對縣級國有投資公司戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的思考

廖鎮(zhèn)中

縣級國有投資公司作為過去二十多年縣級政府的核心投資、融資和建設(shè)主體，為地方經(jīng)濟的高速發(fā)展，特別是城市基礎(chǔ)建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)。隨著外部政策環(huán)境的不斷變化，監(jiān)管力度的不斷加強，以及縣級國有投資公司長時間來的內(nèi)部管理粗放、外部市場競爭力弱、規(guī)模實力不強、政企關(guān)系不順。本文主要從縣級國有投資公司在區(qū)域經(jīng)濟中的主要作用，及其戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的必要性和存在的問題進(jìn)行分析，并為其提出相應(yīng)的策略，希望能對轉(zhuǎn)型過程中的企業(yè)提供借鑒意義。

隨著我國社會經(jīng)濟的不斷縱深發(fā)展，國家放松對縣級國有投公司的融資限制，但是規(guī)范地方政府債務(wù)，及剝離政府穩(wěn)性債務(wù)的根本目的沒有改變。在失去政府背書及財政擔(dān)保的新形勢下，縣級國有投資公司如何進(jìn)行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，如何應(yīng)對內(nèi)外部環(huán)境的變化，特別是在如何構(gòu)建市場化全產(chǎn)業(yè)鏈的主營業(yè)務(wù)和核心競爭力方面，是確保企業(yè)自身和地方經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展亟待解決的問題。

一、縣級國有投資公司在區(qū)域經(jīng)濟中的主要作用

縣級國有投資公司經(jīng)過近十年來的飛速發(fā)展，現(xiàn)階段，在區(qū)域經(jīng)濟與社會生活中的地位更加穩(wěn)固，作用更加明顯，貢獻(xiàn)也越來越大，主要承擔(dān)著地方政府的投資、融資和建設(shè)這三大主體職能作用。具體體現(xiàn)在：

（一）作為投資主體

現(xiàn)階段，縣級國有投資公司作為政府的投資主體，主要從事城市基礎(chǔ)設(shè)施項目投資，包括經(jīng)營性、準(zhǔn)公益性和純公益性等項目的投資任務(wù)，特別是在城市基礎(chǔ)建設(shè)、民生和環(huán)保等公益性項目領(lǐng)域承擔(dān)主導(dǎo)作用。

（二）作為融資主體

縣級國有投資公司是我國經(jīng)濟高速發(fā)展的產(chǎn)物，其設(shè)立的主要目的是解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的缺口，其運作和考核的重點就是融資工作。所以其最重要的一項職責(zé)，就是利用杠桿的作用，充分運用和放大財政資金來對外進(jìn)行融資舉債，并將資金主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資主體。

（三）作為建設(shè)主體

縣級國有投資公司的另一個主要職責(zé)，就是代表政府履行保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益項目建設(shè)的代建主體職能。筆者所在單位，就成立了兩支下屬施工建設(shè)企業(yè)，主要承擔(dān)政府的各類建筑施工建設(shè)主體工程等項目。

二、縣級國有投資公司戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的必要性

（一）政策環(huán)境的急劇變化

相較于央企和省屬國企，縣級國有投資公司能夠為地方政府的項目提供強有力的支撐。但在傳統(tǒng)的著眼于以政府投資促經(jīng)濟發(fā)展的背景下，政府的隱形債務(wù)增大從而造成極高的系統(tǒng)性風(fēng)險問題。所以我國針對地方政府的融資行為做出了許多新的管理政策，特別是《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）等文件頒布后，對縣級國有投資公司進(jìn)行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型已勢在必行。

（二）監(jiān)管職責(zé)邊界不明

隨著國有資產(chǎn)監(jiān)管體系改革的不斷深入，國資中心作為出資人的職責(zé)如何確定和實現(xiàn)。在采用職業(yè)經(jīng)理人模式改革后，如何對縣級國有投資公司以及職業(yè)經(jīng)理人進(jìn)行考核與監(jiān)督，亟待在改革中進(jìn)一步明確和細(xì)化落地。

（三）功能定位尚不明確

盡管在國企改革“1+N”政策體系中對國有資本投資運營公司的定位、目標(biāo)、功能做了原則性闡述。但是我們也要清醒地認(rèn)識到，目前國企改革不平衡、落實不到位的情況還是存在的。特別是縣級國有投資公司，由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、市場培育程度、企業(yè)發(fā)展階段等多方面的原因，造成縣級國企的功能定位不明確。

