新發(fā)展格局下我國城市高質量發(fā)展的理論解析與路徑選擇

劉秉鐮 汪旭 邊楊

摘? ?要：構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局是我國應對內外雙重困局的必然選擇，也是當前及未來一段時期我國經濟社會各類活動的基本遵循。恰逢“兩個一百年”歷史交匯之際，城市高質量發(fā)展必須以新發(fā)展格局為統(tǒng)領，立足國內市場，培育國際競爭新優(yōu)勢，積極順應人口、土地、資本、數據、環(huán)境等要素轉化的新趨勢，從供需互動、創(chuàng)新驅動、空間要素生產率提升、制度變革、產業(yè)鏈升級、治理深化六方面著手，圍繞促進城市平衡、充分、高效、公平、可持續(xù)、安全發(fā)展等目標要求，抓緊構建符合人口大國要求的城市產業(yè)和就業(yè)體系，加快大尺度區(qū)域整合和城鄉(xiāng)融合，逐步實現臨近區(qū)域公共服務均等化，完善城市生產、生活、生態(tài)品質治理，持續(xù)關注城市不可移動、非貿易型要素培育。

關鍵詞：新發(fā)展格局;城市高質量發(fā)展;新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號：F124? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2021）04-0015-09

不同于歐美國家數百年的漸進式城鎮(zhèn)化歷程，我國的城鎮(zhèn)化在政府主導與制度引領下快速進行了大規(guī)模人口遷移，取得了較大的成績。然而，伴隨城市發(fā)展與城鎮(zhèn)化的推進，政府與市場的關系、大城市與中小城市的功能定位、發(fā)展速度與目標的選擇等現實問題也接踵而至。立足“兩個一百年”歷史交匯點，我國的城鎮(zhèn)化水平和城市發(fā)展質量仍有較大提升空間，選擇符合我國國情的獨特視角，研究“使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質生活空間”①的高質量發(fā)展路徑，是一項兼具理論價值和現實意義的重要議題。

當今世界正在經歷百年未有之大變局，在外部全球經濟復蘇乏力、貿易保護主義抬頭、中美關系緊張和內部投資回報率下降、供需錯配、結構失衡、城鄉(xiāng)區(qū)域收入差距擴大的多重困境擠壓下，以習近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌全局，從我國新發(fā)展階段、新歷史任務、新環(huán)境條件出發(fā)，堅持“發(fā)展階段論”和“不斷發(fā)展論”、“整體協(xié)同”與“局部主攻”的辯證統(tǒng)一，作出加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的戰(zhàn)略部署，由過去注重效率和發(fā)展轉變?yōu)榻y(tǒng)籌發(fā)展與安全，這對于我國實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展具有戰(zhàn)略性意義。我國城市發(fā)展從屬于經濟社會發(fā)展的總體框架，城市發(fā)展的要素、機制和目標離不開宏觀經濟背景與環(huán)境。為此，必須立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，將城鄉(xiāng)區(qū)域經濟循環(huán)深刻嵌套于國內國際雙循環(huán)之中，在新發(fā)展格局下探尋未來城市高質量發(fā)展的新出路。

一、國家戰(zhàn)略導向與我國城市發(fā)展路徑的演化

1949年以來，我國城市發(fā)展服從于國家宏觀戰(zhàn)略安排，經歷了“立國戰(zhàn)略下計劃建設→富國戰(zhàn)略下競爭建設→強國戰(zhàn)略下品質建設”的路徑演化，城市數量增長了5倍，城市人口增加了約7億人，取得了較大的成績。

