土地儲備融資與地方債務的關系探討

房萍

土地儲備融資在城市建設中的主要作用在于輔助完成土地規(guī)劃工作，并且為居民的住房用地、其他保障性設施建設用地儲備一定的資源。從政府職能的角度來說，土地儲備融資工作還包括一部分土地征用、拆遷安置等方面的功能。因此，土地儲備融資與地方債務之間存在非常密切的關系，為了最大化利用有限的土地資源，并對地方債務問題的處理起到促進作用，本文對融資工作以及債務處理工作之間的關系進行分析探討。

土地儲備融資以及地方債務現(xiàn)狀分析

從應用范圍來講，在城市用地的規(guī)劃中，為了提升土地資源利用的針對性和合理性，應對資源開發(fā)工作提高重視，并從落實的角度入手加大控制力度，下文分別針對土地融資問題和債務問題的狀態(tài)和現(xiàn)狀進行分析。

土地儲備融資狀態(tài)

土地儲備融資由于整體的資金需求量較大，需要從各個方面獲取資金。具體來說，來源渠道有四個方面：（1）來源于已供應儲備土地所產(chǎn)生的出讓收入中給土地儲備機構的征地、拆遷補償費用以及土地開發(fā)費用等；（2）來源于國有土地收益基金；（3）通過發(fā)行債券籌備資金；（4）其他資金來源。不同來源的資金額度和具體的調(diào)配要求也有所不同，從現(xiàn)實出發(fā)可知，現(xiàn)階段土地儲備資金的來源渠道逐漸增加，這意味著會提高土地開發(fā)中債務關系的復雜性，因此，相關工作人員應根據(jù)土地儲備融資的額度需求和現(xiàn)實融資條件選擇合理的融資渠道，確保土地儲備資金的合理獲取和有效應用。其次，在資金獲取渠道多樣化的背景下，融資的落實雖然在靈活性和便捷性上有所提升，但可能會造成對債務關系主體的針對性和明確性下降。對于地方財政工作開展而言，不同類型的資金在到位周期和應用審批手續(xù)方面存在較大的差異，會影響資金在實際應用中的狀態(tài)。另外，資金儲備與供應的持續(xù)性可能與實際需求存在差異。最后，融資工作開展存在融資儲備平衡性不足的問題，這種不平衡的產(chǎn)生，主要是由于不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和進步狀態(tài)不同。另外，房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展狀態(tài)和土地資源需求也是影響這一工作開展的重要因素。

地方債務現(xiàn)狀分析

土地儲備工作的開展會積累大量的優(yōu)質(zhì)土地資源，而進行合理的開發(fā)是土地資源能夠得到充分利用的前提條件。合理開發(fā)和利用土地資源，地方政府才能獲取相應的經(jīng)濟收益，而這部分經(jīng)濟收益在初級階段主要用于償還債務。對于債務處理工作而言，由于土地資源的利用和項目開發(fā)工作需要較高的時間成本，且在項目運行過程中可能會出現(xiàn)風險問題，這就導致土地資源項目開發(fā)中的項目經(jīng)濟收益在回收周期上相對較長，回收額度也相對有限，極大地增加了債務償還環(huán)節(jié)的風險。從目前地方債務償還工作的狀態(tài)入手觀察，可知債務管理的重點在于加強融資管理，需要對融資的整體規(guī)模進行嚴格控制，避免融資規(guī)模過大給后期的償債工作帶來困難。另外，針對土地開發(fā)和利用的工作，可以通過政策支持和項目推進的方式加快項目建設的整體進度，達到提升政府償債能力的目的。

土地儲備項目建設的形勢分析

融資資金數(shù)量需求變化

根據(jù)不同的項目建設需求狀態(tài)，土地資源融資量也需要進行相應的調(diào)整，融資需求隨著不同項目建設的實際需求也呈現(xiàn)出不斷變化的狀態(tài)，這種變化會在一定程度上對融資工作和償債工作的開展造成一定的阻力。儲備項目資金的預期數(shù)額與實際應用的需求之間必然會存在一定的差異，這種差異是土地儲備項目開發(fā)利用的過程中面臨的主要問題。從政府的宏觀政策角度分析，由于儲備融資的來源中除了固定的基金費用，其他融資獲得的資金無法保證可以通過一次性撥付的方式為項目建設提供充足的資金支持，且這部分資金本身會受到土地征用規(guī)模和債券發(fā)售等多方面因素的影響。

資金支持力度不足

隨著項目建設規(guī)模和功能性要求逐步提升，相關項目的開發(fā)與建設工作中，存在資金支持力度不足的問題。例如，在政府承建的市政工程項目的建設中，僅僅依靠政府所提供的資金支持，不足以滿足具體的項目建設與開發(fā)需求，這時就需要通過市場化因素的干預吸引更多的投資，開發(fā)多種儲備土地資源利用形式。

土地儲備融資與地方債務的關系分析

融資一方面是為了支持項目的建設，還有一方面是輔助償還地方債務。債務的償還不僅是減輕政府負擔的有效手段，更是提升土地資源利用有效性的必要措施。關于兩者之間的關系，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

