深入開(kāi)展?fàn)I商環(huán)境建設(shè)，推行地方政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、便捷化、網(wǎng)絡(luò)化的體系與流程研究

何寬

在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)改革的大趨勢(shì)下，積極落實(shí)“放管服”政務(wù)服務(wù)改革工作部署，以建立行政服務(wù)大廳為形式，將計(jì)算機(jī)及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用于政務(wù)服務(wù)環(huán)節(jié)，通過(guò)流程重置、服務(wù)重構(gòu)、機(jī)制重組等一系列舉措，聚力推動(dòng)政務(wù)服務(wù)改革。但是，以行政服務(wù)大廳建設(shè)為標(biāo)志的地方政務(wù)服務(wù)改革仍存在著不少問(wèn)題，有待于我們進(jìn)一步研究解決，為進(jìn)一步推動(dòng)地方政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、便捷化、網(wǎng)絡(luò)化，作者提出建立統(tǒng)一的信息服務(wù)平臺(tái)，加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)資源標(biāo)準(zhǔn)化，解決利益均衡問(wèn)題;明確政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)定位，樹(shù)立整體政務(wù)觀;優(yōu)化行政審批流程，提高行政運(yùn)行效率;加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)改革的法律制度建設(shè);提升群眾的數(shù)字素養(yǎng)等改革措施。

營(yíng)商環(huán)境是指市場(chǎng)主體在準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、退出過(guò)程中涉及的有關(guān)外部因素和條件，它是企業(yè)生存與發(fā)展所依賴(lài)的環(huán)境，是投資者進(jìn)行投資決策的基本依據(jù)，營(yíng)造有競(jìng)爭(zhēng)力的營(yíng)商環(huán)境是成功吸引和持續(xù)擴(kuò)大投資的必要保障，營(yíng)商環(huán)境成為了一個(gè)地方的軟生產(chǎn)力，地方政務(wù)服務(wù)是構(gòu)成營(yíng)商環(huán)境的一個(gè)重要因素，它主要研究關(guān)于地方政府事項(xiàng)審批服務(wù)的一系列問(wèn)題。在我國(guó)，廣東省最早提出了優(yōu)化地方政府服務(wù)，2015年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《2015 年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于簡(jiǎn)化優(yōu)化公共服務(wù)流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)大力推進(jìn)計(jì)算機(jī)及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在政務(wù)服務(wù)中的應(yīng)用，積極構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化、便捷化、網(wǎng)絡(luò)化的政務(wù)服務(wù)信息化平臺(tái)，推動(dòng)政府向服務(wù)導(dǎo)向和客戶(hù)導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變。近年來(lái)，各地政府都根據(jù)上級(jí)部門(mén)的要求，以及在改革大趨勢(shì)下，積極落實(shí)“放管服”政務(wù)服務(wù)改革工作部署，以建立行政服務(wù)大廳為形式，將計(jì)算機(jī)及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用于政務(wù)服務(wù)環(huán)節(jié)，通過(guò)流程重置、服務(wù)重構(gòu)、機(jī)制重組等一系列舉措，聚力推動(dòng)政務(wù)服務(wù)改革，提升群眾辦事體驗(yàn)感和獲得感，進(jìn)一步打造高質(zhì)量的政務(wù)營(yíng)商環(huán)境。但是，以行政服務(wù)大廳建設(shè)為標(biāo)志的地方政務(wù)服務(wù)仍存在著不少問(wèn)題，有待于我們進(jìn)一步研究解決。

一、當(dāng)前地方政務(wù)服務(wù)體系與流程優(yōu)化存在的問(wèn)題

當(dāng)前地方政務(wù)服務(wù)存在政務(wù)事項(xiàng)辦理流程復(fù)雜、材料繁多、周期漫長(zhǎng)的狀況，政府行政部門(mén)在“行政審批”過(guò)程中往往偏離政府公共利益導(dǎo)向，追求自身部門(mén)利益最大化，這造成了“公共權(quán)力部門(mén)化”與“部門(mén)權(quán)力利益化”，出現(xiàn)了權(quán)力尋租現(xiàn)象，行政審批過(guò)程中常常出現(xiàn)“吃拿卡要”現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了地方政府營(yíng)商環(huán)境和政務(wù)服務(wù)辦理效率。

