民事公益訴訟中檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的立法完善

徐薇婷 張茂龍

摘 要：我國《民事訴訟法》確立了檢察民事公益訴訟制度，檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的主體資格得以明確。最高人民法院、最高人民檢察院就公益訴訟適用情況發(fā)布了相關(guān)司法解釋及規(guī)范性文件，推動檢察機關(guān)維護公共利益、辦理民事公益訴訟案件。但相關(guān)法律和規(guī)范性文件未對等對民事公益訴訟中檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的基本程序、保障措施、配套工作機制進行明確規(guī)定，影響了檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的效果。文章建議從基本程序、保障措施等方面對檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)進行立法上的完善。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān) 民事公益訴訟 調(diào)查核實權(quán) 法律監(jiān)督

中圖分類號：F061.3;D925 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）01-059-03

2017年《民事訴訟法》進一步修改完善了民事公益訴訟的相關(guān)制度，檢察機關(guān)的主體資格得以認可，標志著檢察公益訴訟制度的正式確立。2018年公布的公益訴訟適用法律問題相關(guān)解釋中對調(diào)查核實權(quán)作了規(guī)定，最高人民法院及最高人民檢察院對該項權(quán)力在公益訴訟辦案過程中的合法性達成了共識。但我國民事公益訴訟仍屬于起步階段，有關(guān)的法律法規(guī)、司法解釋仍待完善。

一、檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的概念與性質(zhì)

2012年《民事訴訟法》首次對調(diào)查核實權(quán)有了規(guī)定，檢察機關(guān)在檢察建議或抗訴需要的情況下，可向有關(guān)人員進行調(diào)查核實。調(diào)查核實權(quán)包含調(diào)查和核實兩項權(quán)力，具有復(fù)合性，處理案情時要根據(jù)具體情形決定采取的方式。檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)有強制性和非強制性之分，區(qū)別主要看是否以法律的強制性保障為前提。而民事公益訴訟中檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)則屬于非強制性權(quán)力，該權(quán)力具有一定的約束力，目的是通過監(jiān)督實現(xiàn)對權(quán)力的救濟。因此，民事公益訴訟中調(diào)查核實權(quán)指在訴訟開展過程中，為保護國家和社會的公共利益，檢察機關(guān)依法采取閱卷、詢問、勘查、鑒定等方式，以查清事實真相，履行法律監(jiān)督職責(zé)。民事公益訴訟中檢察機關(guān)擁有的調(diào)查核實權(quán)是一項民事監(jiān)督權(quán)，它具有監(jiān)督性的基本屬性，檢察機關(guān)在該活動中是主體，這種特殊性決定了所要保護的利益不可放棄。因此，在民事公益訴訟中能否充分行使檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)尤為重要。調(diào)查核實權(quán)是檢察機關(guān)的一項基本權(quán)力，為強化訴訟監(jiān)督職能服務(wù)，監(jiān)督性、保障性、探知性均是調(diào)查核實權(quán)最本質(zhì)的特征屬性。調(diào)查核實權(quán)的行使是為更好地實現(xiàn)監(jiān)督職能，從多方位、多角度收集證據(jù)材料，探知案件事實真相，為整個民事公益訴訟活動提供根本性保障。

檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)具有監(jiān)督性?！稇椃ā分卸ㄐ詸z察機關(guān)為國家法律監(jiān)督機關(guān)，其權(quán)力來源具有法律監(jiān)督性。調(diào)查核實權(quán)屬于檢察機關(guān)所有權(quán)力形式中的一種，是法律賦予的一項公權(quán)力，應(yīng)同樣具有法律監(jiān)督性?！睹袷略V訟法》賦予檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)，目的是讓其服務(wù)于檢察建議或抗訴的辦案需要，履行訴訟職能。《民事訴訟法》賦予檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)貫徹執(zhí)行了憲法的條文規(guī)定，檢察機關(guān)民事調(diào)查核實權(quán)的實施從根本上是為實現(xiàn)憲法賦予的監(jiān)督職能，監(jiān)督性是其最本質(zhì)的屬性?！睹袷略V訟法》在總則中將監(jiān)督對象擴大到整個民訴活動中，分則中明確監(jiān)督對象，主要包括：損害國家利益和社會公共利益的民事調(diào)解書，民事執(zhí)行、審判監(jiān)督程序之外的訴訟程序以及非訴程序。

檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的保障性。檢察機關(guān)在民事公益訴訟中調(diào)查核實權(quán)的法律地位，不僅反映著檢察機關(guān)所具有的該權(quán)力的性質(zhì)，而且反映出檢察機關(guān)的職權(quán)地位。調(diào)查核實權(quán)最基本和重要的功能就是它為整個案件訴訟過程提供了根本性的保障功能。沒有調(diào)查核實就沒有證據(jù)，訴訟活動將無法開展。調(diào)查核實權(quán)具有的保障性主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是為檢察機關(guān)的檢察活動提供了合法性保障;二是對維護社會公共利益提供了合法性保障。

檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的探知性。檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)主要針對案件事實與訴訟違法活動開展，表現(xiàn)在對證據(jù)的審查、核實;剔除虛假證據(jù);法官是否存在違法行為;審判過程是否符合法律規(guī)定等方面。因此，可以看出調(diào)查核實權(quán)運用的主要目的是為查清案件事實，探索并了解法律事實，最大限度地接近案件事實，從而提供確鑿的事實根據(jù)，奠定良好的證據(jù)基礎(chǔ)。

二、民事公益訴訟中檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的立法現(xiàn)狀

2012年《民事訴訟法》首次規(guī)定了檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)， 該條規(guī)定屬于授權(quán)型規(guī)范，為檢察機關(guān)開展監(jiān)督工作提供了法律依據(jù)，增強了法律手段。但這一授權(quán)是有條件限制的，并非完全絕對。調(diào)查核實權(quán)的行使必須遵循合法性原則，其目的不能脫離法律監(jiān)督的需要，適用對象也限制在當事人及案外人，不能肆意擴大?？梢钥闯觯撘?guī)定只是賦予檢察機關(guān)狹義層次上的權(quán)力，范圍較小，目的明確?！度嗣駲z察院組織法》第21條明確規(guī)定了檢察機關(guān)在提起公益訴訟時，可以進行調(diào)查核實。《英雄烈士保護法》第25條規(guī)定侵害英雄烈士的行為應(yīng)視為侵害社會公共利益。

2013年最高檢察院制定出臺了《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》，該解釋對調(diào)查核實權(quán)制度進行了一些細化，補充了行使調(diào)查核實權(quán)的一些規(guī)則，是針對民事檢察監(jiān)督活動所作的較為全面的司法解釋，民事檢察調(diào)查核實權(quán)有了具體的實施規(guī)則?，F(xiàn)將具有代表性的監(jiān)督規(guī)則進行歸納，如表1。

以上這些規(guī)定具有很強的實際意義，對民事檢察調(diào)查核實權(quán)的行使起著指導(dǎo)作用。但在具體程序和規(guī)則要件方面，不足以完全滿足民事檢察的需要，仍需進一步完善規(guī)范，使其更具操作性。

2015年最高人民檢察院通過了《公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），該實施辦法進一步明確了公益訴訟中調(diào)查核實權(quán)的調(diào)查措施、調(diào)查范圍及限制;規(guī)定了公益訴訟中調(diào)查核實權(quán)的相關(guān)規(guī)范。從形式要件到具體程序，更多地參考吸收了民事檢察調(diào)查核實權(quán)的規(guī)定。民事公益訴訟是民事訴訟中一種訴訟模式，民事檢察調(diào)查核實權(quán)與民事公益訴訟中檢察調(diào)查核實權(quán)在所涉某些領(lǐng)域存在重合，因此在探究調(diào)查核實權(quán)立法現(xiàn)狀的時候，應(yīng)將兩者聯(lián)系進行分析。兩條代表性條文如表2。

2018年最高人民法院、最高人民檢察院就公益訴訟發(fā)布了《適用法律若干問題的解釋》，該解釋規(guī)定了檢察機關(guān)處理公益訴訟的基本原則。檢察機關(guān)參與民事公益訴訟時，依法享有訴訟權(quán)利，依法履行義務(wù)。其中第6條規(guī)定了檢察機關(guān)依照《民事訴訟法》《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定辦理證據(jù)保全措施，在調(diào)查收集證據(jù)材料的過程中，其他行政機關(guān)、組織、個人有配合調(diào)查的義務(wù);第13條中規(guī)定了民事公益訴訟的范圍。檢察機關(guān)參與民事公益訴訟，應(yīng)遵循公益訴訟的基本原則，根據(jù)自己的司法職能規(guī)范行使調(diào)查核實權(quán)。

