“選擇性退休”是個好辦法
——專訪中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林

■文／本刊記者 劉洪清

挖掘人口素質(zhì)紅利

記者：“十四五”規(guī)劃綱要第四十五章提出，實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略。其中的“逐步延遲法定退休年齡”，引發(fā)社會廣泛關注，為什么要“逐步延遲法定退休年齡”？意義何在？

遲福林：不同發(fā)展階段法定退休年齡的調(diào)整及其退休制度的改革，都要考慮人口老齡化趨勢決定的人口年齡結構，人均預期壽命、勞動力市場供求狀況，由人均受教育年限決定的人均初始就業(yè)年齡，以及養(yǎng)老保險基金儲備和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求等多種因素。我國目前實行的男性滿60 歲、女干部滿55 歲、女職工滿50 歲的退休年齡制度，早已不適應我國即將進入中度老齡化階段的人口發(fā)展趨勢。

一是與人口年齡結構不匹配。隨著我國人口老齡化速度不斷加快，60 歲及以上老齡人口與勞動年齡人口之比表示的老年撫養(yǎng)比持續(xù)快速提高。比如，2010年，我國60歲及以上老年人口1.78億人，15－64歲勞動年齡人口9.99億人，老年撫養(yǎng)比為17.8%，意味著5.6 個勞動年齡人口供養(yǎng)1 位養(yǎng)老金領取者。到了2019 年，我國60 歲及以上老年人口達到2.54 億人，15－64 歲勞動年齡人口減少到9.89 億人，老年撫養(yǎng)比上升到25%左右，即3.9 個勞動年齡人口供養(yǎng)1 位養(yǎng)老金領取者。如果依據(jù)實際領取養(yǎng)老金和實際就業(yè)人數(shù)（養(yǎng)老保險費繳納人數(shù)）計算，目前的老年撫養(yǎng)比已上升為2.73 ∶1，即2.73 個繳納養(yǎng)老保險費的就業(yè)人員供養(yǎng)1 個養(yǎng)老金領取人員。有研究預測，在生育率持續(xù)走低、不延遲退休年齡的情況下，2035 年前后有可能出現(xiàn)每2 名養(yǎng)老保險繳費者供養(yǎng)1 位養(yǎng)老金領取者的情況。

二是與人均預期壽命變化不匹配。隨著生活水平和健康醫(yī)療服務水平的持續(xù)改善，我國人均預期壽命已經(jīng)從1981年的67.9歲提高到2019年的77.3歲，退休年齡過低使退休工作比遠遠超過了0.5 的合理水平。〔注：退休工作比=（人均預期壽命－平均退休年齡）÷（平均退休年齡－平均初始就業(yè)年齡）〕。根據(jù)“中國養(yǎng)老社會保險基金測算與管理”課題組對2001－2050 年城鎮(zhèn)職工平均初始就業(yè)年齡的測算，2005年和2010 年城鎮(zhèn)職工平均初始就業(yè)年齡為17 歲和18 歲，并呈現(xiàn)出每5 年遞增 1 歲的趨勢。據(jù)此判斷，2019 年城鎮(zhèn)職工平均初始就業(yè)年齡已經(jīng)提高到21 歲。有關專家曾指出，盡管我國法定退休年齡本來就很低，但提前退休現(xiàn)象非常嚴重。除了上世紀90 年代末國企改革時數(shù)以千萬計的提前退休人員，以及后來政策允許一些特殊工種提前退休人員之外，很多地方提前退休的人數(shù)一直在增加，“未老先退”問題特別突出，有的地區(qū)提前退休人員占到當年退休人員的30%，導致實際平均退休年齡只有54 歲。據(jù)此測算，2019 年全社會平均退休工作比為 0.71，遠遠超過了養(yǎng)老金可持續(xù)發(fā)展要求的退休工作比不超過0.5 的水平。

三是與勞動力市場供求關系不匹配。我國勞動年齡人口從2012 年開始下降，年均減少300 萬人以上，減少幅度不斷加大，“十四五”期間預計還將減少3500 萬人。

四是造成中高端人力資源的巨大浪費。我國新增勞動力的平均受教育年限不斷延長，已經(jīng)達到了13.7 年。平均受教育程度越高，平均初始就業(yè)年齡也就越大。新增就業(yè)人口的平均初始就業(yè)年齡已從2005 年的17 歲提高到2019年的21 歲左右，其中60%以上都接受過大專到博士研究生的教育。根據(jù)抽樣調(diào)查，我國本科畢業(yè)生的平均初始就業(yè)年齡為24 歲，碩士畢業(yè)研究生的平均初始就業(yè)年齡為26 歲，博士畢業(yè)生的平均初始就業(yè)年齡為29歲。在“一刀切”的法定退休年齡制度下，勞動者受教育程度越高，初始就業(yè)年齡越大，工作年限就越短，導致人力資本利用率下降和中高端人力資源的巨大浪費。

