中央環(huán)保督察效用邏輯中的地方政府環(huán)境治理行為調(diào)適

韓藝 謝婷 劉莎莎

摘要 中央環(huán)保督察作為國(guó)家生態(tài)文明體制機(jī)制改革的重要舉措，是環(huán)境治理領(lǐng)域的重要制度創(chuàng)新，對(duì)于改進(jìn)地方環(huán)境治理，提升環(huán)境績(jī)效具有重要作用。近年來(lái)，環(huán)保督察在全國(guó)范圍內(nèi)全面展開并取得顯著成績(jī)，但現(xiàn)有研究卻缺少對(duì)環(huán)保督察運(yùn)作與效用邏輯的深入研究。文章采用扎根理論的研究方法，對(duì)第一輪中央環(huán)保督察31個(gè)省份對(duì)外公布的《貫徹落實(shí)中央環(huán)境保護(hù)督察反饋意見(jiàn)整改情況》進(jìn)行三級(jí)編碼，構(gòu)建了一個(gè)“壓力-調(diào)適-產(chǎn)出”模型，以闡釋中央環(huán)保督察的壓力傳導(dǎo)與地方政府的行為調(diào)適，在此基礎(chǔ)上勾勒出中央環(huán)保督察的效用邏輯。研究發(fā)現(xiàn)：中央環(huán)保督察在實(shí)施過(guò)程中，層層傳導(dǎo)出強(qiáng)制性與規(guī)范性制度壓力。首先，通過(guò)“一竿子插到底”的下沉督察、督察組的“高配”設(shè)置以及整改的“雙重監(jiān)督”體系，對(duì)地方政府傳導(dǎo)出服從、問(wèn)責(zé)、整改三重強(qiáng)制性制度壓力;其次，通過(guò)環(huán)保督察背后所彰顯的黨中央對(duì)生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境保護(hù)工作的高度重視，對(duì)地方政府形成規(guī)范性壓力。面對(duì)環(huán)保督察的制度壓力，地方政府從“內(nèi)部與外部”“縱向與橫向”四個(gè)維度積極調(diào)適環(huán)境治理行為。通過(guò)對(duì)內(nèi)調(diào)整注意力與資源分配，對(duì)外吸納社會(huì)與市場(chǎng)力量，橫向整合部門資源，縱向貫徹環(huán)保壓力，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境治理多元共治、協(xié)調(diào)聯(lián)治、上下齊治的新格局。正是在環(huán)保督察壓力下的地方政府的行為調(diào)適，推動(dòng)了環(huán)境治理績(jī)效的改進(jìn)與環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的建立。在既有概念模型的基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步發(fā)揮制度效力，應(yīng)從建立容錯(cuò)機(jī)制、周期性督察嵌入常規(guī)環(huán)境治理體系等維度持續(xù)完善環(huán)境保護(hù)督察制度。

關(guān)鍵詞 環(huán)保督察;環(huán)境治理;扎根理論;壓力傳導(dǎo);行為調(diào)適

中圖分類號(hào) D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1002-2104（2021）05-0088-09DOI：10.12062/cpre.20201022

近年來(lái)，為緩解依然嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題，中央不斷加強(qiáng)生態(tài)文明制度體系建設(shè)，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)頂層設(shè)計(jì)。2015年7月1日，原中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議審議通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，提出建立環(huán)保督察工作機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任。隨即于2016年1月在河北省啟動(dòng)中央環(huán)境保護(hù)督察試點(diǎn)。截至2017年10月，已分四批次完成對(duì)全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)全覆蓋的巡查，并于2018年分兩批次對(duì)20個(gè)省份進(jìn)行環(huán)保督察“回頭看”;2019年5月5日起，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組陸續(xù)向遼寧、四川等10省份反饋“回頭看”督察意見(jiàn)，標(biāo)志著第一輪中央環(huán)保督察及“回頭看”全部完成。通過(guò)此次環(huán)保督察及“回頭看”，直接推動(dòng)解決了群眾身邊的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題15萬(wàn)余件，共移交責(zé)任追究問(wèn)題509個(gè)[1]。生態(tài)環(huán)境部表示，第一輪督察及“回頭看”，有效壓實(shí)了地方黨委和政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，取得了“百姓點(diǎn)贊、中央肯定、地方支持、解決問(wèn)題”的顯著效果[2]。2019年6月《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》明確“原則上在每屆黨的中央委員會(huì)任期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門以及有關(guān)中央企業(yè)開展例行督察，并根據(jù)需要對(duì)督察整改情況實(shí)施‘回頭看;針對(duì)突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，視情組織開展專項(xiàng)督察”，這標(biāo)志著環(huán)保督察走向常態(tài)化。據(jù)悉，第二輪中央生態(tài)環(huán)保督察（2019—2022）工作目前已啟動(dòng)。環(huán)保督察從試點(diǎn)、全面鋪開再到常態(tài)化，引發(fā)若干學(xué)術(shù)思考：第一輪中央環(huán)保督察何以在短短三年內(nèi)取得顯著效果？自上而下的環(huán)保督察是如何成功地對(duì)地方的環(huán)境治理產(chǎn)生影響的？面對(duì)中央環(huán)保督察，地方又是如何調(diào)適應(yīng)對(duì)與改進(jìn)自身的環(huán)境治理行為？