（一）立國戰(zhàn)略、重工業(yè)發(fā)展與城市計劃

新中國成立之初，面臨著資源短缺與外部封鎖的雙重壓力，在此背景下，中央確立了建立工業(yè)國的目標，圍繞實現社會主義工業(yè)化的總要求，有計劃地優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。這一階段的城市發(fā)展遵循“大分散、小集中，不搞中心城市、多發(fā)展小城鎮(zhèn)”的計劃模式，城市空間布局受重工業(yè)區(qū)位影響較大，城市建設為工業(yè)化、為生產、為勞動人民服務[1]。一方面，工業(yè)化進程推進了城市擴張及建設，在東北地區(qū)老重工業(yè)基地以及武漢、包頭、蘭州、西安、太原、鄭州、洛陽、成都等一批新興內地重工業(yè)基地建設的推動下，城市相繼發(fā)展。1949—1959年，全國城市數量由132個增至179個，城鎮(zhèn)人口增加了6606萬人。另一方面，城市計劃發(fā)展模式推進了工業(yè)發(fā)展，工農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷、票證以及城市工人低工資等制度安排有效壓低了工業(yè)生產的原材料和勞動力成本，使得工業(yè)部門能夠在短期內積累可觀利潤，推動了工業(yè)發(fā)展。盡管這一時期城鎮(zhèn)化水平和城市發(fā)展速度并不快，但城市計劃發(fā)展模式加速了工業(yè)利潤積累，為新中國的穩(wěn)固奠定了堅實的基礎。

（二）富國戰(zhàn)略、人口流動與城市競爭

改革開放后，傳統(tǒng)以“大鍋飯”等平均主義為導向的經濟發(fā)展模式逐漸轉化為以效率優(yōu)先為主導的發(fā)展思路，農村人口流動管理逐步放寬，城市發(fā)展也轉向了競爭驅動型模式[1]。由于非農產業(yè)是經濟增長的主要源泉，地方政府往往采取一些城市傾向的經濟政策[2]，財政支出向城市鐵路、公路、機場等基礎設施建設以及引進大項目、大工程傾斜，迎合了工業(yè)發(fā)展對于土地、資金以及降低成本的需求，使得工業(yè)企業(yè)快速集聚并通過市場和要素專業(yè)化溢出等渠道創(chuàng)造就業(yè)崗位，吸引農村人口持續(xù)流入，帶動了城市快速發(fā)展。1978—2011年，全國城市數量由193個增至657個，城鎮(zhèn)人口數量由1978年的1.7億人增至2011年的6.9億人，城鎮(zhèn)化水平快速從17.92%提高至51.27%，城市發(fā)展駛入快車道。

競爭驅動型城市發(fā)展模式使部分地方政府滋生造城沖動，產生了土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、城市建設缺乏特色等問題。其一，城市發(fā)展土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，增長地耗水平高而經濟密度低。改革開放后，全國城市建成區(qū)面積增長速度長期快于城市人口增長率，用地增長彈性系數一直超過城市合理擴張上限。與土地快速擴張不同的是，除深圳之外的大多數城市經濟密度提升緩慢，且地均GDP與國際大都市存在明顯差距。在“土地換增長”模式下，部分城市“攤大餅式”的無序擴張致使用地結構不合理、土地資源利用效率低下[3]，部分地區(qū)“土地財政”依賴度加大[4]，不得以采取的偏向工業(yè)園區(qū)以及房地產的土地出讓行為致使地價、房價高企，對中低收入群體產生擠出效應，加大了企業(yè)土地、勞動力等使用成本，抑制了企業(yè)創(chuàng)新與進一步集聚，不利于產業(yè)升級和城市的多樣化發(fā)展[5]。其二，城市建設缺乏特色，吸引力不足。部分地方政府一味追求高樓林立、交通縱橫的城市形象，城市建筑高度雷同，千樓一面、千城一面現象突出，在城市改造過程中存在“大拆大建”“拆真建假”等現象，致使歷史傳承割裂、文化氛圍缺失，在城市建設和運行資金緊張的壓力下仍然存在基礎設施重復建設現象，致使供需錯位和資源浪費。此外，伴隨基礎設施的完善，可貿易品運輸成本顯著降低，工業(yè)企業(yè)開始出現分散和轉移，傳統(tǒng)依靠政府主導集聚工業(yè)企業(yè)促進城市發(fā)展的模式出現失靈，部分地區(qū)陷入了追求數量和規(guī)模的“外延式”僵局，資源詛咒難以擺脫，產業(yè)轉型升級進程緩慢，新增就業(yè)崗位數量降低，人口轉移動能持續(xù)減弱，發(fā)展進入瓶頸。

