應急管理制度化建構的理論邏輯、歷史邏輯和實踐邏輯

楊彤彤 王海威

摘 要：建立成熟、定型的應急管理制度是實現(xiàn)我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化的必要舉措。我國應急管理制度是富有中國特色、富含中國智慧的制度設計，其建構與完善的脈絡呈現(xiàn)出理論邏輯、歷史邏輯與實踐邏輯相統(tǒng)一的理論樣態(tài)。其中理論邏輯蘊含著應急管理制度的基本表征：基于馬克思主義國家學說下的功能性與保障性;基于應急管理理論下的科學性與前瞻性;基于馬克思主義政黨理論下的人民性與發(fā)展性。歷史邏輯反映了應急管理制度化建構的演進過程及規(guī)律：既植根于源遠流長的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，又記錄了新中國成立以來應急管理制度的探索歷程，同時遵循了應急管理制度化演進規(guī)律。實踐邏輯是對制度訴諸“實踐”的現(xiàn)實觀照，要想將現(xiàn)代化的應急管理從目標式的圖景變成真實的樣式，就必須從制度規(guī)范、制度運行和制度保障上，切實以制度威力應對重大突發(fā)事件的風險挑戰(zhàn)。

關鍵詞：應急管理制度;制度運行;突發(fā)事件;制度優(yōu)勢

中圖分類號：D63 ?文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2021）05-0085-07

基金項目：2020年國家社科基金國家應急管理體系建設研究專項“新中國成立以來應急管理制度化建構的實踐和經(jīng)驗研究”（20VYJ001）的階段性成果。

作者簡介：楊彤彤（1990-），女，遼寧鐵嶺人，東北財經(jīng)大學馬克思主義學院碩士研究生，研究方向：應急管理制度化建構;王海威（1978-），女，沈陽人，東北財經(jīng)大學馬克思主義學院副教授，碩士生導師，研究方向：應急管理制度化建構。

應急管理制度優(yōu)勢何以能轉化為應急管理效能？這不僅是關乎國家制度與治理的宏觀敘事，更是與人民安全有著深度聯(lián)結的微觀敘事。在理論上破解這一命題，首要的就是構建起對我國應急管理制度從“理論—歷史—實踐”整體框架進行審視的邏輯理路。

一、理論邏輯：應急管理制度的功能性、科學性和人民性

“理論邏輯反映問題研究本身內(nèi)在要素之間的必然性聯(lián)系和內(nèi)在規(guī)定性，而這種必然性聯(lián)系和內(nèi)在規(guī)定性決定著問題研究的性質(zhì)和方向?！盵1]馬克思主義國家學說、應急管理理論、馬克思主義政黨理論作為應急管理制度的理論支撐，決定著應急管理制度的性質(zhì)和方向，從本質(zhì)上呈現(xiàn)了應急管理制度的“理論之美”。

（一）基于馬克思主義國家學說的應急管理制度的功能性與保障性

馬克思主義國家學說是關于國家本質(zhì)、功能的學說，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是馬克思主義國家學說的延展，應急管理制度作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是維護國家安全穩(wěn)定的基本保障。