五是不適應高質(zhì)量發(fā)展對充分利用人口素質(zhì)紅利的客觀要求。隨著人口增長放緩和人口規(guī)模紅利的逐步式微，我國經(jīng)濟持續(xù)增長和高質(zhì)量發(fā)展需要以人口素質(zhì)紅利替代人口數(shù)量紅利。但是，“一刀切”的過低法定退休年齡使大批專業(yè)基礎扎實、技術熟練、能獨當一面的低齡老年高素質(zhì)勞動力過早退出職業(yè)崗位，失去了發(fā)揮專長和為社會創(chuàng)造價值的平臺，多年積累下來的專業(yè)技能和豐富經(jīng)驗不能充分開發(fā)利用，嚴重浪費“人口素質(zhì)紅利”。

調(diào)整退休年齡，讓退休年齡與人口年齡結構、人均預期壽命和勞動力市場供求匹配，使其適應高質(zhì)量發(fā)展對充分利用人口素質(zhì)紅利的客觀要求，是建立健全老齡化社會政策和制度安排的重要前提，對平衡“增長與養(yǎng)老”關系，對保證經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的勞動力供給，對挖掘人口素質(zhì)紅利、助力高質(zhì)量發(fā)展，對增加養(yǎng)老保險繳費、降低企業(yè)繳費壓力、提高企業(yè)市場競爭力，促進更多財政資金投資于人力資本開發(fā)與科學技術研發(fā)、助力創(chuàng)新型國家建設，都有重要的現(xiàn)實意義和長遠意義。

“選擇性退休”是共同經(jīng)驗

記者：“十四五”期間，該如何穩(wěn)慎地推進落實“逐步延遲法定退休年齡”？

遲福林：“十四五”規(guī)劃綱要明確提出“逐步延遲法定退休年齡”，使延退政策從研究論證階段進入了落地實施階段。遵循什么原則，選擇什么方式和路徑來推進，是“實施漸進式延遲退休年齡”的關鍵。

2013 年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”后，對延退質(zhì)疑與擔憂的聲音一直未斷。根據(jù)相關調(diào)查數(shù)據(jù)，我國城鎮(zhèn)勞動力中具有延遲退休意愿的比例只有15%左右。不同職業(yè)勞動者的延遲退休意愿差異顯著。高等院校和科研機構中工作收入高、身體健康狀況好的男性從業(yè)者，以及企業(yè)管理崗位和技術崗位的勞動者更愿意延遲退休；而各類企業(yè)工薪水平較低的城鎮(zhèn)職工對延遲退休的意愿相對很低。因此，在實現(xiàn)延遲退休年齡目標的大前提下，充分尊重勞動者個人的選擇權，在較長一段時期內(nèi)允許符合一定條件的勞動者在法定的退休年齡區(qū)間內(nèi)自主選擇退休時間，有利于凝聚社會共識。

“選擇性退休”的本質(zhì)是把退休年齡選擇的自主權交給個人，通過養(yǎng)老金調(diào)整機制強化對個人自主選擇“延遲退休”的有效激勵，符合一定條件的勞動者在正常退休年齡前選擇提前退休，減扣一定比例的養(yǎng)老金；在正常退休年齡后延遲退休，增加一定比例的養(yǎng)老金。

“選擇性退休”是很多國家順利推進延遲退休年齡的共同做法。例如，挪威2011 年啟動新一輪養(yǎng)老保險制度改革，開始實行“選擇性退休制度”，將固定的正常退休年齡“67 歲”改為62歲可選擇退休并可開始部分提取養(yǎng)老金，但不得超全額養(yǎng)老金的70%，并規(guī)定75 歲為退出勞動力市場的年齡上限，其中62 歲為可選擇提前退休的年齡，67 歲為可全額領取養(yǎng)老金的正常退休年齡，75 歲是必須退出勞動力市場的年齡，明確了可自主選擇退休的法定年齡區(qū)間。德國2005 年頒布“67 歲退休”的法案，決定從2012 年開始用17 年時間推進漸進式提高國民領取養(yǎng)老金的年齡，到2029 年把全額領取養(yǎng)老金的年齡從65 歲提高至67 歲，但可在到達全額領取養(yǎng)老金年齡之前自主選擇提前退休而開始部分領取養(yǎng)老金?？商崆安糠痔崛〉酿B(yǎng)老金被分為30%、50%、70%三個檔次，選擇提前退休的年齡越小，領取養(yǎng)老金的比例越??；越接近全額領取養(yǎng)老金的年齡,領取的養(yǎng)老金檔次越高。美國2014 年出臺的退休改革方案引入了兩個退休年齡概念：最早退休年齡和正常退休年齡，規(guī)定到2022 年把正常退休年齡提高到67 歲，但勞動者可選擇在 62－70 歲之間的任何年齡開始部分領取養(yǎng)老金，開始領取的年齡越小，領取的比例越小；開始領取的年齡越大，領取的比例越大；在到達正常退休年齡后才能全額領取養(yǎng)老金。

