立法量化評估方法的規(guī)范適用研究

〔收稿時間〕 2020-12-30

〔基金項目〕 司法部國家法治與法學(xué)理論研究項目“大數(shù)據(jù)在地方立法中的應(yīng)用研究”（編號： 19SFB3006）

〔作者簡介〕 吳睿佳（1991—），男，甘肅張掖人，山東大學(xué)（威海）法學(xué)院博士研究生。

① 檢索時間為2020年8月11日。以上檢索結(jié)果不包括被筆者人工篩除的其他70部不具有立法評估制度建設(shè)意義的規(guī)范性文件。

② 作為與“量化評估”在修辭上更為工整對應(yīng)的概念表述，“質(zhì)化評估”或“質(zhì)性評估”在中國大陸法學(xué)領(lǐng)域的著述中較少被使用，而且以李連江

教授為代表的許多學(xué)者一直反對這種譯法，故本文全文使用了更為常見和妥當(dāng)?shù)摹岸ㄐ栽u估”作為概念表述。

〔摘要〕 立法量化評估，因其方法上的精確性和科學(xué)性，一直以來為學(xué)界和實務(wù)界所推崇。但當(dāng)前我國立法量化評估的理念與方法之間仍存在脫節(jié)的問題，這具體表現(xiàn)為實踐中存在的一系列適用誤區(qū)。比如，評估實踐中既存在“去工具化”的傾向，又易混淆基本的算術(shù)法則應(yīng)用場景，加之常見的數(shù)據(jù)收集錯誤，以及績效評估工具的不當(dāng)引入，為立法量化評估的適用帶來了許多障礙。對此，立法評估人員應(yīng)當(dāng)正確判斷立法量化評估規(guī)范適用的前提，避免立法量化評估方法的不當(dāng)適用。

〔關(guān)鍵詞〕 立法量化評估; 立法評估; 評估方法; 立法成本收益評估; 評估制度

〔中圖分類號〕D901〔文獻標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1008-2689（2021）03-0290-09

立法評估最早于20世紀(jì)60年代在美國興起，上世紀(jì)末在我國廣州、安徽等地開始探索實踐。經(jīng)過多年以來的理論研究和實踐摸索，我國的立法評估制度已經(jīng)開始逐步建立起來，富有中國特色的立法評估工作體系正在形成中。隨著制度實踐逐漸擴展和深入，立法評估的理論研究也開始進入“深水區(qū)”。據(jù)“北大法寶”提供的檢索結(jié)果，目前各地方針對立法評估制度建設(shè)出臺的規(guī)范性文件已有39部，其中包含地方性法規(guī)3部、地方政府規(guī)章13部、地方規(guī)范性文件23部①。在各地紛紛開展立法評估制度建設(shè)之后，以往立法評估理論研究未曾徹底厘清的一些具體問題開始涌現(xiàn)出來。尤其是在立法評估的具體方法上，目前立法評估的方法已經(jīng)成為制約地方立法評估工作質(zhì)量提升的主要瓶頸。而于此相對應(yīng)的，以往大量關(guān)于立法評估的著述當(dāng)中，“在立法評估的方法上，注重量化評估與定性評估的有機結(jié)合”這樣原則性的介紹，已經(jīng)無法回應(yīng)立法評估實踐對方法論的現(xiàn)實呼喚。“量化評估”如何破除適用誤區(qū)，在立法評估中更為規(guī)范地被適用，進而與“定性評估”②實現(xiàn)“有機結(jié)合”，這是當(dāng)下立法評估理論研究亟需回應(yīng)的疑問。本文試圖通過對當(dāng)前量化方法在立法評估中的應(yīng)用現(xiàn)狀進行分析，厘清立法量化評估方法在當(dāng)下的一系列適用誤區(qū)，并概括總結(jié)立法量化評估方法規(guī)范適用的前提。

一、 立法量化評估理念與方法的脫節(jié)

立法量化評估的中心議題是量化方法在立法評估中的應(yīng)用，其中包含理念和方法兩個不同的層次。理念提供原則性的方向指引，而方法則事關(guān)立法評估方案的細節(jié)制定和具體執(zhí)行。理念指導(dǎo)方法，方法落實理念，二者便如頭腦與四肢的關(guān)系一般，需要緊密銜接。但就目前的理論研究和實踐情況來看，立法量化評估的理念與方法之間尚存在嚴(yán)重脫節(jié)的問題。

自上世紀(jì)90年代起算，我國對于立法評估的系統(tǒng)研究已經(jīng)經(jīng)歷了20余年的歷史，成果不可謂不豐碩，理念不可謂不先進。就立法量化評估而言，早在1999年，就有學(xué)者提出，立法質(zhì)量評估主要包括三個方面的指標(biāo)，即“合法性、和諧性、規(guī)范性的認定，實施的社會成本和社會群體評價統(tǒng)計”[1]，而對于社會群體評價應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)計時對不同的社會群體賦予不同的測量權(quán)重。這應(yīng)當(dāng)被視為國內(nèi)較早提出立法量化評估應(yīng)用理念的理論著述。自此以后，20多年來關(guān)于立法評估方法的理論研究成果汗牛充棟，大量學(xué)者對立法量化評估持積極態(tài)度。汪勁、王保民、汪全勝等知名學(xué)者先后對量化方法在立法評估中的應(yīng)用做了構(gòu)想。后又經(jīng)過10余年的接力研究，在關(guān)于立法評估的理論爭議中，即使是對量化方法在立法評估中的應(yīng)用前景持有極大疑慮的一些學(xué)者，也承認量化方法可以對確保立法評估的科學(xué)性起到一定程度上的輔助作用。

