國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督的制約因素和對(duì)策建議

曹志紅

2020年是國(guó)家國(guó)庫(kù)條例實(shí)施三十周年，預(yù)算法律和法規(guī)將責(zé)任賦予了中國(guó)人民銀行。中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)是預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的重要組成部分。在預(yù)算的收支過(guò)程中扮演監(jiān)控角色。隨著在收入和財(cái)政支出中充分利用新技術(shù)和新系統(tǒng)，預(yù)算的收入和支出過(guò)程正面臨著新的業(yè)務(wù)形式，對(duì)財(cái)政事務(wù)的監(jiān)控也不斷受到挑戰(zhàn)。如何做好監(jiān)控國(guó)庫(kù)的工作是一個(gè)永恒的問(wèn)題，本文針對(duì)國(guó)庫(kù)事中監(jiān)控的制約因素進(jìn)行分析，然后提出了相應(yīng)的建議。

新業(yè)態(tài)下國(guó)庫(kù)兩種監(jiān)控方式概述

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷完善，國(guó)家預(yù)算收支過(guò)程也不斷優(yōu)化。電子稅收的“三方協(xié)議”的簽署、電子退款和免稅的引入以及中央支付的電子化已經(jīng)大大改變了國(guó)庫(kù)的運(yùn)行模式。除了人工監(jiān)控外，計(jì)算機(jī)還可以使用“大數(shù)據(jù)”來(lái)監(jiān)控業(yè)務(wù)。

人工監(jiān)控

人工監(jiān)控主要包括現(xiàn)場(chǎng)審核、分層批準(zhǔn)以及現(xiàn)場(chǎng)和異地檢查。現(xiàn)場(chǎng)審核包括對(duì)外部證書(shū)、數(shù)據(jù)、報(bào)告等的合規(guī)性和政策審核。分級(jí)審核和批準(zhǔn)主要涉及根據(jù)項(xiàng)目的內(nèi)容和金額審核、批準(zhǔn)資金的償還?，F(xiàn)場(chǎng)和異地檢查是基于現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的比較分析，以監(jiān)控以商業(yè)銀行為代表的資金業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和安全性，并提出糾正措施或調(diào)查和解決發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。

計(jì)算機(jī)監(jiān)控

計(jì)算機(jī)監(jiān)管主要是TIPS和TCBS系統(tǒng)用于預(yù)算收入的審計(jì)功能的一部分，并且是通過(guò)開(kāi)發(fā)用于監(jiān)控國(guó)庫(kù)的系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。對(duì)于所有預(yù)算收入、支出、提款、更正等，使用閾值管理等方法進(jìn)行一次實(shí)時(shí)監(jiān)控，以防止人為隨機(jī)性，實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)控制和人為控制的有機(jī)結(jié)合，消除盲點(diǎn)，監(jiān)控和有效保護(hù)財(cái)政金融安全。

國(guó)庫(kù)事中監(jiān)控內(nèi)容

監(jiān)控預(yù)算收入

監(jiān)控稅收、非稅收收入和其他預(yù)算收入是否按時(shí)、足額和定期地交付給政府國(guó)庫(kù)。稅收基本上是通過(guò)電子方式支付的。通過(guò)TIPS系統(tǒng)，從本質(zhì)上檢查了結(jié)算銀行的結(jié)算帳戶(hù)是否對(duì)應(yīng)于系統(tǒng)中結(jié)算的各個(gè)元素，以及轉(zhuǎn)移時(shí)間是否及時(shí)。在非稅收收入中，收集的一些收入類(lèi)似于稅收收入的過(guò)程。另一部分是供財(cái)務(wù)部門(mén)下達(dá)的《非稅收入繳款書(shū)》，這些都是可以通過(guò)人為進(jìn)行入庫(kù)處理的。主要檢查收到的資金是否與紙質(zhì)憑證中提到的金額、項(xiàng)目等要素相對(duì)應(yīng)。

