城鎮(zhèn)老舊小區(qū)治理問題及對(duì)策分析

張曉峰 楊再林

摘 要：黨的十九大明確了新時(shí)代加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理需要轉(zhuǎn)變基層社會(huì)治理理念，構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移。老舊小區(qū)作為我國基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中的一種特殊社區(qū)治理類型，由于其復(fù)雜性和特殊性，老舊小區(qū)治理成為當(dāng)前我國基層社會(huì)治理的一個(gè)難題。因此，從協(xié)同治理、法治化、智慧化以及資金籌集四個(gè)角度入手進(jìn)行問題分析，提出提升多元治理主體行動(dòng)效能、強(qiáng)化老舊小區(qū)治理法治化保障、建立治理資金共擔(dān)機(jī)制、提高老舊小區(qū)智慧化水平等對(duì)策，以期為老舊小區(qū)各治理主體提供參考。

關(guān)鍵詞：老舊小區(qū);協(xié)同治理;法治化;社區(qū)服務(wù)

中圖分類號(hào)：C916.2? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）13-0107-03

引言

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)作為城市的最基本生活單元，也是城市最脆弱的地區(qū)，面廣量大，情況復(fù)雜，其治理工作任務(wù)十分繁重，經(jīng)過住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部調(diào)查摸底，全國2000年底以前建成的老舊小區(qū)大概是22萬個(gè)，涉及居民近3 900萬戶。2020年7月國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于全面推進(jìn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》指出：“城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是重大民生工程和發(fā)展工程，對(duì)滿足人民群眾美好生活需要、推動(dòng)惠民生擴(kuò)內(nèi)需、推進(jìn)城市更新和開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的意義。”可見，老舊小區(qū)治理工作關(guān)乎城市的良性發(fā)展、人居環(huán)境改善和人民生活品質(zhì)的提升，影響著老舊小區(qū)居民幸福感的獲得，因此要分析城鎮(zhèn)老舊小區(qū)治理中存在的問題并提出對(duì)策，提高老舊小區(qū)治理水平。

一、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)治理存在的問題

（一）治理主體間協(xié)同困難

1.政府在治理過程中職能定位模糊，各部門職責(zé)劃分不清晰。政府的管制理念依舊嚴(yán)重，習(xí)慣通過行政手段處理問題，存在既掌舵又劃槳現(xiàn)象，對(duì)小區(qū)公共事務(wù)大包大攬，不愿放權(quán)導(dǎo)致多元主體參與治理困難。其次，老舊小區(qū)治理涉及多個(gè)管理部門，但是由于治理過程中缺少聯(lián)動(dòng)機(jī)制各管理部門職責(zé)劃分不清，政出多門相互掣肘，造成相互推諉、不作為亂象[1]。

2.老舊小區(qū)居民缺乏主動(dòng)參與治理意識(shí)。居民生活空間相互獨(dú)立呈現(xiàn)單元化、封閉化狀態(tài)，鄰里關(guān)系日益疏遠(yuǎn)缺乏對(duì)小區(qū)的歸屬感，導(dǎo)致對(duì)參與公共活動(dòng)、管理小區(qū)公共事務(wù)缺乏熱情以及居民習(xí)慣性的服從行政命令，寄希望于政府包攬一切，缺乏足夠的自我管理、自我服務(wù)能力。

3.老舊小區(qū)內(nèi)社會(huì)組織發(fā)育不足。社會(huì)組織參與老小區(qū)治理的方式應(yīng)該是承擔(dān)政府部門外溢的社會(huì)職能，但是目前由于老舊小區(qū)內(nèi)社會(huì)組織處于新生階段，獨(dú)立性不足，需要通過居委會(huì)來組織和為活動(dòng)提供服務(wù)。而且小區(qū)內(nèi)社會(huì)組織數(shù)量不足、質(zhì)量偏低、規(guī)模偏小并沒有引起政府和社會(huì)足夠的重視，在小區(qū)治理中處于被動(dòng)地位。

（二）治理法治化進(jìn)程滯后

國家有關(guān)部門和各地區(qū)盡管針對(duì)社區(qū)治理制定了相關(guān)法律法規(guī)，但是在老舊小區(qū)這一特殊的社區(qū)類型的治理過程中暴露出有關(guān)法律法規(guī)數(shù)量較少、內(nèi)容空泛、新法規(guī)立法滯后等問題，法律上的不完善將會(huì)出現(xiàn)在實(shí)際操作中遭遇法律“真空”，出現(xiàn)許多無法可依的狀況。其次，老舊小區(qū)居民法治觀念落后，主動(dòng)依法參與治理的意識(shí)不強(qiáng)甚至存在著侵占公共區(qū)域、損壞房屋承重結(jié)構(gòu)、擅自改變住房用途、拖欠少交不交物業(yè)費(fèi)等違法違規(guī)行為，導(dǎo)致矛盾沖突頻發(fā)。

