常態(tài)化疫情防控背景下鐵路客運安全監(jiān)管的特點及需求分析

姚佼 李宇航 郭曉峰 陳學敏 黃海璇 唐慶云

摘 ?要：鐵路客運由于其運量大、速度快、可靠性高、氣候和自然條件影響小，是我國中長途客運的主要方式。文章針對常態(tài)化疫情防控的要求，結(jié)合鐵路客運安全監(jiān)管的主要環(huán)節(jié)，從客運安全服務人員、客運安全設備，以及客運安全管理等角度，分析了鐵路客運安全監(jiān)管的新特點;進而抓住鐵路客運安全監(jiān)管的安檢查危和實名制查驗兩個核心環(huán)節(jié)，根據(jù)相關的實際調(diào)研數(shù)據(jù)，從人員、設備、流程和制度等角度對鐵路客運安全監(jiān)管的需求進行了深入分析和探討。在此基礎上，結(jié)合當前監(jiān)管的環(huán)境和條件，從監(jiān)管體系、對策，以及具體的實施過程等角度給出了相應的建議。

關鍵詞：常態(tài)化疫情防控;鐵路客運;安全監(jiān)管;需求分析;對策建議

中圖分類號：U293.3 ? ?文獻標識碼：A

Abstract： Due to large capacity， fast speed， high reliability and little influence of climate and natural conditions， railway passenger transport is the main way of long-distance passenger transport in China. In this study， oriented to demand of normalized epidemic prevention and control， combined with its key steps， we analyzed the new characteristics of safety supervision of railway passenger transport from the view of safety service personnel， safety equipment， and safety management. Furthermore， considering two core steps in it， which are security and dangerous luggage inspection， and real-name ID check， requirements of supervision of railway passenger transport safety were deeply analyzed and discussed from the view of personnel， equipment， flow diagram and mechanism. Finally， based on those above， suggestions about supervision system， countermeasures， and details in specific implementation are given considering the current supervision environment and conditions.

Key words： normalized epidemic prevention and control; railway passenger transport; safety supervision; demand analysis; countermeasure and suggestion

0 ?引 ?言

高鐵網(wǎng)絡的不斷完善與發(fā)展，由于運量大、速度快、安全性好、費用較低、受氣候和自然條件影響小等優(yōu)點，鐵路客運在我國中長途旅客運輸中的優(yōu)勢明顯[1]，對其運行過程的安全進行有效監(jiān)管，對保障人民生命財產(chǎn)安全，維護社會穩(wěn)定意義重大。

歲末年初國外新冠肺炎疫情的二次爆發(fā)，疊加2021年春運的到來，鐵路常態(tài)化疫情防控壓力陡然增加[2]。鐵路客運車站和列車作為公共人員密集場所，是疫情防控的重點環(huán)節(jié)，如何根據(jù)《鐵路安全管理條例》、《鐵路旅客運輸安全檢查管理辦法》、《鐵路旅客車票實名制管理辦法》等相關法律法規(guī)，分析常態(tài)化疫情防控背景下鐵路客運安全監(jiān)管的新特點、新需求和新問題，從而為從頂層制定和出臺有針對性、可實施的鐵路客運安全監(jiān)管相關對策和指導意見具有十分重要的意義。

相關的研究表明，新冠疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件下，對鐵路客運、公路客貨運、民航客貨運會造成短期內(nèi)負面影響和較大沖擊（周一鳴，2020）[3]，因此需遵循分區(qū)分類防控，根據(jù)不同地區(qū)，不同疫情風險等級和疫情發(fā)生的不同階段，采取預警、禁行、限行、疏解等不同的措施（周文竹，2020）[4]。公共交通在必要時應采取暫停運營、車廂隔離防疫以及需求響應式等防疫策略，制定相關的應急預案（周繼彪，2020）[5]。對于中長距離有顯著優(yōu)勢的鐵路客運（特別是高鐵），其長距離、跨區(qū)域客流流動的特點，加之鐵路車站列車空間的局限以及人流的密集，特別是針對新冠疫情二次爆發(fā)以來，病例的偶發(fā)性和隨機性，如何在鐵路客運上有效控制疫情擴散，降低客運安全風險，是頂層的客運安全監(jiān)管面臨的新的挑戰(zhàn)。

