民辦高校章程中內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)研究

唐慧

摘 要：分類管理后，不管是選擇非營利性民辦高校，還是營利性民辦高校，章程的修訂都是分類登記必經(jīng)程序之一，而內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是民辦高校章程修訂的核心內(nèi)容之一。本文通過對民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀進行研究，分析了領(lǐng)導(dǎo)制度、決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)的現(xiàn)存問題，提出了在民辦高校章程中明確舉辦者參與辦學(xué)和管理的路徑和內(nèi)容、重構(gòu)董（理）事會成員組成機制和構(gòu)建董（理）事長、黨組織負(fù)責(zé)人、校長三方會議制度。

關(guān)鍵詞：章程; 內(nèi)部治理結(jié)構(gòu); 獨立董事; 三方會議制度

中圖分類號：G647? ? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：A? ? ? ?文章編號：1006-3315（2021）7-114-002

章程是民辦高校依法自主辦學(xué)、實施管理和保障法人財產(chǎn)權(quán)的基本準(zhǔn)則。截至2019年12月31日，我國共有民辦高校756所（其中獨立學(xué)院257所），在校生709.0145萬人。民辦高校在成立之初大多已按照《民辦教育促進法》和相關(guān)規(guī)定的要求，制訂了章程，但經(jīng)過幾十年的民辦教育發(fā)展，原有章程有些內(nèi)容已不合時宜，同時，在全面推進依法治教、依法治校的大背景下，民辦高校章程修改與制訂工作已提上日程。民辦高校章程需要完善的核心內(nèi)容比較多，但筆者認(rèn)為其中最為重要的是內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問題，值得深入探討。

一、民辦高校章程規(guī)定內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的必要性

民辦高校章程中內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建涉及的主體涵蓋了民辦高校所有利益相關(guān)者。舉辦者理應(yīng)是民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建的關(guān)鍵主體，在當(dāng)前持續(xù)推進分類管理改革的過程中，在章程中明確并保障其權(quán)益成為了改革順利推進的重要手段。董（理）事會是民辦高校最高決策機構(gòu)，校長及其領(lǐng)導(dǎo)班子是民辦高校的執(zhí)行機構(gòu)，黨組織是民辦高校的政治核心，監(jiān)事（會）、教職工代表大會、學(xué)生代表大會、學(xué)術(shù)委員會等是民辦高校民主管理機構(gòu)，民辦高校章程中內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)科學(xué)構(gòu)建就是要厘清這些主體的定位、職責(zé)以及明晰相互之間權(quán)力界限。

內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建是民辦高校高效管理、規(guī)范發(fā)展的助推力。內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建就是為了平衡內(nèi)部各個主體的利益，形成更為高效的管理模式、達到教育發(fā)展的目的，科學(xué)合理安排舉辦者、董事會、校長及其領(lǐng)導(dǎo)班子、黨組織、民主管理機構(gòu)之間的權(quán)責(zé)而形成較為規(guī)范、科學(xué)、高效的管理體系。

二、民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的問題

1.舉辦者參與民辦高校辦學(xué)和管理的路徑和內(nèi)容不明晰

舉辦者通過章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與民辦高校辦學(xué)和管理在立法層面已予以確立，但舉辦者參與民辦高校的辦學(xué)和管理的具體路徑和內(nèi)容卻未明晰。我國民辦高校大部分為投資辦學(xué)，舉辦者的類型多為“對高等教育事業(yè)情有獨鐘的老知識分子”的個人為主，也有公司、公辦高校、其他社會團體等主體。一般情況下，舉辦者是學(xué)校的實際控制者，通過控制董（理）事會對學(xué)校發(fā)展起著舉足輕重的作用。在分類管理的大背景下，舉辦者繼續(xù)通過控制董（理）事會來實現(xiàn)參與民辦高校辦學(xué)和管理的目的已不現(xiàn)實，需要探索更為合適的方式。