雖然“量化方法能夠應(yīng)用于立法評估”這一前提性命題已經(jīng)基本形成了學(xué)術(shù)共識，但具體的應(yīng)用效果卻引發(fā)了學(xué)界的一系列質(zhì)疑。近年來雖有學(xué)者聲稱“數(shù)量化方法是目前進行立法評估時最常使用的信息分析方法”[2]109，但也有學(xué)者緊隨其后提出批評，認為“立法后評估依然囿于自身的文化傳統(tǒng)和封閉的概念體系，重價值判斷而輕技術(shù)測量”[3]。事實上，早在2012年，席濤教授[4]便批評“（立法評估中）評估主體主要運用的是定性分析方法，很少運用定量分析方法，導(dǎo)致評估報告的數(shù)據(jù)較少、陳述較多、主觀性較大”。時隔6年，王保民教授等[5]仍指出“（立法評估中）主觀性評估成分較多，過度重視定性分析，忽視或未能充分利用好定量分析，導(dǎo)致評估結(jié)果不夠具體和客觀，缺乏說服力”。學(xué)界以上一系列批評意見都建立在對于國務(wù)院各部門和廣東、云南、福建、上海、山東等地發(fā)布的立法評估方案、立法評估報告等官方資料上，不能說是捕風(fēng)捉影之論。但縱觀國務(wù)院各部委和各省市公開發(fā)布的立法評估資料，又顯然不能說立法評估主體對量化評估不夠重視筆者自“北大法寶”等途徑收集了65份我國2005年以來的立法評估方案和立法評估報告，雖然量化評估方法的使用方式和程度有所差異，但并未發(fā)現(xiàn)其中有完全不使用量化評估方法的。篇幅所限，此處不再詳細列舉。。事實上，根據(jù)時任國務(wù)院法制辦公室副主任袁曙宏博士主編的《立法后評估工作指南》提供的官方數(shù)據(jù)和結(jié)論，“從我國立法后評估實踐來看，一般都普遍運用了定量調(diào)查的方法”[6]92。這就形成了一種值得注意的現(xiàn)象：一方面學(xué)界廣泛地批評立法評估實踐中輕視量化評估方法的應(yīng)用，另一方面不同層級的評估主體在立法評估實踐中又都確實普遍使用了量化評估的方法。

這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，在很大程度上是由于立法量化評估的方法論研究相比于理念伸倡而言過于落后所導(dǎo)致的，不能簡單地認為主要癥結(jié)在于評估主體消極敷衍乃至開展“運動式”評估——由于法定評估主體的專業(yè)性限制和立法評估對內(nèi)部性的消解要求，委托第三方評估已經(jīng)成為實踐主流，而其中不少受委托的第三方人員本身就是從事法學(xué)研究的學(xué)者，在這種背景下，將立法量化評估的應(yīng)用低效歸結(jié)于法定評估主體的能力和態(tài)度存在問題，顯然是有失偏頗的?？偠灾?，頭腦可以不借助四肢而獨立思考，但卻無法脫離四肢獨立奔跑。如果方法過于簡陋，甚至大量出現(xiàn)誤用、濫用的情況，那么學(xué)者針對立法量化評估所建構(gòu)起來的理念，落實于立法評估實踐中勢必會出現(xiàn)“半身不遂”，乃至“癱瘓”的問題。因此，本文試圖闡明長期以來量化方法未能順暢應(yīng)用于立法評估的“病因”，并對量化方法在立法評估中的適用必要性進行反思。

二、 立法量化評估方法的適用誤區(qū)

立法量化評估方法的適用誤區(qū)在以往立法評估實踐中的存在由來已久。既往也有學(xué)術(shù)著述對一些立法量化評估方法適用中存在的問題進行了檢討批評，但總的來看，這些批評尚存在三個方面的不足：一是反復(fù)糾結(jié)于“正義”“公平”等價值概念能否被量化評估的問題，結(jié)果忽視了對價值概念進行量化評估的必要性問題;二是大多將量化評估在立法評估中應(yīng)用效果的不盡人意，歸結(jié)于“立法評估制度規(guī)范還不夠健全”等過于宏觀的因素，或者是評估方案制定不完善、評估數(shù)據(jù)收集不科學(xué)、評估人員態(tài)度不端正等執(zhí)行層面存在的問題，而忽略量化評估方法本身的固有缺陷和數(shù)理規(guī)律;三是以個別西方國家的既有經(jīng)驗指導(dǎo)我國立法評估工作，沒有考慮到制度差異對立法評估的深刻影響。上述不足，使得許多原本針對立法量化評估的批評意見，反而與實踐中的錯誤做法一同落入了適用誤區(qū)。在此，有必要對這些誤區(qū)進行系統(tǒng)的梳理和厘清。

（一） 存在“去工具化”的傾向

近十幾年來，由于受西方社會科學(xué)研究中出現(xiàn)的“定量霸權(quán)主義”[7]積習(xí)之影響，我國社會科學(xué)理論研究也出現(xiàn)了量化方法應(yīng)用的“去工具化”[8]傾向，即量化方法不再作為工具服務(wù)于研究目的，使用量化方法本身卻成為了研究目的之一?！懊つ渴褂昧炕椒ㄏ裨诼窡粝抡诣€匙，不是因為鑰匙是在路燈下丟的，而是因為只有路燈下才能看得見?！盵9]這一振聾發(fā)聵的批評，雖然主要是針對近十幾年來我國社會科學(xué)研究領(lǐng)域中量化方法的應(yīng)用失范問題，但同樣應(yīng)當(dāng)引起我們對立法量化評估應(yīng)用的反思：在立法評估中引入量化評估方法的目的是什么？