1 ?常態(tài)化疫情防控下鐵路客運安全監(jiān)管的新特點

新冠疫情對鐵路客運的沖擊和影響主要表現(xiàn)為短期由于“非必要、非緊急，不出行”，鐵路客流驟降，中期疫情控制出現(xiàn)短暫反彈，長期數(shù)字化管理甚至人工智能預警[6-7]，隨著年底新冠疫情的二次爆發(fā)，疫情防控對鐵路客運安全及監(jiān)管提出了新的要求。具體而言，鐵路客運安全監(jiān)管呈現(xiàn)出的新特點主要表現(xiàn)在：

從人員角度，由于旅客出行行為出現(xiàn)的安全距離保持、佩戴口罩、隨身攜帶消毒用品等新特點，鐵路客運相關人員作業(yè)強度顯著增大，特別是進站口的實名制驗票和安檢查危的工作強度和持續(xù)時間，對相關人員的生理、心理素質(zhì)提出了新的考驗;此外由于政企改革，各大鐵路集團相關業(yè)務大部分采用勞務承包的方式，帶來安全管理和一線作業(yè)人員的流動性加大，亦增加了安全防控的管理難度。如何對各鐵路運營企業(yè)進行監(jiān)管，服務疫情防控大局，保證鐵路客運秩序，是當前條件下鐵路監(jiān)管面臨的一大挑戰(zhàn)。

從設備角度，由于新冠疫情防控的要求以及鐵路發(fā)展的實際需求，鐵路安全監(jiān)管智能化、電子化發(fā)展趨勢穩(wěn)步推進。特別是2020年鐵路電子客票的全網(wǎng)推廣實施，以及疫情防控的出行碼、健康碼、乘車碼等必要性新事物的出現(xiàn)，相關安全設備在運行初期，在操作、維修、可靠性等設計的安全性，以及運維保養(yǎng)等使用的安全性上需要不斷磨合升級，設備的故障率對于疫情防控的無接觸服務實現(xiàn)至關重要。此外，相關作業(yè)人員的培訓，對設備故障引起的車站擁堵等如突發(fā)事件的應急響應也需引起重視。

從管理角度，由于鐵路運輸長距離跨省份運行，在疫情防控要求下，鐵路監(jiān)管部門、鐵路運輸企業(yè)需要對外協(xié)調(diào)上，增加與沿線地方政府防疫政策，特別是相關衛(wèi)生防疫、公安及其他交通方式管理部門等的聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)動體系構建與常態(tài)化協(xié)調(diào);對內(nèi)對鐵路客運車站和列車的實名制、安檢查危等安全運行環(huán)節(jié)，以及各類事件特別是疫情相關的應急處置等安全監(jiān)管環(huán)節(jié)制定有針對性的實施指導意見。

2 ?常態(tài)化疫情防控下鐵路客運安全監(jiān)管的需求分析

針對當前常態(tài)化疫情防控下鐵路客運安全監(jiān)管呈現(xiàn)出的特點，以及相應的要求，從細微處著手，根據(jù)實際調(diào)研，對安全監(jiān)管的需求進行分析，為制定可落實的相關建議和對策提供支撐。由于鐵路客運安全監(jiān)管的涉及面廣，考慮如何抓住問題的重點，以點帶面進行突破，推進相關工作的實施，因此，本部分選取鐵路客運安全監(jiān)管的安檢查危和實名制查驗兩個核心環(huán)節(jié)，根據(jù)上海鐵路監(jiān)督管理局轄區(qū)范圍內(nèi)上海局、濟南局、南昌局鐵路集團有限公司相關鐵路站點和列車的調(diào)研數(shù)據(jù)[8-9]，從人員、設備、流程和制度等角度進行相關的鐵路客運安全監(jiān)管的需求分析。

2.1 ?鐵路客運安全服務人員的需求分析

通過對疫情期間相關鐵路站點和列車的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，客運安全服務人員主要存在高峰人員配置不足、工資待遇水平低、勞動強度大、流動性大、相關人員培訓和服務質(zhì)量參差不齊等問題。以鐵路客運車站關注的安全查危環(huán)節(jié)為例，通常進站口每臺安檢儀需要配備至少4名安檢人員，對于客流高峰，需額外增加引導、手檢2人。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)設備的平峰運行，安檢人員基本可以達到5.33人/臺/班組，基本滿足要求;但對于設備全開的高峰期，安檢人員基本為2.95人/臺/班組，存在工作人員配備不足，工作強度大，導致安檢效率較低的問題，具體如表1所示。