綜上可知，最高人民檢察院及最高人民法院均認同民事公益訴訟中檢察機關(guān)具有調(diào)查核實權(quán)，但相關(guān)法律及司法解釋并未明確工作程序，對其運用需結(jié)合《民事訴訟法》《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》《適用法律若干問題的解釋》等相關(guān)法律規(guī)范來實行。同時，該權(quán)力缺乏保障性措施，缺乏剛性，需進一步細化明確。

檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)有助于查清案件事實、維護國家和社會公共利益。面對復(fù)雜的案件，檢察機關(guān)只有主動調(diào)查核實案件線索，才可核查行為人的侵權(quán)行為、損害后果及兩者間的因果關(guān)系，應(yīng)不斷規(guī)范并逐步完善檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)。

通過了解民事公益訴訟中調(diào)查核實權(quán)的立法現(xiàn)狀，我們可以發(fā)現(xiàn)，有關(guān)民事檢察公益訴訟中調(diào)查核實權(quán)的內(nèi)容在法律規(guī)定中過于籠統(tǒng)，在沒有詳細規(guī)定的情況下，很難滿足和規(guī)范其運行。這些不足主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，對調(diào)查核實權(quán)的基本程序未做明確規(guī)定。啟動方式、具體程序需加以明確。第二，調(diào)查核實權(quán)的保障措施不夠完善。證據(jù)的效力問題;是否應(yīng)有必要的強制性措施;如何提升檢察人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。第三，調(diào)查核實權(quán)的配套工作機制不健全。檢察機關(guān)內(nèi)部一體化的實現(xiàn)程度;案件線索的收集及審查;內(nèi)外部的協(xié)作辦案程度。這些都是影響調(diào)查核實工作有效順利進行的關(guān)鍵要素，應(yīng)對這些問題均加以規(guī)范。

三、民事公益訴訟中檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)立法完善路徑

檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)貫穿于案件的全過程，應(yīng)遵循規(guī)范性原則，有必要針對不同階段明確基本程序;有必要完善調(diào)查核實權(quán)的保障措施，確保權(quán)力的實現(xiàn);有必要健全相應(yīng)的配套協(xié)作機制，強化調(diào)查核實權(quán)的質(zhì)效。

民事公益訴訟中檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的行使應(yīng)依照基本程序進行，調(diào)查核實權(quán)的基本程序包括啟動程序、運行程序、監(jiān)督程序、審查及備案程序，這些程序不僅僅是操作規(guī)范和流程，更是一種思路和方式，要求形成制度化、標準化的操作秩序，從而保障調(diào)查核實權(quán)的良好運行，提升司法公信力，履行民事公益訴訟監(jiān)督職能。

通過立法明確調(diào)查核實權(quán)的啟動程序。檢察機關(guān)參與公益訴訟是行使法定職能的過程，既保護公共利益，又維護司法的公平正義，體現(xiàn)在督促適格主體或成為訴訟主體提起訴訟。檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)存在侵害公共利益的違法行為時，在起訴前先依法公告，在規(guī)定時間內(nèi)，若無適合機關(guān)、組織或個人起訴的，由檢察機關(guān)提訴訟;若存在適合起訴主體的，檢察機關(guān)可予以支持。民事公益訴訟的起訴分為兩種情況：相關(guān)機關(guān)或組織提起的訴訟;檢察機關(guān)提起的訴訟。檢察機關(guān)以職權(quán)啟動調(diào)查核實工作是主流，作為國家公權(quán)力的啟動應(yīng)保持謙仰，在行使過程防止與其他權(quán)力產(chǎn)生矛盾，應(yīng)始終遵循維護公共利益的原則。檢察機關(guān)在什么情況下啟動調(diào)查核實權(quán)以及如何啟動這一系列程序問題應(yīng)作明確規(guī)定，在哪些情況下需要依申請或直接依職權(quán)啟動。筆者認為，面對民事公益訴訟案件，由相關(guān)機關(guān)或組織提起的，檢察機關(guān)支持起訴的案件，起訴主體在必要時可申請檢察機關(guān)進行調(diào)查核實，收集證據(jù)。檢察機關(guān)自己提起的案件，可自行依職權(quán)進行調(diào)查核實。調(diào)查核實權(quán)的具體啟動程序，還需在檢察機關(guān)內(nèi)部統(tǒng)一審批事項標準，進行明確規(guī)范，對進行調(diào)查核實的案件提起可行的措施，制定具體方案，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)或上級機關(guān)審批后方可實施，避免因調(diào)查核實啟動措施適用不當造成不必要的麻煩。