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“選擇性退休”的激勵機制

記者：如果以“選擇性退休”模式推進延退工作需要遵循哪些原則？

遲福林：一是對退休年齡做動態(tài)調(diào)整。考慮到我國目前的法定退休年齡很低，在一定時期難以一步調(diào)整到與人口老齡化發(fā)展趨勢相匹配的程度。要按照“十四五”規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要提出的“小步調(diào)整、彈性實施、分類推進、統(tǒng)籌兼顧”等原則，明確不同階段可漸進式動態(tài)調(diào)整的退休年齡區(qū)間，包括可自主選擇提前退休而開始部分領取養(yǎng)老金的最低年齡、可開始全額領取養(yǎng)老金的正常退休年齡，以及必須退出勞動力市場的年齡上限。如果“十四五”期間開始實行選擇性退休，可把男性的退休年齡區(qū)間確定為60－75 歲，該區(qū)間中的正常退休年齡應可動態(tài)調(diào)整。設定一定年限逐步把正常退休年齡提高到65 歲。

二是突出“自主選擇性”。在實現(xiàn)漸進式延遲退休年齡目標的大前提下，設定“退休年齡區(qū)間”，符合條件的個人可在法定退休年齡區(qū)間內(nèi)綜合自身情況和養(yǎng)老金需求自主選擇退休年齡和養(yǎng)老金領取方案。

三是把人均預期壽命和退休后平均余命作為設定正常退休年齡的基本參照。在2030 年之前，我國人均預期壽命有望達到79 歲，可根據(jù)退休后預期壽命余年將退休工作比下調(diào)到養(yǎng)老金可持續(xù)發(fā)展要求的0.5 的水平，將全額領取養(yǎng)老金的正常退休年齡確定為漸進實現(xiàn)的63 歲左右比較適當。到了2035 年左右，我國人均預期壽命預計會達到82 歲左右，屆時再把65 歲作為全額領取養(yǎng)老金的正常退休年齡，可實現(xiàn)退休年齡與人均預期壽命、人口年齡結構和退休后預期壽命余年的基本匹配，也可使退休工作比下降到養(yǎng)老金可持續(xù)發(fā)展要求的0.5 左右，比較符合我國人口老齡化發(fā)展的中長期趨勢。

四是實行男女不同的選擇性退休年齡區(qū)間和推進實施延遲退休年齡的時間表。我國目前女職工滿50 歲、女干部滿55 歲退休，意味著把女性退休年齡延遲到與人口年齡結構和人均預期壽命相匹配的程度，需要更長的時間和更多的階段。同時考慮到我國女性承擔的家庭照護責任普遍較男性更多，需要設置分步實現(xiàn)男性和女性延遲退休年齡的不同時間表，為提高女性的正常退休年齡設置更長的過渡期。

五是堅持不同職業(yè)、不同群體的公平原則和例外原則?？紤]不同行業(yè)、職業(yè)類別以及對勞動者體能要求的差別，對特殊工種、特殊行業(yè)和特殊群體設置不同的正常退休年齡和“選擇性退休”的年齡區(qū)間。例如，勞動強度較大或對體能要求較高的傳統(tǒng)制造業(yè)、資源行業(yè)、安保服務、警察等職業(yè)的正常退休年齡應低于一般行業(yè)的正常退休年齡。特殊工種職工尤其是常年接觸輻射、毒性、超強度噪音等行業(yè)的勞動者，正常退休年齡和退休年齡區(qū)間可在一般行業(yè)的退休年齡區(qū)間下限的基礎上再提前5 年。對喪失勞動能力無法工作到正常退休年齡的勞動者允許提前退休，并可依法全額領取養(yǎng)老金及政府養(yǎng)老救濟金。

六是在高技能、高人力資本行業(yè)率先推行自主選擇性延遲退休。很多大學目前都實行了教授柔性退休制度，教授在62～67 歲之間自主選擇退休。我國目前已有條件鼓勵科研、教育、醫(yī)療、文化等人力資本密集型或經(jīng)驗密集型行業(yè),率先實行以“62－70 歲”為退休年齡區(qū)間、以62 歲為可選擇提前退休并可部分領取養(yǎng)老金的最低年齡、以65 歲為正常退休年齡、以70 歲為原則上退出勞動力市場年齡上限的選擇性退休政策。