正如磨刀是為了切肉一樣，作為工具和方法，立法量化評估的適用必然需要服從于一定的立法評估目的。而且這里的立法評估目的不能止于“完善立法”“提高立法質(zhì)量”這樣的籠統(tǒng)描述，必須具體到法律法規(guī)的“立、改、釋、廢”決策上來——不以影響立法決策為目的指向的立法評估極易淪為形式主義的產(chǎn)物。因此，正常的邏輯應(yīng)當(dāng)是先明確立法評估的目的是什么，然后才能確定進行立法評估的具體方法，而不是本末倒置——先預(yù)設(shè)好了立法評估的具體方法，再去思索這樣的方法能夠?qū)崿F(xiàn)怎樣的立法評估目的。但遺憾的是，目前各地出臺的地方立法評估辦法中，一般都對立法評估的方法進行了簡陋的預(yù)設(shè)規(guī)定，許多學(xué)者也倡言在評估辦法中對評估方法進行更為具體和嚴(yán)格的預(yù)設(shè)規(guī)定，導(dǎo)致“以定性為主、定量為輔”或“應(yīng)當(dāng)采用量化評估的方法”這樣的規(guī)定屢見不鮮。評估辦法不同于針對某一件法規(guī)的具體評估方案，屬于一般性的規(guī)定，對效力范圍內(nèi)的所有立法評估活動有普遍約束力。但何種方法為主、何種方法為輔，乃至實際需不需要某一種評估方法，都應(yīng)以立法評估目的為判斷依據(jù)，并綜合實際評估需求做決定，評估辦法實不宜采用“一刀切”的思路，規(guī)定得過于明確、詳細。

事實上，立法評估在西方國家誕生之初，即帶有鮮明的實用主義特征和明確的評估目的指向。20世紀(jì)中葉，主要資本主義國家為了克服二戰(zhàn)之后各國政府普遍面臨的財政危機以及公眾信任危機，不得不對法案的出臺采取更為審慎的態(tài)度，于是立法評估才在這一背景下應(yīng)運而生[10]6。而前貴州省高級人民法院院長孫潮教授[11]在上世紀(jì)90年代即撰文闡明：美國許多州議會規(guī)定的立法評估啟動前提是“所立之法的實施將直接導(dǎo)致州財政支出或者收入”。因此，在納稅人主體意識逐漸覺醒的社會背景下，平息公眾對于財政運行效率的質(zhì)疑，是西方國家開展立法評估的主要目的，這也是西方國家立法評估方法從一開始就具有濃厚量化色彩的主要影響因素——對財政運行效率進行定性評價顯然無法回應(yīng)公眾的質(zhì)疑。相比之下，由于我國在立法領(lǐng)域既如黃仁宇教授所說缺乏“數(shù)目字管理”的歷史傳統(tǒng)，又不完全符合西方“國家-社會”二元對立的政治結(jié)構(gòu)，公眾對于立法導(dǎo)致的財政效率變化興趣寥寥，關(guān)注點主要在于立法配置的具體權(quán)利義務(wù)是否公平允當(dāng)?shù)葍r值判斷問題上。故而我國的立法評估在符合通說共識的前提下，具體的目的指向與英美等國仍存在結(jié)構(gòu)性的差異。

（二） 混淆不同基本運算法則的應(yīng)用場景

量化方法的應(yīng)用必須建立在正確理解和使用運算法則的基礎(chǔ)之上。而立法量化評估的方法論研究中，最為薄弱的環(huán)節(jié)就是如何通過一定的運算法則來合理解釋評估指標(biāo)數(shù)據(jù)和評估結(jié)論之間的客觀因果關(guān)系。目前立法評估的方法論研究中，這方面的研究成果鳳毛麟角，導(dǎo)致立法量化評估在實踐摸索中不自覺地形成了很多數(shù)理層面上的錯誤認識和做法?；煜安紶柎鷶?shù)”與“線性代數(shù)”兩種基本運算法則的應(yīng)用場景，即是其中最為普遍的現(xiàn)象。

一般來說，在社會科學(xué)的研究中，有兩種常用的數(shù)理法則用于合理闡釋因果關(guān)系，一種是“量化相關(guān)”，另一種是“邏輯因果”。兩種數(shù)理法則都在立法量化評估中有著廣泛應(yīng)用的空間，但在基本的運算原理上有著本質(zhì)的區(qū)別?！傲炕嚓P(guān)”的闡釋將因果問題轉(zhuǎn)化為數(shù)量問題，遵循的是“線性代數(shù)”的運算法則;“邏輯因果”的闡釋將因果問題轉(zhuǎn)化為充分必要性的問題，遵循的是“布爾代數(shù)”的運算法則[12]。不同于以線性關(guān)系為研究對象的“線性代數(shù)”，“布爾代數(shù)”是邏輯思維數(shù)學(xué)化的體現(xiàn)，只有“1”和“0”兩個賦值選項，且只有三種運算方法：“邏輯加”、“邏輯乘”和“邏輯非”。因此，在解釋某種因素與特定社會現(xiàn)象的因果關(guān)系時，“布爾代數(shù)”只能用以分析因果關(guān)系的類型問題，也就是確定哪些因素對結(jié)果有影響、哪些因素沒有，而不能用以分析因果關(guān)系的程度問題。

回到立法量化評估這一話題上來，在當(dāng)前的立法量化評估指標(biāo)設(shè)計上，有包括“合法性標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)、實效性標(biāo)準(zhǔn)以及技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)”的“五指標(biāo)說”[13]17-18和包括“合法性標(biāo)準(zhǔn)、適應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)、操作性標(biāo)準(zhǔn)、績效性標(biāo)準(zhǔn)、特色性標(biāo)準(zhǔn)以及參與性標(biāo)準(zhǔn)”的“六指標(biāo)說”[14]21-22兩種主流學(xué)說。雖然兩種學(xué)說又有衍生出的個別學(xué)說對一些指標(biāo)進行了表述概念上的替換，但大體上只有這兩種學(xué)說在立法量化評估中應(yīng)用較廣。而通過審視這兩種學(xué)說構(gòu)建的指標(biāo)體系，我們會發(fā)現(xiàn)，這些標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中有些只能以“布爾代數(shù)”作為運算法則進行定量評估（前提是確實有這個必要），而不能以“線性代數(shù)”作為運算法則進行定量評估。比如，無論是“五指標(biāo)說”還是“六指標(biāo)說”，都以“合法性標(biāo)準(zhǔn)”為第一評價指標(biāo)，而“合法性”本身只具有“邏輯因果”意義，也就是要么“非法”要么“合法”，不必討論 “合法”的“程度”問題——“基本合法”、“部分合法”或者“90%合法”的評估結(jié)論缺乏量化的必要。當(dāng)然，也可以說一部法規(guī)當(dāng)中有一部分條款合法、一部分條款不合法，但只要有不合法的條款，整部法規(guī)就應(yīng)當(dāng)在合法性評價上落入否定性評價的區(qū)間當(dāng)中，再認真細數(shù)其中不合法的條款占比，甚至是不合法的“字?jǐn)?shù)”占比，并無實際意義。因此，對于“合法性標(biāo)準(zhǔn)”這樣的評估指標(biāo)，是不適宜用“線性代數(shù)”運算法則進行程度評估的。