1研究綜述

當(dāng)前，環(huán)保督察的理論研究主要圍繞以下方面展開：①環(huán)保督察緣起、發(fā)展歷程及其比較研究[3-4]。②環(huán)保督察績(jī)效的實(shí)證分析：集中探討了生態(tài)環(huán)保督察與改善空氣質(zhì)量[5]、降低空氣污染[6]、提升上市公司企業(yè)績(jī)效[7]等方面的關(guān)系。③環(huán)保督察的效用邏輯研究：莊玉乙等[8]以H省S縣的個(gè)案為例，從“戰(zhàn)略-結(jié)構(gòu)-績(jī)效”的視角分析了環(huán)保督察壓力下地方環(huán)保部門的組織調(diào)適和擴(kuò)權(quán)。郭施宏[9]則認(rèn)為環(huán)保督察背景下環(huán)境治理績(jī)效的提升源于環(huán)保任務(wù)的政治化及環(huán)境治理政社互動(dòng)的增強(qiáng)?；谥醒氕h(huán)保督察在浙江的實(shí)施案例，郁建興等[10]從委托-代理理論視角探討了環(huán)保督察對(duì)地方環(huán)境治理目標(biāo)的糾偏及信息不對(duì)稱性的削減，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了環(huán)保督察在縱向治理中的有效性。賀芒等[11]以S省P市為個(gè)案，認(rèn)為環(huán)保督察對(duì)地方形成了督辦、問(wèn)責(zé)和動(dòng)員三重約束力，由此改進(jìn)了地方環(huán)境治理績(jī)效。毋庸置疑，現(xiàn)有關(guān)于環(huán)保督察理論研究的價(jià)值不言而喻，為深刻理解環(huán)保督察制度及其績(jī)效邏輯提供了歷史脈絡(luò)與研究視角。但客觀地看，以個(gè)案研究闡述環(huán)保督察的效用邏輯，其個(gè)案能否準(zhǔn)確、全面的代表地方環(huán)境治理行為邏輯的轉(zhuǎn)變?nèi)灾档蒙倘丁Ｑ芯空J(rèn)為，基于中央環(huán)保督察對(duì)地方全覆蓋的特性，可以從全國(guó)各省市整改情況文本中提煉出中央環(huán)保督察背景下的地方行為調(diào)適機(jī)理，進(jìn)而勾勒出環(huán)保督察的效用邏輯。鑒于此，文章采用扎根理論方法，全面剖析中央環(huán)保督察所覆蓋的31個(gè)省級(jí)行政區(qū)面對(duì)督察時(shí)的行為調(diào)適，探究中央環(huán)保督察如何基于壓力的傳導(dǎo)，改變地方政府環(huán)境治理行為，進(jìn)而構(gòu)建有解釋力的理論模型，以此探尋環(huán)保督察的效用邏輯。

2研究方法和數(shù)據(jù)來(lái)源

2.1研究方法與適切性

扎根理論最早由著名社會(huì)學(xué)家Glaser等[12]于1967年提出，其基本的研究邏輯是從經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)中建立理論[13]，強(qiáng)調(diào)“一切皆為數(shù)據(jù)”[14]，是一種基于大量現(xiàn)實(shí)資料來(lái)構(gòu)建理論的質(zhì)性研究方法。扎根理論的研究自具體的社會(huì)現(xiàn)象而始，最后以解釋性的理論呈現(xiàn)[15]，通過(guò)對(duì)資料進(jìn)行歸納提取以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的概念化，并在分析中不斷比較概念、范疇之間的關(guān)系，最終生成社會(huì)現(xiàn)象背后的解釋性理論。

作為質(zhì)性革命研究最前沿的一種研究方法，扎根理論主要有三大理論流派：即Glaser&Strauss的經(jīng)典版本、Strauss&Corbin的程序化版本以及Charmaz的建構(gòu)主義版本，三者在認(rèn)識(shí)論、理論視角、數(shù)據(jù)收集及分析等維度上存在一定的差異，但都強(qiáng)調(diào)通過(guò)對(duì)過(guò)程的研究，在經(jīng)驗(yàn)資料的基礎(chǔ)之上建構(gòu)中層理論[16]。本研究運(yùn)用程序化扎根理論方法，對(duì)所獲材料進(jìn)行三階段編碼，從復(fù)雜松散的現(xiàn)象中建構(gòu)出中央環(huán)保督察效用邏輯的解釋性理論。三階段編碼步驟如圖1所示。

