行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)存在的主要問題及對(duì)策分析

徐小雯

行政事業(yè)單位在發(fā)展過(guò)程中，其內(nèi)部的管理機(jī)制不斷完善，當(dāng)前時(shí)代的發(fā)展對(duì)行政事業(yè)單位提供的服務(wù)提出更高要求，需要行政事業(yè)單位從內(nèi)部著手，提升管理成效，便需要立足內(nèi)部控制管理，通過(guò)提升內(nèi)控管理水平，來(lái)提升自身服務(wù)效能來(lái)回饋社會(huì)。具體到業(yè)務(wù)層面，從業(yè)務(wù)層面加強(qiáng)企業(yè)的內(nèi)部控制管理水平，將幫助管理人員更深入了解單位在各主要業(yè)務(wù)中存在的一些問題，基于這些問題的暴露，采取對(duì)應(yīng)的解決策略，例如采用出具崗位權(quán)責(zé)說(shuō)明書的方式，明確崗位權(quán)責(zé)，避免行政事業(yè)單位工作開展過(guò)程中個(gè)人、部門之間互相推諉的現(xiàn)象發(fā)生。通過(guò)類似這樣的剖析和策略提出，一步步地完善行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控水平，提升行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)效率，突破發(fā)展瓶頸，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展。

新形勢(shì)下，黨和國(guó)家、人民對(duì)行政事業(yè)單位提出新的要求，如何順應(yīng)時(shí)代發(fā)展需求，更好的服務(wù)人民，成為每一個(gè)行政事業(yè)單位需要考慮的一個(gè)問題。通過(guò)建設(shè)和加強(qiáng)內(nèi)控管理，既是加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的重要舉措，同樣也是順應(yīng)社會(huì)各界主體需求的發(fā)展必由之路。從業(yè)務(wù)層面著手，是切實(shí)提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平的一個(gè)有效切入點(diǎn)，通過(guò)厘清單位的日常業(yè)務(wù)內(nèi)容，發(fā)掘業(yè)務(wù)控制方面存在的不足之處，并針對(duì)性的提出完善和調(diào)整策略，是當(dāng)前提升單位內(nèi)控能力，進(jìn)而提升服務(wù)和經(jīng)營(yíng)水平的一個(gè)重要路徑。

一、行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制內(nèi)容

通常而言，為實(shí)現(xiàn)有效的行政事業(yè)單位內(nèi)控管理，需要踐行制定內(nèi)控制度、落實(shí)程序、安排對(duì)應(yīng)監(jiān)管程序與機(jī)構(gòu)這一過(guò)程。也就是說(shuō)行政事業(yè)單位需要基于內(nèi)控要求，設(shè)置功能齊備的內(nèi)控部門，即便財(cái)政資金、人力資源有限，也要設(shè)置專員崗位來(lái)負(fù)責(zé)該工作，并為對(duì)應(yīng)的內(nèi)控部門或者崗位設(shè)置輪崗機(jī)制，出具部門或者崗位權(quán)責(zé)說(shuō)明書，明確日常工作權(quán)責(zé)，保障內(nèi)控工作開展落地有聲。從業(yè)務(wù)層面來(lái)分析，加強(qiáng)業(yè)務(wù)層面內(nèi)控水平，具體可見如下內(nèi)容。

（一）預(yù)算管理

預(yù)算管理是行政事業(yè)單位日常工作的開端，在內(nèi)控工作中有重要意義。需要制定規(guī)范的流程、應(yīng)用合理的方法、預(yù)算要依據(jù)對(duì)應(yīng)的工作安排及時(shí)編制，具體到預(yù)算的編制內(nèi)容，不僅要求數(shù)據(jù)翔實(shí)、準(zhǔn)確，還要求更加細(xì)化，以便審計(jì)主管部門的查詢和分析。此外，基于業(yè)務(wù)內(nèi)容的不同，相應(yīng)的預(yù)算管理也要應(yīng)用對(duì)應(yīng)的機(jī)制，設(shè)定目標(biāo)和對(duì)應(yīng)規(guī)劃，能夠在后續(xù)執(zhí)行過(guò)程中基于目標(biāo)變化而變動(dòng)。