通過立法明確調(diào)查核實權(quán)的運行程序。調(diào)查核實權(quán)的運行過程應(yīng)遵循規(guī)范性原則，主要分為立案前與立案后的調(diào)查核實工作。案件線索初查是進行立案前的調(diào)查核實活動。當前基層民行檢察部門人員力量以及專業(yè)化程度有限，司法部門工作資源配置緊缺，應(yīng)嚴把立案環(huán)節(jié)。啟動初查應(yīng)由檢察長批準才能進行，經(jīng)批準的初查應(yīng)根據(jù)案情類別制定調(diào)查計劃：調(diào)查的目的、范圍、人員及主要問題;調(diào)查工作者的人數(shù)、分工、配備的工具;調(diào)查進行的時間、采取的步驟及方法;安全防范預(yù)案、風(fēng)險評估和應(yīng)對方法。辦案工作人員應(yīng)嚴格按照民事訴訟法的規(guī)定進行證據(jù)的收集和固定，不得采用法律禁止的強制性措施。必要時，可商請司法警察、檢察技術(shù)部門協(xié)助進行。調(diào)查核實工作應(yīng)有合理的法定時間限制，委托鑒定、審計和評估的期間不應(yīng)計入調(diào)查期限，案情復(fù)雜或有特殊情況的，經(jīng)有關(guān)部門或負責(zé)人批準進行期限延長。調(diào)查核實結(jié)束后應(yīng)及時制作調(diào)查報告，提出處理建議，報相關(guān)負責(zé)人審批。關(guān)于民事公益訴訟線索，對符合條件且在管轄范圍的請求立案;符合條件但不在管轄范圍的，報請移送有關(guān)機關(guān);不符合條件的，不立案。對于符合條件的案件立案后，由于有先前的初查工作基礎(chǔ)，后續(xù)的調(diào)查核實工作就相對簡單，只需將初查工作未完善的證據(jù)材料再進行完善，并對危害行為發(fā)出公告或提出檢察建議。

通過立法明確調(diào)查核實權(quán)的監(jiān)督程序。檢察機關(guān)應(yīng)從以下三個方面明確調(diào)查核實權(quán)的監(jiān)督程序：一是對權(quán)力行使過程進行內(nèi)部監(jiān)督。對案件進行公開審查，通過聽證程序給予當事人及利害關(guān)系人表達意見的機會;同時，將使用了調(diào)查核實權(quán)的案件納入個案評查體系，重點審查檢察人員調(diào)查核實權(quán)行使的合法性、合規(guī)性，對不合法或合規(guī)的行為及時批評指正。二是對檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)進行外部監(jiān)督。國家監(jiān)督體制改革后，監(jiān)察委員依法履行監(jiān)督職責(zé)，監(jiān)督所有公權(quán)力的行使，確保權(quán)力不被濫用。檢察機關(guān)作為司法機關(guān)，調(diào)查核實權(quán)行使的過程及結(jié)果理應(yīng)納入到監(jiān)委會的監(jiān)督范疇之中。檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)時應(yīng)主動接受監(jiān)委會的監(jiān)督，并及時反饋檢察人員的違規(guī)違紀情況。三是對司法辦案責(zé)任追究進行明確規(guī)定。建立檢察人員辦理案件的記錄制度和責(zé)任追究制度，對怠于行使或越權(quán)行使的案件依法追究辦案人員的司法責(zé)任。

