我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策回顧及研究

文揚(yáng) 王麗

摘?要：圍繞側(cè)重的生態(tài)環(huán)保任務(wù)，系統(tǒng)梳理了近年來(lái)國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大政策和實(shí)施成效。當(dāng)前階段，我國(guó)大氣環(huán)境質(zhì)量改善明顯、水污染防治取得明顯成效、生態(tài)質(zhì)量總體改善、資源利用水平穩(wěn)步提升，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作取得了歷史性成就，但仍然存在政策施行相對(duì)粗放、政策制定不盡合理、污染防治成本偏高和一定程度影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等不足之處。完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，需要更加尊重客觀規(guī)律、優(yōu)化治理手段、推進(jìn)綠色低碳發(fā)展和健全政策保障體系。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境保護(hù)?政策舉措?污染防治

近年來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將生態(tài)文明建設(shè)擺在了治國(guó)理政的首要位置。在黨的十八大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程（2012年修改版同志）》總綱中，加入了“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明”，首次將生態(tài)文明建設(shè)納入黨的行動(dòng)綱領(lǐng)中。作為推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的主要手段，生態(tài)環(huán)境保護(hù)被放在了政治文明、經(jīng)濟(jì)文明、社會(huì)文明、文化文明、生態(tài)文明的“五位一體”總體戰(zhàn)略布局中統(tǒng)籌部署[1]。為貫徹落實(shí)黨中央的精神，國(guó)務(wù)院各職能部門在此期間出臺(tái)的生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域各類國(guó)家政策文件多達(dá)數(shù)千件，涉及到生態(tài)、環(huán)境、資源、綠色發(fā)展、體制機(jī)制等方方面面。本文以當(dāng)前階段側(cè)重的任務(wù)為重點(diǎn)，梳理總結(jié)近年來(lái)生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大政策，分析了在政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的政策建議。

一、我國(guó)生態(tài)環(huán)保政策舉措

大氣污染防治方面，重大政策包括工業(yè)污染整治、能源污染治理、交通運(yùn)輸體系污染治理、面源污染防治、重大專項(xiàng)行動(dòng)、重點(diǎn)區(qū)域治理等。其中，工業(yè)污染整治主要包括重點(diǎn)行業(yè)脫硫、脫硝、除塵改造工程，“兩高”行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)控，“散亂污”企業(yè)綜合整治等內(nèi)容。能源污染治理除能源結(jié)構(gòu)調(diào)整外，主要包括重點(diǎn)區(qū)域煤炭消費(fèi)總量控制，燃煤鍋爐綜合整治等內(nèi)容。交通運(yùn)輸體系污染治理主要包括老舊車輛淘汰、移動(dòng)源污染防治、貨物運(yùn)輸結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整、城市道路污染治理等內(nèi)容。面源污染治理主要包括揚(yáng)塵綜合治理、露天礦山綜合整治、秸稈禁燒管控等內(nèi)容。重大專項(xiàng)行動(dòng)主要包括重點(diǎn)區(qū)域秋冬季攻堅(jiān)行動(dòng)、柴油貨車污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)、工業(yè)爐窯治理專項(xiàng)行動(dòng)、揮發(fā)性有機(jī)物（VOCs）專項(xiàng)整治等內(nèi)容。重點(diǎn)區(qū)域治理主要包括京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原、長(zhǎng)三角地區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域大氣污染綜合治理。近年來(lái)，大氣污染防治從“點(diǎn)”到“面”展開全面布局，政策重點(diǎn)從單一區(qū)域污染物排放控制逐步過(guò)渡到多區(qū)域污染物聯(lián)防聯(lián)控。

水污染防治方面，重大政策包括工業(yè)污染防治、生活污染治理、重點(diǎn)類型環(huán)境保護(hù)、重點(diǎn)區(qū)域水污染治理等。其中，工業(yè)污染防治主要包括小型工業(yè)企業(yè)取締、重點(diǎn)行業(yè)專項(xiàng)整治、工業(yè)集聚區(qū)水污染集中治理等內(nèi)容。生活污染治理主要包括污水處理設(shè)施建設(shè)與改造、控源截污建設(shè)等內(nèi)容，近年來(lái)進(jìn)一步提出城鎮(zhèn)污水處理提質(zhì)增效三年行動(dòng)。重點(diǎn)類型環(huán)境保護(hù)主要包括城市黑臭水體整治、飲用水水源保護(hù)、近岸海域環(huán)境保護(hù)、以長(zhǎng)江黃河等為代表的重點(diǎn)流域水污染防治等內(nèi)容。除此之外，以長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、渤海等為代表的重點(diǎn)區(qū)域水污染治理也放在了重要位置。一直以來(lái)，水污染防治主要聚焦于工業(yè)污染排放和城鎮(zhèn)污水處理。十八大以后，政策重心逐漸轉(zhuǎn)移至流域水環(huán)境治理。