（一）利益調(diào)整的阻力

為推動(dòng)地方政府政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、便捷化和網(wǎng)絡(luò)化體系與流程建設(shè)，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，各地政府都成立了行政服務(wù)機(jī)構(gòu)，建設(shè)了行政服務(wù)大廳，把具有行政服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)集中到大廳集中提供服務(wù)，推動(dòng)了政務(wù)為服務(wù)對(duì)象服務(wù)的便捷化，同時(shí)也有利于政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、網(wǎng)絡(luò)化的開(kāi)展。但是，行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的組建造成各職能部門(mén)行政審批權(quán)力的調(diào)整，它要求各職能部門(mén)取消、轉(zhuǎn)移和下放行政審批內(nèi)容，優(yōu)化行政審批流程，這就使得職能部門(mén)間的利益格局被打破，政府部門(mén)和少數(shù)政府工作人員的利益得以調(diào)整，特別是在公共權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)權(quán)力個(gè)人化的情況下，行政審批剝奪式的改革，必然會(huì)觸動(dòng)一些部門(mén)及其工作人員的“奶酪”，這樣的政務(wù)服務(wù)改革必然阻力重重。比如，擁有審批權(quán)力的部門(mén)和個(gè)人就不愿意將審批權(quán)力整合到行政服務(wù)機(jī)構(gòu)，于是他們就下放一些無(wú)重要厲害關(guān)系的審批權(quán)力到政務(wù)大廳，對(duì)涉及本部門(mén)行政資源和利益關(guān)系的權(quán)力則緊握在手，群眾有時(shí)還得要到各個(gè)職能部門(mén)去辦理業(yè)務(wù)。

（二）各職能部門(mén)服務(wù)事項(xiàng)不協(xié)調(diào)的問(wèn)題

一是各職能部門(mén)在政務(wù)大廳服務(wù)的審批事項(xiàng)清單是要有一個(gè)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)鏈接性的，但是這些服務(wù)清單事項(xiàng)是根據(jù)各部門(mén)的業(yè)務(wù)、利益調(diào)整等決定的，這種縱向?qū)訉庸?jié)制和橫向?qū)I(yè)化分工的行政管理體制導(dǎo)致了部門(mén)間職能的交叉重疊，出現(xiàn)行政審批許可多部門(mén)管理，業(yè)務(wù)流程冗長(zhǎng)，業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不協(xié)調(diào)統(tǒng)一的現(xiàn)象。二是各個(gè)服務(wù)事項(xiàng)在整個(gè)辦事流程中要實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、網(wǎng)絡(luò)化才方便于群眾辦事，但是當(dāng)前行政審批事項(xiàng)匯集政務(wù)服務(wù)中心，有的業(yè)務(wù)可以在網(wǎng)上審批，有的業(yè)務(wù)并不能直接在網(wǎng)上審批，依然采用紙質(zhì)公文的流轉(zhuǎn)形式，這樣就不能實(shí)現(xiàn)審批流程的標(biāo)準(zhǔn)化、網(wǎng)絡(luò)化，降低了審批效率。三是行政服務(wù)大廳和各職能部門(mén)屬于同一級(jí)別，無(wú)法高效協(xié)調(diào)具有爭(zhēng)議的審批事項(xiàng)。

（三）電子信息化建設(shè)法律不健全的問(wèn)題

政府?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)的電子資料相比紙質(zhì)文件更具有可靠性，如果政府各部門(mén)建立的電子材料及電子證照有合法化的制度支撐，然后通過(guò)電子政務(wù)信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)共享，就可以順利實(shí)現(xiàn)人們網(wǎng)上申辦，部門(mén)在線業(yè)務(wù)受理的電子化服務(wù)?？墒?，在我國(guó)現(xiàn)行法律環(huán)境下，電子證照的法律效力尚未明晰，從當(dāng)前現(xiàn)狀看，各職能部門(mén)間的信息系統(tǒng)是相互獨(dú)立的，在現(xiàn)有的體制機(jī)制下無(wú)法實(shí)現(xiàn)跨系統(tǒng)間的溝通協(xié)調(diào)，這就導(dǎo)致了許多政務(wù)資源的浪費(fèi)和相關(guān)信息平臺(tái)的重復(fù)建設(shè)。電子信息化建設(shè)法律制度不健全成為跨部門(mén)政務(wù)信息資源共享的制度困境。