儲備平臺與融資平臺的統(tǒng)一

從目前的情況來看，大部分的土地儲備融資項目的開發(fā)和建設有不同類型的來源渠道，這意味著債務關系的復雜程度會進一步提升。不同的儲備資金的來源本身就代表著不同債務關系的建立。從總體占比額度來講，政府撥款以及拆遷補償款是儲備資金總體來源項目中占比較大的兩種類型。這意味著土地資源的儲備單位在一定程度上已經(jīng)成為地方政府開發(fā)和建設土地儲備項目的融資渠道，兩者之間的合作開發(fā)與相互影響有著非常高的緊密度。

融資與債務的正相關關系

這一點主要是指在我國土地融資和地方債務的形成比例具有正相關的關系。從宏觀上來講，這意味著地方的整體經(jīng)濟發(fā)展水平會影響到一個地區(qū)的儲備融資額度和規(guī)模，從而進一步影響到地方債務的變動情況。例如，對于經(jīng)濟發(fā)展速度整體上較快的情況，政府會將債務資金的投入方向逐漸轉(zhuǎn)變到土地儲備項目上，主要是由于這部分地區(qū)的經(jīng)濟建設整體水平已經(jīng)達到了一定的層次，其對于土地資源的整體需求量和需求持續(xù)時間都是相對較長的，對土地資源的開發(fā)利用力度也會較大。這樣一方面是為了滿足城市建設的需求，另一方面也是為了盡快最大化地利用土地資源。對于政府來說，這種情況也會促進政府財政收入的提升。從債務償還的角度來分析，可知政府通過土地出讓的形式將土地資源作為資金償還的方式。總體來講，當土地儲備融資項目的規(guī)模逐漸擴大，意味著地方債務的償還額度也會相應上升。

提升土地儲備融資與地方債務之間的平衡措施

建立合理的財務監(jiān)管體系

財務監(jiān)管工作的開展是有效處理融資活動和債務關系的重要條件，為了取得更好的融資成效，并且導正債務關系處理的方向，監(jiān)督工作的開展需要從制度層面發(fā)揮作用，還需要提升監(jiān)督和管理工作的成效和規(guī)范性，建立專業(yè)的財務監(jiān)管預算體系。這樣可以有效保證土地儲備融資的過程不會讓政府負債過多而影響城市的發(fā)展。財務預算體系主要是針對整個土地的回收以及整合過程中需要投入的資金數(shù)量進行計算，保證整個過程的資金投入數(shù)量在當?shù)卣梢猿惺艿姆秶鷥?nèi)，避免政府在進行土地儲備過程中出現(xiàn)資金不足的情況。這樣可以有效地將整個土地儲備融資過程中的財務風險降到最低，實現(xiàn)高效的城市發(fā)展。財務監(jiān)管體系是在土地儲備的過程進行的，其主要作用是針對整個過程中的資金流動、收購方案等進行監(jiān)督，在最大程度上保證整個土地儲備融資的過程可以按照規(guī)劃進行，避免由于意外情況導致投入資金的數(shù)量劇增。

以融資促發(fā)展，以發(fā)展還債務

發(fā)展是融資儲備資金應用的主要目標，只有在宏觀上取得良好的發(fā)展狀態(tài)，才能確保資源和資金都得到充分利用。在土地儲備融資的過程中，應該堅持“發(fā)展就是硬道理”的理念，積極進行土地資源合理規(guī)劃，使土地資源能夠?qū)崿F(xiàn)效益最大化，盡可能將融資之后的收益過渡期縮短。具體可以與社會上的商業(yè)力量合作，進一步擴大融資規(guī)模，以此全面促進社會經(jīng)濟發(fā)展。在不斷發(fā)展下，使土地資源獲得的經(jīng)濟效益最大程度上降低政府的債務風險，最終在經(jīng)濟發(fā)展與融資需求之間的相互作用下達到平衡的目的，彼此之間更加和諧。

讓市場化經(jīng)濟更好地融入

讓市場化經(jīng)濟體制有效地融入土地融資的過程中，可以有效提升土地融資過程的活力。自改革開放以來，社會主義市場化經(jīng)濟體制讓我國一躍成為世界強國，這一事實也證明了市場化經(jīng)濟體制的魅力。因而將市場化經(jīng)濟體制融入土地融資的環(huán)節(jié)中，可以有效提高土地融資的質(zhì)量，進而促進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。具體則需在保持基本用地類型的基礎上，適當放寬限制，積極鼓勵和引導各類企業(yè)參與到土地融資的過程中，以此實現(xiàn)更好的土地融資。對于政府來說，可以通過拓寬投資渠道，激發(fā)和鼓勵多個投資主體參與的方式，達到將風險進行分散的目的。

結 語

在我國土地資源相對有限的背景下，對土地資源進行開發(fā)和利用會直接影響到地方政府的債務償還能力。為了取得更好的土地資源利用效果，并完成城市建設和土地資源開發(fā)的任務，需要政府部門從融資規(guī)模、項目建設要求等多方面進行控制和優(yōu)化，處理好融資工作與債務償還工作的關系。

（江蘇省南京市江寧區(qū)土地儲備中心）

參考文獻：

[1]陳娟.關于土地儲備專項債券問題的探討[J].現(xiàn)代商業(yè)，2020，（7）：126-127.

[2]江文中.土地儲備專項債券對地方政府融資的影響[J].中國經(jīng)貿(mào)導刊， 2019，（8）：85-86.

[3]李升.地方政府投融資方式的選擇與地方政府債務風險[J].中央財經(jīng)大學學報，2019（2）：3-12.