2.董（理）事會組成結(jié)構(gòu)不能代表最廣泛學(xué)校多元主體的利益

由于我國民辦高校發(fā)展早期舉辦者多以個人為主，其辦學(xué)資金主要來源于舉辦者個人投入，以家族治理模式為主。在這種模式之下，雖然按照《民辦教育促進法》的規(guī)定建立了以舉辦者代表、校長、教職工代表等人員組成的董（理）事會，但由于舉辦者在整個學(xué)校體系中處于絕對地位，即使有一些開明的舉辦者引入了職業(yè)校長，（職業(yè)）校長、教職工仍對舉辦者表現(xiàn)出絕對的服從，一元化的領(lǐng)導(dǎo)體制導(dǎo)致的是舉辦者或指定代表人“一言堂”，無法代表民辦高校最廣泛的學(xué)校多元主體利益，無法突顯“辦學(xué)以教師為本，教學(xué)以學(xué)生為本”的服務(wù)理念。

3.董（理）事會、黨組織、校長之間的權(quán)力界限模糊

民辦高校董（理）會的主要職責(zé)是學(xué)校重大事項的決策，校長主要負(fù)責(zé)學(xué)校的教育教學(xué)和行政管理工作、執(zhí)行董（理）事會決策，黨組織主要負(fù)責(zé)學(xué)校的黨建工作。而就現(xiàn)實而言，被舉辦者/投資者掌控的董（理）事會往往關(guān)注學(xué)校規(guī)模的擴展和短期提升學(xué)校市場份額占有，并沒有對學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展和打造學(xué)校教學(xué)質(zhì)量品牌有一個科學(xué)合理的規(guī)劃，導(dǎo)致董（理）會“越位”直接對學(xué)校的教育教學(xué)和科研管理進行干涉，弱化了校長的職權(quán)。《關(guān)于加強民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見（試行）》明確要求民辦學(xué)校黨組織充分發(fā)揮政治核心作用，涉及民辦學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、重要改革、人事安排等重大事項，在決策前要征得學(xué)校黨組織同意，推行向民辦高校選派黨組織書記。如果將這些要求落到實處，需要建立相應(yīng)的機制和制度來協(xié)調(diào)平衡好黨組織與學(xué)校舉辦者、決策機構(gòu)之間的關(guān)系。

三、民辦高校章程中內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善建議

一個現(xiàn)代化民辦高校的正常運行必須協(xié)調(diào)好舉辦者、董（理）事會、校長、黨組織、民主管理機構(gòu)以及所有利益相關(guān)者的利益，如何平衡這些復(fù)雜的關(guān)系、使學(xué)校能夠高效率運行，就必須合理設(shè)計安排內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計安排本質(zhì)上就是權(quán)力、資源的配置，民辦高校的資金來源、發(fā)展類型（營利性與非營利性）、發(fā)展目標(biāo)在很大程度上決定著學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的基本框架。

1.在民辦高校章程中明確舉辦者參與民辦高校辦學(xué)和管理的路徑和內(nèi)容

2016年民辦教育促進法修法決定頒布后，拉開了我國民辦學(xué)校進行分類管理的帷幕，把推動非營利性辦學(xué)與肯定營利性辦學(xué)相結(jié)合，把堅持非營利性的本質(zhì)要求與保護舉辦者權(quán)益相結(jié)合，進一步加強了對民辦學(xué)校舉辦者財產(chǎn)權(quán)益和辦學(xué)管理權(quán)的保護。非營利性和營利性民辦學(xué)校在稅收政策、政府扶持等方面的差異對比來看，相信未來我國大多數(shù)的現(xiàn)有民辦高校會選擇非營利性。

目前，現(xiàn)有民辦高校的關(guān)鍵性資源都依賴于舉辦者的投入，舉辦者在學(xué)校內(nèi)部治理中擁有絕對的控制權(quán)，但是分類管理后，舉辦者的權(quán)力特別是非營利性民辦高校的舉辦者的權(quán)力將受到很大的限制，權(quán)力限制不代表剝奪舉辦者參與民辦高校辦學(xué)和管理的基本權(quán)利，舉辦者仍然可以根據(jù)學(xué)校的實際情況，通過學(xué)校章程單設(shè)一章規(guī)定舉辦者參與學(xué)校辦學(xué)與管理的內(nèi)容，如舉辦者可以明確規(guī)定保留創(chuàng)辦家族在學(xué)校董事會成員最低比例;規(guī)定舉辦者在學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、重大改革和人事安排等重大事項上的提案權(quán)、投票權(quán)等;規(guī)定舉辦者對學(xué)校決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)和民主管理機構(gòu)擁有督查的權(quán)利等。