（三）強國戰(zhàn)略、以人為核心與城市品質建設

黨的十八大以來，人民日益增長的美好生活需要和發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾日漸突出，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化加速推進。人口流動呈現向東部、南方省份及中西部行政中心城市流動，向公共服務好、就業(yè)機會多的南方及大城市流動的新特征，區(qū)域經濟分化呈總體趨勢擴大、板塊內部分化明顯和南北分化加劇的新特點。城市開始找尋發(fā)展的新出路，圍繞生活、生產、生態(tài)、人文、社會、治理等城市品質的建設加速推進[6]，政策側重點由公共基礎設施建設轉向公共服務，引才與營商環(huán)境改善措施持續(xù)加碼。政府希冀通過聚集人才，由人才帶動創(chuàng)新，形成新興產業(yè)集聚，提供工作崗位，吸引人口流入，從而實現城市發(fā)展。雖然大多數城市意識到城市品質的重要性，但區(qū)域品質建設絕非一朝之事，在引才策略同質化和公共服務建設不成熟的束縛下，除北京、上海、廣州、深圳這些一線城市外，人才主要在杭州、南京等少數城市集聚，不利于我國城市的整體發(fā)展。此外，新一輪城市品質建設伴生了南北分化加劇，南方城市在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、產權及要素市場化改革、公共服務和營商環(huán)境優(yōu)化等方面持續(xù)領先，人口不斷流入;而北方大多數城市尚未從傳統(tǒng)的依靠資源要素和政府投資驅動的發(fā)展模式中脫離，資源枯竭型城市轉型壓力加大，政府投資回報率持續(xù)下降，產業(yè)升級進程緩慢，人口流失嚴重。2012—2019年，北方經濟占全國比重從42.9%下降至35.4%，南北城市GDP總量差距從14個百分點擴大到29個百分點。自創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略提出后，部分地區(qū)陷入了“創(chuàng)新崇拜”[7]，盲目上馬與本地發(fā)展實際不相符、不配套的項目和工程，造成了經濟損失和資源浪費，加之新興產業(yè)對從業(yè)人員素質要求普遍偏高，不足以支撐未來我國3億人口市民化的需要。城市發(fā)展路徑尚需進行全盤式、系統(tǒng)化的謀劃。

二、新發(fā)展格局下城市高質量發(fā)展的理論解析

新發(fā)展格局是當前及未來一段時期我國經濟社會各類活動的基本遵循。只有在新發(fā)展格局視角下深度解析并研究城市高質量發(fā)展的要素、機制和目標，有效平衡發(fā)展動能上政府與市場的關系，以及功能定位上大城市與中小城市的關系等，才能準確把握、科學決策，設計可行的城市高質量發(fā)展路徑。

（一）新發(fā)展格局與城市高質量發(fā)展的邏輯關系

新發(fā)展格局是我國適應新發(fā)展階段、面對新歷史任務、破解新環(huán)境約束的必然選擇，也是當前及未來一段時期我國經濟社會各類活動的基本遵循。當前，我國城市進入高質量發(fā)展階段，以土地、資本為核心變量的傳統(tǒng)城市發(fā)展模式正在改變，以資源、投資驅動的傳統(tǒng)要素集聚方式正在突破，城市高質量發(fā)展面臨著新的要素轉換、新的機制構建、新的目標設定和新的路線選擇[8]。只有在新發(fā)展格局的視角下，立足國內市場，培育國際競爭新優(yōu)勢，推動大尺度區(qū)域整合，構建符合人口大國要求的城市產業(yè)和就業(yè)體系，才能提供城市高質量發(fā)展的源動力。

城市是國家經濟運行體系及其空間網絡的重要支撐[9]，其發(fā)展速度和質量直接關乎新發(fā)展格局的構建、推進和落實。我國的城鎮(zhèn)化既創(chuàng)造巨大需求、又提升有效供給，是拉動經濟增長的核心動能。新發(fā)展格局戰(zhàn)略部署下我國經濟發(fā)展的出發(fā)點和落腳點、中心和重心都發(fā)生了巨大變化，推進新型城鎮(zhèn)化仍然是經濟發(fā)展的重要抓手。只有暢通城鄉(xiāng)區(qū)域經濟循環(huán)，才能為構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局提供基本保障;只有推動城市高質量發(fā)展，才能形成系列空間節(jié)點，支撐新發(fā)展格局順利推進并落實。