（四）群眾數(shù)字素養(yǎng)的阻力

推進(jìn)地方政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、便捷化、網(wǎng)絡(luò)化，就是要推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的改革，從而提高行政服務(wù)效率，但是由于公眾自身受教育程度和條件的差異性，以及人們長(zhǎng)期習(xí)慣于傳統(tǒng)的辦事流程，對(duì)于網(wǎng)上辦事看不到辦理過(guò)程，心里總是覺(jué)得不踏實(shí)，從心里上就拒絕了網(wǎng)上辦事大廳的服務(wù)，所以沒(méi)有養(yǎng)成電子政務(wù)的使用習(xí)慣，這對(duì)政務(wù)服務(wù)改革形成了較大的阻力。

二、推動(dòng)地方政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、便捷化、網(wǎng)絡(luò)化措施

推動(dòng)地方政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、便捷化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)就是要?jiǎng)?chuàng)建省市縣統(tǒng)一架構(gòu)的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，建成集行政審批、政務(wù)公開(kāi)、便民服務(wù)、效能監(jiān)察、數(shù)據(jù)開(kāi)放、互動(dòng)交流等功能于一體的網(wǎng)上政府。

（一）建立統(tǒng)一的信息服務(wù)平臺(tái)，加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)資源標(biāo)準(zhǔn)化，解決利益均衡問(wèn)題

各職能部門(mén)在進(jìn)駐行政服務(wù)中心并不情愿進(jìn)駐，而是在政策壓力和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威雙重壓力下被迫進(jìn)行的改革。政務(wù)中心建立統(tǒng)一的信息服務(wù)平臺(tái)，開(kāi)設(shè)“一窗式”窗口，在窗口一次性受理審批材料，政務(wù)中心只有受理權(quán)力并沒(méi)有審批權(quán)力，收到的審批材料內(nèi)部流轉(zhuǎn)，審批權(quán)力仍屬于各職能部門(mén)，這樣就不會(huì)觸動(dòng)職能部門(mén)的根本利益，因此有效緩解了改革主體之間的利益均衡問(wèn)題，可促使改革順利進(jìn)行。

推進(jìn)政務(wù)服務(wù)資源標(biāo)準(zhǔn)化。政務(wù)服務(wù)資源標(biāo)準(zhǔn)化包括政務(wù)服務(wù)辦事指南清單標(biāo)準(zhǔn)化、政務(wù)平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化。政務(wù)服務(wù)資源標(biāo)準(zhǔn)化就是以公眾辦事需求為依據(jù)，建設(shè)政務(wù)服務(wù)辦事指南清單，在指南清單建設(shè)方面，需要對(duì)本級(jí)各部門(mén)的權(quán)責(zé)、業(yè)務(wù)范圍、進(jìn)行全面的梳理整合。政務(wù)平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化就要求按類(lèi)編碼，受理業(yè)務(wù)規(guī)范化，明確辦事標(biāo)準(zhǔn)，辦事流程、要件材料、辦理依據(jù)、辦理時(shí)限等標(biāo)準(zhǔn)。技術(shù)層面標(biāo)準(zhǔn)化是對(duì)各部門(mén)的軟硬件技術(shù)進(jìn)行統(tǒng)一，確保各職能部門(mén)間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，從而實(shí)現(xiàn)各部門(mén)業(yè)務(wù)辦理的跨地區(qū)、跨層級(jí)、跨部門(mén)的協(xié)同辦理。

（二）明確政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)定位，樹(shù)立整體政務(wù)觀

確立政務(wù)服務(wù)中心是政府附屬機(jī)構(gòu)的定位，它應(yīng)代表政府行使行政審批權(quán)力的整合、管理與監(jiān)督職責(zé)，其行政地位應(yīng)高于政府的下屬職能部門(mén)。明確政務(wù)服務(wù)中心是政府整合行政審批資源的平臺(tái)，政務(wù)服務(wù)中心利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，以其強(qiáng)大的匯集能力，充分發(fā)揮政務(wù)改革領(lǐng)導(dǎo)者定位的優(yōu)勢(shì)，吸納更多的審批部門(mén)和審批事項(xiàng)進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)大廳。