土壤污染防治方面，重大政策包括土壤污染調(diào)查、農(nóng)用地分類管理、建設(shè)用地準(zhǔn)入管理、土壤污染源監(jiān)管、土壤污染治理與修復(fù)、固體廢棄物處理、醫(yī)療及危險(xiǎn)廢物處置等。其中，土壤污染調(diào)查以農(nóng)用地和重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地為重點(diǎn)開展。另外，土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)正在有序推進(jìn)，土壤環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)正在不斷完善?？傮w來(lái)看，土壤污染防治目前主要處于打基礎(chǔ)階段。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治方面，重大政策包括以化肥農(nóng)藥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)、農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理、農(nóng)膜回收行動(dòng)為代表的農(nóng)業(yè)面源污染治理，養(yǎng)殖污染防治，農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)，農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁燒等。其中，化肥農(nóng)藥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)旨在通過(guò)科學(xué)施肥、合理用藥、有機(jī)肥替代化肥，推進(jìn)化肥農(nóng)藥減量增效。養(yǎng)殖污染防治重點(diǎn)包括畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)劃定、畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治等內(nèi)容。農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)重點(diǎn)包括農(nóng)村生活垃圾治理、廁所糞污治理、農(nóng)村生活污水治理、村容村貌提升、村莊規(guī)劃管理、建設(shè)和管護(hù)機(jī)制完善等內(nèi)容。除此之外，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等重點(diǎn)區(qū)域農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理也放在了重要位置。總體來(lái)看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治目前主要處于起步階段，農(nóng)村人居環(huán)境整治成效顯著，其他方面實(shí)施效果隨著工作的推進(jìn)有待逐步顯現(xiàn)。

與突出環(huán)境污染治理緊密相關(guān)，涉及其他領(lǐng)域的重大政策如下。綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型方面，重污染行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，工業(yè)布局優(yōu)化，清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)推進(jìn)，集中供熱、煤改電、煤改氣等，天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系建設(shè)，北方地區(qū)清潔取暖，車船結(jié)構(gòu)升級(jí)，油品質(zhì)量升級(jí)，配套管網(wǎng)強(qiáng)化建設(shè)，氣候變化應(yīng)對(duì)，碳排放權(quán)交易機(jī)制建設(shè)等。體制機(jī)制方面，除領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任制、一崗雙責(zé)、中央環(huán)保督察、排污許可管理外，大氣主要包括區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制建設(shè)、重污染天氣應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系完善、環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)完善、強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制作用等內(nèi)容;水主要包括河湖長(zhǎng)制建立、水功能區(qū)劃編制、入河排污口管理、環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理、水污染排放相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等;土壤主要包括從2019年開始施行的土壤污染防治法，包括污染地塊導(dǎo)則、工礦用地指南、農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)、土壤污染狀況詳查規(guī)定等內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)體系，例如，土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)、分行業(yè)土壤污染控制技術(shù)示范、建設(shè)用地土壤環(huán)境調(diào)查評(píng)估技術(shù)指南、污染地塊地下水修復(fù)和風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)導(dǎo)則等;農(nóng)業(yè)農(nóng)村主要包括相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建。

當(dāng)前階段突出和基礎(chǔ)先行方面，重大政策包括國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建，重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)，生態(tài)文明示范創(chuàng)建，自然保護(hù)地監(jiān)管，生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管，海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)，生物多樣性保護(hù)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，國(guó)家生態(tài)安全屏障構(gòu)建，城市生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，能源和水資源消耗、建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記等。除此之外，天然林資源保護(hù)工程、“三北”防護(hù)林工程、退耕還林還草、草原生態(tài)修復(fù)治理等重大工程一直在持續(xù)推進(jìn)?？傮w來(lái)看，生態(tài)保護(hù)修復(fù)長(zhǎng)期以來(lái)一直處于穩(wěn)步推進(jìn)中。