因此，科學理解新發(fā)展格局的內涵是深入設計城市高質量發(fā)展理論架構和實施路徑的重要前提。第一，國內國際雙循環(huán)是一個整體，不可偏廢，內循環(huán)為主、外循環(huán)賦能、雙循環(huán)暢通高效是新發(fā)展格局的基本表現[10]。第二，由過去注重效率和發(fā)展轉變?yōu)榻y(tǒng)籌發(fā)展與安全、實現更為安全的發(fā)展，這是新發(fā)展格局的核心要求。第三，實現高水平自立自強是新發(fā)展格局的本質特征。第四，改革、開放、創(chuàng)新是全面落實新發(fā)展格局的關鍵動能[11]。第五，深化供給側結構性改革和需求側管理、推進創(chuàng)新攻關、推動國內統(tǒng)一市場的形成、優(yōu)化升級產業(yè)結構、增強供給體系韌性、完善深層次改革和經濟社會治理、塑造我國參與國際合作和競爭新優(yōu)勢，是加快構建新發(fā)展格局的主攻方向。

（二）新發(fā)展格局下城市發(fā)展的要素轉換

傳統(tǒng)意義上，城市發(fā)展以土地、資本等要素投入的生產函數模型為基本假定，學者們一般從投資驅動下的規(guī)模效應和集聚效應兩個角度來描述城市發(fā)展過程并確定未來發(fā)展路徑。伴隨技術的進步，影響城市發(fā)展的要素表現形式、作用方式及強度發(fā)生了重大變化。因此，必須在新發(fā)展格局指導下，對要素轉換進行深度解讀。

1.人口流動符合市場規(guī)律并反映區(qū)域落差

人口是影響城市發(fā)展最核心的要素。當前我國人口流動呈現向東部、南方省份及中西部行政中心城市流動、向公共服務好和就業(yè)機會多的南方及大城市流動等新特征，符合市場機制作用規(guī)律的同時也反映出東西部、南北方、城市間發(fā)展落差。第一，跨省域人口向東部、南方流動。2016—2019年廣東省、浙江省、江蘇省年均增加常住人口分別達168萬人、78萬人和23萬人，山東省、東北三省人口流出規(guī)模持續(xù)擴大。第二，人口持續(xù)向少數核心城市聚集。2016—2019年深圳、廣州、杭州三城市人口年均凈流入均超過20萬人，長沙、寧波、西安、成都、重慶、鄭州等城市人口年均凈流入超10萬人。第三，城市間人口聯(lián)系加強。城市群內部經濟聯(lián)系密切，人口交互密切。百度人口遷移大數據顯示，廣州—佛山、深圳—東莞、上?！K州、北京—廊坊、北京—天津、西安—咸陽等城市間人口單日流動頻次逐漸走高。

2.城市土地要素增長空間正在受到“胡煥庸線”和糧食安全的雙重擠壓

土地是城市發(fā)展的空間載體，受到“胡煥庸線”和糧食安全的雙重擠壓。當前我國城市建設面積增幅收窄，沿海城市普遍存在工業(yè)用地擠占居住用地的問題。從總量上看，2019年我國全部城市建設面積達58 307.7平方公里，2011—2015年城鎮(zhèn)建設面積年均增長5.4%，2016—2019年年均增長3.4%，增幅收窄;上海、北京、天津等大城市2016—2019年城建土地面積年均增長不足1%①。從用地結構來看，城鎮(zhèn)建設用地包括居住、工業(yè)、商服、物流倉儲、道路交通、公共管理與服務、公共設施、綠地等八類，全國整體城市建設用地中居住用地占比高于工業(yè)用地占比10個百分點左右，但與國家整體水平相比，上海、東莞等沿海城市普遍存在居住用地占比低于工業(yè)用地占比的現象，造成了土地和住宅價格高企。

3.城市建設資金逐步依賴多渠道融資

資本是城市建設和運營的基本保障。在城市快速發(fā)展的要求下，市政公用設施建設固定資產投資額增幅上升，地方財政支撐乏力，信貸和民間資本支撐力度加強。2019年城市市政公用設施建設固定資產投資額達20 438.8億元;2011—2015年投資額年均增長3.1%，2016—2019年年均增長4.8%，增幅上升。盡管分稅制改革賦予了地方財政一定的自主權，但長期以來我國地方政府財政支出效率并不高[12-13]，隨著城市加快擴張，許多城市地方財政明顯支撐乏力。為解決投入不足的問題，城市陸續(xù)成立城投公司，以政府劃撥土地為抵押物進行融資，引入銀行信貸資金和民間資本。2019年，城市市政公用設施建設固定資產投資中地方財政撥款、國內貸款、自籌資金分別為5456.9億元、5039.3億元、4707.3億元，占全部資金的70%以上①。