反觀目前理論和實務(wù)中出現(xiàn)的立法量化評估方案，一種常見的錯誤就是對本該運用“布爾代數(shù)”運算法則進行評估的指標(biāo)，運用“線性代數(shù)”運算法則進行賦分評估甚至加總賦分評估。如俞榮根教授提出的立法前評估指標(biāo)體系，被許多地區(qū)的立法評估方案所借鑒，即“立法前評估指標(biāo)體系由立法必要性與可行性（25分）、合法性（25分）、影響性（30分）、效益和成本分析（20分）4個一級指標(biāo)組成，涵蓋18個二級指標(biāo)”[15]。這其中，不僅“合法性”被賦予了“25分”的具體分值，而且還有細分的二級指標(biāo)。事實上，就立法前評估而言，一旦立法草案被確定有“不合法”的內(nèi)容，就應(yīng)當(dāng)“一票否決”，立即進行草案修訂，不可能進入下一步的正式立法程序。因此，這里的“25分”賦值，是不符合“布爾代數(shù)”的運算法則的，而細分的二級指標(biāo)即使可以轉(zhuǎn)化為某個數(shù)值，由于缺乏數(shù)理原理的支撐，其相加之和也不可能真正表示一部法規(guī)的“合法性”，只能是一種“偽量化評估”。同樣的道理，“立法必要性標(biāo)準(zhǔn)”也只有“是否必要”的問題，日?？谡Z表達中并不合邏輯的“必要性有多大”是個“偽量化”指標(biāo)，無法轉(zhuǎn)譯為數(shù)學(xué)語言進行量化分析，只能按照“布爾代數(shù)”的運算法則進行“0-1”的邏輯判斷。有學(xué)者對此提出意見，認為“由于是缺乏裁量空間的二選一封閉模式，會導(dǎo)致此項得全分或者不得分的結(jié)果，評估的客觀性和真實性將受到很大影響”[16]。但其實“二選一”的邏輯選項本身并不至于影響指標(biāo)評價的“客觀性”“真實性”，反倒是強行對此類指標(biāo)按照線性代數(shù)的運算法則進行二級指標(biāo)的賦分加總，既不科學(xué)，也無意義。

（三） 多見明顯的數(shù)據(jù)收集錯誤

在數(shù)據(jù)分析領(lǐng)域有一個非常經(jīng)典的重要原則：“垃圾進，垃圾出（Garbage in， Garbage out）?！逼渲饕侵?，在數(shù)據(jù)分析的過程中，如果前期收集的數(shù)據(jù)是不合格的，分析的結(jié)論就必然是不合格的。而在當(dāng)前立法量化評估中，所需要的數(shù)據(jù)信息質(zhì)量往往得不到充分的保障，進而影響評估結(jié)論的客觀性和科學(xué)性。典型且廣泛存在的兩種數(shù)據(jù)收集錯誤是“數(shù)據(jù)挑選”和“泛因果化”。

“數(shù)據(jù)挑選”是指：數(shù)據(jù)收集主體受個人偏見、既得利益、收集便利等各種因素的影響，有意或無意地不執(zhí)行或部分不執(zhí)行嚴(yán)格的數(shù)據(jù)收集規(guī)范，造成所收集數(shù)據(jù)的信度（reliability）或效度（validity）低下?！胺阂蚬笔侵福簲?shù)據(jù)收集主體在缺乏必要的定性研究基礎(chǔ)的情況下，盲目地確定要收集的數(shù)據(jù)信息種類，結(jié)果導(dǎo)致一些原本與評估結(jié)論沒有充分因果關(guān)系的數(shù)據(jù)信息也被納入到收集和分析過程中來，并作為分析結(jié)論的支撐論據(jù)。目前來看，這兩種數(shù)據(jù)收集錯誤集中體現(xiàn)在立法評估實施主體組織的問卷調(diào)查中。

在現(xiàn)階段，立法評估實施主體借助的主要量化評估工具是問卷調(diào)查和統(tǒng)計調(diào)查兩種方式。就問卷調(diào)查而言，立法評估實施主體往往不具備規(guī)范的操作意識和調(diào)查技能，導(dǎo)致數(shù)據(jù)收集過于粗糙隨意。舉例來說，某省農(nóng)業(yè)委員會關(guān)于《畜禽標(biāo)識和養(yǎng)殖檔案管理辦法》的立法后評估調(diào)查問卷，在收集過程中要求下屬各市（州）“指定轄區(qū)內(nèi)1個縣（市、區(qū)）進行填寫”，且其中四個明文規(guī)定的市（州）“須指定已設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物衛(wèi)生監(jiān)督分所的縣（市、區(qū)）填寫”。須知，隨機抽樣不等于隨意抽樣，這種上級單位“指定”的調(diào)研樣本，往往更容易存在“數(shù)據(jù)挑選”和“泛因果化”的問題，進而在問卷收集的數(shù)據(jù)質(zhì)量上大大折扣。

