司法責任制下法官懲戒制度與監(jiān)察制度銜接模式探析

劉沛宏，張博雯

(中國社會科學院大學 法學院，北京 102488)

一、問題之提出

黨的十九大以來，我黨提出了要堅持全面依法治國，深化司法體制改革。2019年2月，最高人民法院發(fā)布了《人民法院第五個五年改革綱要》(以下簡稱《五五改革綱要》)，提出要在省級及最高院建立法官懲戒委員會，完善法官懲戒制度。另一方面，《監(jiān)察法》明確規(guī)定，監(jiān)察委員會擁有對全體公職人員的調(diào)查權(quán)與監(jiān)督權(quán)，監(jiān)察委員會成為權(quán)力更統(tǒng)一、覆蓋面更廣的懲戒主體。因法官職業(yè)的特殊性，應(yīng)最大限度地保障被追訴法官的合法權(quán)益，降低法官被追訴之風險，探索建立懲戒委員會與監(jiān)察機關(guān)工作銜接機制成為必由之路。但均有懲戒作用的兩主體在司法實踐中同時運行必然會導(dǎo)致權(quán)力分配的沖突，成為精準懲戒的掣肘。因此，尋求二者之間的平衡，使二者有序銜接、有效運行，成為完善法官懲戒制度的重要保障。

隨著2021年教育整頓不斷深入，媒體頻頻曝出政法隊伍中的“害群之馬”，其中不乏法院系統(tǒng)的員額法官。刮骨療毒、懲前毖后十分重要，只有依據(jù)合法的程序?qū)Ψü僮龀鱿鄳?yīng)懲戒，方能恢復(fù)司法在民眾心中的權(quán)威。回顧歷史，在呼格案、莫兆軍案等嚴重損害司法形象的案件中，法官懲戒程序性、合法性及審查標準都嚴重缺失，這些法官因此受到許多超出應(yīng)有限度的懲戒，甚至付出了葬送職業(yè)生涯的代價，破壞了司法形象?？梢妼τ趩T額法官的懲戒不僅關(guān)乎法官自身的職業(yè)前途，還對司法形象和公信力的維護有著至關(guān)重要的作用。

作為一種倒逼機制，錯案追究制使得法官在審理案件的過程中，變得更加小心謹慎。這種機制讓每一名法官在審判過程中都要面對被問責這條紅線。雖然從追求案件質(zhì)量的角度來看，這樣的倒逼機制在合理范圍內(nèi)值得提倡，但其具有的弊端也不容易忽視。不論呼格案、聶樹斌案，還是趙作海案等，其平反都是以“亡者歸來”作為基本前提，如果僅僅將此歸因于公安機關(guān)偵查得粗略及法院審判得草率，甚至是技術(shù)的局限性等原因，那么對辦案人員的懲戒也就打上了時代的烙印。但更需要反省的是制度層面上，錯案追究制是否為法官帶來了非必要的打擊。針對這一問題有學者從解釋學的立場進行了考察，發(fā)現(xiàn)我國并非以結(jié)果追責的方式認定錯案責任[1]70，且錯案追究制違背了去行政化的改革初衷。同時，錯案追究制也是法官受到懲戒的重要原因，因此，以錯案追究制為視角，探索法官懲戒制度運行之模式，具有極大的必要性。