老舊小區(qū)的基層治理人員法治能力存在不足。老舊小區(qū)內(nèi)的基層工作人員作為法治化建設(shè)的一線人員，不僅要對(duì)居民進(jìn)行知法守法的教育，還要運(yùn)用法律思維和手段來調(diào)解糾紛化解矛盾，但是基層工作人員卻普遍存在著法律知識(shí)不足、運(yùn)用法律調(diào)節(jié)居民糾紛的能力有限、執(zhí)法方式不規(guī)范等問題。

（三）治理資金缺口較大

老舊小區(qū)建成年代早，而且環(huán)境面貌差，配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善，社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全，常年失養(yǎng)失修失管并且老舊小區(qū)數(shù)量龐大存在規(guī)模大小、房屋質(zhì)量、住宅類型、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)各異、分布零散的問題，對(duì)這些老舊小區(qū)統(tǒng)一進(jìn)行改造、治理需要大量資金注入。

資金問題主要表現(xiàn)為前期整改資金不足，以及后期管理資金不足兩個(gè)方面，前期整改需要完善基礎(chǔ)設(shè)施、增設(shè)公共設(shè)施，美化小區(qū)環(huán)境。后期管理則是對(duì)整改好的老舊小區(qū)進(jìn)行長(zhǎng)期維護(hù)長(zhǎng)效治理，物業(yè)服務(wù)的提供至關(guān)重要。如何保證巨額整改資金的到位以及后續(xù)管理資金的持續(xù)供應(yīng)？完全依靠政府財(cái)政投入解決這兩個(gè)問題顯然是不可行的，治理資金缺口較大成為困擾老舊小區(qū)治理進(jìn)行的最現(xiàn)實(shí)性問題。

（四）治理智慧化程度不高

老舊小區(qū)智慧化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，僅實(shí)現(xiàn)了寬帶網(wǎng)絡(luò)、電視網(wǎng)絡(luò)、監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)的普及，而借助互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、智能終端等新興信息技術(shù)設(shè)施實(shí)現(xiàn)智能家居服務(wù)、智能物管服務(wù)、智能社區(qū)服務(wù)對(duì)于老舊小區(qū)都處于滯后建設(shè)狀態(tài)。其次，各地政府部門和各類企業(yè)對(duì)老舊小區(qū)之前管理中傾向于各自獨(dú)立開發(fā)服務(wù)系統(tǒng)，小區(qū)居民的信息被不同職能部門掌握和管理，沒有形成綜合性智慧服務(wù)平臺(tái)導(dǎo)致海量信息無法實(shí)現(xiàn)互通互享，形成信息孤島。并且由于老舊小區(qū)內(nèi)居民結(jié)構(gòu)復(fù)雜，多為以老年人和進(jìn)城務(wù)工人員為主的低收入群體，普遍存在文化水平不高、信息素養(yǎng)較低的問題，難以掌握智能設(shè)備的使用技能，從而難以享受智能技術(shù)帶來的便捷服務(wù)[2]。

二、強(qiáng)化城鎮(zhèn)老舊小區(qū)治理的對(duì)策

（一）提升多元治理主體行動(dòng)效能

1.明確政府在治理中的職能定位。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將傳統(tǒng)的管理理念轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代治理理念，避免政府權(quán)力在小區(qū)內(nèi)過度延伸，應(yīng)從宏觀角度指導(dǎo)老舊小區(qū)治理工作并且樹立服務(wù)意識(shí)，給予小區(qū)治理人、財(cái)、物等資源保障。切莫通過行政命令粗暴下壓各項(xiàng)工作，應(yīng)尊重老舊小區(qū)治理過程中各多元主體地位，與其他多元主體保持平等協(xié)作的關(guān)系，明晰各部門分工職責(zé)。老舊小區(qū)改造治理需要各職能部門協(xié)同作戰(zhàn)，明確各部門具體職責(zé)，提高各部門交流合作水平。針對(duì)同一個(gè)治理目標(biāo)對(duì)交叉職能進(jìn)行整合，建立協(xié)同聯(lián)動(dòng)工作平臺(tái)，居民可通過線上線下雙平臺(tái)解決問題，讓居民看得到，摸得著，避免推諉扯皮。

