中國參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的優(yōu)化路徑

張叢林 焦佩鋒

【關(guān)鍵詞】海洋 生態(tài)環(huán)境 治理 一帶一路 共同體

【中圖分類號(hào)】F205 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

積極參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理是我國建設(shè)海洋強(qiáng)國、推動(dòng)構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體的重要舉措之一，但當(dāng)前我國在責(zé)任體系、協(xié)調(diào)機(jī)制、資金投入等方面仍存在一些問題，與凝聚全球海洋生態(tài)環(huán)境治理合力、提升應(yīng)對環(huán)境挑戰(zhàn)行動(dòng)力的目標(biāo)仍有一定差距。在此背景下，本文通過分析中國參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)狀和問題，提出對策建議，對于改善全球海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、提升中國參與全球海洋環(huán)境治理的能力和水平具有重要意義。

中國參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的基本方式

我國經(jīng)過多年努力，已初步融入全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的體系，以海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略和“21世紀(jì)海上絲綢之路”戰(zhàn)略構(gòu)想為引領(lǐng)，中國如今已積極主動(dòng)地參與了全球海洋生態(tài)環(huán)境治理，初步形成了以國家為主體，企業(yè)、社會(huì)組織及公眾共同參與的全球海洋生態(tài)環(huán)境治理體系。

中國政府參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的方式主要有：參與國際立法；推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境管理體制改革；嚴(yán)格履行相關(guān)國際公約或協(xié)定；主動(dòng)構(gòu)建國際海洋合作平臺(tái)。

中國企業(yè)參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的方式主要有：一是提供資金支持。如中國海洋石油總公司發(fā)起并成立了中國海油海洋環(huán)境與生態(tài)保護(hù)公益基金會(huì)，開展海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作。二是提供技術(shù)支撐。通過提供多種專業(yè)服務(wù)，廣泛參與全球海洋污染防治、全球海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)、全球海洋資源節(jié)約集約利用等領(lǐng)域相關(guān)工作。三是培育海洋新業(yè)態(tài)。通過建設(shè)海洋科技園區(qū)、促進(jìn)海洋技術(shù)轉(zhuǎn)移等措施，建立以企業(yè)為主體的海洋綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，提升全球海洋科技創(chuàng)新能力。

社會(huì)組織和公眾參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的方式主要為：一方面，社會(huì)組織與政府間國際組織和非政府國際組織合作開展海洋生態(tài)保護(hù)、海洋科學(xué)調(diào)查研究等項(xiàng)目；積極參與并推動(dòng)國際海洋科技、生物資源和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的雙邊和多邊合作。另一方面，公眾通過開展海岸垃圾清理活動(dòng)、踐行綠色生活與消費(fèi)方式等參與全球海洋治理。

中國參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理面臨的主要問題

國內(nèi)涉海法律、標(biāo)準(zhǔn)體系有待完善。第一，我國海洋法律體系有待完善。由于中國的“海洋基本法”立法工作尚未啟動(dòng)，我國缺少一部協(xié)調(diào)涉海問題的基礎(chǔ)性法律?，F(xiàn)有的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》對造成珊瑚礁、紅樹林等海洋生態(tài)系統(tǒng)及海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)破壞的生態(tài)損害行為的處罰力度較低。與美國、歐盟、日本等海洋強(qiáng)國相比，我國海岸帶綜合管理法的缺失，導(dǎo)致省級(jí)海岸帶管理?xiàng)l例缺乏上位法支持。第二，海洋標(biāo)準(zhǔn)體系國際化不足。我國在海洋生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定方面總體表現(xiàn)為主導(dǎo)權(quán)不足，在海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、公益服務(wù)等領(lǐng)域缺少統(tǒng)一性、準(zhǔn)確性和可比性的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)指引，尚未實(shí)現(xiàn)國內(nèi)海洋標(biāo)準(zhǔn)“走出去”。此外，雖然我國在深海觀測、海洋工程裝備、海洋能、海洋檢驗(yàn)檢測、海水利用等方面參與了國際標(biāo)準(zhǔn)的研制，但目前仍處于追趕國際先進(jìn)水平的狀態(tài)。