法官作為公務(wù)員隊伍中特殊的群體，承擔著更大的職業(yè)風險。莫兆軍法官當初之所以受到懲戒，正是因為法官懲戒制度不健全。在當時的司法環(huán)境下，沒有法官懲戒委員會專業(yè)建議，沒有監(jiān)察委員會深入調(diào)查，在輿論壓力下，對法官的迅速裁判是最好平復(fù)輿論的方式。但這種懲戒方式，會造成一名優(yōu)秀法官職業(yè)生涯的斷送，且這樣不經(jīng)過具體調(diào)查和認定，直接判決的方式，大大增加了法官的職業(yè)風險。因此，在懲戒決定作出之前的建議和調(diào)查是對法官個人和其職業(yè)保護最有效的屏障。同時，也可以看出法官懲戒委員會及監(jiān)察委員會的設(shè)立具有重要意義。2016年《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)》(以下簡稱《懲戒意見》)的實施初步確立了懲戒委員會制度，其規(guī)定了對法官或檢察官作出懲戒決定的標準為故意或重大過失且造成嚴重后果。(1)《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)》第10條規(guī)定：“法官、檢察官違反審判、檢察職責的行為屬實，懲戒委員會認為構(gòu)成故意或者因重大過失導(dǎo)致案件錯誤并造成嚴重后果的，人民法院、人民檢察院應(yīng)當依照有關(guān)規(guī)定作出懲戒決定，并給予相應(yīng)處理?！睆?016年至今，我國法官懲戒委員會在各省級高院全面建立，為保護法官的職業(yè)生命、維護司法權(quán)威及提高司法公信力提供強有力的保障。監(jiān)察委員會的良好運行也對懲治職務(wù)違法犯罪具有不可替代的作用。但法官具有身份的多重性，監(jiān)察制度、法官懲戒制度各自運行也顯露不足之處，因此探索兩種制度相互配合、相互銜接的運行模式具有極大的必要性。

二、法官懲戒制度與監(jiān)察制度在我國運行之困境與現(xiàn)狀

司法改革進入攻堅克難的時期，對員額法官的懲戒不僅僅會為法官個人職業(yè)生涯蒙上陰影，更重要的是會使社會民眾對司法公信力失去信心。因此對法官的懲戒行為必須做到慎重性與規(guī)范性兼?zhèn)洹，F(xiàn)階段法官懲戒方式有兩種：第一，由懲戒委員會進行初步認定并給出建議，再由法院內(nèi)部監(jiān)察機構(gòu)作出懲戒決定；第二，監(jiān)察委員會也可以依職權(quán)對法官的違法違紀行為直接作出懲戒決定。這兩種懲戒模式在我國的運行都有一定的困難。

(一)法官懲戒制度運行之困境

法官懲戒是指監(jiān)察委員會或法院監(jiān)察部門依據(jù)懲戒委員會之建議，通過法定程序?qū)`反職業(yè)規(guī)范的法官予以懲處與制裁的活動。[2]10自《人民法院第四個五年改革綱要》公布，全國各省級法院都建立了法官懲戒委員會，但以法官懲戒委員會為主體的懲戒模式仍屬于同體懲戒模式，即對法官懲戒的主體為設(shè)置在法院內(nèi)部的懲戒委員會，遵循的程序是法院懲戒委員會之規(guī)定，系法院內(nèi)部對法官的懲戒方式。此種模式存在弊端和不足。

(1)懲戒主體界限模糊。根據(jù)《五五改革綱要》，省級法院應(yīng)全面設(shè)立法官懲戒委員會。在職權(quán)的設(shè)置上將建議權(quán)和調(diào)查權(quán)分別賦予懲戒委員會和法院內(nèi)部的監(jiān)察部門，由懲戒委員會對法官是否應(yīng)受懲戒及懲戒方式提出建議，法院內(nèi)部監(jiān)察部門在依法行使調(diào)查權(quán)后根據(jù)建議作出懲戒。但這種由法院內(nèi)部監(jiān)察部門獨享調(diào)查權(quán)的權(quán)力分配模式在“人情”社會中往往會使法院內(nèi)部懲戒制度淪為過程及結(jié)果無意義的“自我檢討”。監(jiān)察制度設(shè)立后，監(jiān)察委員會也成為擁有調(diào)查權(quán)的主體，不論員額法官還是法官助理抑或是司法行政人員都是其監(jiān)督的對象。這種法官懲戒委員會、法院內(nèi)部監(jiān)察部門主導(dǎo)的內(nèi)部懲戒與監(jiān)察委員會主導(dǎo)的外部懲戒共同構(gòu)成了我國法官懲戒制度的“雙軌制”運行模式。在懲戒委員會與監(jiān)察委員會均作為法官懲戒的主體時，會造成權(quán)力主體的混淆與配置的模糊。如何在實踐中讓二者同時發(fā)揮作用，成為法官懲戒制度與監(jiān)察制度銜接的重要課題。同時，懲戒委員會的人員配比也是一個值得商榷的問題，如果不吸納更多法律界以外的人士參與其中，就很難對事實作出最為客觀的判斷。