習近平強調(diào)：“應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護社會穩(wěn)定的重要使命?！盵2]這一重要論述開宗明義地點明了應急管理制度作為國家上層建筑具有的功能性與保障性特征。在馬克思主義視閾內(nèi)，應急管理制度屬于政治上層建筑即政治結構，這就意味著應急管理制度的功能性與保障性是“與生俱來”的。一方面，從政治的上層建筑本身來看，功能性是其醒目的特征。國家政權作為政治上層建筑的核心，在整個社會結構中起控制作用?！罢谓y(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去?！盵3]也就是說，執(zhí)行社會職能已成為政治結構的“天職”，一個國家的政治結構若無法承擔起組織、管理、指導全部社會生活功能，其后果不僅僅是社會秩序的紊亂，更將是政治上層建筑的崩塌。如此來看，應急管理制度作為政治上層建筑的有機組成部分，從產(chǎn)生之日起即負有著承擔社會職能的使命與職責。回溯新中國成立以來我國應急管理制度變遷史，不難看出，不管社會形勢如何變動，“保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護社會穩(wěn)定”的職責始終是我國應急管理制度的核心職能。盡管國家的性質(zhì)有所不同，所需調(diào)控的對象亦紛繁多樣，但當面對應急管理客體時，“確保社會有效抵御災害沖擊、維護經(jīng)濟社會運行秩序”無疑是每個國家的職能所在，也是各國應急管理體系的宗旨所在。另一方面，應急管理制度的功能性與保障性是相互依存、相互促進的。缺乏保障性的“功能”與離開功能性的“保障”都是制度不健全的表現(xiàn)。馬克思曾指出：“社會上占統(tǒng)治地位的那部分人的利益，總是要把現(xiàn)狀作為法律加以神圣化，并且要把現(xiàn)狀的由習慣和傳統(tǒng)造成的各種限制，用法律固定下來?！盵4]可以看出，制度作為一種文本約束能夠?qū)⒔y(tǒng)治階級的意志加以固化從而保障其職能的發(fā)揮。在我國，“社會上占統(tǒng)治地位的那部分人的利益”從本質(zhì)上講就是人民群眾的根本利益。因此，我國應急管理制度的保障性是合規(guī)律性與目的性的。

（二）基于應急管理理論的應急管理制度的科學性與前瞻性

應急管理制度涉及眾多不同學科理論知識，其中應急管理理論源源不斷地為制度帶來養(yǎng)分，使得應急管理制度呈現(xiàn)出科學性與前瞻性的特征。

從學科屬性來說，應急管理作為公共安全管理的重要組成部分，是指“政府和其他管理主體對突發(fā)事件的預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等應對活動的管理”[5]。可以說，應急管理理論本身就是一門內(nèi)涵豐富、邏輯縝密的科學體系，是反映、選擇、建構的統(tǒng)一，作為為應急管理制度輸送養(yǎng)分的重要源流，應急管理理論本身的科學性保證著應急管理制度的科學性。首先，從應急管理概念出發(fā)，可從三個維度剖析應急管理相關理論：精神思想維度，即應急管理理念;體系構成維度，即應急管理體系;管理行為維度，即應急管理職能。之所以從眾多的應急管理理論中選取這三個維度，主要因為這是應急管理理論與應急管理制度相耦合的主要場域。從應急管理理念來看，它是指應急管理機構和應急管理者所遵循的一系列管理突發(fā)事件應對工作的指導思想與工作原則，是應急管理的精神內(nèi)核與精神統(tǒng)領。我國應急管理制度將這種無形的“靈魂”表達為“保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護社會穩(wěn)定的重要使命”[2]。從應急管理體系來看，它是指一個地區(qū)、一個國家的應急管理相關要素構成的一個整體。薛瀾認為：“國家應急管理體系和能力是一個國家在應對突發(fā)事件上的理念、制度安排與相關資源保障的總和?！盵6]應急管理體系具體包括應急管理的主體、過程、規(guī)范以及保障四個部分。這些要素解決了應急管理由誰做（主體）、做什么（過程）、依據(jù)什么做（規(guī)范）、使用什么資源做（保障）的問題，是夯實應急管理制度“四梁八柱”的支撐要素。若不能將這四方面的問題厘清，應急管理制度的科學性就無從談起。從應急管理職能看，其承擔著應急計劃、組織、領導、溝通、控制的職能。實踐已經(jīng)證明，突發(fā)事件的發(fā)生往往意味著原先社會秩序的破壞，意味著原有常規(guī)管理制度、流程、執(zhí)行規(guī)范受到嚴重沖擊，這就需要應急管理制度應在發(fā)揮導向、凝聚、規(guī)范、整合功能上有所建樹。總之，應急管理理論重視以事實為依據(jù)，以揭示應急管理規(guī)律為己任，使得應急管理制度的科學性有了“務實”性的保障。如果說科學性是衡量理論體系基本門檻的話，那么前瞻性就是應急管理理論的內(nèi)在要求與明顯標識。不同于一般管理領域大多以達成一定目標為中心開展管理活動，應急管理主要圍繞突發(fā)事件展開，以消除或削弱突發(fā)事件的負面影響為指向。也就是說，應急管理是以突發(fā)事件為中心的管理，正如從“應急管理”這個中文術語所蘊含的“急”“應急”“應急管理”三層概念來看，前瞻性無疑由應急管理實踐倒逼而來。同樣，應急管理制度使命要在實踐中踐行，這說明一項“管用”的應急管理制度勢必呈現(xiàn)出前瞻性的特征。

