長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)水資源保護研究

摘要：跨區(qū)域水資源保護一直是國內(nèi)外重點關(guān)注的問題，我國長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)著眼于以水為核心，力將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟社會發(fā)展優(yōu)勢。目前，示范區(qū)內(nèi)水資源保護面臨三地法規(guī)內(nèi)容不統(tǒng)一、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異大、生態(tài)補償機制爭議大等問題，飲用水源水質(zhì)安全風(fēng)險依然存在。總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗，建議采取示范區(qū)水資源保護一體化策略，包括：（一）發(fā)揮現(xiàn)有平臺協(xié)調(diào)作用，完善立法，制定示范區(qū)兩省一市、兩區(qū)一縣定期工作交流機制;（二）促進水資源保護立法協(xié)同，建立完善信息共享機制，推動產(chǎn)業(yè)項目準(zhǔn)入?yún)f(xié)同;（三）創(chuàng)新生態(tài)補償方式，充分利用市場機制，探索生態(tài)補償方式多樣化。

關(guān)鍵詞：示范區(qū);水資源保護;協(xié)同;生態(tài)補償

中圖分類號：X321?文獻標(biāo)識碼：A?文章編號：2095-6916（2021）08-0063-03

為實施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略，長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（以下簡稱“示范區(qū)”）根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》和《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》而于2019年11月1日成立。示范區(qū)橫跨上海、浙江、江蘇三地，范圍包括青浦、吳江、嘉善“兩區(qū)一縣”，三地地理位置相接，示范區(qū)內(nèi)淀山湖、太浦河流經(jīng)三地，且設(shè)有上海、浙江的取水口和江蘇的備用取水口，從而關(guān)涉兩省一市上千萬人口的飲用水安全，因此示范區(qū)內(nèi)水資源保護問題必須得到重視。

一、示范區(qū)內(nèi)水資源保護現(xiàn)狀

（一）示范區(qū)內(nèi)水資源分布狀況

示范區(qū)水網(wǎng)密布，現(xiàn)河湖水面率達(dá)20.3%，面積在50公頃以上的湖蕩有76個，骨干河道百余條。示范區(qū)內(nèi)的青吳嘉三地共有交界河湖48個，全部位于太湖流域，而太湖流域位于示范區(qū)內(nèi)的河湖和飲用水源地主要是吳江區(qū)東太湖，以及跨越省界的“一河三湖”——太浦河、淀山湖、元蕩和汾湖。

這些飲用水源地是公眾飲用水的重要來源，其水質(zhì)保護和污染防治攸關(guān)公眾健康。其中位于青浦區(qū)的飲用水源地是黃浦江上游飲用水源地，同時也是上海四大市級飲用水源之一。作為黃浦江上游一級水源保護區(qū)的金澤水庫向上海市西南五區(qū)的自來水公司供應(yīng)原水，約占全市原水供應(yīng)量的25%。此外上海還在黃浦江上游水源地設(shè)立了飲用水水源二級保護區(qū)和準(zhǔn)保護區(qū)。吳江區(qū)共有2處水源地，都位于東太湖岸邊，即太湖廟港水源地和北亭子港水源地。嘉善縣的常用飲用水源地是太浦河嘉善、平湖水源地（丁柵水廠）。嘉善縣還在太浦河長白蕩設(shè)立了備用水源地。因此，對整個長三角經(jīng)濟社會發(fā)展而言，示范區(qū)水資源保護的重要性都是不言而喻的。

（二）示范區(qū)內(nèi)水資源保護狀況

由于示范區(qū)基本在太湖流域范圍以內(nèi)[1]，區(qū)域內(nèi)水資源保護工作根據(jù)具體事項的不同，由太湖流域管理局與各地水務(wù)、環(huán)保部門實行不同的管理事權(quán)。目前，太湖流域管理局在流域片內(nèi)已設(shè)置131個國家重點水質(zhì)監(jiān)測站，在主要河道節(jié)點上建立了61個自動監(jiān)測站，在太湖、淀山湖里還設(shè)有專門針對藍(lán)藻的視頻信息采集點。另外，長三角區(qū)域于2016年建立了區(qū)域水污染防治協(xié)作機制，示范區(qū)內(nèi)兩區(qū)一縣水務(wù)部門也合作開展了一系列聯(lián)防聯(lián)控工作。

目前太浦河水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，淀山湖總氮和總磷超標(biāo)問題持續(xù)改善，總體水質(zhì)達(dá)到Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)。然而，由于立法沖突、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等問題，飲用水源水質(zhì)安全風(fēng)險依然存在。根據(jù)“示范區(qū)大數(shù)據(jù)治理平臺”提供的數(shù)據(jù)，淀山湖許多水質(zhì)斷面仍為劣Ⅴ類水質(zhì)，占整個示范區(qū)劣Ⅴ類水質(zhì)斷面的37.5%。