再比如，《XX省水土保持條例》立法后評估量化指標(biāo)體系中將“公眾是否對《條例》有較高的知曉度”作為量化評價指標(biāo)之一。但實際上，一方面公眾對該《條例》的知曉度很大程度上是由該《條例》的宣傳力度決定的，而這與該《條例》本身的立法水平并無因果關(guān)系;另一方面，即使公眾對該《條例》的知曉度高，也并不意味著公眾對該《條例》的執(zhí)行意愿和實際遵循率也很高。這樣的指標(biāo)數(shù)據(jù)信息納入立法后評估，作為立法水平的評價依據(jù)，實際上就屬于“泛因果化”的錯誤。

又如，某自治區(qū)在開展《基本草原保護條例》立法后評估時，制作了四種調(diào)查問卷，要求下屬“各盟市政府法制辦、草原監(jiān)督管理機構(gòu)負責(zé)組織本級及所轄旗縣”填報調(diào)查問卷，但僅要求“每個問卷至少填寫2份”。拋開抽樣問題不談，如此之小的樣本量本身就難以保證立法評估的質(zhì)量，填報的數(shù)據(jù)指標(biāo)與評估結(jié)論之間建立起來的因果關(guān)系很難經(jīng)受得起科學(xué)的檢驗。

（四） 不當(dāng)引入績效評估工具

一直以來，不少學(xué)者和立法實務(wù)工作者從績效評估領(lǐng)域中獲得了啟發(fā)，進而試圖在立法評估中引入一些績效評估常用的量化評估工具，如平衡計分卡（Balanced Score Card） 和全面績效計分卡（Total Performance Scorecard）等。對此，需要指出的是，雖然立法評估在量化評估方法上與績效評估（尤其是公共部門績效評估）存在高度的相似性，而且立法評估最開始在西方國家的發(fā)端，也與美國肯尼迪政府和約翰遜政府執(zhí)政期間興起的PPB（Planning-Programming-Budgeting）績效評估系統(tǒng)有著千絲萬縷的聯(lián)系，但我們始終應(yīng)當(dāng)注意，立法評估和績效評估在實質(zhì)上的巨大差別，以及由此導(dǎo)致的方法論差異。

績效評估的核心注意力集中在組織運轉(zhuǎn)效率上，所有評估方法的運用最終的目的都指向“改造組織、部門及其人員并使其更有效率”，這是其與立法評估最本質(zhì)的區(qū)別。20世紀(jì)70年代末期以來，在美國、英國等個別西方國家率先發(fā)起的“新公共管理運動”（New Public Management）為公共部門績效評估提供了主要的理論支撐。新公共管理運動的核心要義是借助經(jīng)濟學(xué)和企業(yè)管理理論對公共部門的社會服務(wù)供給機制進行改造。20世紀(jì)晚期在英國和美國分別興起的“雷納評審”和“企業(yè)化政府再造”均屬于“新公共管理運動”的實踐產(chǎn)物。

立法評估的核心注意力集中在法律法規(guī)“立、改、釋、廢”的正當(dāng)性闡釋上，其興起，與“新公共管理運動”屬于同時代，因此不可避免地受到其“效益中心主義”的影響，甚至在一定程度上可以說，正是由于“新公共管理運動”對“成本-收益”這一范式的強調(diào)，才促成了立法評估最開始的落地實踐。20世紀(jì)60年代，美國國會率先通過立法，規(guī)定：“行政部門提交的法律草案，須同時提出立法論證報告，且經(jīng)過成本收益比較程序并由聯(lián)邦預(yù)算局審核，方可提交國會通過?！盵17]841974年美國福特政府簽發(fā)了11821號總統(tǒng)行政命令《通貨膨脹影響說明》（Inflation Impact Statement），經(jīng)濟學(xué)家們基于這一法令建構(gòu)了“成本-收益”評估理論，要求立法機關(guān)對重要法規(guī)提案提供配套的“成本-收益”評估報告[18]。1976年，美國科羅拉多州通過首部“日落法”，隨后立法評估活動開始逐步擴展到全球各國。

經(jīng)過近半個世紀(jì)的演變，如今的立法評估和績效評估早已是兩個不同的范疇。由于以奧斯丁、哈特、凱爾森等為代表的實證分析主義法學(xué)家，旗幟鮮明地提出立法及其實施效果應(yīng)通過“社會實效”來進行評估，而學(xué)者和立法評估工作者們也很快就意識到法的“社會實效”不僅通過經(jīng)濟效益或財政效率表現(xiàn)出來，比如美國國家公共行政學(xué)院院士斯蒂芬·卡爾曼教授就指出，由于道德要素在立法成本收益評估中無法體現(xiàn)，有可能加劇某些不道德的公共決策的出臺，“迫害那些清白但沉默的異議者”[19]。因此立法評估實務(wù)開始越來越關(guān)注立法活動所導(dǎo)致的權(quán)利義務(wù)變動使何種主體受益、何種主體受損，以及受益或受損的影響程度與范圍是否可以為社會所接受。如今，脫胎于公共部門績效評估的立法成本收益評估，也只能算是立法評估的一個非絕對必要的組成部分，或是同“成本有效性分析方法”“風(fēng)險分析方法”“敏感性分析方法”等一同成為立法評估的一種具體可選方法。如美國行政管理與預(yù)算辦公室（Office of Management and Budget）也承認其所做的“成本-收益”評估，其結(jié)果至多成為公共決策機關(guān)的一種參考性因素，而非決定性因素[20]。不僅如此，許多國家也已逐漸認識到“成本-收益”評估制度存在一定的適用范圍，特別是在一些特定的立法決策中，并不適用[21]。

因此，把立法評估和立法成本收益評估乃至公共部門績效評估完全等同起來，或是認為立法評估必須包含立法成本收益評估，進而必須采用量化評估的方法來體現(xiàn)“成本”“收益”或是“績效”的觀點，并不符合我國立法評估的發(fā)展現(xiàn)狀和現(xiàn)實需求。也正是基于這一原因，一些學(xué)者所主張引入的量化績效評估工具，包括對法律法規(guī)實施部門及其人員的打分、排名和獎懲等，事實上不僅在具體操作上很難適用于我國的立法評估，也缺少立法評估原理的支撐。