（三）基于馬克思主義政黨理論的應急管理制度的人民性與發(fā)展性

“現(xiàn)代政治必然需要政黨的引領?！盵7]中國共產(chǎn)黨作為應急管理制度的鍛造者和引領者，堅守以人民為中心的根本立場，堅持以辯證思維為方法論指導，保障著我國應急管理制度的人民性與發(fā)展性。

一方面，人民立場是中國共產(chǎn)黨的根本立場，是應急管理建章立制的根本立足點。原因在于：一是應急管理制度的宗旨是為了更好地滿足人民的安全需要。人民對于安全的利益訴求是應急管理制度完善與發(fā)展的根本基點。總體來看，伴隨我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，人民在需求側對應急管理制度提出了更高層次的要求，回應人民需求、呼應人民期盼成為應急管理制度供給的根本使命。二是應急管理制度在目的與手段上均體現(xiàn)著人民性。黨以人民為中心的根本立場決定著應急管理制度實現(xiàn)了“目的善”與“手段善”的統(tǒng)一：目的一致性——以人民為價值旨歸，最終目的在于為人民群眾生產(chǎn)、生活提供全方位的制度保障;手段多樣性——以人民群眾為依靠力量，實現(xiàn)應急管理主體多元化、內(nèi)容多層化、手段多樣化。三是應急管理制度體現(xiàn)著黨性與人民性的統(tǒng)一。應急管理制度中人民立場設計的主體有兩個，即黨和人民。黨是人民立場的執(zhí)行主體，人民是人民立場的受益主體，應急管理制度將黨與人民通過人民立場耦合在一起。綜合來看，中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨，其鮮明的人民立場統(tǒng)領著應急管理制度的人民性。另一方面，在馬克思主義哲學智慧的滋養(yǎng)下，中國共產(chǎn)黨人將辯證唯物主義作為自己的世界觀和方法論，使得應急管理制度呈現(xiàn)出發(fā)展性的理論底色。這一發(fā)展性既有時間樣態(tài)，也有空間樣態(tài)。從時間樣態(tài)來看，應急管理制度不斷回應社會形勢變遷對應急管理制度提出的適配性需求，注重增強制度供給對實踐需求與人民期盼的適應性和靈活性，以實踐需求牽引應急管理制度，以應急管理制度應對實踐需求，使得制度需求與供給在尋求動態(tài)平衡的過程中呈現(xiàn)出具體的歷史的辯證圖景。從空間樣態(tài)來看，應急管理制度注重制度的外援性和借鑒性。習近平曾指出：“對豐富多彩的世界，我們應該秉持兼容并蓄的態(tài)度，虛心學習他人的好東西，在獨立自主的立場上把他人的好東西加以消化吸收，化成我們自己的好東西，但決不能囫圇吞棗、決不能邯鄲學步?！盵8]這深刻說明：對于中國共產(chǎn)黨人來說，將制度置于宏闊的世界視野來建構與完善是恰如其分的。

二、歷史邏輯：應急管理制度化建構的演進過程與規(guī)律

“每一時代的哲學作為分工的一個特定的領域，都具有由它的先驅(qū)傳給它而它便由此出發(fā)的特定的思想材料作為前提。”[9]要問診把脈我國應急管理制度這一強健有機體，就應對蘊含其體內(nèi)獨有的歷史底蘊、歷史進程、歷史規(guī)律進行深入分析。