扎根理論作為一種流程清晰、步驟明確、可操作性強(qiáng)的定性研究方法，在公共管理學(xué)的研究中得到了廣泛認(rèn)可，適用于公共管理研究中的因素識(shí)別類、解讀過(guò)程類、情況復(fù)雜類及新生事物的探索研究[17]。采用扎根理論這一研究方法主要基于以下方面的考量：①中央生態(tài)環(huán)保督察作為公共管理領(lǐng)域的新生制度，其運(yùn)行是一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)過(guò)程，運(yùn)用扎根理論對(duì)其開展研究，對(duì)于探索環(huán)保督察效用機(jī)制具有重要價(jià)值。②現(xiàn)有的量化研究雖從實(shí)證角度驗(yàn)證了中央環(huán)保督察與地方環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)的相關(guān)性，但卻無(wú)法揭示督察與環(huán)境治理績(jī)效的具體邏輯與因果機(jī)制。而扎根理論則可以基于大量的經(jīng)驗(yàn)資料詳細(xì)揭示出中央環(huán)保督察背景下地方環(huán)境治理行為變化的因果關(guān)聯(lián)、內(nèi)在機(jī)理，進(jìn)而構(gòu)建出有解釋力的理論模型為量化研究提供理論支撐。③能有效突破個(gè)案研究的代表性問(wèn)題與全覆蓋式案例研究的客觀限制。目前關(guān)于中央環(huán)保督察與地方環(huán)境治理行為的研究囿于個(gè)案，而倘若針對(duì)各個(gè)省份進(jìn)行全覆蓋式訪談與追蹤調(diào)研，時(shí)間和地區(qū)跨度大、資料獲取難、投入成本高等限制又將對(duì)研究者構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)。為此，充分挖掘可利用的環(huán)保督察資料，采用扎根理論方法對(duì)無(wú)法在調(diào)研過(guò)程中進(jìn)行實(shí)地觀察、訪談的現(xiàn)象進(jìn)行歸納提煉，是突破現(xiàn)有研究條件限制、有效達(dá)成研究目標(biāo)的一條可行路徑。

2.2數(shù)據(jù)來(lái)源

2016年1月4日，中央環(huán)保督察組首站進(jìn)駐河北展開試點(diǎn)，隨即在接下來(lái)的兩年分四批次完成了對(duì)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)的全覆蓋下沉督察。各省根據(jù)中央環(huán)保督察組的反饋意見(jiàn)積極整改，按要求將督察整改情況報(bào)黨中央、國(guó)務(wù)院審核同意，并對(duì)外公開督察整改情況報(bào)告，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。截至2019年5月15日，31個(gè)省份均對(duì)外公開了《貫徹落實(shí)中央環(huán)境保護(hù)督察反饋意見(jiàn)整改情況》（表1），這一全面翔實(shí)的文本資料符合扎根理論對(duì)研究資料的基本要求。為此，我們首先選取2/3的資料進(jìn)行編碼分析并構(gòu)建理論模型，將余下的1/3留作理論飽和度檢驗(yàn)。為方便統(tǒng)計(jì)，對(duì)每一份整改情況文本以各省的首字母進(jìn)行編號(hào)。

3研究過(guò)程和理論模型構(gòu)建

本研究采用Nvivo11軟件輔助三級(jí)編碼過(guò)程，由兩位受過(guò)專業(yè)訓(xùn)練的研究生對(duì)隨機(jī)抽取的20份整改情況同時(shí)進(jìn)行編碼，編碼過(guò)程中不斷進(jìn)行交流比較，直至對(duì)編碼內(nèi)容與原始概念無(wú)異議。

3.1開放性編碼

開放性編碼是“一個(gè)將收集的資料打散，賦予概念，然后再以新的方式重新組合起來(lái)的操作化過(guò)程”[18]。為最大程度減少研究者的個(gè)人偏見(jiàn)與主觀影響，在開放性編碼過(guò)程中，我們對(duì)各個(gè)省份的整改情況報(bào)告進(jìn)行逐字逐句分析，并盡可能以原始語(yǔ)句為標(biāo)簽從中挖掘初始概念，共得到829條原始事件記錄及其相應(yīng)概念?；凇疤蕹貜?fù)性語(yǔ)義”原則識(shí)別概念范疇后[19]，我們剔除了頻率小于2、個(gè)別前后矛盾、交叉重疊的初始概念后，經(jīng)反復(fù)分析討論與比較，最終形成34個(gè)初始概念（表2）。出于篇幅考慮，文章對(duì)每個(gè)初始概念僅節(jié)選1條原始記錄。