(2)錯案追究制的缺陷。對“錯案”認定標準的不一致會使法官面臨更大的被懲戒風險。比如廣東省在2005年就出臺了錯案標準，認為事實認定或適用法律上存在差錯就是錯案。具體而言，被改判、發(fā)回重審和被投訴有質(zhì)量問題的案件都要被納入案件質(zhì)量監(jiān)督管理的范疇。(2)廣東省高級人民法院《廣東省法院案件質(zhì)量監(jiān)督管理暫行辦法》第3條第2款：“‘可能有質(zhì)量問題’的案件是指被改判、發(fā)回重審的案件和被投訴有質(zhì)量問題的案件?！倍幽?、天津等省市的認定標準也各不相同。雖然在“錯案”的認定標準上并不統(tǒng)一，但無論適用何種標準，都要對同一事實前后兩種判斷作出對比，進一步認定后一種判斷更為接近客觀真實，方能得出前者之判斷為“錯案”之結(jié)論。[3]111現(xiàn)階段，雖然法律將重大過失也規(guī)定為追責的理由，但并未明確“重大過失”具體內(nèi)容為何，一旦不能窮盡重大過失的行為方式或不能制定出明確的行為標準，就會走回唯結(jié)果論的老路，即只要判決錯誤，就可被定為“錯案”。

(3)法官懲戒委員會依附性過強。我國各省級法院依據(jù)司法改革的要求設(shè)立法官懲戒委員會，但并未賦予其應(yīng)有的調(diào)查權(quán)。簡言之，其必須依附于法院內(nèi)部監(jiān)察部門的調(diào)查結(jié)果方可給出相應(yīng)專業(yè)性的建議。但由于缺乏對事實調(diào)查實際參與的親歷性，作出建議的真實性、客觀性、關(guān)聯(lián)性都會大打折扣。對于這樣的建議，監(jiān)察部門在認定過程中是否應(yīng)當采信值得商榷。與此同時，監(jiān)察委員會可以不依附于懲戒委員會的建議直接作出懲戒決定。此種懲戒模式無疑“架空”了懲戒委員會職權(quán)，背離了國家設(shè)立懲戒委員會的初衷。

(二)我國監(jiān)察制度運行之現(xiàn)狀

(1)我國監(jiān)察制度改革目前已基本完成。2018年3月監(jiān)察委員會的設(shè)立以及《監(jiān)察法》的頒布，標志著我國監(jiān)察制度改革的基本完成。監(jiān)察制度設(shè)立的初衷是為了精準打擊職務(wù)腐敗的公職人員。同時也是為了加強對所有公職人員執(zhí)業(yè)行為的監(jiān)督與管理，全面并深入地展開反腐工作，推動國家治理體系的完善，促進黨中央治理能力的提升，構(gòu)建生機勃勃的政治生態(tài)。(3)《中華人民共和國監(jiān)察法》第1條規(guī)定：“為了深化國家監(jiān)察體制改革，加強對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，根據(jù)憲法，制定本法。”可以看出，監(jiān)察制度所針對的對象是所有行使國家公權(quán)力的公職人員，法官作為公職人員重要的組成部分，理應(yīng)接受監(jiān)察委員會的監(jiān)督。監(jiān)察制度運行以來，對違法問題的處置按照嚴重程度從輕到重規(guī)定了多種方式，如最輕的批評教育至最為嚴重的開除政務(wù)等，均體現(xiàn)出了國家對法官或公職人員堅持寬嚴相濟、治病救人、懲前毖后的政策。法官作為司法共同體中最重要的群體之一，對其處罰會更加受到公眾的關(guān)注，因此，需要更嚴格的監(jiān)督程序，方能在懲處過程中做到公平、公正、合法。對犯罪問題的處置，應(yīng)按照《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》之相關(guān)規(guī)定，經(jīng)調(diào)查后認為事實清楚、證據(jù)確實充分，構(gòu)成犯罪的，移送檢察機關(guān)審查起訴，經(jīng)過法院審理后，作出合法公正之判決。[4]7