（一）歷史底蘊：植根于源遠流長的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化

應急管理制度要溯尋其“先驅(qū)”，就要從中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化尋起。中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中蘊含著的危機意識與治理基因是我國應急管理制度的歷史底蘊。

中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化以其涵養(yǎng)的“預弭為上”“振乏救窮”等思想為應急管理制度提供了豐厚的精神滋養(yǎng)和智力支持。第一，中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化為應急管理制度提供內(nèi)在動力?！吧趹n患，死于安樂”的憂患意識是中華民族的主體精神之一，“備豫不虞，為國常道”是國家治理的亙古智慧，無論是“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂”的危機意識，還是“天下之大務，莫大于恤民”的責任基因，抑或是“出入相友，守望相助”的同理情懷，都已深深陶鑄于當今的應急管理制度之中。第二，中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化為應急管理制度提供實踐方向。制度何以能有效執(zhí)行？從制度本身看，其建構過程要依照“實踐”的基準進行?！皩嵺`”的基準要求我們要將制度置于現(xiàn)實需要與自我形態(tài)的認知框架中，“君子素其位而行，不愿乎其外”提倡從實際出發(fā)，考察實踐范圍之內(nèi)的現(xiàn)實情況。習近平強調(diào)：“設計和發(fā)展國家政治制度，必須注重歷史和現(xiàn)實、理論和實踐、形式和內(nèi)容有機統(tǒng)一?！盵10]這是對古老中華文明的現(xiàn)實呼應，也昭示著要從現(xiàn)實機遇與內(nèi)在根源出發(fā)，探索適合“此時此地此情”的應急管理制度模式。第三，中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化為應急管理制度提供實現(xiàn)方式。應急管理制度除了富含危機的預防思想外，同時注重對危機的管理與處置。質(zhì)量互變規(guī)律是馬克思主義辯證思維的有機組成部分，也與我國傳統(tǒng)文化深深契合：“水則資車，旱則資舟，物之理也?！边@意味著在危機萌芽時期察覺征兆，提前做好戒備工作，是應急管理事半功倍的重要一環(huán)。此外，在處理危機時，要“審大小而圖之，酌緩急而布之，連上下而通之，衡內(nèi)外而施之”。也就是說，應急管理主體要增強駕馭復雜局面、處理復雜問題的本領。在制定應急目標時需懂得“取法乎上，得乎其中;取法乎中，得乎其下”，既要做到立意高遠，也應對政策貫徹的遞減效應有所預判。在危機爆發(fā)過程中，應急管理主體要做到臨危不懼、轉危為機。“禍兮，福之所倚;福兮，禍之所伏”是道家著名的辯證思想， 它已深深嵌入今天應急管理制度的價值意涵之中，成為激勵應急管理主體妥善處理客體的智力支撐。

（二）歷史進程：我國應急管理制度的演進過程

任何制度都是歷史繼承性與時代指向性有機結合的產(chǎn)物，應急管理制度也不例外。回顧新中國成立70多年的制度探索歷程，不難發(fā)現(xiàn)，應急管理制度其來有自，在歷史發(fā)展的長時段與寬視閾中展示著奮進的歷程。