二、示范區(qū)水資源保護存在的問題

（一）三地法規(guī)內(nèi)容不統(tǒng)一

目前適用于示范區(qū)飲用水水源保護的立法主要是國家立法、規(guī)范性文件、地方立法等三類。其中國家立法包括全國人大常委會通過和修訂的《水法》《水污染防治法》，以及國務(wù)院出臺的《太湖流域管理條例》;規(guī)范性文件主要是指《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3838-2002）;地方立法主要是滬蘇浙三地人大常委會分別通過和修訂的《上海市飲用水水源保護條例》《江蘇省人大常委會關(guān)于加強飲用水源地保護的決定》《浙江省飲用水水源保護條例》。

蘇浙滬三地對于國家立法、行政法規(guī)等上位法的實施較為統(tǒng)一，但是由于各地的利益點和關(guān)注點不同，導(dǎo)致地方性法規(guī)差異較大，甚至存在沖突：就管理體制而言，上海市的相關(guān)條例規(guī)定環(huán)境部門為飲用水水源保護的統(tǒng)一管理機構(gòu)，江浙兩省的決定和條例未規(guī)定飲用水水源保護的統(tǒng)一管理機構(gòu)。就一二級保護區(qū)以及準(zhǔn)保護區(qū)內(nèi)禁止行為的規(guī)定而言，三地存在明顯差異。比如，在一級保護區(qū)內(nèi)水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治方面，浙江省要求最嚴(yán)，明確禁止網(wǎng)箱養(yǎng)殖和投餌式養(yǎng)殖;上海要求最寬松，僅禁止網(wǎng)箱養(yǎng)殖。另外，針對同類違法事件，三地的處罰標(biāo)準(zhǔn)也不同，尤其上游江蘇的標(biāo)準(zhǔn)相較浙江、上海更低，從而導(dǎo)致具體執(zhí)法時必然存在同一領(lǐng)域執(zhí)法不一的情況。例如，太浦河跨越不同轄區(qū)，下游的青浦所在地上海規(guī)定不得停泊某類可能造成污染的船只，而上游的吳江所在地江蘇則沒有禁止。在實際生活中，常發(fā)生在青浦進行檢查時，船只隨時轉(zhuǎn)移至上游逃避處罰的情況。船只看似在各地都沒有違反法律規(guī)定，實際上依然會對河湖水質(zhì)造成污染，法律法規(guī)卻沒能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異大

示范區(qū)三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異較大，上游吳江的太浦河沿岸人口密集，河道航道密集，工業(yè)企業(yè)密集，排污總量大，存在發(fā)生突發(fā)性水污染事件的潛在風(fēng)險。尤其是紡織印染行業(yè)是銻污染的主要來源，其工業(yè)廢水中排放的銻影響著下游水源地的安全。下游的青浦由于保護生態(tài)的政策原因一直沒有進行充分開發(fā)，農(nóng)業(yè)依然占據(jù)很大比重。相比較而言，嘉善產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱[2]。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異以及上下游對示范區(qū)內(nèi)水資源依賴程度的不同，共同導(dǎo)致了上下游適用不同的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。僅就水質(zhì)指標(biāo)數(shù)量來看，上海市的排放標(biāo)準(zhǔn)比吳江區(qū)多了80項檢測項目。即使吳江達(dá)到本地水功能要求，也難以達(dá)到下游飲用水的安全要求。

示范區(qū)為了進一步保護水資源必須進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，但受限于原有產(chǎn)業(yè)占比，地處上游的吳江若直接關(guān)閉污染嚴(yán)重的企業(yè)，必然給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟帶來嚴(yán)重影響。而如何既保護生態(tài)環(huán)境，又促進經(jīng)濟社會發(fā)展，這也正是示范區(qū)生態(tài)綠色一體化發(fā)展進程中必須解決的棘手問題。

（三）生態(tài)補償機制爭議大

對于上游的吳江而言，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都會影響甚至降低當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，于是生態(tài)補償?shù)奶嶙h應(yīng)運而生。而在此前，新安江已經(jīng)有流域生態(tài)補償機制的實踐，因此也有學(xué)者提出將新安江模式應(yīng)用于示范區(qū)，由下游的上海、浙江兩地對吳江所在的江蘇進行生態(tài)補償。但這一提議遭受了諸多爭議。