4.技術、數據等“新型要素”持續(xù)賦能城市管理和品質建設

新一輪科技革命下，技術、數據等“新型要素”為城市發(fā)展注入了新活力。近年來，大數據、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、模式、理念不斷創(chuàng)新。2012年住房和城鄉(xiāng)建設部公布首批90個國家智慧城市試點名單，截至2020年4月，試點數量已經達到290個，我國正在成為全球最大的智慧城市建設實施國。在“新型要素”賦能下，一批智慧城市樣板工程涌現，“大城市病”得到初步緩解，城市管理成效和市民生活質量顯著提升。

5.環(huán)境逐步成為恩格爾系數降低與庫茲涅茨曲線拐點到來后的重要變量

在習近平生態(tài)文明思想引領下，堅守“兩山”理念、優(yōu)化“三生”空間已經成為城市發(fā)展的共識。近年來，我國恩格爾系數持續(xù)下降，從2016年的30.1%降至2019年的28.2%②，整體臨近庫茲涅茨曲線拐點，大部分東部城市已經位于庫茲涅茨曲線右側[14]。從居民需求和城市發(fā)展階段出發(fā)，環(huán)境的恢復與建設是城市不可移動品質空間的核心內容，直接影響人口特別是精英人才的流動，正在成為影響未來城市發(fā)展的重要變量因素。

（三）新發(fā)展格局下城市高質量發(fā)展的理論機制和目標設定

新發(fā)展格局下，我國城市進入高質量發(fā)展階段，必須脫離傳統(tǒng)路徑依賴，順應要素轉換的新趨勢，從供需互動、創(chuàng)新驅動、空間要素生產率提升、制度變革、產業(yè)鏈升級、治理深化六方面著手，促進城市平衡、充分、高效、公平、可持續(xù)、安全發(fā)展。

1.以供需互動促進城市平衡發(fā)展

處理好供給和需求的關系是新發(fā)展格局的重要內涵。當前和今后一個時期，我國經濟運行面臨的主要矛盾仍然在供給側，必須緊緊扭住供給側結構性改革這條主線，注重需求側管理，打通堵點，補齊短板，貫通生產、分配、流通、消費各環(huán)節(jié)，形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的更高水平動態(tài)平衡。我國城市發(fā)展暴露出的大城市病和中小城市功能萎縮、城市建設“千城一面”等問題，根本上就在于城市提供的產品和服務的品種、質量無法滿足多層次、多樣化的居民需求，致使部分城市承載力和吸引力不足。新發(fā)展格局下，城市發(fā)展要順應人口向區(qū)域性行政中心、公共服務好、就業(yè)機會多的城市集聚的需求，統(tǒng)籌土地、資本、技術、數據、環(huán)境等要素資源，加快供給側結構性改革。一方面，要提高中心城市、城市群綜合承載及資源優(yōu)化配置能力，根治“大城市病”;另一方面，要加強有效供給，提高小城市資源利用效率，治理經濟增長乏力、公共服務長期供給不足、人才流失、產業(yè)凋敝等“落后病”，促進城市內及城市間供需平衡發(fā)展。

2.以創(chuàng)新驅動城市充分發(fā)展

創(chuàng)新是暢通國內大循環(huán)、塑造我國在國際大循環(huán)中主動地位的關鍵。在國內傳統(tǒng)要素、投資驅動方式不可持續(xù)和國外全球價值鏈依附性嵌入模式支撐弱化的雙重困境下，我國必須依靠創(chuàng)新驅動解決發(fā)展動力不足、潛力釋放不夠等總量、結構和水平問題，必須通過培育新技術、新產品、新業(yè)態(tài)、新模式，促進新舊產業(yè)融合，以本土企業(yè)自主創(chuàng)新能力提升和本土高端市場需求擴容支撐跨越“中等收入陷阱”[15]。解決當前我國城市發(fā)展面臨的內生動能不足、“攤大餅”式擴張造成的資源浪費等問題，應當以創(chuàng)新為基本出發(fā)點，推動城市發(fā)展動能轉換，加快城市土地、人口、資本等傳統(tǒng)要素與技術、數據等新型要素充分融合，提高要素使用效率，營造公平競爭的新環(huán)境，提供符合居民消費升級需求的新產品和新服務，促進城市充分發(fā)展。