記者：如果以“選擇性退休”制度模式推進延退工作，是否需要建立養(yǎng)老金獎懲機制？

遲福林：建立有效激勵個人選擇延遲退休的養(yǎng)老金獎懲機制，是很多國家順利實現(xiàn)延遲退休年齡目標的重要原因。例如，挪威對低于正常退休年齡退休的勞動者，公共養(yǎng)老金根據(jù)提前退休的時長按一定比例減付；對晚于正常退休年齡退休的勞動者，公共養(yǎng)老金根據(jù)晚于正常退休年齡的時長按一定比例增加。以減免稅、遞延征稅等稅收優(yōu)惠政策鼓勵老年人選擇延遲退休、繼續(xù)就業(yè)獲得工作收入。對參加私人養(yǎng)老金制度、年齡達到正常退休年齡區(qū)間選擇繼續(xù)工作的職工，給予企業(yè)或個人直接財政補貼、稅收減免及稅收遞延等稅收優(yōu)惠措施。繼續(xù)工作所得收入進入個人養(yǎng)老賬戶可享受最高不超過4000 挪威克郎的免稅，投資補充養(yǎng)老保險的收入所得免繳所得稅，等到領取養(yǎng)老金時再補繳所得稅。對人均預期壽命延長帶來的養(yǎng)老金支出壓力，通過精算機制從納稅人轉移給退休人員，由養(yǎng)老金領取者自己承擔壽命延長帶來的養(yǎng)老金成本，并按照期望壽命增加一歲勞動者必須增加8 個月工作時間的原則，動態(tài)調(diào)整正常退休年齡區(qū)間。在德國，每晚于法定退休年齡1 個月退休的勞動者，可多領0.5%的養(yǎng)老金，晚于法定退休年齡1 年退休的勞動者，每年的養(yǎng)老金增加6%；勞動者比法定退休年齡早退休一個月，則扣減0.3%的養(yǎng)老金，一年扣減3.6%的養(yǎng)老金，意味著提前一年退休只能領取全額養(yǎng)老金的96.4%。美國在上世紀80年代初規(guī)定，勞動者超過65 歲后選擇繼續(xù)工作，1935－1936 年出生的每月增發(fā)養(yǎng)老金0.50%，1937－1938 年出生的增發(fā)0.54%，1939－1940 年出生的增發(fā)0.58%，1941－1942 年出生的增發(fā)0.63%，1943 年及以后出生的增發(fā)0.67%。

如果我國以“選擇性退休”推進實施漸進式延遲退休年齡，需要以合理的養(yǎng)老金調(diào)節(jié)機制形成自主選擇延遲退休年齡的“有效激勵”。例如，建立鼓勵推遲退休、控制提前退休的養(yǎng)老金制度，勞動者在退休年齡區(qū)間中的正常退休年齡前選擇提前退休，減扣一定比例的養(yǎng)老金；在正常退休年齡后延遲退休，增加一定比例的養(yǎng)老金。

營造以能力為導向的公平就業(yè)環(huán)境

記者：鼓勵低齡老年人延遲退休繼續(xù)工作，需要采取哪些配套的政策？

遲福林：怎樣保護低齡老年人的就業(yè)權利，是以“選擇性退休”模式推進延退工作必須考慮的問題，需要出臺配套的法規(guī)政策。

一是需要建立健全以“選擇性退休”實施漸進式延遲退休年齡、保護低齡老年人繼續(xù)就業(yè)的法律保障。目前，我國《勞動合同法》和《就業(yè)促進法》中缺少保護和促進老年人就業(yè)的規(guī)定，老年人就業(yè)政策和就業(yè)環(huán)境等法律法規(guī)有待完善。為此，我國應加快調(diào)整修改相關法律法規(guī)，為以“選擇性退休”推進延遲退休年齡提供法律保障。

二是需要在積極就業(yè)政策框架中加強對延遲退休的支持。統(tǒng)籌鼓勵老年人延遲退休和促進青年人創(chuàng)業(yè)就業(yè)，關鍵是要營造以能力為導向而不是以年齡為導向的公平就業(yè)環(huán)境。盡快設立老年人就業(yè)服務機構，為老年勞動者提供求職信息搜尋、職業(yè)技能培訓、職業(yè)評估等一站式服務。把老年大學、老年人再就業(yè)培訓等納入公共教育和就業(yè)服務的范圍，加強促進老年人就業(yè)的職業(yè)技能培訓服務。

三是需要出臺以“選擇性退休”推進延遲退休年齡、鼓勵低齡老年人就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。對正常退休年齡后選擇延遲退休繼續(xù)就業(yè)的勞動者獲得的工資收入實施稅收減免的優(yōu)惠政策。對企業(yè)因雇傭延遲退休者而產(chǎn)生的養(yǎng)老金等繳費義務，給予一定時間內(nèi)一定比例的稅費減免激勵。■