（二）收支管理

收支管理業(yè)務(wù)內(nèi)控的重點(diǎn)要求，在于崗位設(shè)置的合理性，具體來(lái)看便是要將不相容的崗位分離，常見的為會(huì)計(jì)與出納崗位，可以通過(guò)出具崗位權(quán)責(zé)說(shuō)明書的方式明晰崗位權(quán)責(zé)，避免權(quán)責(zé)交叉。此外還要逐步完善票據(jù)管理制度，確保票據(jù)管理規(guī)范，為風(fēng)險(xiǎn)防控提供幫助。

（三）采購(gòu)管理

涉及到采購(gòu)業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，其重點(diǎn)同樣在于以不相容崗位分離的原則，明確各崗位原則，將采購(gòu)與負(fù)責(zé)審批的權(quán)責(zé)劃分到不同的崗位。采購(gòu)崗位只負(fù)責(zé)依據(jù)政府采購(gòu)清單去找尋供應(yīng)商進(jìn)行采購(gòu)，審批崗位則對(duì)采購(gòu)人員的采購(gòu)申請(qǐng)、招標(biāo)文件的簽訂、查驗(yàn)以及保管等負(fù)責(zé)。

（四）資產(chǎn)管理

資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制除了要遵循不相容崗位分離的原則外，還要從工作長(zhǎng)度方面來(lái)進(jìn)行考量，簡(jiǎn)而言之就是同一項(xiàng)資產(chǎn)和資金業(yè)務(wù)要分派不同的員工來(lái)負(fù)責(zé)不同的階段，避免同一個(gè)人負(fù)責(zé)一整個(gè)的資產(chǎn)和資金業(yè)務(wù)。

（五） 項(xiàng)目管理

建設(shè)項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)層面，要求管理人員在崗位設(shè)置時(shí)要結(jié)合實(shí)際需求，需要讓?shí)徫蝗藛T清晰各部門、崗位的權(quán)責(zé)，同時(shí)要遵循不相容崗位分離原則。具體到建設(shè)項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)層面，需要分離的崗位包括但不限于項(xiàng)目預(yù)算與項(xiàng)目審計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施與付款、項(xiàng)目可行性研究與決策等。除了崗位權(quán)責(zé)要分離外，還要出臺(tái)科學(xué)、客觀地議事和決策制度，避免傳統(tǒng)行政事業(yè)單位工作模式下的“一言堂”現(xiàn)象，確保議事和決策要通過(guò)集體來(lái)實(shí)現(xiàn)，并要將每次議事、決策的內(nèi)容通過(guò)文字形式整理歸檔，以便日后查用。

（六）合同管理

合同管理業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控工作，需要遵循崗位設(shè)置的合理性原則，將合同簽署權(quán)與審批權(quán)分布到不同崗位。此外，合同簽署相關(guān)印章要由專人保管，通過(guò)出臺(tái)制度的形式和監(jiān)督機(jī)制，來(lái)保障印章的專章專用、專人專用，避免因印章使用混亂引發(fā)的一系列負(fù)面事件。

二、行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制不足之處

（一）預(yù)算業(yè)務(wù)

從近年來(lái)國(guó)內(nèi)行政事業(yè)單位的預(yù)算業(yè)務(wù)開展現(xiàn)狀來(lái)看，大部分單位能夠有序開展預(yù)算的編制、審批以及落地執(zhí)行，采用高效的內(nèi)控管理機(jī)制和具體工作辦法，將不同的部門、崗位權(quán)責(zé)進(jìn)行區(qū)分，且最終的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和預(yù)期目標(biāo)基本保持一致，目前的不足之處在于缺乏預(yù)算的全程管理機(jī)制，此外在預(yù)算指標(biāo)下限較高、預(yù)算追加制度不明確等方面還存在一定的瑕疵。究其原因，主要在于三個(gè)方面：第一，預(yù)算績(jī)效管理理念貫徹落實(shí)不到位，部分預(yù)算管理人員在工作上隨意性較強(qiáng)，缺乏一定的規(guī)范理念，對(duì)內(nèi)控工作存在輕視;第二，預(yù)算管理缺乏對(duì)應(yīng)的激勵(lì)體系，負(fù)責(zé)預(yù)算管理的人員無(wú)法長(zhǎng)時(shí)間保持規(guī)范的理念和行為，缺乏獎(jiǎng)罰制度對(duì)員工的直接刺激;第三，源于行政事業(yè)單位的公益性，預(yù)算工作人員思想產(chǎn)生偏差，認(rèn)為預(yù)算管理關(guān)鍵點(diǎn)要著眼于項(xiàng)目活動(dòng)的社會(huì)效益，對(duì)于要完成這一項(xiàng)目所需要的成本預(yù)算則不夠重視，進(jìn)而導(dǎo)致預(yù)算工作在編制、審批、執(zhí)行以及后續(xù)的監(jiān)督環(huán)節(jié)，不能夠遵循整體化、規(guī)范化的原則，因人為原因?qū)е聝?nèi)控風(fēng)險(xiǎn)提升。