二、生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作取得的成效

近年來(lái)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書記的重要指示精神，深入落實(shí)黨中央和國(guó)務(wù)院部署的重大任務(wù)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作取得了歷史性成就，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到了顯著改善。

堅(jiān)決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，大氣環(huán)境質(zhì)量改善明顯。全國(guó)空氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)城市從2013年的41%升至2019年的466%，見(jiàn)圖1。2013―2019年，全國(guó)空氣質(zhì)量為優(yōu)的天數(shù)比例從129%升至311%，空氣質(zhì)量為良的天數(shù)比例從476%升至509%，空氣質(zhì)量為輕度污染的天數(shù)比例從229%降至133%，空氣質(zhì)量為中度污染的天數(shù)比例從80%降至29%，空氣質(zhì)量為重度污染的天數(shù)比例從62%降至13%，空氣質(zhì)量為嚴(yán)重污染的天數(shù)比例從24%降至04%。主要大氣污染物指標(biāo)中，除O3的平均濃度略有波動(dòng)，PM25、PM10、SO2、NO2、CO的平均濃度基本呈明顯下降態(tài)勢(shì)，見(jiàn)圖2。總體來(lái)看，大氣環(huán)境質(zhì)量改善明顯，民眾對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量的變化感受真切、滿意度高，但在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步持續(xù)改善的壓力較大。

大力推進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)，生態(tài)質(zhì)量總體改善。2013―2018年，全國(guó)建立的各種類型、不同級(jí)別的自然保護(hù)區(qū)從2697個(gè)上升至2750個(gè)，占全國(guó)陸地面積比重從14.77%上升至14.86%。2019年，全國(guó)建立的以國(guó)家公園為主體的各級(jí)、各類保護(hù)地逾1.18萬(wàn)個(gè)，保護(hù)面積占全國(guó)陸域國(guó)土面積的18.0%，見(jiàn)圖5。2013―2019年，全國(guó)森林面積從2.08億公頃上升至2.2億公頃，森林覆蓋率從21.63%上升至22.96%;全國(guó)水土流失面積從294.91萬(wàn)平方千米降至273.69萬(wàn)平方千米，降低率達(dá)到7.20%;整治修復(fù)海岸線220公里、濱海濕地10.5萬(wàn)畝。全國(guó)沙化土地面積由上個(gè)世紀(jì)末年均擴(kuò)展34.36萬(wàn)公頃轉(zhuǎn)為年均減少19.8萬(wàn)公頃。

三、生態(tài)環(huán)保政策存在的問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作取得了歷史性成就，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到了顯著改善。但是，生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策在制定和執(zhí)行過(guò)程中仍存在一些不足之處，與高質(zhì)量保護(hù)的目標(biāo)仍有一定差距，有待進(jìn)一步完善。

（一）政策施行相對(duì)粗放，有待精準(zhǔn)化

生態(tài)環(huán)保措施偏應(yīng)急性、偏簡(jiǎn)單化、過(guò)于剛性等問(wèn)題較為突出。以大氣污染治理為例，曾經(jīng)一段時(shí)間內(nèi)，大氣污染防控過(guò)度依賴應(yīng)急措施，而措施本身則較為簡(jiǎn)單粗放。例如，未細(xì)分地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)實(shí)施差異化限產(chǎn)減排，而是強(qiáng)行要求特定區(qū)域內(nèi)所有高污染行業(yè)在規(guī)定時(shí)間立即停產(chǎn)限產(chǎn)[2]。由于粗放舉措在一段時(shí)間內(nèi)曾造成了突出問(wèn)題，為減緩問(wèn)題相關(guān)措施在不斷調(diào)整。目前，京津冀、長(zhǎng)三角等區(qū)域秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)中考慮到了差異化的方式，避免了簡(jiǎn)單化、“一刀切”對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)的沖擊，取得了較好的示范帶動(dòng)效果。下一步應(yīng)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化研究，全面推進(jìn)精準(zhǔn)治污。再以生態(tài)保護(hù)紅線劃定為例，目前，部分地區(qū)出現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)紅線劃定簡(jiǎn)單化的現(xiàn)象[3]。一是簡(jiǎn)單以行政區(qū)域國(guó)土面積比例為標(biāo)準(zhǔn)劃定生態(tài)保護(hù)區(qū)。二是簡(jiǎn)單以海拔高度作為標(biāo)準(zhǔn)劃定水源涵養(yǎng)區(qū)。三是簡(jiǎn)單以有特殊保護(hù)動(dòng)植物的行政區(qū)劃作為標(biāo)準(zhǔn)，將行政區(qū)域全境劃定為生態(tài)保護(hù)區(qū)。四是簡(jiǎn)單以山系作為標(biāo)準(zhǔn)劃定生態(tài)保護(hù)區(qū)[4]。紅線的劃定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域規(guī)劃制定出現(xiàn)不協(xié)調(diào)問(wèn)題[5]。再如，畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)劃定問(wèn)題。出于降低環(huán)境管理成本和管理壓力的考慮，目前部分地區(qū)出現(xiàn)無(wú)限制地?cái)U(kuò)大禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)范圍的現(xiàn)象，特別是部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)了全市（縣）全面禁止養(yǎng)殖的現(xiàn)象，范圍劃定存在較為粗放的問(wèn)題[6-7]。