3.2主軸編碼

主軸編碼又稱二級(jí)編碼，是在提煉出初始概念的基礎(chǔ)上，對(duì)其進(jìn)行再分類與集中歸納的過(guò)程，旨在發(fā)現(xiàn)和建立各范疇之間潛在的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，以確定若干主范疇和與之對(duì)應(yīng)的副范疇。在這一過(guò)程中，為保持對(duì)理論構(gòu)建的敏感性，文章結(jié)合其他研究者的相關(guān)觀點(diǎn)，試圖梳理出不同概念之間的邏輯關(guān)系，為理論構(gòu)建做鋪墊。經(jīng)過(guò)多輪梳理與甄別，根據(jù)開放性編碼得到的34個(gè)初始范疇，以概念層次上的相互關(guān)系和邏輯次序進(jìn)行歸類劃分，提煉出包括中央重視、注意力調(diào)整、橫向整合、縱向貫徹、多元共治、政策產(chǎn)出等在內(nèi)的6個(gè)主范疇。各主范疇及對(duì)應(yīng)的副范疇詳見(jiàn)表3。

3.3選擇性編碼

選擇性編碼是基于對(duì)主范疇的分析，進(jìn)一步挖掘出“核心范疇”，并圍繞核心范疇來(lái)探討其與主范疇及其他范疇之間的關(guān)系，以“故事線”的方式來(lái)描繪與展現(xiàn)所研究的現(xiàn)象，進(jìn)而發(fā)展出實(shí)質(zhì)性的理論框架。

在對(duì)主范疇加以分析的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，中央環(huán)保督察對(duì)地方環(huán)境治理行為影響的“核心范疇”有三：一是中央對(duì)環(huán)保督察的高度重視，以強(qiáng)制性與規(guī)范性的壓力形式傳導(dǎo)至各級(jí)地方政府。二是面對(duì)中央環(huán)保督察的壓力，地方的行為調(diào)適，主要表現(xiàn)為地方政府在縱橫向及內(nèi)外部的行為變化。三是結(jié)果產(chǎn)出，即中央環(huán)保督察后地方環(huán)境治理的改進(jìn)結(jié)果。這三大核心范疇能夠統(tǒng)領(lǐng)其他范疇，基于這一主線，本研究將各范疇間的關(guān)系進(jìn)行串聯(lián)，初步構(gòu)建出中央環(huán)保督察效用邏輯模型，即“壓力-調(diào)適-產(chǎn)出”模型（圖2）：中央環(huán)保督察直接彰顯出中央持續(xù)加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)的力度與決心。面對(duì)自上而下的壓力，各地開始調(diào)整與分配注意力，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)作為環(huán)保督察整改的主要負(fù)責(zé)人，通過(guò)成立相關(guān)機(jī)構(gòu)、召開會(huì)議、加大資源投入和出臺(tái)相關(guān)政策等方式予以高度重視。同時(shí)，橫向上整合部門資源、加大部門協(xié)同，打破環(huán)境治理碎片化格局;縱向上基于省級(jí)督察與“回頭看”、建立考評(píng)追責(zé)、目標(biāo)責(zé)任制等制度安排向下傳導(dǎo)貫徹生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的壓力;此外，以整改為契機(jī)，積極納入市場(chǎng)和社會(huì)力量構(gòu)建起多元共治的環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)。經(jīng)過(guò)努力，在快速完成中央督察整改任務(wù)的同時(shí)，提升了環(huán)境治理績(jī)效。

3.4理論飽和度檢驗(yàn)

在對(duì)2/3的整改落實(shí)情況進(jìn)行三級(jí)編碼，構(gòu)建出具有解釋力的理論模型后，我們使用了另外1/3的樣本進(jìn)行理論飽和度檢驗(yàn)。檢驗(yàn)的結(jié)果表明，“壓力-調(diào)適-產(chǎn)出”模型發(fā)展出的范疇較為完備，對(duì)剩余文本進(jìn)行開放性編碼的過(guò)程并未發(fā)現(xiàn)新的重要概念范疇或關(guān)系。因此，理論模型可以通過(guò)飽和度檢驗(yàn)。

4基于扎根理論的中央環(huán)保督察效用邏輯模型之闡釋

通過(guò)對(duì)31省份環(huán)保督察整改文本的分析歸納而得的“壓力-調(diào)適-產(chǎn)出”模型，為解釋中央環(huán)保督察效用邏輯提供了分析透鏡：注意力調(diào)整、橫向整合、縱向貫徹與多元共治等“調(diào)適行為”存在于第一輪中央環(huán)保督察后地方環(huán)境治理全程;正是地方在中央環(huán)保督察壓力下的“調(diào)適行為”的綜合作用，提升了地方環(huán)境治理成效。