三、 立法量化評估方法規(guī)范適用的前提

以上立法量化評估實踐中一系列誤區(qū)的成因，既有操作不規(guī)范的因素，也有部門不正當(dāng)利益的影響。從方法論的層面上來看，要實現(xiàn)立法量化評估方法的規(guī)范適用，首先需要正確判斷其適用前提。在評估方法的適用前提不滿足的情況下，無論評估人員如何準(zhǔn)確規(guī)范地把握評估方法的操作流程，都將不可避免地導(dǎo)致評估結(jié)論的誤差或立法評估資源的浪費。一般來說，立法量化評估方法的規(guī)范適用必須考慮以下三個前提問題。只有在以下三個前提問題均能得到肯定性答案的情況下，立法量化評估方法的規(guī)范適用才是可能的。

（一） 立法量化評估方法的適用是否合評估目的

從統(tǒng)計學(xué)的角度來講，邏輯相關(guān)不等于目的相關(guān)。無論是量化評估還是定性評估，即使從方法上講，評估信息與評估結(jié)論之間有邏輯關(guān)系，也不代表評估結(jié)論是有用的。正如前文所述，立法評估的主要目的在于為法律法規(guī)的“立、改、釋、廢”決策提供參考依據(jù)。如果一次立法評估，耗費了大量的人力、財力、時間，得出的評估結(jié)論對于法律法規(guī)的“立、改、釋、廢”決策沒有足夠的幫助，那么這次立法評估縱然在方法上超前、完備、精密，也只能是一次失敗的立法評估。因此，立法量化評估方法的適用，一個首要的前提就是其是否合評估目的。

首先，評估目的服從于立法目的。舉例來說，許多立法前評估報告中，都設(shè)計了公眾意見問卷調(diào)查以及相應(yīng)的量化數(shù)據(jù)統(tǒng)計。但須知，立法前評估開展時，所評估之法律法規(guī)按照立法程序應(yīng)當(dāng)尚未被列入立法規(guī)劃，自然也不可能在立法前評估時就形成立法草案。那么在立法前評估階段，所有對公眾的問卷調(diào)查都是在公眾未見到立法草案主要內(nèi)容的情況下進行的。在此邏輯前提下，一些立法前評估報告以公眾意見問卷調(diào)查的量化統(tǒng)計結(jié)果來說明多大比例的公眾對立法持贊成或否定態(tài)度，實際上是不合評估目的的。在公眾并不充分了解立法目的和草案主要內(nèi)容的情況下，其對于立法的態(tài)度極有可能是盲目、隨意的，不能被理解為一個公民理性、真實的意思表示。因此，無論支持與否的公眾比例有多高，都不應(yīng)當(dāng)作為某一法律法規(guī)正式被納入或不被納入立法規(guī)劃的依據(jù)。對應(yīng)的量化統(tǒng)計結(jié)果，自然也就是非必要的。

其次，立法評估的目的是使立法活動實現(xiàn)邏輯可比，而非量化可比。換言之，立法評估的目的，是使立法動議、立法草案、立法修正案、立法廢止決定等相比于先前立法狀態(tài)而言有一個“做不做”或者“好不好”的邏輯比較結(jié)論，而不是看立法動議、立法草案、立法修正案、立法廢止決定等相比于其他同類立法活動能否達到一個類似于“及格線”的狀態(tài)或者是對其進行“賦分排名”。舉例來說，一些立法評估報告采用了許多學(xué)者主張的“百分制”形式，按照一級指標(biāo)和二級指標(biāo)分別賦分，最后得出一個加總的評估總分。但這樣的評估總分的得出，實際上是不符合立法評估目的的。一方面，由于并沒有任何一個權(quán)力機關(guān)或者權(quán)威研究機構(gòu)能夠?qū)τ诹⒎ㄔu估給出一個賦分評價的“及格線”，也就無法以立法評估的總分為依據(jù)形成一套立法決策的規(guī)則，那么立法評估的總分是多少，立法決策的做出仍然是以定性判斷為依據(jù)的，這個總分并無實際意義;另一方面，由于現(xiàn)在并沒有一套公允公認的立法評估賦分標(biāo)準(zhǔn)，“不同類型的地方性立法，其立法后評估的評估指標(biāo)是有所差異的”[22]，各立法評估實施主體在這方面基本上是各行其是，既然尺度不同，就沒有任何橫向可比的意義——即使各地按照自行制定的量化評估方案得出了總分結(jié)果，山東某地的《養(yǎng)犬條例》立法評估得分70，江蘇某地的《養(yǎng)犬條例》立法評估得分80，又能對各自立法評估后的立法決策提供什么樣的幫助呢？

總而言之，量化評估方法的適用，需要結(jié)合立法評估的具體目的來決定。量化評估方法對公共資源的消耗是顯著的，故而有限的立法資源更應(yīng)當(dāng)“好鋼用在刀刃上”，不必刻意追求量化評估方法的適用。

（二） 在特定指標(biāo)的評估上量化方法是否優(yōu)于定性方法

雖然有學(xué)者斷言：“法律法規(guī)的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性決定了必須強化對數(shù)量化評估方法的應(yīng)用”[2]117，但“科學(xué)”“嚴(yán)謹(jǐn)”并不等于“數(shù)量化”。許多立法評估的研究者和操作者存在一種思維定勢，認為量化方法在準(zhǔn)確性上一定優(yōu)于定性方法。這實際上是社會科學(xué)領(lǐng)域中“定量霸權(quán)主義”的一種表現(xiàn)。誠然，數(shù)字語言的迅猛發(fā)展，使得許多千百年來懸而未決的哲學(xué)化問題得以通過科學(xué)化的理路重塑、考察乃至解決。但數(shù)學(xué)語言對社會規(guī)律的表示，是通過近似和擬合來實現(xiàn)的，因此許多看上去直觀、簡約、可計量的數(shù)據(jù)信息，并不天然等同于準(zhǔn)確。尤其是社會調(diào)查統(tǒng)計，由于學(xué)術(shù)倫理和調(diào)研條件的限制，只能采用抽樣的方式替代整體的實驗，說到底只是“窺斑見豹”的權(quán)宜之計。對此，應(yīng)星教授指出，西方現(xiàn)代社會的“均質(zhì)性”是西方社會科學(xué)研究以量化方法為主的根源，而中國社會是高度“反均質(zhì)性”的， 因此更適于采用定性方法[23]。這一觀點雖然只是一家之言，但社會性質(zhì)差異所帶來的指標(biāo)度量區(qū)別也確實值得我們注意。

