應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政保障機(jī)制研究

摘要：中國共產(chǎn)黨明確指出，“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”是全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首，這充分說明了我國政府對(duì)突發(fā)性公共危機(jī)的重視。我國目前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型和快速發(fā)展的時(shí)期，國家和人民需要面對(duì)各種各樣的突發(fā)危機(jī)。公共危機(jī)一旦發(fā)生，就會(huì)給社會(huì)和人民群眾帶來嚴(yán)重的物質(zhì)和精神損失，如何有效處理公共危機(jī)成為政府亟待解決的問題。而公共財(cái)政是應(yīng)對(duì)公共危機(jī)最為關(guān)鍵的支持和保障，在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)，各種政策的實(shí)施開展離不開公共財(cái)政的支持。因此研究應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政保障機(jī)制在當(dāng)代中國具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。本文從我國公共財(cái)政應(yīng)對(duì)危機(jī)管理的現(xiàn)狀出發(fā)，明確財(cái)政應(yīng)急管理的實(shí)現(xiàn)形式，分析目前財(cái)政應(yīng)對(duì)危機(jī)的不足之處，研究如何健全危機(jī)下的財(cái)政保障機(jī)制，從而為我國危機(jī)管理的發(fā)展提供一定的借鑒。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī);財(cái)政;保障機(jī)制

1我國公共財(cái)政應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件的機(jī)制概況

1.1基本形成公共財(cái)政應(yīng)急預(yù)案體系

為有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，保證突發(fā)公共事件發(fā)生后及時(shí)提供必要的財(cái)物支持，以保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧，我國政府在2005年制定了《財(cái)政應(yīng)急保障預(yù)案》。其應(yīng)急保障措施包括財(cái)政收入政策、支出政策以及資金快速撥付辦法，從而提高處理突發(fā)公共事件的效率。該預(yù)案的優(yōu)越性表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，明確規(guī)定了財(cái)政部門的各項(xiàng)職能，同時(shí)督促財(cái)政部門制定出更具體有效的應(yīng)急預(yù)案，提高了政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力;第二，充分汲取國外成功應(yīng)急預(yù)案的經(jīng)驗(yàn)成果，大大完善了我國應(yīng)急預(yù)案體系;第三，有效建立了內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)指揮體系，加強(qiáng)對(duì)危機(jī)事件的預(yù)測、監(jiān)督和處理。

1.2初步構(gòu)成多樣化的應(yīng)急資金來源渠道

在無數(shù)次應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的實(shí)踐中，我國積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和智慧，轉(zhuǎn)變公共危機(jī)管理方式，同時(shí)也開創(chuàng)了各種應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的資金籌集渠道，盡量減少危機(jī)帶來的消極影響，保障國家和公民的人身財(cái)產(chǎn)安全。在近幾年中便體現(xiàn)了公共財(cái)政應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的重要作用。面對(duì)大環(huán)境的改變，我國財(cái)政部門實(shí)施稅收優(yōu)惠政策，適當(dāng)減免企業(yè)稅，鼓勵(lì)中小企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)，一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。除此之外，應(yīng)急采購、發(fā)行債券、征用補(bǔ)償?shù)榷鄻踊馁Y金籌集渠道在處理公共危機(jī)事件中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，減少了突發(fā)事件給廣大人民群眾帶來的經(jīng)濟(jì)損失。

1.3明確規(guī)定突發(fā)事件各階段公共財(cái)政應(yīng)急職能

突發(fā)事件破壞了社會(huì)的和諧穩(wěn)定，給公民帶來心理的恐慌。在公共危機(jī)發(fā)生的不同階段，公共財(cái)政應(yīng)急保障職能各不相同。各級(jí)財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部已成立突發(fā)事件預(yù)警監(jiān)測小組，進(jìn)行信息搜集、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和情況通報(bào)。不僅如此，在突發(fā)事件發(fā)生后，各級(jí)財(cái)政部門遵循分級(jí)分類的原則，對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行緊急處置，啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，從而縮短危機(jī)的持續(xù)時(shí)間。即使在突發(fā)事件的恢復(fù)重建階段，財(cái)政部門也沒有松懈，而是對(duì)災(zāi)情進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)開展賠償、救助工作，這得益于政府完善的財(cái)政善后處理體制?？傊诿鎸?duì)公共危機(jī)的各個(gè)階段，財(cái)政部門各司其職，相互協(xié)調(diào)，有條不紊，能夠做到統(tǒng)一調(diào)配資金，及時(shí)共享信息。