4.1壓力：中央環(huán)保督察的制度壓力

科層制體制為自上而下履行環(huán)保職能提供了有效的組織保障。然而，以往環(huán)保部門的相對(duì)弱勢(shì)地位、地方環(huán)境保護(hù)讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“路徑依賴”、中央與地方之間環(huán)境信息的不對(duì)稱，決定了單純依靠科層制的環(huán)境治理效果往往不佳。在這種情況下，輔之以具有權(quán)威性、督察性、風(fēng)暴性特點(diǎn)的“運(yùn)動(dòng)式治理”機(jī)制能有效彌補(bǔ)科層制治理的不足。中央環(huán)保督察作為融合運(yùn)動(dòng)治理優(yōu)勢(shì)和科層治理情境的創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，其自上而下的外生壓力，是推動(dòng)地方政府調(diào)適并積極改進(jìn)環(huán)境治理行為的關(guān)鍵變量。正如有學(xué)者指出，“科層治理與運(yùn)動(dòng)治理既相互矛盾又相輔相成，督查機(jī)制發(fā)揮的主要功能即是實(shí)現(xiàn)兩種治理模式的有效連接”。環(huán)保督察作為一種新型制度何以對(duì)地方產(chǎn)生壓力？這可以從新制度主義視角中得到有效解釋。在新制度主義理論家看來(lái)，處于制度環(huán)境中的組織，其行為必然會(huì)受到制度環(huán)境的塑造和影響，制度環(huán)境的作用形式之一即“制度壓力（institutionalpressures）”[20]。面臨制度壓力，組織之所以選擇遵從，可能是出于增強(qiáng)合法性、擔(dān)心受到制裁、希望得到額外資源等動(dòng)機(jī)的考慮或者是出于這些動(dòng)機(jī)因素的復(fù)合考量?？茖又茐毫π腕w制下，地方組織必須遵守的規(guī)則之一即為制度壓力，主要表現(xiàn)為地方遵守其所感知到的上級(jí)的強(qiáng)制性要求、規(guī)制性權(quán)威或規(guī)范性文化等。

（1）強(qiáng)制性制度壓力。制度壓力可能來(lái)源于強(qiáng)制（Coercive）、模仿（Mimetic）、規(guī)范（Normative），其中強(qiáng)制壓力來(lái)源于組織被其所依賴的、占據(jù)資源優(yōu)勢(shì)的其他組織所施加的壓力[21]。我國(guó)實(shí)行“黨管干部”的基本原則和“下管一級(jí)”的分級(jí)管理原則，在單一制集權(quán)體制的建構(gòu)下，行政權(quán)威取決于所在體制結(jié)構(gòu)中的相對(duì)位置，中央具有絕對(duì)權(quán)威，地方權(quán)威依次遞減[11]。由生態(tài)環(huán)境部牽頭、中紀(jì)委、中組部參加的中央生態(tài)環(huán)保督察組直接代表黨中央、國(guó)務(wù)院的權(quán)威，在對(duì)地方開展環(huán)保督察的過(guò)程中釋放出三重強(qiáng)制性制度壓力。首先是各督察組對(duì)各地開展“一竿子插到底”的下沉督察，很大程度上擊破了生態(tài)環(huán)境層級(jí)信息的模糊性[10]，地方由此喪失了環(huán)境信息優(yōu)勢(shì)地位。環(huán)保督察組對(duì)地方生態(tài)問(wèn)題的“精準(zhǔn)識(shí)別”與環(huán)境責(zé)任的“精準(zhǔn)定位”對(duì)各地釋放出“服從壓力”。其次，督察組的“高配”設(shè)置，尤其是中紀(jì)委、中組部的參與，使得環(huán)保督察及整改結(jié)果直接與地方官員的晉升仕途相聯(lián)系，形成了嚴(yán)厲的“問(wèn)責(zé)壓力”。最后，中央環(huán)保督察組進(jìn)駐下沉結(jié)束后及時(shí)向地方反饋督察情況，明確要求各省份于30個(gè)工作日內(nèi)向國(guó)務(wù)院報(bào)送整改方案并向社會(huì)公開整改進(jìn)度。與此同時(shí)，督察結(jié)束后中央還將隨機(jī)對(duì)地方政府開展“回頭看”，環(huán)保督察整改工作受到中央政府與社會(huì)的雙重監(jiān)督，對(duì)地方形成超強(qiáng)的“整改壓力”。由此可見(jiàn)，中央環(huán)保督察通過(guò)直接進(jìn)駐下沉的運(yùn)行程序，以及嚴(yán)格問(wèn)責(zé)、雙重監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)，對(duì)各級(jí)地方政府傳導(dǎo)出“服從”“問(wèn)責(zé)”“整改”三重強(qiáng)制性制度壓力。