三、縣級國有投資公司戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型中存在的問題

（一）政企不分，公司治理結(jié)構(gòu)不順

縣級國有投資公司與生俱來的問題是其與地方政府的委托代理關(guān)系。作為政府的融資平臺，其高層管理人員一般由國資中心或組織部門任命，有些甚至擁有公務(wù)員或事業(yè)編制的身份，這使得公司在經(jīng)營決策中常常不能以企業(yè)自身的利益為目標(biāo)，而是為了完成政府各部門的任務(wù)和追求自己的政治前途。雖然大部分公司按照現(xiàn)代化企業(yè)治理要求，建立了董事會、監(jiān)事會和現(xiàn)代化公司管理制度，但大都形同虛設(shè)，未能實際有效運行。

（二）公益性強，市場競爭意識不足

政府成立縣級國有投資公司的初衷，除了融資任務(wù)外，最主要的就是代建任務(wù)。代建主要是指政府委托國企作為項目建設(shè)期法人，全權(quán)負(fù)責(zé)項目建設(shè)全過程的組織管理，建設(shè)完成后交還政府職能部門管理。而且代建某條城市道路、安置性保障房等純公益性項目的比重特別大，造成企業(yè)從經(jīng)營管理到人才儲備等方面，都是以融資業(yè)務(wù)和代建業(yè)務(wù)為主，市場競爭意識嚴(yán)重不足。

（三）未形成有效產(chǎn)業(yè)鏈條，缺乏核心競爭力

對于習(xí)慣代建模式的縣級國有投資公司來講，對全產(chǎn)業(yè)鏈和核心競爭力的認(rèn)識仍然很淺顯，決策者還未將企業(yè)核心競爭力的培育放到關(guān)系企業(yè)生死存亡的戰(zhàn)略高度，缺乏對企業(yè)發(fā)展的長遠(yuǎn)考慮?，F(xiàn)階段的經(jīng)營管理能力，往往只能應(yīng)對當(dāng)前的“融資、投資、建設(shè)”三大主體職能，注重短期經(jīng)濟利益，而對企業(yè)的持續(xù)競爭力的發(fā)展缺乏關(guān)注。

四、縣級國有投資公司戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型問題的改善策略

（一）積極調(diào)整公司戰(zhàn)略，應(yīng)對外部宏觀環(huán)境的變化

1.努力應(yīng)對政策變化，改善投融資方案

在項目運營模式設(shè)計上，需要摒棄過去單純依靠融資進(jìn)行代建，依賴財政資金產(chǎn)生回報的盈利模式，應(yīng)重點關(guān)注“融資、投資、代建、運營”一體化運作給自身帶來的收益，以及策劃和運營真正能帶來價值的產(chǎn)業(yè)鏈。改善投融資方案，創(chuàng)新融資方式，如資產(chǎn)證券化等。

2.完善監(jiān)管邊界，放開企業(yè)手腳

新形勢下，在保障縣級國有投資公司履行好其代建角色的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分解放企業(yè)發(fā)展的自主性，放開企業(yè)手腳，特別是在產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)、市場化投資運作等方面要給予更多的授權(quán)。應(yīng)完善職業(yè)經(jīng)理人的薪酬考核體系，給予良好的管理環(huán)境，鼓勵其敢于決策，敢于授權(quán)，敢于分配。

3.定位要準(zhǔn)，機制要活，風(fēng)險要控

企業(yè)的發(fā)展方向、功能定位，一直是縣級國有投資公司的痛點。要實現(xiàn)公司的戰(zhàn)略變革，把平臺打造成為“政府投融資改革創(chuàng)新平臺直至支撐地方投資建設(shè)與經(jīng)濟可持續(xù)的重要載體”。公司的最后一公里涅槃之路，更多要從區(qū)域發(fā)展上尋求定位，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展上尋求突破，從機制上尋求可持續(xù)環(huán)境，對關(guān)鍵的風(fēng)險因素要具有可控性。

（二）建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，提升企業(yè)內(nèi)部治理水平

1.強化政企分開，加強公司內(nèi)部治理體系建設(shè)

縣級國有投資公司由于其產(chǎn)生時的特殊歷史背景和所肩負(fù)的特殊使命，與央企、省屬市屬國企均有不同的特性，政企之間的關(guān)系連接特別緊密，既要滿足政府職能的履行，又要適應(yīng)市場經(jīng)營的需要，造成政企難分的局面。所以要強化縣級國企的政企分開，一定是要在政府職能和市場化運作之間找到一個平衡點，讓企業(yè)成為政府和市場之間的橋梁。