（二）政策制定不盡合理，有待科學(xué)化

生態(tài)環(huán)保政策制定有待進(jìn)一步全面、深化研究。以大氣污染治理政策為例，首先，近年來(lái)，環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整頻繁。如，鋼鐵行業(yè)脫硫方面從最初的濕法脫硫、干法脫硫，料場(chǎng)防塵方面從擋風(fēng)墻、封頂、全密封，后來(lái)為控制PM2.5繼續(xù)加濕電，再到近年來(lái)超低排放標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整較為頻繁。第二，不少政策除了明確規(guī)定目標(biāo)外，還嚴(yán)格限制達(dá)到目標(biāo)的過(guò)程?，F(xiàn)實(shí)情況是比較復(fù)雜的，達(dá)到目標(biāo)不一定僅此過(guò)程，而滿足此過(guò)程也不一定能保證完全達(dá)到目標(biāo)。例如，理論上大的高爐要比小的高爐效率高，但實(shí)際上，我國(guó)當(dāng)前的焦炭質(zhì)量跟不上，前端條件不滿足導(dǎo)致爐子過(guò)大反而降低了效率。但是，部分地區(qū)出臺(tái)文件要求1000立方米以下高爐“一刀切”淘汰。又如，在重污染天氣預(yù)警期間，企業(yè)只要采用主管部門的推薦技術(shù)目錄，評(píng)上A級(jí)企業(yè)，就可以不停限產(chǎn)或少停限產(chǎn)了，而這其中存在較大的可操作空間。事實(shí)上，如果設(shè)定合理的標(biāo)準(zhǔn)，再讓企業(yè)結(jié)合自身實(shí)際相互競(jìng)爭(zhēng)，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)可以繼續(xù)生產(chǎn)，不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)再停產(chǎn)限產(chǎn)整頓，以結(jié)果為導(dǎo)向激勵(lì)減排技術(shù)創(chuàng)新可能更合適。第三，部分政策制定有待進(jìn)一步深化研究。例如，一段時(shí)間內(nèi)VOCs排放停產(chǎn)中，鋼構(gòu)的噴漆納入停產(chǎn)范圍，汽車的噴漆就未納入，明顯涉及到行業(yè)公平性問(wèn)題。第四，大氣污染防治手段的不合理，過(guò)度追求三大污染物排放的指標(biāo)數(shù)據(jù)，而未考慮霧霾的成因和成分。在現(xiàn)階段的環(huán)保政策中對(duì)企業(yè)SO2、NOx和煙粉塵的排放有著嚴(yán)格的限制和要求。然而，在大部分企業(yè)都達(dá)標(biāo)排放的情況下，霧霾依舊低濃度、高頻率的發(fā)生。根據(jù)國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)北京和上海大氣質(zhì)量研究結(jié)果顯示，這兩個(gè)地區(qū)的霧霾成分中氨氣溶膠占到40%左右，北京地區(qū)有時(shí)段甚至超過(guò)45%，但氨氣溶膠污染目前還不在我們的控制指標(biāo)內(nèi)。為了達(dá)到超低排放標(biāo)準(zhǔn)，大部分鋼鐵企業(yè)會(huì)采用主管部門所指定的需要大量噴氨的選擇性催化還原技術(shù)，主管部門把國(guó)外技術(shù)原來(lái)的技術(shù)極限指標(biāo)強(qiáng)行大幅提高，造成了大量的氨逃逸。三大污染物的排放控制下來(lái)了，指標(biāo)數(shù)據(jù)更好看了，但是大量的氨氣溶膠進(jìn)入大氣中，成為產(chǎn)生霧霾的另外一個(gè)因素。