政務(wù)服務(wù)中心通過(guò)信息技術(shù)對(duì)審批部門(mén)行政審批方式進(jìn)行倒逼式改革，對(duì)涉及多個(gè)審批部門(mén)的協(xié)同式流程進(jìn)行優(yōu)化、對(duì)審批部門(mén)的共性特征進(jìn)行無(wú)差別的標(biāo)準(zhǔn)化，構(gòu)建起全新的整體政務(wù)服務(wù)運(yùn)作機(jī)制，打通條塊化審批職能現(xiàn)狀。

各職能部門(mén)間通過(guò)資源共享、信息共享實(shí)現(xiàn)緊密的合作，并最終出現(xiàn)互相融合的趨勢(shì)，未來(lái)的政府組織將不再有相互獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)，而是通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的改造以虛擬化的形式存在，通過(guò)建立信息共享平臺(tái)，減少各職能部門(mén)間的信息壁壘從而實(shí)現(xiàn)整體性政府。

借力“大數(shù)據(jù)”，構(gòu)建“大政務(wù)”。大數(shù)據(jù)在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用可以實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)、跨層級(jí)的數(shù)據(jù)分析，實(shí)時(shí)了解審批服務(wù)情況和群眾需求，從而優(yōu)化政務(wù)服務(wù)資源配置，使得政務(wù)服務(wù)從被動(dòng)型向主動(dòng)型轉(zhuǎn)變，更好的向群眾提供高效服務(wù)。因此，政務(wù)服務(wù)中心應(yīng)積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)和人工智能，提升對(duì)職能部門(mén)的監(jiān)管能力和對(duì)群眾的服務(wù)效率。

（三）優(yōu)化行政審批流程，提高行政運(yùn)行效率

以建立“一扇門(mén)”、“一窗口”、“一張網(wǎng)”、“一層級(jí)”的政務(wù)服務(wù)體系為目標(biāo)，開(kāi)展行政審批流程再造。行政審批流程再造就是應(yīng)用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，對(duì)現(xiàn)有不合理的政務(wù)服務(wù)流程進(jìn)行整合，建立部門(mén)協(xié)同辦理業(yè)務(wù)的機(jī)制，為此，必須改變條塊分割，層層節(jié)制的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)辦理流程，重構(gòu)現(xiàn)有政務(wù)服務(wù)在橫向流程和縱向?qū)蛹?jí)上的邏輯關(guān)系，在橫向上主要整合橫向部門(mén)流程的碎片化問(wèn)題，在縱向上主要整合縱向服務(wù)供給的效率問(wèn)題，形成高效便捷的跨部門(mén)流程和跨層級(jí)業(yè)務(wù)流程的審批事項(xiàng)受理、辦理和辦結(jié)的全過(guò)程，從而提升行政運(yùn)行效率。通過(guò)授權(quán)、層級(jí)合并等方式，配合網(wǎng)上預(yù)約、材料預(yù)審等手段，解決群眾所反映強(qiáng)烈的“辦事難、辦事繁”的問(wèn)題。建立電子材料庫(kù)，實(shí)施信息共享，群眾無(wú)需提交系統(tǒng)中已有的材料，逐步實(shí)現(xiàn)“零材料”辦理。實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)全流程信息化、工作全過(guò)程記錄、臺(tái)賬和報(bào)表自動(dòng)生成，為制定科學(xué)合理績(jī)效考核提供良好的參考依據(jù)。

以實(shí)現(xiàn)審批業(yè)務(wù)集成化來(lái)優(yōu)化行政審批流程。這并不是簡(jiǎn)單的將各職能部門(mén)聚集到一起，也不只是將政府管理工作搬遷到線上，而是信息網(wǎng)絡(luò)嵌入行政運(yùn)行所產(chǎn)生的深刻變革，政務(wù)服務(wù)部門(mén)運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)將管理和服務(wù)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行集成，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)和業(yè)務(wù)流程運(yùn)行的連續(xù)性和整體性，在網(wǎng)絡(luò)上實(shí)施業(yè)務(wù)流程的再造重組，并在數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)跨部門(mén)跨層級(jí)的協(xié)同辦理，向用戶(hù)提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明的管理和服務(wù)，從而提升政務(wù)服務(wù)效率。