首先要規(guī)范治理結(jié)構(gòu)，建立健全的政企分開、產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確和管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)治理體系;其次政府要適當(dāng)放權(quán)，減少對企業(yè)的直接干預(yù)，通過建立科學(xué)合理的考評機制，來推動和引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展;然后地方國企作為特殊的國有企業(yè)，政府才是其最終的顧客，企業(yè)要從如何服務(wù)好顧客的角度出發(fā)，服務(wù)于地方經(jīng)濟社會發(fā)展的大局中。

2.有效平衡公益性和市場化項目，提高市場競爭意識

隨著各項監(jiān)管政策力量的不斷加強，縣級國企改革勢在必行，所承擔(dān)的三個主體職能也將改變。在投資項目方面，要全面清理瘦身，移除無任何收益的公益性投資項目，例如：城市道路、公園、廣場等，適當(dāng)做一些純公益性投資項目，重點做經(jīng)營性和準(zhǔn)公益性項目的投資代建主體。積極推進(jìn)企業(yè)的信用等級建設(shè)，策劃生成并實施一批自營項目，主要是抓好盈利性項目策劃與建設(shè)，集中力量發(fā)展企業(yè)主營業(yè)務(wù)。適度開展與央企、省市國企及以招商引資方式與社會資本項目合作，發(fā)揮各方優(yōu)勢，擴大有效投資，提高市場競爭意識，促進(jìn)均衡發(fā)展和做好市場化運營機制的改革。

3.積極培育市場化全產(chǎn)業(yè)鏈條，構(gòu)建核心競爭力

通過采取整合全縣資產(chǎn)和資源的模式，地方政府把全縣所有的資源都給到了縣級國有投資公司。通過對全縣國有資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌，加強優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)整合和不良資產(chǎn)清理，并將這些資產(chǎn)有效地運營盤活起來，借助市場化運作手段，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，構(gòu)建以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的核心競爭力。

（1）主動承接城市產(chǎn)業(yè)升級機會，細(xì)化商業(yè)模式，實現(xiàn)市場化運作

在已經(jīng)到來的十四五發(fā)展規(guī)劃里，多變的外部環(huán)境也給了公司更多的機會，由供給側(cè)改革轉(zhuǎn)向新興業(yè)態(tài)培育，并帶動基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境、智慧城市、民生工程、公建配套等項目的落地?？h級國有投資公司作為縣級地方政府下屬的平臺，在城鄉(xiāng)融合領(lǐng)域必將迎來一波新的機會?？h級國有投資公司要在未來主營業(yè)務(wù)的定位和選擇上，堅持可持續(xù)發(fā)展的理念，長短期結(jié)合，短期注重收益、中期關(guān)注現(xiàn)金流、長期關(guān)注競爭力。

（2）注重整體能力培育，全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同，構(gòu)建核心競爭力

在需要快速構(gòu)建能力應(yīng)對未來發(fā)展的前提下，公司應(yīng)解放思想，開放協(xié)同，分工合作，構(gòu)建從“項目規(guī)劃、投融資、建設(shè)、運營、產(chǎn)業(yè)投資與資本運作”的全產(chǎn)業(yè)鏈解決方案的整體能力。縣級國有投資公司應(yīng)轉(zhuǎn)變過去“類甲方”的定位和角色，主動作為市場化主體，與其他專業(yè)單位形成鏈?zhǔn)胶献?，從策劃、融資、建設(shè)、運營等全過程共同推進(jìn)、全面協(xié)同。

五、結(jié)語

總之，縣級國有投資公司在外部政策環(huán)境急劇變化和內(nèi)部管理水平亟待提升的現(xiàn)狀下，其戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型是個綜合性課題，需要幾方協(xié)同發(fā)力。通過提升企業(yè)的信用等級，創(chuàng)新融資方式;提高基于價值的財富創(chuàng)造能力，特別是要增強可持續(xù)發(fā)展能力和盈利能力。從“強化政企分開、完善內(nèi)部管理”、“有效平衡公益性和市場化項目”和“培育市場化全產(chǎn)業(yè)鏈的主營業(yè)務(wù)，構(gòu)建企業(yè)核心競爭力”等方面著手，為其實施目標(biāo)精準(zhǔn)的戰(zhàn)略變革，為地方經(jīng)濟注入新活力，實現(xiàn)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（作者單位：福建連城國有投資集團有限公司）