監(jiān)控預(yù)算支出

這主要分為兩類(lèi)：實(shí)際支出監(jiān)控和集中支付監(jiān)控。實(shí)際支出監(jiān)控主要是監(jiān)控是否按照預(yù)算執(zhí)行，同時(shí)支出項(xiàng)目與金額是否滿(mǎn)足法律法規(guī)規(guī)定。集中支付主要監(jiān)控集中支付的準(zhǔn)確性、正確性和及時(shí)性。當(dāng)前，預(yù)算支出在許多領(lǐng)域都是“無(wú)紙化的”，付款指令通過(guò)系統(tǒng)直接發(fā)送，并且系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)批準(zhǔn)憑證的簽章、金額等。另外，在實(shí)際支出中，有必要集中精力監(jiān)測(cè)預(yù)算中該支出憑證的完整性和有效性。在集中支付中，要注意支付額度的充分性以及由運(yùn)營(yíng)代理銀行進(jìn)行的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)賬戶(hù)結(jié)算的準(zhǔn)確性等。

退庫(kù)監(jiān)控

監(jiān)控所收獲業(yè)務(wù)的準(zhǔn)確性和合規(guī)性。當(dāng)前，退庫(kù)操作完全是“電子化”的。稅務(wù)部門(mén)通過(guò)TCBS系統(tǒng)提交退庫(kù)指示和“電子退庫(kù)表”，然后由國(guó)庫(kù)進(jìn)行審核后進(jìn)行清算。因此，在監(jiān)控中心，除了要檢查印章外，需要依據(jù)不同的類(lèi)型進(jìn)行退庫(kù)：對(duì)于計(jì)劃對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼，要檢查是否提供了虧損補(bǔ)貼指數(shù)的文件。

其他事項(xiàng)的監(jiān)控

除了上述三種主要業(yè)務(wù)類(lèi)型之外，對(duì)國(guó)庫(kù)過(guò)程的監(jiān)控還包括對(duì)改革（國(guó)庫(kù)調(diào)整）、國(guó)債、地方債務(wù)、地方國(guó)庫(kù)資金管理、特殊金融賬戶(hù)以及政府國(guó)庫(kù)商業(yè)銀行代表的監(jiān)控等。

加強(qiáng)國(guó)庫(kù)事中監(jiān)控的意義

隨著新技術(shù)和新系統(tǒng)的使用，特別是在國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)電子化之后，收入和支出的效率有所提高，但是在收支有效運(yùn)行中對(duì)國(guó)庫(kù)事務(wù)的監(jiān)控很容易出現(xiàn)問(wèn)題，需要強(qiáng)調(diào)監(jiān)控活動(dòng)的意義也已經(jīng)凸顯出來(lái)。

加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)政的監(jiān)控，建立對(duì)預(yù)算收支的全面監(jiān)控鏈

人大批準(zhǔn)年度預(yù)算收支計(jì)劃，并審查國(guó)庫(kù)如何執(zhí)行預(yù)算，審計(jì)部門(mén)在決算后審查預(yù)算收支。這就形成了人大、地方財(cái)政、國(guó)庫(kù)等方面的全面監(jiān)控鏈，這對(duì)于國(guó)庫(kù)的事中監(jiān)控具有重要的作用。

中國(guó)人民銀行的獨(dú)立地位和過(guò)程監(jiān)控的內(nèi)生性確保了預(yù)算收支的落實(shí)

各級(jí)國(guó)庫(kù)具有垂直管理、職位獨(dú)立和不重利益的好處。在處理預(yù)算收入和支出時(shí)，事中監(jiān)控起到了預(yù)算存儲(chǔ)、支出等流程的控制。實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、逐案監(jiān)控功能強(qiáng)大而有效，有效地維護(hù)了各級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和有效性，并確保了政府財(cái)政資金的正確使用。

協(xié)調(diào)財(cái)政和貨幣政策，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的穩(wěn)定性