以建立行政服務(wù)機(jī)構(gòu)部門(mén)間的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)、政務(wù)審批平臺(tái)、政務(wù)服務(wù)信息共享平臺(tái)等新型政務(wù)服務(wù)形態(tài)來(lái)提升行政運(yùn)行效率。通過(guò)信息和數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享可以較大幅度的降低行政審批的繁瑣性，提升行政審批效率和審批結(jié)果的準(zhǔn)確度，這也有利于強(qiáng)化行政體系的協(xié)同性和整體性，有利于構(gòu)建整體性政府，行政服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織通過(guò)信息共享實(shí)現(xiàn)部門(mén)間跨維度合作，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“群眾辦事、網(wǎng)絡(luò)跑腿”，優(yōu)化群眾辦事體驗(yàn)感。

以通過(guò)線上線下一站式服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)企業(yè)開(kāi)辦流程的標(biāo)準(zhǔn)化、便捷化、網(wǎng)絡(luò)化再造。在線下工商、稅務(wù)全部進(jìn)入行政服務(wù)大廳，線上通過(guò)整合工商、公安、稅務(wù)、社保，建立一個(gè)平臺(tái)，申請(qǐng)人不再需要往返于各單位現(xiàn)場(chǎng)和網(wǎng)站，實(shí)現(xiàn)“一窗受理”，相關(guān)材料在審批部門(mén)內(nèi)部流轉(zhuǎn)，完成數(shù)據(jù)交換，通過(guò)流程再造，減少企業(yè)開(kāi)辦環(huán)節(jié)，如申請(qǐng)人可在辦理企業(yè)設(shè)立登記時(shí)同步申請(qǐng)名稱(chēng)和設(shè)立登記，將企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)登記和職工參保登記業(yè)務(wù)合并到網(wǎng)上辦理。推行企業(yè)登記全程電子化應(yīng)用，讓申請(qǐng)人享受到“足不出戶(hù)”就可以辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，等。

（四）突破體制約束加強(qiáng)改革的法律制度建設(shè)

為保證審批權(quán)力的公共性，使得公共權(quán)力擁有者在法律允許的范圍內(nèi)行使權(quán)力，需要公開(kāi)審批事項(xiàng)及審批流程。因此應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的行政公開(kāi)制度、行政聽(tīng)證制度、回避制度、許可時(shí)限制度等程序法，這樣才能實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)中心運(yùn)行的規(guī)范化、法制化。政務(wù)中心在實(shí)行“審-管”分離的行政審批過(guò)程中，應(yīng)該推行責(zé)任追究制度，防止利用審批權(quán)力尋租。為實(shí)現(xiàn)審批過(guò)程的透明化，應(yīng)建立審批信息開(kāi)放體系，吸收社會(huì)監(jiān)督力量，形成多維度監(jiān)督。

（五）提升群眾的數(shù)字素養(yǎng)

推動(dòng)地方政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、便捷化、網(wǎng)絡(luò)化，離不開(kāi)熟練應(yīng)用電子信息與網(wǎng)絡(luò)的廣大用戶(hù)。為此，一是通過(guò)各種渠道積極宣傳網(wǎng)上辦事的理念，讓人們辦事首先想到網(wǎng)上政務(wù)大廳，讓更多的人了解它，緩解群眾對(duì)于網(wǎng)上辦理業(yè)務(wù)時(shí)不信任的情緒。二是推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，政務(wù)中心應(yīng)將有關(guān)政策、制度規(guī)定、各類(lèi)清單、政務(wù)事項(xiàng)辦理流程步驟等進(jìn)行網(wǎng)上公開(kāi)，做到一目了然簡(jiǎn)潔易懂，冗長(zhǎng)的指南和辦理流程往往會(huì)讓辦事群眾失去網(wǎng)辦的耐心。三是加大推廣“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的應(yīng)用學(xué)習(xí)，加強(qiáng)公民的信息化教育，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)全民上網(wǎng)。因此人們應(yīng)跟上時(shí)代發(fā)展，掌握網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，提升自我的“數(shù)字素養(yǎng)”，網(wǎng)上辦事不僅方便自我，更是一種資源的節(jié)約，能真正做到數(shù)據(jù)跑路代替百姓跑腿。

（作者單位：中共張家口市委黨校）

基金項(xiàng)目：張家口市2020年度社會(huì)科學(xué)研究課題，編號(hào)：2020001。