（2）規(guī)范性制度壓力。規(guī)范性壓力源于組織間密切的互動(dòng)與學(xué)習(xí)，進(jìn)而形成了彼此共享的行為規(guī)范[22]。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)國(guó)家治理最本質(zhì)的特征，以政黨為中心構(gòu)建起來(lái)的國(guó)家治理體系的能力，很大程度上取決于政黨能力[23]，因此中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)生態(tài)文明的認(rèn)知與理解，將對(duì)各級(jí)地方政府形成規(guī)范性制度壓力，地方在規(guī)范性壓力下的“認(rèn)同度”與“應(yīng)對(duì)方式”將決定我國(guó)生態(tài)文明治理體系的構(gòu)建與治理能力的高下。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作，生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局。中國(guó)共產(chǎn)黨在政治制度上的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，使得生態(tài)文明理念不再停留在紙面上，而是能夠真正落到實(shí)處[24]。一方面，黨中央對(duì)環(huán)境問(wèn)題的重視與強(qiáng)調(diào)，對(duì)地方形成了“認(rèn)知信念或規(guī)范性控制力量”的導(dǎo)向作用[20]，地方在中國(guó)共產(chǎn)黨的導(dǎo)引下，不斷強(qiáng)化對(duì)生態(tài)文明建設(shè)重要性的認(rèn)同。另一方面，在“服從黨中央和中央政府的導(dǎo)向是一種官員普遍共享的價(jià)值觀”的影響下[25]，地方黨委和政府開始積極應(yīng)對(duì)中央環(huán)保督察及整改工作。

由此可見(jiàn)，中央環(huán)保督察過(guò)程中的進(jìn)駐下沉、嚴(yán)格問(wèn)責(zé)與雙重監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)，直接對(duì)地方政府形成了服從、問(wèn)責(zé)、整改等強(qiáng)制性制度壓力;同時(shí)中央環(huán)保督察背后所彰顯的中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境保護(hù)工作的高度重視，對(duì)地方政府形成了規(guī)范性制度壓力，在中國(guó)共產(chǎn)黨生態(tài)文明觀的導(dǎo)引下，地方也不斷強(qiáng)化對(duì)生態(tài)文明建設(shè)重要性的認(rèn)同，并采取實(shí)際行動(dòng)積極應(yīng)對(duì)督察整改工作，地方環(huán)境治理行為調(diào)適由此啟動(dòng)。

4.2調(diào)適：地方環(huán)境治理的行為調(diào)適

面對(duì)第一輪中央環(huán)保督察及持續(xù)高壓的制度壓力，地方政府積極應(yīng)對(duì)督察整改工作，主要從“內(nèi)部與外部”“縱向與橫向”四個(gè)維度調(diào)適環(huán)境治理行為。

（1）內(nèi)部調(diào)適：調(diào)整注意力與資源分配。以往在“晉升錦標(biāo)賽”的激勵(lì)下，環(huán)保工作長(zhǎng)期不受重視。十八大以來(lái)環(huán)境價(jià)值備受重視，環(huán)境治理開始進(jìn)入重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域。環(huán)保督察推行以來(lái)，整改工作被各地作為一項(xiàng)政治任務(wù)予以高度重視。這主要體現(xiàn)在省市縣均成立環(huán)保督察整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，從各省整改意見(jiàn)報(bào)告看，不少省份的省級(jí)層面領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)由省級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，做到了重要工作親自部署、重大問(wèn)題親自過(guò)問(wèn)、重要環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、重要案件親自督辦。上級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)頻繁召開專題會(huì)議、推動(dòng)出臺(tái)規(guī)范性文書、現(xiàn)場(chǎng)督察、調(diào)研督辦、作出批示等方式反映了對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的強(qiáng)注意力分配。上級(jí)賦予“高注意力”重視，環(huán)境治理任務(wù)通過(guò)地方首長(zhǎng)站臺(tái)、高位協(xié)調(diào)、加大投入、加強(qiáng)保障等手段獲得了充分的“合法性承載”[26]，進(jìn)一步引導(dǎo)地方注意力的調(diào)整與資源分配，將環(huán)境治理事務(wù)列入重點(diǎn)工作事項(xiàng)清單。由此，環(huán)保督察工作的巡視、考核、反饋、整改在成功引導(dǎo)和調(diào)整地方注意力的同時(shí)，形成了以“成立機(jī)構(gòu)、專題會(huì)議、出臺(tái)政策、領(lǐng)導(dǎo)批示、財(cái)政支持、學(xué)習(xí)培訓(xùn)”為主體的治理工具組合，進(jìn)而為環(huán)境治理在領(lǐng)導(dǎo)體制、組織動(dòng)員、制度規(guī)范、資金支持、能力提升、條件配備等各環(huán)節(jié)提供了有效的資源保障。