首先，長期以來太浦河本身作為洪澇通道發(fā)揮著重大作用，下游為了協(xié)助上游泄洪建設(shè)了許多設(shè)施，如果上游為下游水質(zhì)安全付出了一定的經(jīng)濟效益需要得到生態(tài)補償，那么下游為上游泄洪所付出的是否也應(yīng)得到生態(tài)補償？因為在各地方看來，上下游之間并非單方面的獲益與讓利而是相互合作、各自獲益的關(guān)系。

其次，即便取水與泄洪各自計算進行生態(tài)補償，如何計算仍然難以達(dá)成共識。一方面，不同于新安江上游經(jīng)濟發(fā)展程度較低，太浦河上游吳江第二產(chǎn)業(yè)比重高，生產(chǎn)總值甚至高于下游的嘉善與青浦[3]。此種情況下，吳江若拆遷沿河紡織企業(yè)損失的經(jīng)濟效益則頗為可觀，下游也無力承擔(dān)需要支付的生態(tài)補償。另一方面，就泄洪而言，每年的汛期狀況不同，下游投入也不同，若進行計算，則很難算清每一個具體事項。

另外，也有專家認(rèn)為，進行生態(tài)補償?shù)那疤崾巧嫌蝸硭|(zhì)達(dá)標(biāo)，但目前太湖流域水體富營養(yǎng)化①程度嚴(yán)重，即便達(dá)成生態(tài)補償協(xié)議一時也難以保證水質(zhì)，從而使得協(xié)議形同虛設(shè)。

三、示范區(qū)水資源保護一體化策略

（一）發(fā)揮現(xiàn)有平臺協(xié)調(diào)作用

立法完善、政策制定本質(zhì)上都牽涉利益博弈。制定示范區(qū)兩省一市、兩區(qū)一縣定期工作交流機制，就協(xié)作中碰到的情況進行討論研究，將促進溝通，化解分歧，從而有效推進示范區(qū)水資源保護協(xié)同進程。

首先，可以進一步充分發(fā)揮一體化示范區(qū)執(zhí)行委員會的協(xié)調(diào)作用。2020年，青浦區(qū)、嘉善縣、吳江區(qū)三地相關(guān)部門在示范區(qū)執(zhí)委會的協(xié)調(diào)下建立了統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控體系、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的“三統(tǒng)一”制度，正是這一點的體現(xiàn)。另外，一體化示范區(qū)理事會的理事長由兩省一市常務(wù)副?。ㄊ校╅L輪值，負(fù)責(zé)研究確定重大事項，并且理事會將定期召開工作會議。因此，當(dāng)利益各方針對水資源保護協(xié)作進行充分調(diào)研、溝通、協(xié)商并形成一定的方案之后，理事會能夠在更高層級上進行利益協(xié)調(diào)和決策。

其次，可以繼續(xù)發(fā)揮太湖流域管理局的職能。其職能包括負(fù)責(zé)太湖流域水資源的利用和保護，而因為示范區(qū)正位于太湖流域范圍之內(nèi)，水資源保護狀況實際仍由太湖流域管理局進行監(jiān)督管理。因此示范區(qū)的水資源保護協(xié)調(diào)工作仍可將太湖流域管理局作為溝通平臺，而且相較于其他磋商機制，太湖局更為專業(yè)，能夠保障合作得更為科學(xué)合理。相關(guān)立法協(xié)同的方式也可以嘗試將《太湖流域管理條例》進行修訂，從而落實各地執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

最后，太湖流域片河長制、湖長制也可以作為協(xié)調(diào)平臺溝通水資源保護協(xié)同工作。2007年，太湖流域爆發(fā)藍(lán)藻事件并引發(fā)飲用水危機，同年8月，無錫市政府出臺《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法（試行）》，由黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)重要河道的河長，隨后這一政策逐步擴散到全國。示范區(qū)內(nèi)河長、湖長行政層級較高，甚至直接由地方領(lǐng)導(dǎo)人直接擔(dān)任，而他們在層級性治理中發(fā)揮關(guān)鍵的作用[4]。這一制度能夠進一步整合各地區(qū)、各部門涉河涉湖管理的職能，變“多龍管湖”為聯(lián)合治湖[5]。

（二）加強示范區(qū)協(xié)同工作

首先，要促進水資源保護立法協(xié)同。如前文所述，三地飲用水管理條例條文內(nèi)容的差異導(dǎo)致執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一，從而造成執(zhí)法漏洞，影響水質(zhì)安全，因此立法協(xié)同可以從源頭上解決污染防治問題。實際上，長三角領(lǐng)域立法協(xié)同的嘗試早已開始。2007年，上海市法學(xué)會召開長三角法制論壇，就如何加強學(xué)習(xí)與溝通以及立法協(xié)作機制、協(xié)作模式選擇、協(xié)作程序和路徑等問題進行了研討。2014年，滬、蘇、浙、皖四地人大常委會以大氣污染防治為契機將區(qū)域立法協(xié)作從理論構(gòu)想變?yōu)榱肆⒎ìF(xiàn)實，這對上海、浙江、江蘇三地水資源保護立法協(xié)同具有很大的借鑒意義。