（三）污染防治成本偏高，有待節(jié)約化

生態(tài)環(huán)境治理一般投資體量較大，如果未充分考慮節(jié)約，可能會(huì)造成成本過(guò)高，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。以清潔取暖試點(diǎn)政策為例，為防治大氣污染，北方供暖以“煤改電”和“煤改氣”作為改善秋冬季供暖期間空氣質(zhì)量的重要方式，中央財(cái)政對(duì)此投入了巨額的財(cái)政補(bǔ)貼。僅根據(jù)《關(guān)于開展中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)工作的通知》中的規(guī)定來(lái)看，試點(diǎn)示范期為三年，根據(jù)城市規(guī)模分檔確定中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金，直轄市每年安排10億元，省會(huì)城市每年安排7億元，地級(jí)城市每年安排5億元。僅在京津冀及周邊地區(qū)“2+26”城市群中，直轄市、省會(huì)城市、地級(jí)市每年分別可以獲得20億、28億、110億元的中央財(cái)政支持，28個(gè)城市每年可獲得中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)158億元，三年共474億元。目前，試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，財(cái)政投入隨之增加。另外，我國(guó)天然氣自身供應(yīng)能力不足，每年需要依賴大量的天然氣進(jìn)口，天然氣價(jià)格高居不下，在某種程度上阻礙了“煤改氣”的推廣。

（四）對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生一定影響，有待強(qiáng)化統(tǒng)籌

無(wú)論是粗放的政策施行、欠合理的政策制定、偏高的防治成本，都一定程度對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生影響，部分甚至是明顯沖擊。例如，應(yīng)急治污舉措的突發(fā)性、難預(yù)期、較少考慮行業(yè)企業(yè)實(shí)際特征等問(wèn)題，導(dǎo)致曾經(jīng)一段時(shí)間對(duì)特定地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。另外，應(yīng)急措施只能在短期內(nèi)行之有效[8]，隨著限制措施的取消，工業(yè)生產(chǎn)等恢復(fù)原狀之后，大氣污染通常會(huì)再度出現(xiàn)[9]。曾經(jīng)一段時(shí)間內(nèi)，采暖季河北地區(qū)鋼鐵行業(yè)的強(qiáng)行限產(chǎn)停產(chǎn)，導(dǎo)致一些企業(yè)的爐子停產(chǎn)后數(shù)月才能恢復(fù)，成本陡增。另外，鋼鐵需求并未改變，停產(chǎn)命令解除后企業(yè)加班加點(diǎn)恢復(fù)生產(chǎn)，污染量仍然存在。再如，環(huán)保政策的每一次調(diào)整，原來(lái)的環(huán)保設(shè)備大多推倒重來(lái)，企業(yè)消耗成本巨大。在企業(yè)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，曾經(jīng)發(fā)生過(guò)單價(jià)2000多萬(wàn)的數(shù)臺(tái)環(huán)保設(shè)備，還沒(méi)運(yùn)行一年，新的標(biāo)準(zhǔn)就提出來(lái)了，原設(shè)備還沒(méi)通過(guò)環(huán)保驗(yàn)收就又重新更換新設(shè)備，巨額的環(huán)保設(shè)施頻繁更換，使得企業(yè)不堪重負(fù)。還如，煤改氣政策中，除本身成本偏高影響經(jīng)濟(jì)效益外，在2017年末此項(xiàng)政策首次實(shí)施時(shí)，由于未充分預(yù)期和準(zhǔn)備，出現(xiàn)了嚴(yán)峻的“氣荒”問(wèn)題，居民用戶的取暖需求無(wú)法滿足，另外，在政策執(zhí)行過(guò)程中，出現(xiàn)了民眾不配合、基層敷衍了事等一系列問(wèn)題[10]。