多主體責(zé)任體系亟待健全。首先，治理部門責(zé)任劃分不清，海洋管理體制亟待完善。一方面，在海洋污染防治過程中，海洋管理體制存在部門職能交叉、職能空缺與碎片化監(jiān)管的現(xiàn)象。如海洋生態(tài)環(huán)境由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)監(jiān)管，而國家海事局仍具有海上設(shè)施與船舶污染防治的職能，存在職能的重疊。另一方面，在海洋污染防治和執(zhí)法方面，生態(tài)環(huán)境、交通、自然資源等部門間也存在職能交叉、職能缺位與碎片化監(jiān)管現(xiàn)象。其次，企業(yè)主動(dòng)參與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意愿不足。提升綠色生產(chǎn)服務(wù)能力的動(dòng)力不足，往往未能及時(shí)公開海洋環(huán)境治理有關(guān)信息，更多的是被動(dòng)參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理，且主要集中在污染物治理等末端環(huán)節(jié)，預(yù)防和全過程治理模式使用較少。最后，社會(huì)組織和公眾參與的深度不足。社會(huì)組織和公眾參與不成規(guī)模、力量微弱，決策參與渠道不足，難以實(shí)現(xiàn)具有深度和廣度的參與；公眾的全球海洋生態(tài)安全責(zé)任意識(shí)缺乏，甚至成為海洋環(huán)境問題的制造者。近年一些漁民在海南島周邊海域采挖珊瑚礁，導(dǎo)致沙灘面積萎縮，海洋生物多樣性遭到破壞。

多元共治的協(xié)調(diào)機(jī)制仍需改善。第一，我國跨部門、跨區(qū)域涉海統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制有待進(jìn)一步健全。作為高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮綜合決策與宏觀協(xié)調(diào)作用的國家海洋委員會(huì)目前尚未正式成立；分層級(jí)的協(xié)調(diào)機(jī)制有待進(jìn)一步健全。第二，中國與部分國家海洋信息溝通不暢，協(xié)商機(jī)制有待構(gòu)建。主要表現(xiàn)為：中國與日本、越南等鄰國存在島礁的主權(quán)爭端，制約了中國海洋國際影響力的發(fā)揮；中國構(gòu)建全球海洋秩序的經(jīng)驗(yàn)較少，資源整合能力較弱，與傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國及國際組織在技術(shù)、人力、物力等方面的優(yōu)勢相比還有一定距離。

多元化資金投入機(jī)制亟需改進(jìn)。第一，社會(huì)資本投入不足。當(dāng)前，中國參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的資金大多來源于財(cái)政，社會(huì)資金投入不足。2012至2018年，中央財(cái)政直接安排專項(xiàng)資金110多億元支持海域、海島和海岸帶整治修復(fù)工作，但與我國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金需求相比仍存在較大差距。此外，我國涉海金融產(chǎn)品的種類較少，在國際上的認(rèn)知度較低，導(dǎo)致我國在國際資本市場缺乏話語權(quán)。第二，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金的設(shè)立不足。目前，中國針對海洋溢油損害事故設(shè)立了油污損害生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，但在海洋污染治理、科學(xué)研究、資源開發(fā)等相關(guān)領(lǐng)域尚未設(shè)立專項(xiàng)基金。與之相對，美國等發(fā)達(dá)國家普遍設(shè)立了專門的海洋政策信托基金用于海洋污染治理、科學(xué)研究、資源開發(fā)等項(xiàng)目。

如何解決中國參與全球海洋生態(tài)環(huán)境治理面臨的問題

完善海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)。一是完善中國涉海法律體系。應(yīng)當(dāng)適時(shí)啟動(dòng)“海洋基本法”的立法工作，對有關(guān)海洋問題的大政方針、發(fā)展戰(zhàn)略、海洋問題決策體制、海上執(zhí)法體制以及解決海洋爭端的原則與方法等方面作出規(guī)定。完善《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》，修訂關(guān)于破壞海洋生態(tài)環(huán)境行為處罰的相關(guān)條款，提升處罰門檻，加大對違法行為的行政處罰力度。盡快制定“海岸帶管理法”，以海岸帶生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，建立以程序性規(guī)則為主的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，明確中央與地方海岸帶管理項(xiàng)目與其它涉海項(xiàng)目之間的優(yōu)先順序，以此為依據(jù)對海岸帶實(shí)施綜合管理。二是積極主導(dǎo)全球海洋生態(tài)環(huán)境治理規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)編制。以“一帶一路”倡議為平臺(tái)，由中國牽頭組織有關(guān)國家制定與修訂海洋防災(zāi)減災(zāi)、海洋綠色生產(chǎn)和海洋信息等領(lǐng)域技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高海洋標(biāo)準(zhǔn)的有效性、先進(jìn)性和適用性。堅(jiān)持海洋標(biāo)準(zhǔn)化國內(nèi)與國際發(fā)展并重，實(shí)施中國海洋標(biāo)準(zhǔn)“走出去”工程，在國際層面加快與“一帶一路”沿線國家的海洋標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)；在國內(nèi)層面加快相關(guān)海洋生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、政策文件的翻譯工作，建立一套與國際接軌的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系框架等。