（二）收支業(yè)務(wù)

收支業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控管理是當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)控管理的重災(zāi)區(qū)，諸多不合理、不規(guī)范現(xiàn)象均出自于這一業(yè)務(wù)層面。常見的包括印章管理不善、票據(jù)管理不善以及審批報(bào)銷不嚴(yán)格等問題。此外，部分行政事業(yè)單位的專項(xiàng)資金需求通過(guò)后，資金撥款慢、資金使用不規(guī)范等也是收支業(yè)務(wù)層面內(nèi)控不完善的一個(gè)主要表現(xiàn)，嚴(yán)重影響著財(cái)政資金利用效率，阻礙了行政事業(yè)單位服務(wù)效能的提升。

（三） 采購(gòu)業(yè)務(wù)

采購(gòu)業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控不完善，主要表現(xiàn)在采購(gòu)程序不規(guī)范、招投標(biāo)機(jī)制不完善、缺乏有效采購(gòu)驗(yàn)收制度等。

（四）資產(chǎn)業(yè)務(wù)

資產(chǎn)業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控缺陷，主要表現(xiàn)在閑置資產(chǎn)數(shù)量較多，閑置率較高，以及資產(chǎn)信息登記不完善的等方面。主要原因有兩點(diǎn)：首先是行政事業(yè)單位在收入固定資產(chǎn)項(xiàng)目時(shí)，填寫的報(bào)表分類不明確，無(wú)論何品類均劃歸到費(fèi)用科目下，為后續(xù)的固定資產(chǎn)價(jià)值驗(yàn)收工作帶來(lái)難度;其次，未依據(jù)年檢要求盤點(diǎn)固定資產(chǎn)。

（五）合同業(yè)務(wù)

合同業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)，由合同訂立、履約以及登記歸檔等各個(gè)環(huán)節(jié)的制度缺失和監(jiān)管缺失造成。此外，合同檔案的收納和保管問題也比較嚴(yán)峻，不利于后續(xù)的查詢工作開展。

三、行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制提升相關(guān)策略

（一） 預(yù)算業(yè)務(wù)

第一，定期對(duì)預(yù)算管理情況進(jìn)行總結(jié)分析。能夠采用的方法包括差異性分析、一致性分析、例外事項(xiàng)分析、差錯(cuò)分析以及進(jìn)度分析。通過(guò)不同的分析方法應(yīng)用，從多角度多層次來(lái)分析上一階段行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)層次內(nèi)控工作開展成效，找尋出不足之處，并在下一個(gè)工作階段針對(duì)性的調(diào)整與完善。

第二，完善編制方法，科學(xué)制定編制指標(biāo)。需要行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門加強(qiáng)與其他業(yè)務(wù)部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，一方面了解其實(shí)際需求，另一方面依據(jù)單位財(cái)政現(xiàn)狀來(lái)制定出合理的編制預(yù)算計(jì)劃，并將項(xiàng)目目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，設(shè)置對(duì)應(yīng)的實(shí)現(xiàn)路徑和預(yù)算內(nèi)容，確保每一筆錢能夠落到實(shí)處。