(2)監(jiān)察制度對法官懲戒制度的影響。監(jiān)察制度的對象是所有公職人員，法官作為既普通又特殊的公職人員，應(yīng)當受到監(jiān)察委員會及法官懲戒委員會的雙重監(jiān)督。從價值向度上來說，監(jiān)察委員會設(shè)立的目的是依法懲治腐敗，通過對違法違紀行為、職務(wù)違法以及職務(wù)犯罪行為的監(jiān)督和懲處來提升公務(wù)員隊伍的純潔性；法官懲戒委員會目的則是根據(jù)法院內(nèi)部監(jiān)察機構(gòu)作出的調(diào)查結(jié)果，對法官違法違紀行為以及職務(wù)不端行為作出懲戒建議，來提高法官個人的職業(yè)道德水平，保障法官的辦案質(zhì)量，維護法院的外在形象，提高司法公信力。雖然在監(jiān)督的對象上有重合的部分，但是二者互相獨立，價值追求也各有不同。監(jiān)察制度是對法官作為普通公職人員作出的最低要求，是不可逾越的紅線；而法官懲戒制度是對法官作為履行審判職能人員提出的更高的行為標準，是提高案件質(zhì)量的內(nèi)在動力，二者應(yīng)是相互促進、相互輔助之關(guān)系。但當二者的權(quán)力發(fā)生重疊時，基于程序正義所追求的價值，應(yīng)努力做到合法調(diào)查、客觀建議。

三、法官懲戒制度與監(jiān)察制度銜接之必要性分析

我國現(xiàn)行的兩套制度，都對法官的行為有著強有力的監(jiān)督作用，但在實踐中同時運行兩套制度會造成權(quán)力沖突，反而不利于對法官失職或犯罪行為的懲戒，因此，需將二者有序銜接，方能彰顯各機構(gòu)之優(yōu)越性，對有效監(jiān)督法官職務(wù)行為具有極大的必要性。

(一)其他國家的法官懲戒制度

(1)德國。法官的懲戒制度具有兩大特色:標準的雙重性和渠道的多樣性。所謂標準雙重性，是指法官懲戒程序既受《德國聯(lián)邦紀律法》的調(diào)整，又受《法官法》的規(guī)制。前者的適用對象是公務(wù)員，而后者是法官。所謂渠道的多樣性，是指德國法官的懲戒機制相較于美國的法官職業(yè)懲戒機制層次更豐富，范圍更廣泛，分為三層:紀律處分、刑事制裁以及彈劾。[5]38德國法官的懲戒事由比較豐富，例如在實踐中，法官接觸所謂的紅燈區(qū)、在政治活動中未能保持中立都有可能受到懲戒。[6]143德國追究法官因職務(wù)犯罪行為而引起的刑事責任，既可通過國家政治機構(gòu)決定的彈劾程序，也可通過懲戒法院的懲戒程序。[7]6

(2)美國。聯(lián)邦法官是終身任職的。但是法官有重大犯罪行為的時候，美國《憲法》也規(guī)定了對法官的彈劾程序。面對法官的不端行為，《司法行為與能力喪失法案》明確規(guī)定，任何人若認為法官實施偏見行為，均可提出投訴，由聯(lián)邦巡回法院首席法官作出裁決。[8]63聯(lián)邦法官的懲戒主體為司法委員會，各州法官的懲戒主體是懲戒委員會或特別懲戒法庭。