新中國成立70多年來，我國應急管理制度的探索實踐及認識發(fā)展過程，大體經(jīng)歷了從新中國成立到改革開放前的初步探索、改革開放后至黨的十八大之前的深化拓展和新時代推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化三個階段。新中國成立之初，水、旱、澇、地震等傳統(tǒng)自然災害是應急管理的主要對象，我國成立了中央救災委員會、中央防汛指揮部，逐步建立了農(nóng)業(yè)部、氣象局、地震局、水利部等減災機構。這一時期應急管理的內(nèi)容主要表現(xiàn)在“救災”上，而“救災”的內(nèi)涵主要表現(xiàn)為對災荒的救濟。在政府與社會的關系上，“表現(xiàn)出國家權威統(tǒng)攝一切、政府全面控制社會生活的‘總體性特征”[11]?？梢哉f，從新中國成立至改革開放前，我國在應急管理領域已逐漸形成政府主導、集中力量辦大事的舉國動員體制，但“從行政管理制度角度來說，建國初期沒有真正建立防救相結合的制度安排”[12]。改革開放后，伴隨經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，應急管理客體開始走向綜合化，與之相應，以“減災、防災、抗災、救災”為基礎的綜合災害管理制度體系逐步確立，災害救助能力、綜合協(xié)調(diào)能力以及災后恢復工作的社會化水平顯著提高。以2003年“非典事件”為起點，應急管理制度得到進一步發(fā)展。在應急模式上，伴隨政社關系的變化，“政府開始探索建立多元主體合作共治機制，變 ‘政府獨奏為‘社會合唱”[11]。2007年頒布實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》規(guī)定“公民、法人和其他組織有義務參與突發(fā)事件應對工作”。此后，我國應急管理主體開始走向多元化，社會力量與政府之間的協(xié)調(diào)水平在應急管理預防、準備、響應、恢復全過程中得到切實提升。以2008年“汶川地震”救災為考驗，黨和政府對應急物資準備、應急裝備研制和應急力量建設更加重視，對應急通信、信息處理等技術支撐體系的建設更為關注。進入21世紀以來，我國應急管理制度專業(yè)化、現(xiàn)代化水平不斷提升。新時代以來，總體國家安全觀將應急管理納入總體考慮范疇，應急管理主體日趨多元化——“堅持黨委領導、政府主導、社會力量和市場機制廣泛參與”已于2016年被列為推進防災減災救災體制機制改革的基本原則之一;應急管理客體日益復雜化——自然災害、社會生產(chǎn)、公共衛(wèi)生及新形式安全致災因子頻繁顯露;應急管理制度的核心內(nèi)容愈加成熟與定型——“一案三制”四個要素的良好互動共同推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化。習近平提出了關于應急管理一系列重要論述，特別是在新冠疫情防控工作中，強調(diào)“要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力”[13]。這為新發(fā)展階段完善應急管理工作提供了基本遵循。

（三）歷史規(guī)律：我國應急管理制度化演進的路徑與經(jīng)驗

中國共產(chǎn)黨領導人民建構與完善應急管理制度的生動實踐，經(jīng)砥礪奮進的70多年歷程，已基本形成自身獨特而穩(wěn)定的發(fā)展方式、路徑與規(guī)律。