由于“實證主義缺乏對社會行動和社會價值之間根深蒂固的聯(lián)系的恰當(dāng)理解”[24]13，事實上，拋開社會性質(zhì)上的巨大差異不談，定量方法在西方現(xiàn)代社會也不是萬能良藥。1985年，可口可樂公司依據(jù)對將近20萬消費者的盲測結(jié)果，自信地更改了99年未曾改變的配方，結(jié)果實際市場反應(yīng)卻與調(diào)研結(jié)果截然相反，損失慘重。1936年美國總統(tǒng)大選，美國權(quán)威調(diào)研雜志《文學(xué)摘要》向全國郵寄出了1 000萬份調(diào)研問卷，并依據(jù)其調(diào)研結(jié)論斷言共和黨候選人蘭登將會當(dāng)選，結(jié)果民主黨候選人羅斯福高票連任，《文學(xué)摘要》雜志社信譽掃地，被迫?？?。以上兩個典型例子，收集數(shù)據(jù)不可不謂之“大”，投入資源不可不謂之“少”，但卻成為社會調(diào)查統(tǒng)計的兩個經(jīng)典敗筆。以此為鑒，實應(yīng)對國內(nèi)一些學(xué)者對“大數(shù)據(jù)”輔助立法的過于樂觀進行慎重省思。

既然量化評估方法也在評估結(jié)論的準(zhǔn)確性上存在缺陷和風(fēng)險，自然也并不必然優(yōu)于定性評估方法。事實上，當(dāng)量化評估方法將樣本屬性轉(zhuǎn)化為直觀可見的數(shù)據(jù)時，并不能同時提供這些樣本屬性何以如此的原因或運行機制。比如，一次立法量化評估調(diào)查收集的數(shù)據(jù)表明，某市85%的受訪者認為某立法條款合理配置了權(quán)利義務(wù)，而其他15%的受訪者并不這樣認為。“85%”和“15%”只是群體性特征，大多數(shù)人的認同并不能代表該立法條款不存在改善的空間，因為從立法評估的目的出發(fā)，這“15%”的不同意見才往往是影響立法“立、改、釋、廢”的重要參考信息。而要想知道這“15%”背后更深層次的因果和機制信息，要么需要針對性地設(shè)計和開展更為精密的補充量化調(diào)查，要么還是需要借助定性方法進行評估。

那么在哪些指標(biāo)的評估上量化評估方法優(yōu)于定性評估方法呢？一般來說，定性方法的短處是無法準(zhǔn)確判斷到底是哪些因素在影響結(jié)果以及對應(yīng)的影響程度如何，同時也無法保證樣本調(diào)查的隨機性。因此，在立法評估主體需要準(zhǔn)確判斷影響立法出臺或?qū)嵤┑闹饕蛩丶捌溆绊懗潭葧r，以及需要對內(nèi)部評估結(jié)論固有的“近視”問題進行補充矯正時，量化評估就有了方法上的比較優(yōu)勢。舉例來說，對于輿論對法律法規(guī)出臺或?qū)嵤┑姆从场⒎煞ㄒ?guī)出臺或?qū)嵤Ω鞣N宏觀經(jīng)濟指標(biāo)的可能影響、法律法規(guī)出臺或?qū)嵤┧璧呢斦?jīng)費支持等指標(biāo)的測算，在準(zhǔn)確性上量化評估要優(yōu)于定性評估。而對于法律法規(guī)出臺或?qū)嵤ο嚓P(guān)人的權(quán)利義務(wù)影響、潛在信訪對象對法律法規(guī)內(nèi)容的可能異議、部門利益和職權(quán)配置對法律法規(guī)實施的影響、所評估法律法規(guī)與法律體系的融貫銜接程度等指標(biāo)的評估，在準(zhǔn)確性上定性評估就要優(yōu)于量化評估。

（三） 立法量化評估的信息獲取和轉(zhuǎn)譯是否可行

相比于立法評估而言，教育評估、投資項目評估、人事評估等領(lǐng)域應(yīng)用量化方法的歷史要更為悠久，理論和經(jīng)驗也更為成熟和豐富。但即使是在這些領(lǐng)域當(dāng)中，從事評估工作的理論專家和一線工作者也不得不承認，評估指標(biāo)數(shù)據(jù)的獲取和轉(zhuǎn)譯是評估工作的重難點，也往往是導(dǎo)致整個評估工作歸于失敗的“阿喀琉斯之踵”。為此，經(jīng)濟評估領(lǐng)域經(jīng)過多年的探索，創(chuàng)制了一系列的量化模型和統(tǒng)計方法用以降低評估指標(biāo)數(shù)據(jù)的獲取和轉(zhuǎn)譯的成本以及誤差。相比之下，立法評估領(lǐng)域，尤其是我國的立法評估領(lǐng)域，在評估指標(biāo)數(shù)據(jù)的獲取和轉(zhuǎn)譯上還處于方法的“開荒”階段。在此背景之下，適用立法量化評估方法不得不充分考慮在評估基礎(chǔ)、評估成本、評估倫理等一系列決策約束條件下，評估指標(biāo)數(shù)據(jù)的獲取和轉(zhuǎn)譯是否具有可行性。