(二)我國臺灣地區(qū)的法官懲戒制度

我國臺灣地區(qū)對法官懲戒的主體是職務(wù)法庭。一般來說，對于法官的懲戒首先要經(jīng)歷彈劾程序，才能移送職務(wù)法庭來進行審判。臺灣司法主管部門可以依職權(quán)主動調(diào)查法官是否具有違法違紀行為，也可以由司法主管部門移送監(jiān)察主管部門進行審查處理。移送法官懲戒案件主要有兩條路徑，一是由司法主管部門下設(shè)的法官評鑒委員會報請司法主管部門移送監(jiān)察主管部門審查，二是司法主管部門經(jīng)人事審議委員會審查決議后徑行移送監(jiān)察主管部門。[9]72如表1。

表1 各國及各地區(qū)法官懲戒制度比較

以上不同國家和我國臺灣地區(qū)的法官懲戒制度具有很大的借鑒意義。但我國仍要立足本國國情，采用法官懲戒制度與監(jiān)察制度相結(jié)合的模式，形成法官懲戒的中國模式。

(三)法官懲戒制度與監(jiān)察制度銜接之必要性分析

(1)法官職業(yè)性質(zhì)決定了兩種制度必須有機結(jié)合。法院作為政法機關(guān)的主角之一，承擔著國家審判職能，法官作為法院行使審判職能的個體，肩負著化解糾紛矛盾、懲治違法犯罪的重任。但與此同時，法官的身份有著多重屬性。首先，審判權(quán)是人民及國家賦予法官之權(quán)力，法官在行使職權(quán)過程中，不能脫離人民群眾的監(jiān)督，也離不開法院權(quán)力體系的影響。這也決定了法官本質(zhì)上是一名公職人員。[10]121其次，法官的職業(yè)本質(zhì)又具有政法干警的屬性。最后，法官是具有專業(yè)知識的人。法官的多重屬性決定了其不能僅受法官懲戒委員會的內(nèi)部監(jiān)督，還應(yīng)當設(shè)立一種外部機構(gòu)同時對其進行監(jiān)督，而我國監(jiān)察制度的確立就有效地解決了這一問題，達到了內(nèi)外共同監(jiān)督的目的。對包括法官助理及司法行政人員在內(nèi)的其他法院內(nèi)部工作人員的懲戒，應(yīng)當按照監(jiān)察法的規(guī)定進行處理。

(2)監(jiān)察制度全覆蓋性要求在法官懲戒制度運行的同時，在外部做好監(jiān)督工作。法官行使的對案件的審理權(quán)，源于法律的授權(quán)，只要有權(quán)力運行，就應(yīng)受到相應(yīng)的監(jiān)督。[11]301由此，法官在行使其職權(quán)的過程中，必須受到外部監(jiān)督，法官懲戒委員會作為法院內(nèi)部的懲戒機構(gòu)仍具有同體懲戒的性質(zhì)，所以要有外部的監(jiān)督懲戒制度，才能夠保障權(quán)力運行的正規(guī)化、合法化。

(3)降低法官職業(yè)風險之必然選擇。讓“審理者裁判，裁判者負責”，這是司法改革一直以來的要求。員額制賦予了裁判者充分的權(quán)力，同時也需要裁判者承擔更大的責任。在這種責任體系下，認定“錯案”的標準至關(guān)重要。為了避免法官在辛苦辦案的同時又承受過大的責任壓力，必須采用更為嚴格的標準。兩種制度同時運行，從正向角度可以激勵法官在辦案過程中行為的合法性，從反向角度可以倒逼懲戒委員會或監(jiān)察委員會在作出懲戒決定時更加慎重。二者結(jié)合也會降低法官被直接懲戒的風險，為法官提供制度層面的保障。

綜上所述，兩種制度同時運行更有利于保障我國的司法公正及公信力，提高對法官懲戒的合法性及合理性。

四、法官懲戒制度與監(jiān)察制度銜接之構(gòu)想

(一)法官懲戒制度與監(jiān)察制度有序銜接之宏觀構(gòu)建

我國法官懲戒制度的設(shè)置應(yīng)當結(jié)合現(xiàn)實國情，不可完全照搬照抄其他國家或地區(qū)的模式。以宏觀構(gòu)建之角度，應(yīng)當從以下三方面入手，搭建法官懲戒制度與監(jiān)察制度銜接的整體框架。