2.積極引導(dǎo)居民廣泛參與治理。以滿足需求提升服務(wù)為導(dǎo)向增加居民歸屬感與認(rèn)同感，如為居民開設(shè)老年活動(dòng)中心、健身娛樂中心、提供法律咨詢服務(wù)、基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)等。積極舉辦形式多樣的活動(dòng)，調(diào)動(dòng)居民參與小區(qū)公共事務(wù)的積極性，并以此為契機(jī)增強(qiáng)鄰里間的凝聚力，形成家園意識(shí)。通過合法程序協(xié)助符合條件的老舊小區(qū)成立業(yè)主自治組織，如業(yè)主委員會(huì)，積極表達(dá)訴求形成共識(shí)，參與治理方案制定，配合治理工作進(jìn)行。借助“互聯(lián)網(wǎng)+”共建共治共享手段拓寬居民參與渠道，如利用社區(qū)微博、微信公眾號(hào)和社交自媒體加強(qiáng)居民溝通，并及時(shí)對(duì)小區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行公開。

3.推動(dòng)老舊小區(qū)社會(huì)組織發(fā)展。首先，地方政府要積極引導(dǎo)各類社會(huì)組織參與到老舊小區(qū)治理中，引進(jìn)符合各小區(qū)特點(diǎn)的社會(huì)組織，如法律幫扶組織、矛盾調(diào)解組織、殘疾人協(xié)管組織、歌舞體育書法社團(tuán)等。同時(shí)保障對(duì)社會(huì)組織的資金投入，樹立先進(jìn)典型加大宣傳力度，激發(fā)居民參與社會(huì)組織的熱情。其次，要強(qiáng)化社會(huì)組織自身建設(shè)，充分把握共同參與治理的機(jī)會(huì)，在法律法規(guī)的指導(dǎo)下帶動(dòng)小區(qū)居民參加各類活動(dòng)，積極回應(yīng)居民提出的意愿要求，消除與居民之間的距離感，增加親近感。

（二） 強(qiáng)化老舊小區(qū)治理法治化保障

1.完善老舊小區(qū)治理法律法規(guī)。老舊小區(qū)治理法治化需要根據(jù)治理過程中出現(xiàn)的新問題修訂、細(xì)化、補(bǔ)充相關(guān)法律法規(guī)，增加在老舊小區(qū)治理方面的款項(xiàng)，加快新法規(guī)立法步伐，通過法律法規(guī)明確各治理主體的權(quán)責(zé)與地位，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。地方政府應(yīng)結(jié)合治理經(jīng)驗(yàn)制定老舊小區(qū)治理意見，由地方人大出臺(tái)地方性法規(guī)，為小區(qū)治理提供法律依據(jù)。

2.組織多種形式的普法活動(dòng)。利用公共宣傳欄張貼小區(qū)居民相關(guān)法治知識(shí)，組織專業(yè)法律人員開設(shè)法律講座進(jìn)行普法教育，開展法制先鋒人物專題報(bào)告會(huì)鼓勵(lì)社區(qū)居民帶頭營造法治生態(tài)環(huán)境，各類法治活動(dòng)培育居民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法的法治觀念。

3.開展小區(qū)工作人員法治化培訓(xùn)。建立一支懂法、守法、善于用法的基層治理隊(duì)伍，通過法律知識(shí)培訓(xùn)，增強(qiáng)他們運(yùn)用法律處理小區(qū)內(nèi)各類問題的能力。最后，塑造以遵紀(jì)守法為榮、以違法亂紀(jì)為恥的社區(qū)法治文化[3]。

（三）建立治理資金共擔(dān)機(jī)制

1.加大政府財(cái)政支持力度。地方政府要用好中央給予的資金補(bǔ)助，做好預(yù)算，按照基本原則，通過財(cái)政劃撥重點(diǎn)支持老舊小區(qū)基礎(chǔ)改造部分。政府可以成立老舊小區(qū)治理專項(xiàng)資金，加大對(duì)老舊小區(qū)治理的財(cái)政預(yù)算，將老舊小區(qū)治理納入公有住房出售收入剩余資金的使用范圍，通過發(fā)行專項(xiàng)債券籌措資金，各治理主管部門要深入調(diào)研掌握老舊社區(qū)實(shí)際情況，按需如實(shí)申報(bào)治理資金的支持。同時(shí)，要做好對(duì)參與改造治理的專業(yè)經(jīng)營單位和提供社區(qū)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的稅費(fèi)減免工作。支持老舊小區(qū)物業(yè)管理的發(fā)展，建立補(bǔ)貼扶持機(jī)制，為小區(qū)后期長(zhǎng)效發(fā)展提供穩(wěn)定資金來源。

2.鼓勵(lì)居民共同出資。秉承誰受益、誰出資原則，鼓勵(lì)居民出資參與治理。根據(jù)各老舊小區(qū)所需資金和小區(qū)居民不同收入水平，制定靈活的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，向居民收取一定治理費(fèi)用，居民可直接出資、使用住宅專項(xiàng)維修資金，或者提取住房公積金來繳納。以自愿集資、捐款款物、讓渡小區(qū)公共收益等方式來作為輔助。引導(dǎo)居民形成服務(wù)購買意識(shí)，后期物業(yè)管理需要居民支付服務(wù)費(fèi)用，同樣讓渡出來的小區(qū)公共收益也可作為后期物業(yè)管理費(fèi)用的有益補(bǔ)充。