國(guó)庫(kù)和中國(guó)人民銀行是宏觀調(diào)控財(cái)政和貨幣政策的兩個(gè)主要機(jī)構(gòu)。他們加強(qiáng)對(duì)預(yù)算收入和支出的監(jiān)控，確保貨幣市場(chǎng)流動(dòng)性的協(xié)調(diào)管理以及可持續(xù)的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控。

深化政府財(cái)政監(jiān)控，是確保政府財(cái)政資金安全的重要手段

國(guó)庫(kù)資金的安全性最基本的“底線(xiàn)”是國(guó)庫(kù)。通過(guò)全面檢查和控制整個(gè)國(guó)庫(kù)交易過(guò)程，改進(jìn)和實(shí)施國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)管理的內(nèi)部控制系統(tǒng)可以最大程度地減少錯(cuò)誤的發(fā)生，并確保實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)資金的安全性。

國(guó)庫(kù)事中監(jiān)控制約因素分析

監(jiān)管層面的限制

從法律的角度來(lái)看，中國(guó)人民銀行對(duì)國(guó)庫(kù)資金的臨時(shí)監(jiān)管在很大程度上符合1985年頒布的《國(guó)家金庫(kù)條例》的要求。這些法規(guī)都在1980年代發(fā)布，在稅收、體制改革和國(guó)庫(kù)改革方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后業(yè)務(wù)發(fā)展的需求，特別是在國(guó)庫(kù)電子化之后，發(fā)現(xiàn)該條例的適用性具有一點(diǎn)問(wèn)題。最近發(fā)布的《預(yù)算法施行條例》對(duì)事中監(jiān)控表達(dá)幾乎沒(méi)有變化，無(wú)法滿(mǎn)足國(guó)家財(cái)政的當(dāng)前需求。尤其是對(duì)于如何使流程監(jiān)控適應(yīng)政府財(cái)政運(yùn)作的電子化，沒(méi)有明確的指導(dǎo)。

使用互聯(lián)網(wǎng)后的流程限制

近年來(lái)，大量的財(cái)務(wù)費(fèi)用采用了集中支付方式，財(cái)務(wù)管理的資本支出管理也發(fā)生了變化。例如，許多政府基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目由授權(quán)支付監(jiān)管，許可證范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。起初，允許的付款額已逐漸從零散的金額轉(zhuǎn)移到了大筆資金，甚至一些地方的財(cái)務(wù)支出也已100%進(jìn)行了集中付款。但是，由于集中支付模型的設(shè)計(jì)沒(méi)有考慮到監(jiān)控的因素，因此國(guó)庫(kù)的集中支付比率有所增加，使國(guó)庫(kù)處于被動(dòng)清算狀態(tài)并使該流程成為形式。

監(jiān)控方法不符合電子過(guò)程的限制

目前，監(jiān)控流程的主要方法仍然是手動(dòng)操作，無(wú)法滿(mǎn)足電子預(yù)算收支執(zhí)行的基本需求。 “3T”系統(tǒng)的監(jiān)控和審核都不能完全滿(mǎn)足目前的業(yè)務(wù)，無(wú)法建立一個(gè)綜合的國(guó)家監(jiān)控系統(tǒng)。在監(jiān)控和性能狀況不佳的情況下，各個(gè)地區(qū)都采用了自己的監(jiān)控系統(tǒng)來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償，但是它們不能從根本上解決問(wèn)題。