（2）外部吸納：打造多元共治新格局。環(huán)境作為公共物品，涉及政府、企業(yè)、專家學(xué)者、社會(huì)公眾等多元利益主體，但相較于其他治理主體，政府憑借其資源優(yōu)勢(shì)和環(huán)境治理責(zé)任仍承擔(dān)著“元治理”的角色[27]。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，政府主導(dǎo)環(huán)境治理職責(zé)，加上公眾的“政府依賴”[28]心理，社會(huì)參與不足。中央環(huán)保督察在給地方施加壓力的同時(shí)，也提供了治理模式的轉(zhuǎn)型契機(jī)。地方政府意識(shí)到，若要在短期內(nèi)完成環(huán)保督察整改任務(wù)，必須借助外力，發(fā)揮多元共治功效。從環(huán)保督察整改情況的文本看，各地開始積極吸納市場(chǎng)、社會(huì)等外部力量，推動(dòng)環(huán)境治理多元共治：自中央督察以來(lái)地方加強(qiáng)了整改工作的宣傳報(bào)道與信息公開力度，著力解決群眾身邊突出的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，積極回應(yīng)民眾訴求，公眾參與度及滿意度明顯提高;同時(shí)，綜合運(yùn)用排污交易權(quán)、生態(tài)流域補(bǔ)償?shù)仁袌?chǎng)化治理工具，積極吸納企業(yè)參與環(huán)境治理，打造多元共治的環(huán)境治理新格局。在此過(guò)程中，政府積極履行“元治理”角色，為發(fā)揮各主體間的比較優(yōu)勢(shì)、短期內(nèi)形成治理合力創(chuàng)造了條件。

（3）縱向貫徹：層層傳導(dǎo)環(huán)保壓力。在中央環(huán)保督察的壓力下，各省將環(huán)境治理事務(wù)列入重點(diǎn)工作事項(xiàng)清單，與此同時(shí)，將環(huán)保壓力層層下傳，以保障環(huán)境治理任務(wù)與責(zé)任在各級(jí)地方的落實(shí)。截至2018年初，在第一輪中央環(huán)保督察實(shí)現(xiàn)全覆蓋之際，已有26個(gè)省份已經(jīng)或正在開展省級(jí)層面的環(huán)保督察及“回頭看”。作為中央環(huán)保督察的有力延伸與重要補(bǔ)充，省級(jí)環(huán)保督察進(jìn)一步下傳了環(huán)保壓力，地方主要領(lǐng)導(dǎo)往往親自陪同督察，深入一線現(xiàn)場(chǎng)督促并檢查整改工作;同時(shí)不斷優(yōu)化環(huán)境考評(píng)追責(zé)機(jī)制，以目標(biāo)責(zé)任制、清單銷號(hào)管理等多元方式，保障壓力到位、責(zé)任到人，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)保責(zé)任的縱向?qū)訉觽鲗?dǎo)。首輪中央環(huán)保督察注重對(duì)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、管理責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任的追究，數(shù)據(jù)顯示，共向地方移交了387個(gè)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究案卷，約談黨政領(lǐng)導(dǎo)干部18448人，問(wèn)責(zé)18199人（處級(jí)以上干部875人）[29]。可以說(shuō)，中央環(huán)保督察的開展，有效壓實(shí)了各級(jí)政府的環(huán)保責(zé)任，環(huán)境保護(hù)工作得以自上而下貫徹到底。

（4）橫向整合：促進(jìn)“大環(huán)保”聯(lián)動(dòng)治理。長(zhǎng)期以來(lái)，地方黨委和政府在環(huán)境保護(hù)責(zé)任認(rèn)定上存在嚴(yán)重的“失衡”現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作的順利推進(jìn)[30]。中央環(huán)保督察的介入，直接推動(dòng)了環(huán)保領(lǐng)域“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”制度建設(shè)。同時(shí)，為打破生態(tài)環(huán)保工作因零散分布在各職能部門而出現(xiàn)的相互推諉、協(xié)同困難、治理碎片化等問(wèn)題，地方政府開始落實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)綜合決策，積極探索“大環(huán)保格局”。梳理各省整改落實(shí)情況的文本發(fā)現(xiàn)，各省份紛紛建立起環(huán)境治理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)長(zhǎng)效機(jī)制，例如成立首長(zhǎng)掛帥職能部門領(lǐng)導(dǎo)組成的整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組或生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，建立聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法與司法的銜接等，旨在厘清職責(zé)與分工，加強(qiáng)統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，形成工作合力。此外，一些省份還積極探索大數(shù)據(jù)在督察整改工作及環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的運(yùn)用，致力于以信息化的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)橫向聯(lián)動(dòng)治理。