3.以空間要素生產率提升引領城市高效發(fā)展

以中心城市為核心的現代化都市圈和高水平城市群是構建新發(fā)展格局的空間載體和重要支撐。落實新發(fā)展格局的決策部署必須持續(xù)發(fā)揮中心城市和城市群的帶動作用，形成一批新增長極，優(yōu)化區(qū)域分工，深化區(qū)域合作，更好促進發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)、東中西部和東北地區(qū)共同發(fā)展[16]。當前我國人口持續(xù)流入公共服務好、就業(yè)機會多的中心城市，未來還將有三億人口進城，而“胡煥庸線”約束下人口流入區(qū)城市土地要素供給增量空間有限。這就要求在未來的城市發(fā)展中，以新技術、新平臺融合各類要素資源，構建新型生產函數，大力提升城市經濟密度和地均產出，全方位提高城市發(fā)展效率。

4.以制度變革推動城市公平發(fā)展

掃除阻礙國內大循環(huán)和國內國際雙循環(huán)暢通的制度、觀念和利益羈絆，破除妨礙生產要素市場化配置和商品服務流通的體制機制障礙，形成高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的國內統(tǒng)一大市場，是新發(fā)展格局的核心要求[16]。在與戶籍掛鉤的系列制度約束下，我國大中小城市、小城鎮(zhèn)之間存在明顯斷層，城鄉(xiāng)、區(qū)域、收入差距持續(xù)擴大，區(qū)域協(xié)調發(fā)展與公共服務均等化進展緩慢，新市民獲得感、體驗感差。具體而言，存在如下問題：第一，以京津冀為例，北京、天津兩個超大城市與河北省之間缺乏有經濟活力的中小城市支撐，城市群等級結構不合理。第二，城市間特別是臨近城市間經濟聯(lián)動仍有提升空間。2019年有11個省會城市在本省份的經濟首位度超過30%①，集聚效應顯著，而輻射聯(lián)動不足，沒有有效調動各個城市參與經濟活動的積極性，城市比較優(yōu)勢發(fā)揮尚不充分。第三，城市內各群體收入和生活質量差距仍然存在。根據《2019年農民工監(jiān)測調查報告》，50.9%的受訪農民工反映存在子女在城市上學難、看病難，市民權利缺失等問題，農村轉移人口市民化仍然是新型城鎮(zhèn)化和高質量城市發(fā)展需要解決的重大問題。未來城市發(fā)展需要轉換空間視角，通過制度變革，以人口要素的自由流動帶動城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間在人均 GDP、人均實際收入和生活質量方面的均等化[17]，推動城市公平發(fā)展。

5.以產業(yè)鏈升級帶動城市可持續(xù)發(fā)展

產業(yè)鏈、供應鏈暢通是高質量國民經濟循環(huán)的基礎，產業(yè)鏈自主可控更是關系到我國經濟安全、穩(wěn)定的根本。按照國際經驗，城鎮(zhèn)化初期工業(yè)是人口聚集的直接動力，能夠助推城市快速發(fā)展，而伴隨城鎮(zhèn)化的推進，城市產業(yè)結構發(fā)生重要變化，信息技術、金融等服務業(yè)以及高端制造業(yè)會逐漸取代傳統(tǒng)工業(yè)成為城市發(fā)展的新動力，推動城市建設走向高級階段。2019年我國人均GDP比中等偏上收入國家的平均水平高出13.5%，而城鎮(zhèn)化率落后中等偏上收入國家平均水平的6%。預計“十四五”結束時，我國將跨入世界銀行設定的高收入國家門檻[17]，城鎮(zhèn)化推進和城市發(fā)展上升空間較大。因此，必須緊緊抓住產業(yè)鏈升級的主線，優(yōu)化跨行政區(qū)大空間尺度要素流動和配置機制，以國內大循環(huán)為主，重構區(qū)域產業(yè)鏈，培育完整的城市產業(yè)體系，解決三億人口進城就業(yè)問題，縮小我國城鎮(zhèn)化率與國際平均水平的差距，支撐城市可持續(xù)發(fā)展。