此外，轄區(qū)范圍內(nèi)鐵路運輸企業(yè)車站的安檢查危等安全服務業(yè)務屬于服務外包模式，各承包商由于追求利潤等原因，除盡可能壓縮人員外，員工待遇相對社會平均水平略微偏低，為社會平均水平的90.01%，特別是上海局甚至低至83.87%;安檢人員，特別是值機人員，服務強度偏大，以服務外包模式為主的上海局和濟南局集團有限公司為例，相關安檢人員年齡結(jié)構上25周歲及以下比例分別為98.33%和93.64%。上述兩個原因疊加，造成人員流動性較大，平均在崗時間分別低至13.4月和5.8月，具體如表2所示。此外，轄區(qū)內(nèi)南昌局集團有限公司個別車站由于鐵路客運安全服務人員工作主要由鐵路員工完成，普遍存在年齡結(jié)構偏大，平均在崗時間達到186.5月，在當前疫情防控要求的工作強度下，紀律性和相關服務質(zhì)量得不到保障。

此外，由于轄區(qū)各路局安檢查危的服務模式差異，造成安檢人員的培訓和服務質(zhì)量呈現(xiàn)參差不齊的現(xiàn)象。其中業(yè)務水平上，個別車站由于員工本身工作時間長，存在一定的懈怠，經(jīng)驗主義較為嚴重，隨機抽查的實名制及安檢人員對疫情防控等方面業(yè)務能力回答正確率為80.66%，此外由于安全服務人員流動性的問題，對相關的業(yè)務熟悉度特別是疫情防控期間鐵路客運安全服務的新要求也有待提高，鐵路客運安全服務相關方面的萬人投訴率亦呈現(xiàn)出相同的趨勢特征，具體如表3所示。

2.2 ?鐵路客運安全的設備需求分析

電子客票的推廣實施，疫情防控下鐵路旅客出行必須佩戴口罩，現(xiàn)狀是鐵路進站口人臉自動識別閘機對于此類情況，識別率普遍不高，大多需要摘下口罩通過人臉自動識別閘機，一方面高峰期易造成人員排隊積壓，另一方面可能增加感染的風險，旅客的配合意愿不高，實際中也出現(xiàn)了一定的糾紛，投訴較多;其次，由于疫情防控的要求，車站要求旅客進站前出示健康碼，很多旅客未提前準備，均聚集在進站口進行操作，也容易造成擁堵，增加防控風險;再次，由于電子客票的實施，人臉自動識別閘機為近兩年才逐步在各車站推行，許多旅客對其使用操作流程不熟練，亦容易排隊積壓，增加疫情防控的壓力;此外由于缺乏必要的引導，個別車站甚至出現(xiàn)人臉識別閘機使用不均勻，旅客主要集中在靠近進站口大門的若干臺人臉識別閘機，而其他閘機空閑的情況。

此外，以進站口安檢為例，現(xiàn)狀是絕大多數(shù)車站的安檢儀設備無違禁品自動識別報警功能，僅靠值機人員人工肉眼識別，勞動強度大，極易出現(xiàn)紕漏。疫情防控下，諸多旅客隨著攜帶消毒酒精，紙巾等，由于成本較高，轄區(qū)車站配備液體檢測儀比例不高，即使配備使用率也不高（如表4所示），具體液體檢測目前仍主要通過人工識別為主，存在一定的人員接觸感染風險。

2.3 ?鐵路客運安全的管理流程與制度需求分析

由于疫情防控的新特點和新要求不斷涌現(xiàn)，加之轄區(qū)各路局設備升級換代速度較快，造成人員的培訓和熟悉程度有一定的滯后，以鐵路客運安全的鐵路車票實名制查驗為例，主要問題表現(xiàn)在：

疫情防控期間，鐵路客票的上座率受到一定的影響，列車上對于持二等車票亂坐一等車廂座位等現(xiàn)象，只能通過抽查發(fā)現(xiàn)，一旦出現(xiàn)相關病例，對于其軌跡追溯會造成一定難度，增加列車疫情防控的風險。

大多數(shù)列車不具備機器人臉識別實名制查驗的條件，故主要通過列車員人工進行“票、人、證”核對，疫情防控期間部分旅客不愿意摘下口罩配合查驗，造成誤差較大，存在一定的安全隱患。

對于各種原因不配合出示有效證件的旅客，由于擔心爭吵會影響其他旅客乘車舒適性，加之一線列車員年齡普遍年輕，相關的制度保障措施不是很到位，問題處理時往往處于較弱勢地位。