2.重構(gòu)董（理）事會成員組成機制

克拉克和蓋德曾說過：成員的好壞決定了董事會的優(yōu)劣?？茖W(xué)合理的成員組成機制可以防止舉辦者控制或家族化治理等問題的出現(xiàn)。首先，組成成員人數(shù)單數(shù)化。民辦教育促進法規(guī)定學(xué)校決策機構(gòu)由五人以上組成，根據(jù)決策機構(gòu)的運作經(jīng)驗和表決有效性，組成成員人數(shù)至少應(yīng)在5人以上，13人以下為宜，必須為單數(shù)。其次，組成成員多元化。目前，我國相關(guān)法律和政策要求董事會組成人員必須包括舉辦者代表、黨組織負(fù)責(zé)人、校長、教職工代表等，為了體現(xiàn)最廣泛主體的利益，促進民辦高校健康發(fā)展，筆者建議借鑒美國的獨立董事制度，吸收校外知名學(xué)者、行業(yè)中具有重大影響力的人物等擔(dān)任學(xué)校的獨立董事，同時，還可以考慮董事會組成人員中增加學(xué)生家長代表。最后，明確組成成員的比例限制。我國法律和政策對于組成成員的比例沒有明確規(guī)定，只要求具有5年以上高等教育教學(xué)或管理經(jīng)驗的董事不少于1/3，筆者建議在上述要求的基礎(chǔ)上，應(yīng)明確規(guī)定：非營利性民辦高校舉辦者及其代表的比例不得超過1/3，營利性民辦高校舉辦者及代表的比例不得超過1/2;民辦高校不少于1/2的董事在境內(nèi)定居或者擁有永久居住權(quán);民辦高校具有三代以內(nèi)親緣關(guān)系的董事人數(shù)不得超過總?cè)藬?shù)的1/3。

3.構(gòu)建董（理）事長、黨組織負(fù)責(zé)人、校長三方會議制度

為了進一步明確董（理）事會、黨組織、校長的權(quán)力界限，增強領(lǐng)導(dǎo)班子合力，提高民辦學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)水平和工作效率，筆者建議在民辦高校章程中新增一個董（理）事長、黨組織負(fù)責(zé)人、校長三方會議制度。首先，必須明確董（理）事會、黨組織、校長的職權(quán)定位。學(xué)校董事會是學(xué)校的最高決策機構(gòu)，主要職責(zé)是進行頂層設(shè)計、保障辦學(xué)投入、關(guān)心民生工程。學(xué)校黨組織牢牢把握學(xué)校意識形態(tài)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、話語權(quán)，積極發(fā)揮政治核心作用。校長負(fù)責(zé)學(xué)校的教育教學(xué)和行政管理工作，通過校長辦公會研究解決重要問題，落實學(xué)校決策執(zhí)行，確保學(xué)校健康發(fā)展。其次，明確三方會議制度的議事范圍：一是學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略及規(guī)劃、校級領(lǐng)導(dǎo)任免、人事制度改革、財務(wù)預(yù)算、招生收費等重大事項;二是學(xué)校黨務(wù)、行政等重大事項落實過程中產(chǎn)生的重要問題協(xié)商。最后，為了確保三方會議協(xié)商內(nèi)容的有效決策和落實，筆者建議董（理）事會簡政放權(quán)，實行決策權(quán)和管理權(quán)有效分離，依法保障校長獨立行使管理權(quán)，同時，對校長行使職權(quán)設(shè)置負(fù)面清單，只要校長沒有實施負(fù)面清單上或違反法律法規(guī)的行為，董（理）事會就不能任意無故解聘校長。

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