6.以治理深化保障城市安全發(fā)展

國家治理體系和治理能力現代化直接關系到新發(fā)展格局的構建和完善，而城市治理是共建共治共享國家治理新格局的基本單元。隨著千萬級人口大城市數量的增加，城市多元文化融合、自然災害和公共衛(wèi)生事件應急處理、市政基礎設施承載等頻頻受到挑戰(zhàn)。按照戶籍人口計算，2019年我國千萬以上人口的超大城市有6個，500萬～1000萬人口的特大城市有10個，300萬～500萬人口的大城市有30個①。如果考慮到人口的流動，承載千萬級人口的超大城市會更多，這對城市治理的高效性和安全性帶來了極大挑戰(zhàn)。特別是新冠肺炎疫情發(fā)生以來，如何在確保防疫工作的同時維持城市的正常運轉，成為各級政府急需破解的治理難題。未來城市應充分借助技術、數據等“新型要素”，創(chuàng)新精細化管理方式和多元化治理手段，不斷提高政府執(zhí)政能力，全面提升城市治理的社會化、法治化、智能化和專業(yè)化水平，保障城市安全發(fā)展。

三、新發(fā)展格局下我國城市高質量發(fā)展的路徑選擇

恰逢“兩個一百年”歷史交匯之際，城市高質量發(fā)展必須以新發(fā)展格局為統(tǒng)領，立足國內市場，培育國際競爭新優(yōu)勢，抓緊構建符合人口大國要求的城市產業(yè)和就業(yè)體系，加快大尺度區(qū)域整合和城鄉(xiāng)融合，逐步實現臨近區(qū)域公共服務均等化，完善城市生產、生活、生態(tài)品質治理，持續(xù)關注城市不可移動、非貿易型要素培育。

（一）抓緊構建符合人口大國要求的城市產業(yè)和就業(yè)體系

第一，重構以國內大循環(huán)為主的區(qū)域產業(yè)鏈。一是快速推進城市產業(yè)鏈由外循環(huán)、自循環(huán)為主轉向內循環(huán)、區(qū)域循環(huán)為主。一方面，面向國內市場和需求，加快自主創(chuàng)新、聯(lián)通產學研用，加大基礎科學和緊缺技術的投入力度，構建完善且自主可控的創(chuàng)新鏈、產業(yè)鏈和供應鏈;另一方面，以中心城市為支撐，合理規(guī)劃產業(yè)布局，實現區(qū)域內及區(qū)域間產業(yè)的優(yōu)勢互補和創(chuàng)新成果的自由流動，進行多層次產需對接，打破區(qū)域間城市間分割，推動大尺度產業(yè)鏈整合，構建布局完善、門類齊全、結構合理的區(qū)域產業(yè)體系。二是積極培育新業(yè)態(tài)。大力推動5G等城市新型基礎設施建設，加強新一代信息技術與傳統(tǒng)產業(yè)部門、線上與線下不斷有機融合，發(fā)展直播帶貨、工廠電商、社區(qū)零售等新模式，以創(chuàng)新驅動產業(yè)升級，以新業(yè)態(tài)釋放新就業(yè)崗位，激發(fā)消費潛力，提高居民收入。

第二，分層級推進就業(yè)供給側改革。堅持推動擴大就業(yè)和提高收入有機結合，從城市發(fā)展基礎和要素稟賦出發(fā)，識別城市就業(yè)供給特征，基于不同層級產業(yè)發(fā)展，全面推進就業(yè)導向型、創(chuàng)新驅動型、服務導向性、環(huán)境導向性等多層級就業(yè)崗位設置，擴充就業(yè)規(guī)模，改善就業(yè)結構，提高就業(yè)質量，避免出現資源枯竭和產業(yè)空心化現象，保持城市發(fā)展的持續(xù)動力，著力解決三億人進城就業(yè)問題。

（二）加快大尺度區(qū)域整合和城鄉(xiāng)融合

第一，持續(xù)推進戶籍制度改革。積極探索零門檻落戶、人才落戶、“差別化落戶”、城市群內戶口互認等多種戶籍制度改革模式，破除城市戶籍門檻，推動基本公共服務同戶籍身份剝離。完善教育、醫(yī)療等基礎公共服務保障，推動人口由臨近區(qū)域向全國范圍內的自由流動，以人口流動逐步帶動城鄉(xiāng)間、地區(qū)間收入和生活質量的均等化。