2公共財(cái)政應(yīng)對(duì)公共危機(jī)存在的不足

2.1公共財(cái)政相關(guān)法律制度不完善

健全完備的法律制度是公共財(cái)政應(yīng)對(duì)危機(jī)的重要條件。國外成功的危機(jī)管理案例都得益于其所擁有的完善的制度體系和計(jì)劃安排。雖然我國政府已經(jīng)頒布了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》及其他部分應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的法律，但這些法律體系不夠完善。其一，它們所規(guī)范的內(nèi)容模糊不清，尤其未對(duì)財(cái)政的應(yīng)急作用做出明確和詳細(xì)的說明，這會(huì)在執(zhí)行上存在一定的誤差。其二，我國財(cái)政應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的法律尚未上升到憲法的高度，政府部門缺乏公共危機(jī)的緊急處理權(quán)。其三，我國目前許多應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的法律法規(guī)都是多年前制定的，沒有做到與時(shí)俱進(jìn)。立法的滯后性，導(dǎo)致政府部門面臨突發(fā)事件時(shí)無法可依。其四，法律沒有對(duì)中央與地方的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)比例做出明確界定，容易形成中央與地方相互推諉和觀望的局面。最后，目前諸多有關(guān)公共危機(jī)管理的法律法規(guī)都被“束之高閣”，無法在實(shí)踐中得到貫徹落實(shí)。

2.2政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件觀念薄弱

處理公共危機(jī)最好能夠防范于未然，公共危機(jī)不是爆發(fā)后才考慮怎么去解決，更關(guān)鍵的一步是爆發(fā)前的預(yù)防。在現(xiàn)實(shí)生活中，我國地方上的一些政府部門在遇到公共危機(jī)事件時(shí)容易在開始階段麻痹大意過于樂觀。在事件發(fā)酵擴(kuò)大化后，相關(guān)部門為自己的私利或者怕中央政府的處罰，刻意對(duì)媒體和上級(jí)對(duì)事件進(jìn)行美化和隱瞞。另外，我國人民群眾對(duì)危機(jī)事件也保持著幾千年來固有的冷漠和遲鈍，基于此因素，也為危機(jī)的發(fā)展留足了更多的時(shí)間。因此，就整個(gè)社會(huì)而言，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的危機(jī)意識(shí)薄弱。

2.3應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的財(cái)政管理資金不足

目前社會(huì)各個(gè)部門堅(jiān)持“一個(gè)中心，兩個(gè)基本點(diǎn)”，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，因此，很大一部分公共財(cái)政被投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，導(dǎo)致危機(jī)發(fā)生時(shí)政府用于危機(jī)管理的財(cái)政資金不足。雖然我國法律規(guī)定要按比例留足應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的預(yù)備資金，但是實(shí)際情況很多地方政府預(yù)留的資金都低于規(guī)定的數(shù)值。一直以來，財(cái)政部門應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所需要的資金是巨大的，預(yù)備費(fèi)不能滿足公共危機(jī)管理的資金需求。在四川汶川地震中，資金短缺造成了救援的極大困難，政府對(duì)災(zāi)區(qū)的撥款，不能彌補(bǔ)資金缺口，最后在全國的捐款中，救援工作才得以順利進(jìn)行。除此之外，政府部門還出現(xiàn)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的財(cái)政資金使用效率低的現(xiàn)象，當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，有些部門的資金會(huì)滯留、違規(guī)使用。這也是導(dǎo)致財(cái)政應(yīng)對(duì)公共危機(jī)管理工作做的不到位的原因之一。