(1)懲戒主體。2018年監(jiān)察委員會設(shè)置之前，法官懲戒委員會及法院內(nèi)部的監(jiān)察部門作為懲戒的主體，共同承擔對法官的監(jiān)督及懲戒工作。此種同體懲戒模式，從社會公眾的角度看，缺乏第三方的參與，懲戒的公平性及公正性缺失，不能起到通過懲戒法官違法行為提升司法公信力的目的；同時從法院內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的角度，同體懲戒往往會成為虛設(shè)，缺乏對法官行為的有效監(jiān)督和治理。因此監(jiān)察委員會作為具有調(diào)查權(quán)的外部機構(gòu)，可以有力監(jiān)督法官在辦理案件或工作中各類行為，與此同時，法官助理及司法行政人員也會作為被監(jiān)督的對象，可促進法官規(guī)范辦案流程、提升司法行政行為的合理性。在現(xiàn)階段司法實踐中，就形成了以監(jiān)察委員會、法院內(nèi)部監(jiān)察部門及法官懲戒委員會共同構(gòu)成的法官懲戒主體，為增強法官懲戒制度的有效性、合法性、客觀性奠定了基礎(chǔ)。

(2)懲戒事由。有學者提出了與錯案追究制度完全不同的法官職業(yè)倫理責任制。正向地引導(dǎo)法官在執(zhí)業(yè)中的各種行為，讓法官從思想到行為上自覺形成遵守職業(yè)倫理及法律規(guī)范的習慣。職業(yè)倫理責任制是以規(guī)范法官執(zhí)業(yè)行為及優(yōu)化法官隊伍為目標，以正向規(guī)范法官執(zhí)業(yè)中的行為為手段，最終使法官自覺并主動地遵守法律規(guī)定及職業(yè)倫理。[12]113但這種單一模式的弊端是只注重了法官行為的違法性，忽略了對結(jié)果的考量。既不能唯結(jié)果論，也不可只以行為評價，因此筆者提出更為完善的“不當行為模式+結(jié)果模式+職業(yè)倫理模式”三位一體認定標準。行為能力是以自己的行為獨立地完成審判活動，這就應(yīng)該從品行操守、法律素養(yǎng)、邏輯思維、理性水準、職業(yè)倫理等方面設(shè)定嚴密的、可操作的行為規(guī)格。[13]7包括法官在業(yè)務(wù)上表現(xiàn)出的職業(yè)技能及法官職業(yè)內(nèi)外的行為所顯示出的法官品行與操守，如果某種情況明顯表明法官行為能力的缺失，就應(yīng)當使其受到相應(yīng)的懲戒。[14]140三位一體認定標準的模式將法官行為分為正當行為和不正當行為。正當行為又包含了有瑕疵行為及無瑕疵行為；不正當行為是傳統(tǒng)意義上的違法行為或者犯罪行為。如果法官的行為被認定為不正當行為，那么理應(yīng)接受懲戒。但如果法官行為為正當行為中有瑕疵的行為，就應(yīng)當允許對其行為結(jié)果進行補正，如果補正不能，就應(yīng)當接受懲戒；若法官的行為是因新法律解釋的推行、法律修訂、政策調(diào)整、新證人、新證據(jù)的出現(xiàn)等而產(chǎn)生的，就可以免除其責任。如圖1所示，這種模式的優(yōu)勢在于既考慮到了法官行為又衡量了結(jié)果，是更為立體化的懲戒標準。

圖1 法官懲戒認定事由

(3)懲戒措施。法官作為特殊的公務(wù)員群體，針對其設(shè)置的懲戒措施也應(yīng)當更突顯其身份的特殊性。具體而言，情節(jié)顯著輕微、社會影響不大的情形，可以對法官進行申誡。涉及財產(chǎn)的情形可以單獨或附加適用罰款。不再適宜擔任員額法官的情形，則免除員額法官。對情節(jié)嚴重的情形采取撤職的處罰方式，撤職期限可以規(guī)定為6個月以上2年以下，恢復(fù)職務(wù)須向法官懲戒委員會提出申請并通過。最后，涉及犯罪的情形，對法官予以開除。[15]71

