng)村社會(huì)主義制度，但是蘇聯(lián)集體農(nóng)莊與中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)還有重要不同。2015年中央一號(hào)文件提出:“推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制”。最近幾年的廣泛關(guān)注和討論，不僅涉及抽象理論，而且涉及具體政策。現(xiàn)在政策研究關(guān)注“集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式”，就是說(shuō)，集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)定是清晰的，但外在的實(shí)現(xiàn)形式還在探討之中。顯然，以舊理論無(wú)法解決這個(gè)新問(wèn)題。

曾經(jīng)被認(rèn)為是農(nóng)村社會(huì)主義理想組織形式的人民公社，不是單純經(jīng)濟(jì)組織，而是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的綜合性組織，其功能也不僅在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更在于社會(huì)控制。新型集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該是純粹意義上的經(jīng)濟(jì)組織，其功能作用不同于改革前。目前正在推進(jìn)的探索是，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)的股份權(quán)能，讓農(nóng)民擁有集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)等權(quán)利，這是值得肯定的改革新方向。改革前，集體經(jīng)濟(jì)組織凌駕于組織成員之上，現(xiàn)在成員與組織的關(guān)系已經(jīng)不同于過(guò)去，不應(yīng)該將集體看作是獨(dú)立于農(nóng)民的主體, 不能將集體產(chǎn)權(quán)看作超越于農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)。集體是農(nóng)民的集體, 沒(méi)有農(nóng)民個(gè)體也就無(wú)所謂農(nóng)村集體。離開了農(nóng)民的個(gè)體權(quán)利，集體權(quán)利也無(wú)從談起。集體所有權(quán)應(yīng)該立足于農(nóng)民個(gè)體成員權(quán)，集體組織只是農(nóng)民集體的代理人，而不能凌駕于農(nóng)民個(gè)體所有權(quán)之上。在當(dāng)前的理論和政策討論中，究竟什么是集體經(jīng)濟(jì)，集體經(jīng)濟(jì)未來(lái)是什么景象，無(wú)法依靠某種理論思想設(shè)計(jì)來(lái)規(guī)制?？梢源_定的是，如果不能徹底突破集體經(jīng)濟(jì)成為單純依靠村干部“能人經(jīng)濟(jì)”的困局，則所謂新型集體經(jīng)濟(jì)斷無(wú)成功可能。這個(gè)重大問(wèn)題的根本解決要依靠改革探索的深入推進(jìn)。

結(jié)語(yǔ)

縱觀百年鄉(xiāng)村治理，革命、建設(shè)頗多曲折，改革道路也很艱難，歷史的啟迪值得重視。

百年鄉(xiāng)村治理的歷史表明，農(nóng)村發(fā)展道路難以規(guī)劃設(shè)計(jì)。社會(huì)生活千變?nèi)f化，社會(huì)規(guī)律不易探測(cè)，而人的理性有限，企圖規(guī)劃社會(huì)發(fā)展者難免以失敗告終。人民公社制度的失敗就是歷史明證。農(nóng)村改革成就輝煌，但改革歷程充滿意外，遠(yuǎn)非個(gè)人理性所能預(yù)見(jiàn)把控。在現(xiàn)實(shí)生活面前保持謙遜，在實(shí)踐中不斷探索，是建立現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系的重要思想前提。

百年鄉(xiāng)村治理的歷史表明，制定政策不能僅從理想出發(fā)，不能僅從理論出發(fā)，而要從現(xiàn)實(shí)生活出發(fā)，從農(nóng)民需要出發(fā)，尊重農(nóng)民的要求和選擇。人民公社制度失敗的重要教訓(xùn)是，政策制定往往從某些經(jīng)典理論出發(fā)，甚至以經(jīng)典著作的某句話作為政策依據(jù)，依靠“理論家”起草文件。農(nóng)業(yè)合作化、人民公社化、農(nóng)業(yè)學(xué)大寨等若干文件，大都出自所謂 “理論家”之手。這些人既不懂農(nóng)業(yè)，也不懂農(nóng)民，但擅長(zhǎng)引經(jīng)據(jù)典，善于構(gòu)建宏大理論，導(dǎo)致政策設(shè)計(jì)陷入空想。中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系，是在改革過(guò)程中逐步形成的，并不是先有理論體系才有改革。如果把某種思想、某種理論放在實(shí)踐之前，從理論出發(fā)制定政策，不僅無(wú)法推動(dòng)改革，反而會(huì)扼殺改革。

百年鄉(xiāng)村治理的歷史還表明，政策制定、制度設(shè)計(jì)不能依賴于領(lǐng)導(dǎo)人物和專家學(xué)者的構(gòu)想設(shè)計(jì)。毛澤東作為一代偉人，智慧超群，不僅有社會(huì)理想，而且有政治資源，還有長(zhǎng)期革命活動(dòng)建立起來(lái)的權(quán)威。從合作化到人民公社化，毛澤東親自設(shè)計(jì)政策、起草文件，親自選編地方經(jīng)驗(yàn)案例，親自起草《人民日?qǐng)?bào)》社論，甚至親自起草會(huì)議通知、部署縣委和公社黨委如何開會(huì)，包括確定會(huì)議參加人員、人員數(shù)量、會(huì)議天數(shù)、會(huì)議開法等。但是，因?yàn)檎咚枷肷衔茨茏鹬剞r(nóng)民的選擇權(quán)力和創(chuàng)造精神，結(jié)果出現(xiàn)了系統(tǒng)性失誤。反過(guò)來(lái)再看農(nóng)村改革的成功，并不是依靠某個(gè)領(lǐng)袖的英明偉大，也不是依靠某些高參智囊的奇思妙想，而是尊重農(nóng)民選擇，尊重基層創(chuàng)新。

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化表現(xiàn)于基層，但受制于宏觀的國(guó)家治理體系。改革之前，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村實(shí)行全能式管理；改革之后，國(guó)家權(quán)力有所收縮，為鄉(xiāng)村治理提供了一定自主空間，但是鄉(xiāng)村組織的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)、基本權(quán)力關(guān)系并沒(méi)有根本改變。近些年，國(guó)家權(quán)力再次向鄉(xiāng)村擴(kuò)張，鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)明顯行政化、邊緣化傾向，自上而下的問(wèn)責(zé)和考核使基層政府與上層政府之間出現(xiàn)了一些緊張關(guān)系，構(gòu)建現(xiàn)代化基層治理體系面臨一系列的新難題。如何建立充滿活力、高效有序的鄉(xiāng)村治理體系，是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的重要挑戰(zhàn)。在這個(gè)過(guò)程中，需要繼續(xù)借鑒農(nóng)村改革的根本經(jīng)驗(yàn)。尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神和選擇權(quán)利，不僅是農(nóng)村改革的根本經(jīng)驗(yàn)，也是鄉(xiāng)村治理的根本經(jīng)驗(yàn)。