2.4財(cái)政應(yīng)急體制不健全

我國公共財(cái)政管理體制建設(shè)起步晚、發(fā)展緩慢，正處在不斷探索的時(shí)期，因此應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的財(cái)政管理體制也存在不少問題，阻礙了財(cái)政應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的步伐。當(dāng)危機(jī)事件爆發(fā)時(shí)，主要依賴于政府成立的臨時(shí)的危機(jī)管理小組或指揮隊(duì)伍。然而，有些突發(fā)事件是爭分奪秒、迫切需要救援的，這種臨時(shí)小組具有滯后性、臨時(shí)性等弊端，僅僅停留滿足在被動(dòng)執(zhí)行上級(jí)命令的層面，不能充分調(diào)動(dòng)小組成員的積極性和危機(jī)意識(shí)，極易導(dǎo)致錯(cuò)過最佳救援時(shí)期，限制了財(cái)政危機(jī)管理作用的發(fā)揮。除此之外，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平受到一定限制，鑒于這種特殊的背景，我國未形成系統(tǒng)完善的公共財(cái)政應(yīng)急管理體制，財(cái)政應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的管理在實(shí)際操作中有待進(jìn)一步規(guī)范。2A865312-D5D4-4A0F-B0C3-588195D86F6B

3建完善的公共財(cái)政應(yīng)急保障體系策略

3.1健全公共財(cái)政應(yīng)急管理的法律制度規(guī)范

法律制度是公共財(cái)政應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的有力保障。健全公共財(cái)政應(yīng)急管理的法律制度，是確保應(yīng)急資金高效使用的基礎(chǔ)，是提高救災(zāi)工作效率的出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)。首先，要把公共財(cái)政應(yīng)對(duì)危機(jī)的管理提到憲法的高度，在憲法中明確規(guī)定危機(jī)的狀態(tài)及其對(duì)應(yīng)原則。其次，在法律中不僅要詳細(xì)規(guī)定地方政府的職權(quán)，更重要的是明確授予地方財(cái)政部門處理危機(jī)的權(quán)力，即地方政府可以根據(jù)災(zāi)情的嚴(yán)重程度因時(shí)因地制宜采取適當(dāng)?shù)拇胧┻M(jìn)行救援，緊急情況下不一定要得到上級(jí)部門的批準(zhǔn)。再次，完善應(yīng)急預(yù)算法律制度。應(yīng)急預(yù)算主要解決兩個(gè)問題：一是補(bǔ)償損失，二是恢復(fù)經(jīng)濟(jì)。完整的預(yù)算程序和合理的預(yù)算資金安排有利于公共危機(jī)管理的順利進(jìn)行。最后，制定應(yīng)對(duì)緊急事件的專門的法律法規(guī)。于此同時(shí)，健立對(duì)日常公共預(yù)算、財(cái)政收入以及財(cái)政支出的監(jiān)督體系，確保救援物資按要求發(fā)揮其真正作用。

3.2強(qiáng)化公共財(cái)政危機(jī)管理意識(shí)

危機(jī)意識(shí)是一國政府不可避免而需要正視的。首先，各級(jí)財(cái)政機(jī)構(gòu)要積極轉(zhuǎn)變觀念，將國家和人民的生命安全和財(cái)產(chǎn)放在首位，化被動(dòng)為主動(dòng)，明確危機(jī)管理的重要意義，培養(yǎng)和形成強(qiáng)烈敏感的危機(jī)意識(shí)和責(zé)任感，對(duì)能夠引起危機(jī)事件的征兆或隱患具有一定的敏感性，以避免星星之火而導(dǎo)致燎原之災(zāi)。其次，在財(cái)政部門內(nèi)部營造一種危機(jī)管理的環(huán)境氛圍，定期開展危機(jī)管理工作匯報(bào)，邀請(qǐng)專家組為財(cái)政部門工作人員就危機(jī)問題解疑答惑，促使財(cái)政部門提高危機(jī)防范意識(shí)水平。最后，在實(shí)踐中強(qiáng)化危機(jī)管理培訓(xùn)。一方面把危機(jī)管理訓(xùn)練納入財(cái)政部門公務(wù)員培養(yǎng)計(jì)劃之中，另一方面進(jìn)行危機(jī)應(yīng)對(duì)情景模擬，讓財(cái)政部門工作人員參與其中，切身體會(huì)突發(fā)事件的真實(shí)場景，從思想和行動(dòng)上做好時(shí)刻應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的準(zhǔn)備。