第三，構(gòu)建和完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。實(shí)施包括但不限于針對(duì)全體員工開展的預(yù)算績(jī)效意識(shí)宣傳工作、針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)人員開展的專項(xiàng)培訓(xùn)、以規(guī)章制度形式來(lái)完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、出臺(tái)對(duì)應(yīng)監(jiān)督制度等工作。

（二）收支業(yè)務(wù)

第一，開展定期財(cái)務(wù)分析。在既往的年度、季度、月度財(cái)務(wù)報(bào)表出具的工作基礎(chǔ)上，定期組織和召開由各部門管理人員共同參與的財(cái)務(wù)分析例會(huì)，基于不同行政事業(yè)單位日常工作安排需求，可以每周或者每月為召開周期，該例會(huì)的目的在于加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門與其他業(yè)務(wù)部門之間的溝通與聯(lián)系，業(yè)務(wù)部門可以就上一工作階段中的不足和心得在會(huì)上與其他部門人員一起討論。

第二，劃分項(xiàng)目邊界。針對(duì)當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)部問題頻發(fā)的收支業(yè)務(wù)內(nèi)控失衡現(xiàn)象，要重點(diǎn)劃分項(xiàng)目邊界，區(qū)分項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)與一般支出的界限。前者指出需要符合預(yù)算審批的明細(xì)要求，后者則需要審批人員逐個(gè)按照規(guī)章制度進(jìn)行審批，實(shí)報(bào)實(shí)銷。

第三，明確經(jīng)費(fèi)支出的審批權(quán)限。對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)工作內(nèi)容支出要提升審批監(jiān)管力度，同時(shí)要賦予不同級(jí)別的崗位不同的審批權(quán)限，杜絕專項(xiàng)資金與公用經(jīng)費(fèi)互相拆解的現(xiàn)象出現(xiàn)。

（三）采購(gòu)業(yè)務(wù)

第一，落實(shí)專家論證規(guī)定。即采購(gòu)工作開展不能以個(gè)人好惡來(lái)決定，而是要在既往招投標(biāo)基礎(chǔ)上，引入專家論證機(jī)制，安排相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜胰虆⑴c到采購(gòu)招投標(biāo)全過(guò)程，以便對(duì)行政事業(yè)單位的采購(gòu)行為作出明確指導(dǎo)與監(jiān)督。

第二，落實(shí)多部門聯(lián)合驗(yàn)收。未來(lái)工作階段，要逐步形成由財(cái)務(wù)部門牽頭，多部門聯(lián)合參與的驗(yàn)收制度。這些部門包括但不限于設(shè)備管理處、紀(jì)檢部門以及辦公室等。通過(guò)多方驗(yàn)收明確固定資產(chǎn)價(jià)值，降低內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。

第三，建立健全采購(gòu)評(píng)審制度。首先要在單位預(yù)算編制框架下，基于項(xiàng)目實(shí)際需求來(lái)制定采購(gòu)計(jì)劃，對(duì)采購(gòu)相關(guān)的經(jīng)銷商和產(chǎn)品做全面的評(píng)估，并通過(guò)集中采購(gòu)、規(guī)模采購(gòu)的方式降低采購(gòu)成本。

（四）資產(chǎn)業(yè)務(wù)

第一，落實(shí)資產(chǎn)盤查制度。財(cái)務(wù)部要與設(shè)備部門、辦公室以及其他業(yè)務(wù)部門加強(qiáng)信息溝通，保障資產(chǎn)盤查工作順利開展。財(cái)務(wù)部門要定期對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)估，編制清查報(bào)告。

第二，落實(shí)責(zé)任相關(guān)制度。在清查完成后，要依據(jù)部門所屬來(lái)明確各部門與單位固定資產(chǎn)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，以此來(lái)明確責(zé)任，保障后續(xù)資產(chǎn)損毀追責(zé)能夠落實(shí)到部門、崗位。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上，行政事業(yè)單位從業(yè)務(wù)層面厘清權(quán)責(zé)，出具崗位說(shuō)明書的方式，確保對(duì)立性權(quán)責(zé)分屬不同崗位，形成定期總結(jié)與反饋的工作規(guī)范，保障內(nèi)控工作水平能不斷提升。

（作者單位：湖南省懷化市辰溪縣財(cái)政局）