其次，建立完善信息共享機制。整體性治理理論認(rèn)為傳統(tǒng)的行政管理是不同信息掌握在各不相干的層次、互不適應(yīng)的行政系統(tǒng)中[6]。而在信息時代，統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)能夠提供整合信息，促進地區(qū)間、部門間的合作。盡管示范區(qū)已經(jīng)建立了較好的聯(lián)防聯(lián)控機制，但建立完善的信息共享機制依然是促進協(xié)作的必然。2019年，太湖流域管理局、兩省一市相關(guān)水務(wù)部門簽訂了涉水信息共享的備忘錄[7]，之后長三角水污染協(xié)作辦公室發(fā)文列明了各單位能夠提供的信息類別與希望得到的信息類別。目前，太湖流域涉水信息共享機制即根據(jù)該清單進行，但這種機制仍難以保證信息的及時與全面共享，并且很可能造成大量的重復(fù)工作。示范區(qū)水資源保護工作若運用整體性治理思維，構(gòu)建一個統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺，將極大改善信息共享與協(xié)同治理工作。

最后，推動產(chǎn)業(yè)項目準(zhǔn)入?yún)f(xié)同。污水排放主要源頭在于企業(yè)，污染治理除了需要采取針對已有企業(yè)的整改拆除措施，如何規(guī)劃將來的產(chǎn)業(yè)布局同樣重要。根據(jù)《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)先行啟動區(qū)產(chǎn)業(yè)項目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)（試行）》規(guī)定的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，示范區(qū)先行啟動區(qū)里新引進的項目及盤活存量用地引進的項目，需要滿足產(chǎn)業(yè)契合度、環(huán)境友好度、創(chuàng)新濃度、經(jīng)濟密度四個維度。

（三）創(chuàng)新生態(tài)補償方式

流域生態(tài)補償是指以保護流域生態(tài)環(huán)境為目的，通過行政、法律、市場等手段最大程度地在保護流域生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上推動流域社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。我國已有案例包括寧夏內(nèi)蒙古水權(quán)轉(zhuǎn)換、東陽義烏水權(quán)轉(zhuǎn)讓、黑河流域水權(quán)交易制度等，而對于示范區(qū)水權(quán)生態(tài)補償最具借鑒意義的是新安江流域生態(tài)補償政策。通過總結(jié)相關(guān)生態(tài)補償成功案例，對于示范區(qū)生態(tài)補償探索有以下經(jīng)驗。

1.充分利用市場機制。我國流域生態(tài)補償?shù)膶嵤┲黧w主要為政府，而國外案例中市場機制與政府機制共同推動政策實施，不僅拓寬了資金來源，而且充分利用了市場自身的調(diào)節(jié)作用促進污染治理。在該機制下，污染治理將不僅僅是相關(guān)部門在企業(yè)排污超標(biāo)后對其進行處罰，而是將協(xié)議前置，規(guī)定企業(yè)排污不能超過一定標(biāo)準(zhǔn)，并且需要根據(jù)污水的不同標(biāo)準(zhǔn)交納一定的污水處理費用。在市場調(diào)節(jié)之下，污染治理的資金來源將會更多樣化，企業(yè)也會自覺地出于利弊考慮，在排放前對污水進行處理并盡可能地減少污水的排放。

2.探索生態(tài)補償方式多樣化。在我國，目前生態(tài)補償?shù)陌咐砸哉褂觅Y金直接進行補償?shù)姆绞綖橹?，對于流域?jīng)濟社會發(fā)展的總體布局不夠，沒能起到協(xié)調(diào)流域共同發(fā)展的作用。生態(tài)綠色發(fā)展一體化戰(zhàn)略正是針對示范區(qū)發(fā)展的總體布局，不只關(guān)涉區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護，而是以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的有機統(tǒng)一。因此，就水資源保護生態(tài)補償而言，也不應(yīng)局限于資金補償這一種形式，而應(yīng)當(dāng)探索在教育、醫(yī)療、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局等多方面進行資源的轉(zhuǎn)移與合作。

注 釋：

①水體富營養(yǎng)化（eutrophication）指的是水體中N、P等營養(yǎng)鹽含量過多而引起的水質(zhì)污染現(xiàn)象。

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作者簡介：余相萍（1995—），女，漢族，湖北十堰人，單位為上海政法學(xué)院，研究方向為政府法務(wù)。

（責(zé)任編輯：易衡）