(二)法官懲戒制度與監(jiān)察制度有序銜接之微觀運行

(1)啟動程序。每級法院內(nèi)部都設(shè)有監(jiān)察部門來處理法院內(nèi)部相關(guān)懲戒工作。根據(jù)2021年監(jiān)察委已完成的改革要求，原隸屬于地方司法機關(guān)的紀律檢察機構(gòu)已全部轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會，由此，司法機關(guān)內(nèi)部紀檢監(jiān)察機構(gòu)的性質(zhì)也發(fā)生了重大變化。[16]4一旦監(jiān)察機構(gòu)轉(zhuǎn)隸，并接受監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，則其調(diào)查行為即屬于監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查行為。[17]78

調(diào)查行為的啟動程序分為依申請啟動和依職權(quán)啟動兩種方式。依申請啟動是指任何組織或公民都可以向法院內(nèi)部的監(jiān)察部門或監(jiān)察委員會遞交相應(yīng)證據(jù)材料進行投訴。懲戒委員會作為審議機構(gòu)，只具有建議權(quán)，因此不能作為被申請主體。依職權(quán)啟動是指監(jiān)察部門或監(jiān)察委員會以調(diào)查權(quán)為基礎(chǔ)，依據(jù)法律規(guī)定，主動調(diào)查法官的執(zhí)業(yè)行為，并根據(jù)懲戒委員會的建議作出懲戒的決定。根據(jù)最高人民法院《司法責任制實施意見(試行)》第34條之規(guī)定：法院內(nèi)部的監(jiān)察部門具有調(diào)查權(quán)。在啟動程序上，應(yīng)當由本院院長提出，委托審監(jiān)庭或?qū)徫瘯醪秸J定，由法院層報到省級監(jiān)察部門，由省級監(jiān)察部門匯報到懲戒委員會審議，如果認為應(yīng)當追究違法審判責任，由懲戒委員會給出建議，內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門方可啟動此程序。這也是違法審判責任啟動的初步審查認定程序。

(2)審查程序。不論是依職權(quán)或是依申請啟動了調(diào)查程序，下一步的工作是對將被懲戒法官的執(zhí)業(yè)行為及結(jié)果的相關(guān)材料進行審查?！稇徒湟庖姟分嘘P(guān)于“法院為調(diào)查主體”的規(guī)定顯然與監(jiān)察法相悖，需作適當修改。法院不能作為調(diào)查的主體，應(yīng)改為按照干部管理權(quán)限或問題類型由地方監(jiān)委與法院內(nèi)部監(jiān)察部門分別行使調(diào)查職責，這樣既緩解了監(jiān)委辦案壓力，又充分發(fā)揮了法院內(nèi)部監(jiān)察部門的監(jiān)察作用。[18]二者在審查程序中可以充分發(fā)揮其自身優(yōu)勢，充分行使調(diào)查權(quán)。一旦形成調(diào)查結(jié)果，需交由懲戒委員會進行專業(yè)審查并給出建議后，方能作出懲戒決定。懲戒委員會在此過程中，具有行使權(quán)力的被動性，其作出的專業(yè)性建議也不具有強制性，易言之，監(jiān)察部門或監(jiān)察委員會是否應(yīng)當按照建議內(nèi)容作出決定，還沒有明確定論。