此外，長三角等地區(qū)鐵路客運呈現(xiàn)公交化運營的特點，列車運行密集，區(qū)段站間的運行時間較短，列車員由于工作強度原因，無法對所有新上車的旅客進行實名制查驗，僅著重檢查其手持交互機上顯示“未進檢”的旅客，可能存在安全漏洞。

這些疫情防控下出現(xiàn)的新問題，對鐵路客運安全相關的管理流程和制度提出了新的需求，需要根據(jù)實際情況，因地制宜，提出相應的制度保障，優(yōu)化相關的作業(yè)和管理流程。

3 ?常態(tài)化鐵路客運安全監(jiān)管的建議與對策

針對常態(tài)化疫情防控下，鐵路客運安全監(jiān)管出現(xiàn)的新特點、新需求，特別是其中的一些共性問題，結(jié)合當前監(jiān)管的環(huán)境和條件，提出如下的建議和對策。

（1）在研究現(xiàn)有鐵路客運安全監(jiān)管體系的基礎上，進行針對性的調(diào)整與更新。對外協(xié)調(diào)上，增加與衛(wèi)生防疫、公安等部門的聯(lián)動體系構建與常態(tài)化協(xié)調(diào)，內(nèi)部對鐵路客運車站和列車的實名制、安檢查危等安全監(jiān)管環(huán)節(jié)制定詳細的相關實施指導意見。

（2）在對策層面，從人員、旅客、設備、管理、環(huán)境等五位一體的角度出發(fā)，研究如何運用出行碼、健康碼、乘車碼等數(shù)字治理技術進行大數(shù)據(jù)旅客出行行為監(jiān)管、疫情防控追蹤和圍欄監(jiān)管等，替代相關一刀切式的行政管制和執(zhí)法，并伴隨常態(tài)化疫情防控態(tài)勢的發(fā)展，因地區(qū)差異，制定實名制查驗、安檢查危等相關的鐵路客運安全監(jiān)管對策。

（3）針對鐵路客運安全監(jiān)管的具體工作，特別是核心的安檢查危和鐵路車票實名制查驗，鐵路監(jiān)督管理部門應積極聽取各方建議，詳細制定和出臺相關的常態(tài)化疫情防控下鐵路客運車站安全運行的指導意見。

以下是根據(jù)實際的調(diào)研情況，針對鐵路客運安檢環(huán)境和實名制查驗環(huán)節(jié)提出的一些具體對策和建議：

對于鐵路客運安全的安檢查危環(huán)節(jié)，建議：

（1）鐵路監(jiān)督管理部門應同公安等相關部門對《鐵路進站乘車禁止和限制攜帶物品目錄》提出修訂建議;同時在防疫特殊時期，建議將消毒水、免洗洗手液臨時改為限量攜帶，同時限定容量，如不超過120mL。對于兩會、重大活動期間需要二次安檢卻無法更改的，可在所有進京或相關列車上，在保證安全的情況下，每節(jié)列車車廂中在固定位置配備免洗洗手液，或在座位后背中放置少量消毒濕巾，或由列車員發(fā)放小包酒精消毒紙巾，特別是二等座的旅客，人數(shù)較多，尤其應該提供相關防疫方面的服務。

（2）對于鐵路客運安全服務人員存在的問題，建議：①針對安檢人員配置高峰期配備不足的問題，除要求相關部門制定高峰期人員增加預案和落實外，進一步探索常態(tài)化安檢服務志愿者招募及培訓模式;②針對安檢人員工資待遇及流動性的問題，建議鐵路監(jiān)督管理部門督促相關運輸企業(yè)及服務承包企業(yè)嚴格成本核算，實施年度調(diào)整和績效激勵機制，切實提高安檢查危人員工資待遇水平，保持安檢查危人員隊伍的穩(wěn)定;③針對安檢人員培訓和服務質(zhì)量參差不齊的問題，建議繼續(xù)探索安檢查危服務外包模式和原有模式的利弊，加強培訓和監(jiān)督，特別是加強對安檢人員業(yè)務能力的隨機抽查力度。

（3）針對鐵路客運安檢查危設備存在的問題，建議轄區(qū)運輸企業(yè)加強維保單位的服務質(zhì)量和培訓工作的監(jiān)督，升級安檢儀的違禁品自動報警功能，降低人員工作強度，提高設備利用率。