一是保持制度設計與社會情勢變遷有機統(tǒng)一。應急管理制度是應急管理的基本遵循與依托載體，同時應急管理的實踐成效也給予應急管理制度以重大影響。一部新中國70多年來的應急管理制度演化史，就是有效平衡制度供給與制度需求的追尋史。歷史證明，應急管理的各項目標能夠在不斷回應實踐需求的過程中、在制度設計與社會情勢變遷的良性互動中漸次達成。二是堅持應急管理普遍性與精準性辯證統(tǒng)一。應急管理現(xiàn)代化的核心目標就在于有效應對各類突發(fā)公共事件。這種應對，包括常態(tài)突發(fā)事件管理與非常態(tài)突發(fā)事件管理。新中國成立尤其是改革開放以來，我們已能夠?qū)⒊B(tài)事件中的致災因素顯性化，對歷史經(jīng)驗中具有借鑒意義的做法進行提取與淬煉，形成具有指導力與約束力的制度性條文。但對于某些非常態(tài)突發(fā)事件經(jīng)常顯得預判不足，往往導致救援之初應急管理成效不足的局面。黨的十八大以來，“專常兼?zhèn)?、反應靈敏”為完善制度設計與運行提供了基本導向。也就是說，挖掘非常態(tài)突發(fā)事件中的“常態(tài)”因素，在把握突發(fā)事件發(fā)展規(guī)律的前提下將越來越多的非常態(tài)突發(fā)事件“常態(tài)化”，繼而統(tǒng)籌推進應急管理的系統(tǒng)性與精準性，已成為新時代應急管理制度體系的發(fā)力點。三是厘清防救差異，堅持防與救的對立統(tǒng)一。所謂“預”，有“預先、事先”的意思，在應急管理中直接表意為“預防”，在應急管理全過程中處于靠前位置，是最經(jīng)濟最有效的策略。所謂“救”，有“給予幫助使脫離危險或解脫困難”的意思，在應急管理中?？吹健熬葹摹薄熬戎钡茸謽樱瑥膹V義上看“救”貫穿于整個應急管理過程，但從狹義上講“救”主要處于應急管理的中間環(huán)節(jié)。靈活高效的救災是應急管理的基本職能，是守護公共安全的最后防線。此前我國應急管理制度的優(yōu)勢多體現(xiàn)在對“救”的積極響應上，但隨著應急管理體系與能力現(xiàn)代化的呼聲與日俱增，應急響應前置化即堅持以防為主、防救結合的工作傾向日益明晰。因此，我國應急管理制度一方面堅持預防為主、增強預防意識，從關口前移、源頭治理上阻斷或減少災害的發(fā)生;另一方面堅持健全聯(lián)防聯(lián)控、群防群治的職能機構設置，完善公共安全風險研判—評估—決策—防控協(xié)同機制，注重發(fā)揮科學技術在監(jiān)測分析資源調(diào)配等方面的支撐作用。

三、實踐邏輯：以應急管理制度威力應對重大突發(fā)事件的風險挑戰(zhàn)

馬克思曾指出：“問題是時代的格言，是表現(xiàn)時代自己內(nèi)心狀態(tài)的最實際呼聲。”[14]應急管理制度建設的關鍵便是對準“時代之問”，出招破局，一個時間節(jié)點接著一個時間節(jié)點向前推進，在不斷解決現(xiàn)實問題中實現(xiàn)應急管理制度的實踐使命。

（一）制度規(guī)范：為應急管理提供制度化的供給

盡管從出場順序來看，應急管理實踐在前、制度在后，但馬克思主義哲學認為，理論是實踐的先導，而制度優(yōu)勢之所以是一個國家最大的優(yōu)勢，就是因為它不僅回應了實然狀態(tài)下的制度需求，更重要的是它能夠為治理實踐提供應然遵循。