四、進(jìn)一步優(yōu)化的政策建議

（一）尊重生態(tài)環(huán)?？陀^規(guī)律

生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)，既有自然地理影響因素，同樣也與人類活動(dòng)作用的經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素緊密相關(guān)。而自然對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響、經(jīng)濟(jì)社會(huì)自身、經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)自然影響均呈現(xiàn)一定的規(guī)律特征。要把握自然地理?xiàng)l件對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響的客觀規(guī)律，充分考慮地區(qū)的資源稟賦和環(huán)境承載力，科學(xué)進(jìn)行城市空間布局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自身規(guī)律，破除資源流動(dòng)障礙，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的主導(dǎo)作用，促進(jìn)自然資源的自由流動(dòng)并向優(yōu)勢(shì)地區(qū)集中，提高資源配置效率。遵守經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)自然環(huán)境影響的客觀規(guī)律，針對(duì)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不同階段的不同情況，因地制宜地科學(xué)規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)和居民生活方式。掌握生態(tài)環(huán)境問(wèn)題和污染狀況內(nèi)生演變態(tài)勢(shì)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的針對(duì)性和預(yù)防性。

（二）優(yōu)化生態(tài)環(huán)境治理手段

建立健全環(huán)境污染長(zhǎng)效治理機(jī)制，注重源頭治理，加強(qiáng)日常監(jiān)督管理。在需要啟動(dòng)應(yīng)急措施時(shí)，應(yīng)根據(jù)各企業(yè)情況，提出不同的應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別和具體限產(chǎn)減排措施，完善應(yīng)急停限產(chǎn)企業(yè)名單。在確保環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的同時(shí)，盡量減小對(duì)企業(yè)正常生產(chǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)的影響。在劃定生態(tài)保護(hù)紅線時(shí)，應(yīng)統(tǒng)籌好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，解決好生態(tài)保護(hù)紅線與地區(qū)發(fā)展規(guī)劃在空間上重合的矛盾。對(duì)于關(guān)系到生態(tài)安全的生態(tài)脆弱敏感區(qū)域，必須實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)。對(duì)于其他有沖突的區(qū)域，應(yīng)建立部門協(xié)商機(jī)制，經(jīng)充分探討和權(quán)衡后，依據(jù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境容量，共同制定區(qū)劃方案。

（三）持續(xù)推進(jìn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展

大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，不斷完善全社會(huì)大循環(huán)、園區(qū)中循環(huán)、企業(yè)小循環(huán)模式?？茖W(xué)推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)和重要領(lǐng)域綠色轉(zhuǎn)型，積極開展綠色工廠、綠色制造、綠色供應(yīng)鏈建設(shè)。高效推動(dòng)綠色服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。提高畜禽養(yǎng)殖糞便、秸稈等綜合利用水平，積極發(fā)展農(nóng)牧結(jié)合以及種、養(yǎng)、加為一體的生態(tài)鏈，形成物質(zhì)多層高效利用的生態(tài)農(nóng)業(yè)良性循環(huán)系統(tǒng)。倡導(dǎo)簡(jiǎn)約適度、綠色低碳的生活方式。加快構(gòu)建廢舊物資循環(huán)利用體系，推行垃圾分類和減量化、無(wú)害化、資源化參考資料：《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二0三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》。開展創(chuàng)建節(jié)約型機(jī)關(guān)、綠色家庭、綠色學(xué)校、綠色社區(qū)、綠色出行、綠色商場(chǎng)、綠色建筑等行動(dòng)。研究推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)“煤改生物質(zhì)”。

（四）健全生態(tài)環(huán)保政策保障體系

法律法規(guī)方面，積極開展國(guó)土空間用途管制、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地體系建設(shè)等領(lǐng)域的立法研究，修訂完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)法、自然保護(hù)區(qū)條例、風(fēng)景名勝區(qū)條例等相關(guān)法律法規(guī)，不斷健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律體系。標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面，圍繞生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)、評(píng)估、監(jiān)督、執(zhí)法、考核等環(huán)節(jié)建立健全政策標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，形成全面準(zhǔn)確權(quán)威的生態(tài)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。監(jiān)管機(jī)制方面，開展常態(tài)化生態(tài)環(huán)保成效評(píng)估考核，進(jìn)一步完善全過(guò)程、多部門協(xié)同監(jiān)管體系，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)與紀(jì)檢監(jiān)察執(zhí)法的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)建立生態(tài)環(huán)境安全信息共享機(jī)制，為實(shí)施高水平的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管提供基礎(chǔ)保障。

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