3.3加大應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的財(cái)政資金投入，擴(kuò)大應(yīng)急資金來源渠道

充足的資金支持是公共財(cái)政應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的基本保障。應(yīng)急性財(cái)政投入是危機(jī)事件發(fā)生后用于受災(zāi)地區(qū)的物資供給，以保證居民基本的生活不受災(zāi)害影響，幫助國家恢復(fù)經(jīng)濟(jì)重建城市。因此，各級(jí)財(cái)政部門要豐富財(cái)政應(yīng)急資金來源渠道，要加大對(duì)突發(fā)事件的資金投入。首先，事先留足預(yù)備費(fèi)，實(shí)行應(yīng)急資金周期式滾動(dòng)管理，優(yōu)化資金的使用效率。在預(yù)算管理中，將財(cái)政盈余納入預(yù)備費(fèi)中，適當(dāng)提高預(yù)備費(fèi)使用比例，例如提至2%-5%，增加預(yù)備費(fèi)數(shù)量。其次，提升對(duì)地方政府的財(cái)政支持，向特定受災(zāi)地區(qū)及居民轉(zhuǎn)移，這不僅能緩解地方財(cái)政支出壓力，還能解決居民收入受挫引發(fā)的基本消費(fèi)不足等貧困問題，保障災(zāi)區(qū)的生活條件不受太大影響。再次，發(fā)行專項(xiàng)國債，有利于彌補(bǔ)國家財(cái)政赤字。通過發(fā)行具有政府信用的債券來吸納社會(huì)閑置資金不僅能夠快速籌集應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所需的資金，還能減輕危機(jī)事件帶來的經(jīng)濟(jì)沖擊。最后，借助各種社會(huì)力量擴(kuò)大資金來源渠道，如個(gè)人、民間團(tuán)體、社會(huì)組織等，共同構(gòu)建社會(huì)財(cái)政應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

3.4健全公共財(cái)政危機(jī)管理機(jī)制

各級(jí)財(cái)政部門要樹立憂患和危機(jī)意識(shí)，定期培訓(xùn)和更新危機(jī)知識(shí)，明確自己的預(yù)警范圍和級(jí)別，根據(jù)預(yù)警體統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)對(duì)危機(jī)事件發(fā)生前的財(cái)政預(yù)算情況提供及時(shí)準(zhǔn)確的監(jiān)測和分析。在處理突發(fā)事件時(shí)，各級(jí)財(cái)政部門要按照危機(jī)事件級(jí)別啟動(dòng)相應(yīng)的應(yīng)急方案，爭取做到統(tǒng)一指揮、分工協(xié)作、整合資源，保證財(cái)政資金發(fā)揮其真正的救援作用。當(dāng)然，危機(jī)事件發(fā)生后除了要運(yùn)用財(cái)政資金進(jìn)行恢復(fù)和重建，評(píng)估反饋也是重要一步。通過構(gòu)建財(cái)政應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的效益評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)災(zāi)后恢復(fù)、資金補(bǔ)償和責(zé)任追蹤等方面取得的效果進(jìn)行評(píng)估反饋，總結(jié)和吸取危機(jī)管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。其次，著力建設(shè)多元參與的協(xié)調(diào)機(jī)制。公共危機(jī)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)龐大的工程，不僅要充分發(fā)揮財(cái)政資金的保障作用，優(yōu)化配置財(cái)政資源，更要注重與其他部門的協(xié)調(diào)合。比如，加大財(cái)政政策和貨幣政策的統(tǒng)籌結(jié)合力度，達(dá)到“1+1>2”的效果，強(qiáng)化政策綜合實(shí)施的整體效應(yīng)。另一方面，加強(qiáng)政府主體與個(gè)人、企業(yè)、第三部門、國際組織等非政府主體的合作，構(gòu)建更加廣泛包容的危機(jī)管理框架。最后，完善的財(cái)政應(yīng)急管理監(jiān)督機(jī)制也尤為重要。

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作者簡介：李孝瑞，（1996-），女，安徽人，目前為安徽大學(xué)管理學(xué)院研究生，研究方向?yàn)楣补芾怼?A865312-D5D4-4A0F-B0C3-588195D86F6B