(3)認定程序。懲戒委員會作出了專業(yè)的建議，但如果只是把此建議內(nèi)容當作參考，那么就失去了懲戒委員會存在的意義。為了讓懲戒委員會作出的建議不流于形式，監(jiān)察委員會抑或是法院內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門固然有調(diào)查權(quán)也有作出懲戒的權(quán)力，但在此之前，均應(yīng)聽取法官懲戒委員會的建議，具體而言應(yīng)當有所區(qū)分：內(nèi)部監(jiān)督中，法院內(nèi)部監(jiān)察部門一般應(yīng)當根據(jù)懲戒委員會建議作出懲戒決定；外部監(jiān)督中，監(jiān)察委可以聽取意見后根據(jù)懲戒委員會的建議作出決定。法官作為特殊的職業(yè)群體，對其行使監(jiān)督懲戒權(quán)的部門也應(yīng)是專門的法定機構(gòu)。懲戒委員會在判定事實的基礎(chǔ)上對是否懲戒、如何懲戒作出相對更為專業(yè)的建議，而作出這種專業(yè)建議的能力是現(xiàn)階段監(jiān)察委員會及監(jiān)察部門所不具備的。因此，由懲戒委員會行使建議權(quán)，不僅是對法官道德標準提出的更高要求，還是為降低法官職業(yè)風險設(shè)置的保護機制。當下法官懲戒委員會的建議還存在落實不徹底、易淪為“走過場”的情況，故應(yīng)在對法官作出懲戒決定之前，如果沒有經(jīng)過懲戒委員會的審議并提出建議，懲戒部門不能作出懲戒決定；若直接作出懲戒決定，應(yīng)當參照程序性制裁理論將此決定歸于無效。唯有如此，才能讓懲戒委員會的法律地位真正得到確立，讓懲戒委員會的建議產(chǎn)生實質(zhì)性作用，讓法官的職業(yè)風險得到最大限度控制。與此同時，應(yīng)當“誰啟動誰負責”，由啟動程序的部門負責作出懲戒決定。對于法官助理或司法行政人員的懲戒，應(yīng)當由監(jiān)察委員會或法院內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門直接作出。

(4)備案程序。法官具有多重屬性，因此監(jiān)察委員會及法院內(nèi)設(shè)監(jiān)察機構(gòu)在對法官作出懲戒決定之后，應(yīng)及時向懲戒委員會進行備案。其目的是在日后的考核晉升中，有充分的依據(jù)。

(5)救濟程序。如果被懲戒的法官對懲戒委員會所作出的懲戒建議不服，可向國家懲戒委員會提出復(fù)議申請，由國家懲戒委員會對懲戒的過程及結(jié)論作出審查評議并作出復(fù)議結(jié)果，所做的決定具有終局性。如圖2所示。

圖2 法官懲戒制度與監(jiān)察制度銜接具體流程

(三)法官懲戒制度的不斷完善

經(jīng)上文論述，兩種制度的銜接已經(jīng)初具模型，但運行過程中仍舊需要配套制度的“精裝修”。第一，要不斷優(yōu)化懲戒委員會的人員構(gòu)成，并在未來賦予懲戒委員會調(diào)查權(quán)，以便更好地保障懲戒委員會發(fā)揮其應(yīng)有之作用。第二，《懲戒意見》第9條規(guī)定了被懲戒法官或檢察官及其所在單位異議之權(quán)利，換言之，以上主體均可向懲戒委員會提出異議。這也就需要懲戒委員會具備對事實的認定權(quán)，否則即便是接受法官提出的異議，也無法作出任何具有實質(zhì)價值的決定。[19]94第三，懲戒委員會作出的建議應(yīng)當分情況采納，否則直接作出的懲戒決定將歸于無效。第四，要對懲戒對象的范圍通過法律規(guī)定予以明確，除員額法官外，也應(yīng)當將法官助理及司法行政人員納入受監(jiān)督的制度體系之內(nèi)，以形成更加全面、完備的懲戒體系。同時，對救濟程序進行進一步完善。

五、結(jié)語

雖然在司法實踐中有或多或少的問題存在，但仍可以看到改革的顯著進步之處。正如有學者所言，一項制度并非萬能，總有其自身的缺陷和不足之處。[20]55因此更應(yīng)該將制度的優(yōu)勢之處發(fā)揮至最大化，并不斷完善其不足之處。在《五五改革綱要》的指引下，司法責任制會更為扎實地落地生根，法官懲戒制度作為司法責任制的核心之一，也會在這場改革中生根發(fā)芽。