3.引導(dǎo)社會(huì)力量參與。鼓勵(lì)原產(chǎn)權(quán)單位向已交付地方原職工住宅小區(qū)改造治理提供資金支持，要求公房產(chǎn)權(quán)單位出資參與。各地方政府可以通過“PPP模式”引導(dǎo)專業(yè)經(jīng)營企業(yè)與政府進(jìn)行合作，出資參與老舊小區(qū)的改造治理工作[4]。在此模式下，企業(yè)負(fù)責(zé)治理資金的籌集以及小區(qū)改造建設(shè)和后期運(yùn)營維護(hù)工作并從中獲得合理收益，合作期滿后將項(xiàng)目移交給政府運(yùn)營，政府在此過程中履行相應(yīng)的監(jiān)督、管理和收益分配職能，從而既滿足企業(yè)投資營利的目的，又實(shí)現(xiàn)老舊小區(qū)治理目標(biāo)效果，減輕政府財(cái)政壓力。鼓勵(lì)和支持商業(yè)銀行對(duì)老舊小區(qū)治理項(xiàng)目及參與治理的企業(yè)提供較大的信貸支持力度。

（四）提高老舊小區(qū)智慧化水平

1.加強(qiáng)智慧化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方政府需要加強(qiáng)與企業(yè)合作吸引企業(yè)投資以及通過財(cái)政撥款、政府采購的方式，加大對(duì)老舊小區(qū)智能化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，為智慧化服務(wù)提供技術(shù)支撐，如網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、綜合服務(wù)平臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施、小區(qū)信息服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施。

2.搭建綜合性智慧化服務(wù)平臺(tái)。各政府管理部門和相關(guān)企業(yè)要積極實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享打破信息壁壘，推動(dòng)小區(qū)綜合性智慧化服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。該平臺(tái)可為小區(qū)居民提供教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保等各種公共服務(wù)信息，為各服務(wù)部門企業(yè)提供本小區(qū)的各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)如人口數(shù)據(jù)、小區(qū)建筑數(shù)據(jù)等，以及為各類企業(yè)提供商業(yè)信息發(fā)布功能。與小區(qū)物業(yè)系統(tǒng)連通，方便小區(qū)各管理服務(wù)部門發(fā)布公告，為小區(qū)居民進(jìn)行物業(yè)信息查詢和充值繳費(fèi)提供便捷服務(wù)。

3.加快智慧化服務(wù)平臺(tái)推廣。鼓勵(lì)小區(qū)年輕人組成志愿者隊(duì)伍同社區(qū)工作人員一起對(duì)智能平臺(tái)和設(shè)備的使用進(jìn)行推廣宣傳，開展關(guān)于智慧化服務(wù)平臺(tái)的培訓(xùn)交流會(huì)，讓更多居民正確掌握使用方法，尤其是將小區(qū)老年人作為重點(diǎn)幫扶對(duì)象，進(jìn)行耐心細(xì)致的講解和指導(dǎo)，最終使小區(qū)居民真切感受到智慧化小區(qū)建設(shè)所帶來的便利。

結(jié)語

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)治理是一項(xiàng)繁雜的系統(tǒng)性的社會(huì)工程，涉及面廣大，存在矛盾眾多，不可能一蹴而就。不能將老舊小區(qū)治理作為一項(xiàng)短期任務(wù)和政府單獨(dú)性任務(wù)，需要建立長(zhǎng)效治理機(jī)制，需要政府、各職能部門、各街道社區(qū)、各類專業(yè)經(jīng)營企業(yè)、各類社會(huì)組織以及居民自身協(xié)同并進(jìn)、共同發(fā)力，共同將老舊小區(qū)打造成一個(gè)美麗宜居、便捷高效、綠色環(huán)保、文明和諧并且富有人文氣息的居住環(huán)境，讓城鎮(zhèn)老舊小區(qū)居民過得更舒心、更美好，滿足老舊小區(qū)居民對(duì)美好生活的需要。

參考文獻(xiàn)：

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[2]? 陳躍華.加快智慧社區(qū)建設(shè) 破解社區(qū)治理難題[J].人民論壇，2019，（2）：60-61.

[3]? 孫榮，梁麗.社區(qū)法治專員：社區(qū)治理法治化的理性認(rèn)知與制度創(chuàng)新——以上海市楊浦區(qū)“社區(qū)法治專員”制度設(shè)想為樣本[J].理論與改革，2016，（4）：21-25.

[4]? 王俊豪，金暄暄.PPP模式下政府和民營企業(yè)的契約關(guān)系及其治理——以中國城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP為例[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2016，（3）：62-68.

[責(zé)任編輯 馬 學(xué)]