一是應急管理制度為應急管理實踐提供價值遵循?！爸贫确侵行浴笔侵贫日軐W中的重要觀點。所謂“非中性”，就是說任何制度都會有一種相對于其他策略的優(yōu)勢策略，采取這一策略就會獲得其他策略不可獲得的利益;任何制度都會有一個相對于其他群體的偏好群體，讓這一群體能夠順理成章地獲得其他群體不可獲得的制度紅利。因此，當一個國家、地區(qū)、群體選擇制度之際，首要的就是叩問自身“制度的愿景是什么”或者說“制度遵循的價值是什么”。我國應急管理制度在成立之初，就旗幟鮮明地將“保障人民生命財產(chǎn)安全”作為價值取向，這是由我國社會主義制度決定的。只有在無產(chǎn)階級專政的社會主義國家，“人民”才會自然而然地嵌入應急管理制度完善和發(fā)展的整體格局中。這與資本主義國家的價值取向有所不同，資本主義國家場域內(nèi)，資本邏輯作為首要邏輯常常制約著人的自由全面發(fā)展，甚至有時會侵占人的生存與發(fā)展。眾所周知，應急管理工作緊迫性強、復雜度高，時常面臨救助對象取舍的關鍵抉擇與應急管理投入產(chǎn)出極大失衡的難題，制度也許無法為每一細節(jié)提供應急方略，但制度價值卻常常能在制度無法觸及之處為應急管理主體指路明向。正如《淮南子·泰族訓》中所言：“有道以統(tǒng)之，法雖少，足以化矣;無道以行之，法雖眾，足以亂矣?！边@里的“道”，就是“人民至上，生命至上”的價值觀念。二是應急管理制度為應急管理實踐提供基本方略?！爸贫却嬖诘膬r值在于傳達期望，從而形成約束或激勵，這首先有賴于制度的廣為人知?！盵15]應急管理制度本身不是目的，其指向是使其富含的內(nèi)容得以踐履。“一案三制”作為應急管理制度的核心要素為應急管理提供著實踐指引。首先，應急預案是應急管理制度的最主要載體，對應急管理實踐起著前瞻性與針對性的指南作用。其次，應急管理體制作為最能反映應急管理結構的要素，規(guī)定著應急管理主體不同機構的權限劃分與隸屬關系，在縱橫交錯的應急管理結構中充當“協(xié)調(diào)者”的角色。再次，應急管理機制集中概括了應急管理過程中的方法與措施，能將應急管理制度具體化、實踐化。在應急管理實踐中應急管理機制常常充當激發(fā)應急管理制度韌性與活力的“引擎”，為形成累進的制度運行態(tài)勢提供著豐厚的動力支撐。最后，應急法制的主要功能在于使得應急管理實踐有章可循、有法可依?？傮w來看，目前我國已建立起以《憲法》為基礎、以《突發(fā)公共事件應對法》為主干、以相關單項法律法規(guī)為配套的應急管理法律體系，這使得應急管理制度權威性與法制化程度大大增強?！耙话溉啤彼膫€要素在應急管理制度體系中有機互動，從而共同促進應急管理實踐的可持續(xù)發(fā)展。

（二）制度運行：推動應急管理制度優(yōu)勢轉化為制度效能

“按照結構功能主義理論，制度體系和結構應具備一定的功能以滿足社會發(fā)展和國家運行的需要，這些功能既是制度生存與發(fā)展的前提依據(jù)，也是國家治理實踐的動力源泉?！盵16]應急管理制度具有整合、善治、聚力等功能，這些功能的發(fā)揮與落實為應急管理提供強大的效能。

首先，從應急管理主體維度看，應急管理制度對應急管理具有整合效能。應急管理主體多元性是應急管理現(xiàn)代化的重要特征，主體多元性往往意味著意見分歧、力量掣肘、利益沖突，應急管理制度作為化解沖突與歧見的制度性管道發(fā)揮紓解矛盾、整合共識作用的需求愈發(fā)緊迫。我國應急管理制度依托國家憲法法律、規(guī)章準則等形式，明確了政府、市場、社會作為應急管理主體的角色定位與功能，為其在應急管理實踐中的行為提供了基本遵循。閃淳昌將我國應急管理模式稱為“拳頭模式”，提出“所謂‘拳頭模式，就是在政府主導下將多種力量進行整合以增強力量合力應對的一種應急管理運行模式”[17]，這種模式凸顯了我國應急管理制度自上而下與自下而上相結合的“拳頭”優(yōu)勢，也昭示了政府與市場、社會三方面在推進應急管理現(xiàn)代化過程中相互支撐、協(xié)調(diào)并舉、共生共榮的良好局面。其次，從應急管理運行維度看，應急管理制度對應急管理具有善治效能。制度經(jīng)濟學家諾斯指出：“制度是一個社會的游戲規(guī)則。”[18]規(guī)則意味著約束，也意味著激勵。對于應急管理來說，有了科學的規(guī)則，就像是為一臺復雜的機器添加了潤滑劑，這臺機器的零部件在“潤滑劑” 的作用下減緩了阻力、增強了動能 。應急管理作為復雜、龐大的“機器”，在運行時要做到協(xié)調(diào)高效極其不易，應急管理制度明確了不同主體間的關系模式及制度運行的具體方式，對應急管理各要素進行有機組合和支配施以重大影響，是整個“機器”得以運行的內(nèi)在機能。最后，從應急管理的社會基礎維度看，應急管理制度對應急管理具有聚力效能。治理所要創(chuàng)造的結構或秩序不能由外部強加，其發(fā)揮作用依靠多種進行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動。以此次新冠肺炎疫情防控為例，要取得有效的治理效果，就必須疏解障礙、凝心聚力營造良好社會氛圍。換句話說，應急管理制度不僅要為應急管理運行與落實提供依循，還要在此過程中自覺彰顯其科學性與價值性，以制度為依托引導廣大人民不斷深化制度意識，把制度認知轉化為制度認同、內(nèi)化為制度自信，強化遵守和執(zhí)行的自覺，最終在全社會營造敬畏制度、尊崇制度的治理氛圍。這并不是應急管理制度的附加功能，而是中國特色社會主義制度賦予其聚智聚力的效能所致。