扎實的定性基礎(chǔ)是評估指標(biāo)數(shù)據(jù)獲取和轉(zhuǎn)譯的方法前提，但卻常常得不到立法評估人員的足夠重視。統(tǒng)計分析是否可靠，取決于量化研究是否可靠，而量化研究的基礎(chǔ)實際上是定性研究提供的。量化方法的邏輯起點是測量對象相關(guān)屬性的概念化和指標(biāo)化，否則測量對象的相關(guān)屬性就無法通過數(shù)學(xué)語言和邏輯語言轉(zhuǎn)譯為“自變量”或“因變量”，而這一工作必然要依靠扎實的定性研究基礎(chǔ)來完成。比如，作為立法量化評估的基礎(chǔ)，對基本評估指標(biāo)的定類測量（categorical measurement）實際上是通過定性研究完成的。定類測量決定了各種指標(biāo)之間所體現(xiàn)的邏輯關(guān)系是包含還是互斥，而如果采用層次化的指標(biāo)體系，定類測量還決定了一級指標(biāo)和二級指標(biāo)之間的邏輯關(guān)系。須知，繁瑣不等于精細。缺乏扎實定性研究基礎(chǔ)，制定出的評估指標(biāo)體系就容易出現(xiàn)指標(biāo)間邏輯關(guān)系的不周延，評估結(jié)論的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性也就難以保證。而且從指標(biāo)可測量性的角度考慮，一些學(xué)者提出的“可以構(gòu)建正義性標(biāo)準(zhǔn)等前沿標(biāo)準(zhǔn)”[25]，要在方法上得以實現(xiàn)，也必須建立在對“正義性”等概念的公允理解之上，而如果沒有扎實的定性研究基礎(chǔ)，這些“前沿標(biāo)準(zhǔn)”的量化也是不可想象的。

評估成本是另一個制約立法量化評估可行性的關(guān)鍵要素。眾所周知，量化評估相比于定性評估，評估指標(biāo)數(shù)據(jù)的獲取和轉(zhuǎn)譯需要消耗大量的公共資源?；匾曃覈?，由于經(jīng)濟社會發(fā)展的節(jié)奏日益加快，各類不同層級的立法數(shù)量也與日俱增。僅就地方立法，2019年10月至11月就新增167部[26]。目前來看，且不論立法評估在全國的覆蓋范圍尚未達到許多中西部地區(qū)，即使是在江浙滬粵這些在立法評估實踐方面走在全國前列的省份，各級立法評估實施主體年均評估法規(guī)、規(guī)章也基本止于一兩件的數(shù)量。這個評估量，基本上只能勉強與其每年新出臺地方性法規(guī)和規(guī)章的數(shù)量相匹配，再要考慮到過往的需評估法規(guī)、規(guī)章和上級要求配合評估的行政法規(guī)、部門規(guī)章，立法評估實施主體無論是在人力、財力還是在評估時間上，都不可能被允許消耗太多評估成本。以上海為例，《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀建筑保護條例》的立法評估長達8個多月，評估小組召開了20多場座談會，收集了883份調(diào)查問卷[27]。這樣的評估成本規(guī)模，不要說大部分經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)無法承受，即使是上海市，也不可能形成慣例，每一次立法評估都參照執(zhí)行。

此外，立法量化評估的可行性還需要考慮立法評估倫理。有學(xué)者提議，“利用大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)可以獲取持續(xù)的、周期性的評估數(shù)據(jù)，以無限接近法規(guī)范文件實施后的社會真實狀態(tài)?！盵28]現(xiàn)階段的技術(shù)條件能否實現(xiàn)這一效果，本文不做討論。但要通過大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)破除立法量化評估指標(biāo)數(shù)據(jù)的獲取和轉(zhuǎn)譯障礙，首要的問題不是技術(shù)上是否具備可行性或者成本能否接受，而是立法評估倫理能否允許這樣的方法運用。私人信息能否在未經(jīng)當(dāng)事人允許的情況下被用于立法評估？立法評估實施主體是否擁有通過大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)開展立法評估的權(quán)限？大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)收集的公民信息，以及得出的分析結(jié)論能否被用于立法評估以外的用途？這一系列問題牽涉大量法治倫理問題，絕不應(yīng)草率行止。

四、 結(jié) 論

基于當(dāng)前立法量化評估理念與方法脫節(jié)的現(xiàn)實問題，本文總結(jié)了當(dāng)前立法量化評估方法的一系列適用誤區(qū)，并對如何判斷立法量化評估方法規(guī)范適用的前提提出了自己的觀點，以期對現(xiàn)階段立法量化評估方法的規(guī)范適用有所裨益。需要指出的是，立法評估的方法論研究，是一個復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，其中包含了大量相互關(guān)涉卻又未能徹底厘清的子問題。我們“將面對的是認識論、證據(jù)規(guī)則、信息科學(xué)、研究設(shè)計、精確測量、統(tǒng)計學(xué)及溝通交流等各種復(fù)雜領(lǐng)域”[29]21，而立法量化評估方法的規(guī)范適用問題只是其中滄海一粟。而這些方法論上的大量遺留問題，不應(yīng)留待立法評估實務(wù)人員去自行探索和解決，而應(yīng)成為立法學(xué)者的一個重要研究任務(wù)。

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Research on the Normative Application of Legislative Quantitative Evaluation Method

WU Rui-jia

（School of Law， Shandong University， Weihai 264209， China）

Abstract： Featured by scientific analysis and methodological precision， quantitative legislative evaluation has been widely endorsed by legal researchers and professionals at home and abroad. However， existing implementation of quantifying legislative evaluation in China suggests that various gaps exist between its conceptualization and operationalization， manifested in numerous errors in the process of legislative evaluation. For example， the tendency of “de-instrumentalization” and the confusion of basic arithmetic application scenarios， common data collection errors and improper introduction of performance assessment tools in the practice of assessment have brought many obstacles to the application of legislative quantitative assessment. In this regard， the legislative evaluators should correctly judge the premise of the application of the legislative quantitative evaluation norm and avoid the improper application of the legislative quantitative evaluation method.

Key words： quantitative legislative evaluation; legislative evaluation; evaluation methods; cost-benefit analysis; evaluation system