通過立法明確加強檢察人員公益訴訟業(yè)務(wù)培訓(xùn)。檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)的民行檢察部門負責(zé)民事公益訴訟的辦理，民事公益訴訟的辦案人員主要來自于民行檢察部門。監(jiān)督內(nèi)容方面，往往是對審判過程中的法律法規(guī)運用和審判事實做審查，而作為民事公益訴訟的參與主體，民行檢察人員在負責(zé)傳統(tǒng)抗訴的同時，還要承擔(dān)民事公益訴訟的工作，公益訴訟對他們來說是新生事物，民行檢察部門需主動出擊去發(fā)現(xiàn)線索、收集證據(jù)、參與訴訟。民事公益訴訟中調(diào)查核實工作的涉及面廣，專業(yè)性強，對證據(jù)的質(zhì)量要求也高，這對工作人員的能力、素質(zhì)有著更高的要求。通過立法明確加強檢察人員公益訴訟業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強隊伍的能力建設(shè)，重視培訓(xùn)工作人員的專業(yè)素質(zhì)。

結(jié)語

檢察機關(guān)參與民事公益訴訟，成為訴訟的提起者，在我國仍屬于新的理論和實踐問題。民事公益訴訟的一切活動圍繞調(diào)查核實進行，而調(diào)查核實是圍繞證據(jù)開展的?！睹袷略V訟法》中簡單地規(guī)定了調(diào)查核實權(quán)，沒有明確其法律屬性、運行程序、保障機制。要更好地發(fā)揮檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)效用，應(yīng)從立法上完善適用機制，準確理解、靈活運用現(xiàn)有法律法規(guī)及其司法解釋，進一步完善制度的基本程序、健全保障機制，這樣才有利于調(diào)查核實工作的有序開展，履行法定職能才有實際效果。

[基金項目：甘肅省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“甘肅省檢察機關(guān)提起公益訴訟實證研究”（編號：YB102）;甘肅省人民檢察院2019年檢察理論研究課題《公益訴訟程序立法完善研究》。]

注釋：

{1}高永剛.論民事檢察調(diào)查核實權(quán)[J].南華大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2014（02）：76

{2}張慶輝.檢察機關(guān)公益訴訟調(diào)查核實權(quán)保障制度研究[N].上海法治報，2019（B05）

{3}《民事訴訟法》第210條規(guī)定：人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或案外人調(diào)查核實有關(guān)情況。

{4}《人民檢察院組織法》第21條規(guī)定：人民檢察院行使本法第20條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進行調(diào)查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院。抗訴、糾正意見、檢察建議的適用范圍及其程序，依照法律有關(guān)規(guī)定。

{5}《英雄烈士保護法》第25條規(guī)定：對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽的行為，英雄烈士的近親屬可以依法向人民法院提起訴訟。英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的，檢察機關(guān)依法對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。負責(zé)英雄烈士保護工作的部門和其他有關(guān)部門在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)第一款規(guī)定的行為，需要檢察機關(guān)提起訴訟的，應(yīng)當向檢察機關(guān)報告。

{6}《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第3條規(guī)定：人民法院、人民檢察院辦理公益訴訟案件，應(yīng)當遵守憲法法律規(guī)定，遵循訴訟制度的原則，遵循審判權(quán)、檢察權(quán)運行規(guī)律。

{7}《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第4條規(guī)定：人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利，履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外。

{8}《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條規(guī)定：人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料;有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當配合;需要采取證據(jù)保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法相關(guān)規(guī)定辦理。

{9}《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13條規(guī)定：人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，擬提起公益訴訟的，應(yīng)當依法公告，公告期間為三十日。

{10}聶爍.略論新時代檢察機關(guān)的職權(quán)定位[J].當代檢察官，2018（07）：2

{11}蔣瑋，李震.檢察公益監(jiān)督的訴前建議適用及效率論[J].西部法學(xué)評論，2019（02）：34

{12}上海市嘉定區(qū)人民檢察院課題組.檢察公益訴訟調(diào)查核實機制研究[A].深化依法治國實踐背景下的檢察權(quán)運行：第十四屆國家高級檢察官論壇論文集[C]，2018：471

（作者單位：甘肅政法大學(xué)“甘肅省依法推進社會治理研究中心” 甘肅蘭州 730000）

（作者簡介：徐薇婷，甘肅政法大學(xué)“甘肅省依法推進社會治理研究中心”研究員、法學(xué)碩士;張茂龍，中共寧縣委政法委書記，甘肅政法大學(xué)“甘肅省依法推進社會治理研究中心”研究員、法律碩士。）

（責(zé)編：若佳）