（三）制度保障：中國共產(chǎn)黨的領導是應急管理制度化構建的根本保證

中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，也是我國應急管理制度發(fā)揮優(yōu)勢的根本保證。應急管理制度發(fā)揮優(yōu)勢的過程亦是中國共產(chǎn)黨彰顯制度情懷的過程。

首先，中國共產(chǎn)黨是應急管理制度的創(chuàng)建主體。這是馬克思主義政黨學說與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相契合并踐履于實踐的必然產(chǎn)物，也是中國人民在長期的救亡圖存和現(xiàn)代化建設中歷經(jīng)艱難險阻、理性權衡后的自愿選擇。沒有中國共產(chǎn)黨，也就沒有應急管理制度，制度優(yōu)勢更是無從談起。中國共產(chǎn)黨人的制度情懷主要表現(xiàn)在對制度建構的敏銳自覺中。一項好的制度是制度發(fā)揮優(yōu)勢的首要前提，在應急管理制度的建構與完善中，中國共產(chǎn)黨既是組織者發(fā)起者，也是領航者掌舵者，這就從根源上保證了應急管理制度是良好的制度。其次，中國共產(chǎn)黨的自身優(yōu)勢是應急管理制度優(yōu)勢的主要來源。中國共產(chǎn)黨在長期奮斗中形成了獨特的自身優(yōu)勢：中國共產(chǎn)黨代表了最廣大人民的根本利益，能夠充分調(diào)動人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性，有利于發(fā)揮應急管理制度在回應“大勢所趨”和“人心所向”方面的優(yōu)勢;中國共產(chǎn)黨是先進生產(chǎn)力的代表，能夠引領應急管理朝著專業(yè)化、制度化、智能化方向發(fā)展，有利于發(fā)揮應急管理制度在解放和發(fā)展生產(chǎn)力方面的優(yōu)勢;中國共產(chǎn)黨是最高政治領導力量，能夠總攬全局、協(xié)調(diào)各方，有利于發(fā)揮應急管理制度在集中力量辦大事、破解風險挑戰(zhàn)方面的優(yōu)勢……中國共產(chǎn)黨以其自身優(yōu)勢引領鍛造了應急管理的制度優(yōu)勢，并保證其優(yōu)勢的有效發(fā)揮。最后，應急管理制度優(yōu)勢的有效發(fā)揮需要不斷加強和完善黨的領導。中國共產(chǎn)黨創(chuàng)建和引領應急管理制度優(yōu)勢是一方面，另一方面則是要在應急管理制度優(yōu)勢發(fā)揮的過程中加強和完善黨的領導。如果應急管理制度在實施過程中排斥或弱化了黨的領導，其結果必將是優(yōu)勢的喪失、制度的顛覆?？v觀我國應急管理制度的設計與運行過程，黨的領導始終貫穿、滲透于應急管理的各個領域各個方面各個環(huán)節(jié)之中。申言之，黨的領導保障了應急管理制度優(yōu)勢的發(fā)揮，應急管理制度優(yōu)勢的發(fā)揮也助推加強和完善著黨的領導，二者相互促進、彼此嵌套。

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