相應(yīng)對(duì)策分析

法規(guī)修訂應(yīng)列入議程

《國(guó)家金庫(kù)條例》是國(guó)務(wù)院發(fā)布的條例，闡明了國(guó)庫(kù)的職責(zé)和權(quán)力。并規(guī)范了國(guó)庫(kù)的監(jiān)控?！稐l例》的目的是統(tǒng)一國(guó)家收支組織，完善國(guó)家財(cái)政體系。國(guó)庫(kù)監(jiān)控是預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的重要組成部分。因此，隨著金融和國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的發(fā)展，各個(gè)部門(mén)必須摒棄偏見(jiàn)，提出修改建議，以適應(yīng)全球在財(cái)資工作中使用信息技術(shù)的情況，并盡快修改相應(yīng)法規(guī)。政府部門(mén)牽頭國(guó)庫(kù)，全國(guó)人民代表大會(huì)必須重新監(jiān)測(cè)國(guó)庫(kù)的收支，以增強(qiáng)對(duì)政府國(guó)庫(kù)的監(jiān)控效果。

建立統(tǒng)一的中央國(guó)庫(kù)監(jiān)控系統(tǒng)

四川、山東等省份都依據(jù)自身國(guó)庫(kù)監(jiān)控需求，開(kāi)發(fā)了使用系統(tǒng)，可以改善活動(dòng)期間的被動(dòng)監(jiān)控狀況，并根據(jù)實(shí)際情況不斷開(kāi)發(fā)所需的即時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)。但是，系統(tǒng)開(kāi)發(fā)的特點(diǎn)是單一和倉(cāng)促的。為了做好監(jiān)控工作，需要實(shí)施國(guó)家統(tǒng)籌，進(jìn)行總體規(guī)劃，優(yōu)化3T系統(tǒng)的性能，并創(chuàng)建與3T系統(tǒng)連接的集成監(jiān)控系統(tǒng)。

國(guó)庫(kù)支付關(guān)口前移

集中支付對(duì)審查國(guó)庫(kù)支出政策構(gòu)成了最大的挑戰(zhàn)，但是中央國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)已經(jīng)使用了很多年，很難完全改變應(yīng)用流程。因此，應(yīng)對(duì)支付關(guān)口前移，這是超越集中付款審核閾值并設(shè)置閾值的好方法。在銀行付款之前檢查國(guó)庫(kù)并管理負(fù)面清單，這具有較好的推廣意義。

完善政府獎(jiǎng)補(bǔ)制度模塊

疫情爆發(fā)后，各種各樣的救濟(jì)金和獎(jiǎng)勵(lì)基金的發(fā)行已經(jīng)成為一種新的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)形式，覆蓋范圍廣，能夠及時(shí)進(jìn)行操作。付款系統(tǒng)應(yīng)以問(wèn)題為導(dǎo)向，并反復(fù)升級(jí)在線(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼模塊，連接到支付系統(tǒng)，并列出有資格支付的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼，進(jìn)入集中式支付流程并安全直接地向公司發(fā)放補(bǔ)貼。國(guó)庫(kù)可以使用該系統(tǒng)來(lái)審查獎(jiǎng)補(bǔ)是否符合國(guó)家政策，以實(shí)現(xiàn)直接在線(xiàn)訪(fǎng)問(wèn)和監(jiān)控的統(tǒng)一。

人員素質(zhì)應(yīng)符合電子化的要求

信息在財(cái)資業(yè)務(wù)中的全面應(yīng)用是當(dāng)今的趨勢(shì)，國(guó)庫(kù)從業(yè)人員必須遵循這一趨勢(shì)。我們必須遵守業(yè)務(wù)的基本原則，這是監(jiān)控國(guó)庫(kù)的基礎(chǔ)。無(wú)論資金業(yè)務(wù)的表面特點(diǎn)如何，基本面都不會(huì)改變。還必須全面提高使用信息技術(shù)的能力，并確定各種業(yè)務(wù)形式的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和實(shí)施策略。

結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，在新業(yè)態(tài)下國(guó)庫(kù)監(jiān)管的方式出現(xiàn)了一定變化，在這種情況下，就必須針對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題找出合理的解決對(duì)策，保證國(guó)庫(kù)財(cái)政安全穩(wěn)定運(yùn)行。

（江蘇省建湖縣財(cái)政審核支付中心）