第二，持續(xù)加強不同等級城市的有效組合。完善城市群、都市圈、城市帶建設，從空間結構優(yōu)化著手，解決大城市病，提高都市圈、城市群的空間利用效率?；谥行某鞘屑俺鞘腥撼叨?，從創(chuàng)新治理、產業(yè)治理、公共治理和空間治理等多維度提升城市綜合承載及資源優(yōu)化配置能力，優(yōu)化城市群規(guī)模體系，加快大城市與中小城市、城市與鄉(xiāng)村的良性循環(huán)，建立起跨行政隸屬關系的大尺度協(xié)同關系。

第三，加快推進城鄉(xiāng)融合。健全城鄉(xiāng)雙向要素流動機制，加快推進農村土地流轉交易、工商資本引流入鄉(xiāng)、多渠道城鄉(xiāng)財政金融服務等體制機制建立和完善;優(yōu)化城鄉(xiāng)教育資源配置，加強鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務體系建設，健全農村養(yǎng)老服務網絡，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保險和社會救助體系，推動城鄉(xiāng)公共服務一體化;逐步建立城鄉(xiāng)一體化的基礎設施發(fā)展機制，推進城市軌道交通、市政供水供氣向城郊村延伸，加快實現各區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村道路聯(lián)通。

（三）逐步實現臨近區(qū)域公共服務均等化

第一，推進臨近區(qū)域公共服務均等化。以城市群、都市圈為空間尺度，豐富供應主體和資金來源，逐步實現臨近區(qū)域教育、醫(yī)療等基本公共服務供給數量和質量的均等化。一方面，提供符合居民需求的有效公共品，減少資源的錯配與浪費;另一方面，創(chuàng)新城市建設、改造、治理方式，提供新型城市體驗。

第二，推進城市住房供給側改革。堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，強化城市主體責任，分類型建立并完善住房供應體系。一是推進城市更新和存量住房改造，提高老市民居住質量;二是針對城市中低收入家庭和新市民，配建公共住房和發(fā)展租賃住房，在深圳、雄安新區(qū)等地探索人才房建設模式;三是健全商品房銷售和私房出租、交易的市場機制，全面提升城市居住體驗。

（四）完善城市生產、生活、生態(tài)品質治理

第一，完善高密度城市生產品質治理。探索北京、上海、深圳等高密度城市生產治理模式創(chuàng)新，合理規(guī)劃城市邊界和生產空間，用好土地和資金增量，盤活存量，進一步提高城市承載彈性和經濟密度。

第二，完善以社區(qū)為基本單元的城市生活品質治理。運用大數據等新技術手段加強交通、社區(qū)智慧管理，提高網格化精細管控水平，降低城市運行成本和風險;推進健康城市建設，積極開展各類健康宣傳、體育健身活動，為市民健康生活和工作提供保障。

第三，完善城市生態(tài)品質治理。集中合力治理城市空氣、水體、土壤污染，改善城市建設用地結構，適度增加綠地建設面積，一手抓污染源頭控制，調整能源結構，提高能源使用效率，一手抓生態(tài)修復，逐步還原城市綠色基底，提升生態(tài)系統(tǒng)功能。

（五）持續(xù)關注城市不可移動、非貿易型要素培育

第一，關注城市文化培育。通過制度引導城市居民參與到滲透家國情懷、集體精神、地方文化的各類活動中來，在地方文化的基礎上逐步建立一套居民理解、認同和喜愛的城市文化供給體系，以提升大眾審美為出發(fā)點，強調先進文化的導向作用，強化城市文化符號，增強城市居民的文化自信。

第二，推進保留特色風貌的差別化城市建設。高度重視城市自然、人文景觀保護，加強對傳統(tǒng)歷史街區(qū)的修復和限制性開發(fā)，留住城市空間中的傳統(tǒng)、鄉(xiāng)愁和記憶，提高居民對城市的歸屬感與認同感;通過特色地標、文化產業(yè)園建設等方式，推進差異化的城市建設。

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（責任編輯：羅重譜）