對于鐵路客運安全的實名制查驗環(huán)節(jié)，建議：

（1）鐵路監(jiān)管部門聯(lián)合公安、征信等其他部門，逐步推進除身份證外其他乘車證件的電子化，升級相關人臉識別閘機和列車員的手持交互機，盡量減少人工實名制查驗，降低相關人員工作強度;同時，建議對現(xiàn)有的《鐵路旅客車票實名制管理辦法》進行修訂，明確有效身份證件原件的范圍，鼓勵支付寶、微信中的電子身份證、護照等作為實名制證件的原件，在鐵路旅客車票實名制查驗中進行應用，提高旅客實名制查驗的配合率，降低投訴率。

（2）鐵路運輸企業(yè)聯(lián)合相關人臉自動識別閘機生產(chǎn)廠商和運維企業(yè)，針對常態(tài)化防控旅客需佩戴口罩的特點，提出實際的需求，盡快對相關設備進行升級，提高識別精度，提升鐵路車站進站口旅客實名制查驗的效率;同時，加強高峰期鐵路進站口等處的實名制查驗設備宣傳和引導工作。

（3）針對短區(qū)間運行列車實名制查驗人員不足的問題，建議鐵路監(jiān)督管理部門和鐵路運輸企業(yè)適當增加流動查票員，對逃票和人、票、證不符等行為進行查處;同時，對于不配合實名制的相關旅客，告知其相關法律規(guī)定的前提下，后續(xù)建議考慮將其行為納入鐵路征信體系，對其乘坐鐵路列車出行進行一定的限制。

4 ?結(jié)束語

針對常態(tài)化疫情防控的要求，結(jié)合鐵路客運安全監(jiān)管的主要環(huán)節(jié)及目前其存在的問題，本文基于實際調(diào)研的數(shù)據(jù)，對常態(tài)化疫情防控下鐵路客運監(jiān)管的態(tài)勢進行了判斷，并從客運安全服務人員、客運安全設備，以及客運安全管理等角度，對鐵路客運安全監(jiān)管的新特點、新需求進行了詳細的分析，并進一步給出了針對性的建議和具體可實施的對策，對優(yōu)化我國鐵路客運安全監(jiān)管體系，完善常態(tài)化疫情防控下鐵路安全監(jiān)管部門對內(nèi)指導、對外協(xié)調(diào)的監(jiān)管機制具有一定的實際指導意義。

參考文獻：

[1] 國家鐵路局. 2019年鐵道統(tǒng)計公報[EB.OL]. （2020-04-30）[2021-01-05]. http：//www.gov.cn：8080/xinwen/2020-04/30/content_5507768.htm.

[2] 佚名. 把疫情防控放首位，鐵路部門多項并舉為春運保駕護航[EB/OL]. （2021-01-08）[2021-01-15]. https：//www.163.com/dy/article/G0UNUN0J05493UIO.html.

[3] 周一鳴，姜彩良.“非典”和新冠肺炎疫情對我國客貨運輸?shù)挠绊懕容^與分析[J]. 交通運輸研究，2020，6（1）：24-32.

[4] 周文竹. 突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件下分階段城市交通應急對策——應對2020新型冠狀病毒肺炎突發(fā)事件筆談會[J]. 城市規(guī)劃，2020，44（2）：128.

[5] 周繼彪，馬昌喜，董升，等. 新冠肺炎疫情下城市公共交通非常規(guī)防疫策略——以寧波市為例[J]. 中國公路學報，2020，33（3）：1-11.

[6] 林曉言，李明真，陳小君. 疫情對我國鐵路行業(yè)發(fā)展的影響與對策[J]. 鐵道經(jīng)濟研究，2020，27（2）：1-6.

[7] 伍業(yè)君. 新冠疫情對鐵路運輸業(yè)的沖擊及其應對[J]. 綜合運輸，2020，42（5）：24-28.

[8] 上海鐵路監(jiān)督管理局. 轄區(qū)內(nèi)2020年度《鐵路旅客車票實名制管理辦法》實施情況現(xiàn)狀評價[R]. 上海：上海鐵路監(jiān)督管理局，2020.

[9] 上海鐵路監(jiān)督管理局. 轄區(qū)內(nèi)2020年度《鐵路旅客運輸安全檢查管理辦法》實施情況現(xiàn)狀評價[R]. 上海：上海鐵路監(jiān)督管理局，2020.

收稿日期：2021-01-25

基金項目：上海市社科規(guī)劃一般課題項目（2020BGL013）

作者簡介：姚 ?佼（1982-），男，山西芮城人，上海理工大學管理學院，副教授，博士，碩士生導師，研究方向：鐵路客運監(jiān)管、交通系統(tǒng)工程。