4.3產(chǎn)出：環(huán)保督察的結(jié)果產(chǎn)出

面對(duì)中央環(huán)保督察向下傳導(dǎo)的壓力，地方開始賦予環(huán)保工作高注意力重視，并在橫向整合、縱向貫徹與外部吸納三個(gè)層面上積極行動(dòng)，全面投入督察整改及環(huán)境治理這一政治任務(wù)之中。地方政府積極的行為調(diào)適，在落實(shí)和完成督察整改工作的同時(shí)，取得了“解決老百姓身邊的環(huán)境問(wèn)題大約15萬(wàn)個(gè)”[31]的顯著效果，與此同時(shí)還提升了環(huán)境質(zhì)量：相關(guān)研究印證了環(huán)保督察在改進(jìn)空氣質(zhì)量[5]，降低城市空氣污染[6]等方面的積極作用。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的數(shù)據(jù)也顯示，2019年全國(guó)337個(gè)地級(jí)以上城市平均優(yōu)良天數(shù)比例為82.0%，環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的城市占全部城市數(shù)的46.6%，環(huán)境空氣質(zhì)量改善成果進(jìn)一步鞏固[32]。督察整改中，各地積極應(yīng)對(duì)環(huán)境污染，有的地方甚至還自覺(jué)建立起環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制?？梢哉f(shuō)，中央環(huán)保督察不但及時(shí)解決了一大批環(huán)境污染問(wèn)題，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，督察壓力下各地環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)與發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變、合作治理、責(zé)任制等可能成為長(zhǎng)效化、制度化產(chǎn)出，將有利于進(jìn)一步鞏固督察帶來(lái)的環(huán)境治理績(jī)效，推動(dòng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的長(zhǎng)效發(fā)展。

5結(jié)語(yǔ)

文章采用扎根理論方法，通過(guò)對(duì)31個(gè)省份的環(huán)保督察整改情況的文本資料進(jìn)行分析和提煉，最終建立了“壓力-調(diào)適-產(chǎn)出”模型，重點(diǎn)分析了地方在面對(duì)中央環(huán)保督察壓力下的行為調(diào)適與產(chǎn)出，以解釋中央環(huán)保督察的效用邏輯。研究表明：中央環(huán)保督察以強(qiáng)制性和規(guī)范性的壓力形式，向各級(jí)地方政府（官員）傳導(dǎo)制度壓力。面對(duì)自上而下的壓力，各地積極調(diào)適環(huán)境治理行為，在內(nèi)部重新分配注意力的基礎(chǔ)之上，通過(guò)橫向協(xié)調(diào)聯(lián)治、縱向上下齊治、外部納入多元共治，提升了環(huán)境治理績(jī)效。

基于扎根理論的“壓力-調(diào)適-產(chǎn)出”模型，能夠?yàn)榻忉屩醒氕h(huán)保督察效用邏輯的形成機(jī)理提供實(shí)用的分析透鏡。同時(shí)，我們還應(yīng)進(jìn)一步思考督察制度可能存在的局限性以及如何進(jìn)一步完善研究脈絡(luò)：①在環(huán)保督察的強(qiáng)壓力下，地方政府為了在規(guī)定期限內(nèi)逐一完成整改任務(wù)可能存在“一刀切”“表面整改”“敷衍整改”等差異化的策略性行為。為此，持續(xù)推進(jìn)的環(huán)保督察應(yīng)注重地方環(huán)境治理績(jī)效的整體改善，并根據(jù)環(huán)境問(wèn)題的屬性界定提供一定的容錯(cuò)機(jī)制。在未來(lái)的研究中，應(yīng)結(jié)合環(huán)保督察及整改的典型案例展開定性比較分析，提煉出環(huán)保督察壓力下地方環(huán)境整改及治理的不同模型。②地方政府在環(huán)保督察壓力下的調(diào)適行為及環(huán)境治理績(jī)效的改進(jìn)可能隨著督察進(jìn)入休眠期而恢復(fù)常態(tài)，如何保持環(huán)保督察的制度效力，將周期化的督察正式嵌入至常規(guī)的環(huán)境治理體系并發(fā)揮“雙軌耦合”的制度優(yōu)勢(shì)，是后續(xù)研究中需要持續(xù)跟進(jìn)的重要內(nèi)容。

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