政府招標(biāo)采購過程中的問題與對策研究

杜愛國

【摘? 要】政府招標(biāo)采購是公共財(cái)政管理的重要內(nèi)容，是節(jié)約財(cái)政資金的重要手段。隨著我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的發(fā)展，做好政府招標(biāo)采購管理工作具有重要意義。但是結(jié)合多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，政府招標(biāo)采購過程中存在一些問題，導(dǎo)致政府招標(biāo)采購效率不高，容易發(fā)生財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，論文結(jié)合實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，以政府招標(biāo)采購工作的新變化作為切入點(diǎn)，分析政府招標(biāo)采購過程中存在的問題，最后提出解決政府招標(biāo)采購工作問題的對策，以此提升政府招標(biāo)采購工作的效率。

【Abstract】Government procurement bidding is an important content of public financial management and an important means to save financial funds. With the development of the new normal of China's economy， it is of great significance to do well the management work of government procurement bidding. However， combined with many years of practical experience， there are some problems existing in the process of government procurement bidding， resulting in low efficiency of government procurement bidding and prone to financial risks. Therefore， combined with practical work experience， taking the new changes of government procurement bidding work as the starting point， this paper analyzes the problems existing in the process of government procurement bidding， and finally puts forward countermeasures to solve the problems of government procurement bidding work， so as to improve the efficiency of government procurement bidding work.

【關(guān)鍵詞】政府采購;招標(biāo);財(cái)務(wù)管理;績效管理

【Keywords】government procurement; bidding; financial management; performance management

【中圖分類號】F812.45? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2021）10-0164-03

1 引言

政府招標(biāo)采購是全面從嚴(yán)治黨、提高公共財(cái)政資金使用效益的重要手段。政府采購是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的重要組成部分之一。為促進(jìn)政府采購管理工作的高質(zhì)量發(fā)展，黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院針對政府采購工作出臺了諸多法律法規(guī)等。2018年，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過《深化政府采購制度改革方案》，該方案明確提出要強(qiáng)化采購人主體責(zé)任，建立集中采購機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制，改進(jìn)政府采購代理和評審機(jī)制等。財(cái)政部印發(fā)的《政府采購需求管理辦法》于2021年7月1日施行，提出行政事業(yè)單位必須做好政府采購需求管理工作。2021年4月30日，財(cái)政部印發(fā)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法（修訂草案征求意見稿）》，對我國政府招標(biāo)采購管理工作作出進(jìn)一步修正，完善了政府采購管理流程細(xì)則。但政府招標(biāo)采購工作涉及環(huán)節(jié)較多，需要多方面主體的參與，因此，需要及時解決政府招標(biāo)采購過程中存在的問題，以此促進(jìn)政府招標(biāo)采購工作的高質(zhì)量發(fā)展。

2 政府招標(biāo)采購工作的新變化

政府招標(biāo)采購主要是行政事業(yè)單位以及社會團(tuán)體的采購。隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的發(fā)展，尤其是《深化政府采購制度改革方案》的實(shí)施對我國政府招標(biāo)采購工作產(chǎn)生巨大影響，推動我國政府采購工作的高質(zhì)量發(fā)展。結(jié)合近年來我國出臺的各項(xiàng)關(guān)于政府采購的法規(guī)制度，我國政府招標(biāo)采購工作出現(xiàn)以下發(fā)展變化：

第一，政府招標(biāo)采購更加突出采購主體的責(zé)任。為解決政府采購中的質(zhì)量、價(jià)格等問題，我國強(qiáng)化了對政府采購主體的責(zé)任管理工作，例如，《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法（修訂草案征求意見稿）》強(qiáng)調(diào)提高采購人在評標(biāo)中的話語權(quán)，采購人可以自行選擇評審專家。采購人在評標(biāo)中話語權(quán)的提升能夠強(qiáng)化采購人的主體責(zé)任，倒逼采購人積極履行主體責(zé)任，做好招標(biāo)采購的各項(xiàng)工作。

第二，更加強(qiáng)調(diào)采購項(xiàng)目需求管理工作。傳統(tǒng)的政府采購存在公開招標(biāo)方式應(yīng)用不合理的現(xiàn)象，而《政府采購需求管理辦法》明確提出采購人在招標(biāo)采購前必須做好采購需求方案的設(shè)計(jì)，通過采購需求管理可以提高采購主體對采購項(xiàng)目了解的準(zhǔn)確度，有效地降低了采購風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率。例如，《政府采購需求管理辦法》第二十九條明確規(guī)定，采購人應(yīng)當(dāng)建立審查工作機(jī)制，在采購活動開始前，針對采購需求管理中的重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，對采購需求和采購實(shí)施計(jì)劃進(jìn)行審查。

第三，政府采購向中小企業(yè)及農(nóng)副產(chǎn)品企業(yè)傾斜。我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役取得全面勝利，為鞏固全面脫貧成果與實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，國家在政府采購過程中加大對中小企業(yè)的傾斜力度。例如，《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》規(guī)定，政府采購小額項(xiàng)目原則上要將預(yù)留采購份額全部預(yù)留給中小企業(yè)。采購人、采購代理機(jī)構(gòu)對未預(yù)留份額的采購項(xiàng)目或者采購包評審時給予小微企業(yè)報(bào)價(jià)6%～10%（工程項(xiàng)目為3%～5%）的價(jià)格扣除。同時，在政府采購中要向傾向于脫貧地區(qū)的農(nóng)副產(chǎn)品。2021年起，各級財(cái)政部門組織本地區(qū)所屬預(yù)算單位做好預(yù)留份額填報(bào)和脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品采購工作，并對采購情況進(jìn)行考核。

3 政府招標(biāo)采購過程中存在的問題

基于新時代背景下政府招標(biāo)采購工作所出現(xiàn)的新變化，受諸多因素影響，政府招標(biāo)采購過程中仍存在一定問題，具體表現(xiàn)為以下方面。

3.1 政府采購過程監(jiān)管有待強(qiáng)化，資格審查不到位

首先，政府采購過程監(jiān)管有待強(qiáng)化，向供應(yīng)商發(fā)布招標(biāo)信息存在一定的滯后性。例如，在政府招標(biāo)采購中，采購人需要按照國務(wù)院財(cái)政部門的相關(guān)規(guī)定，在發(fā)布招標(biāo)公告中公示項(xiàng)目采購意向。但是在實(shí)踐中存在采購意向說明不全面的問題，尤其是關(guān)于采購項(xiàng)目的具體細(xì)則未進(jìn)行及時充分的說明，投標(biāo)人因難以全面了解基本信息而使投標(biāo)文書的內(nèi)容不符合采購人的要求。

其次，資格審查不到位。雖然我國相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定招標(biāo)代理人要及時將資格審查結(jié)果反饋給投標(biāo)商，但是在實(shí)踐中將未通過資格預(yù)審的結(jié)果反饋給投標(biāo)人時，并沒有詳細(xì)說明未通過的原因，難以發(fā)揮投標(biāo)人的監(jiān)督作用。例如，在政府招標(biāo)資格預(yù)審時，采購人在資格預(yù)審結(jié)果通知書中只是記錄了是否通過資格審查的結(jié)果，其并沒有詳細(xì)地闡述未通過資格審查的原因，剖析原因主要是由于政府采購過程缺乏有效的監(jiān)督。

3.2 招標(biāo)制度不完善，交易成本較高

長期以來，我國政府招標(biāo)采購存在制度不完善的問題，尤其是基于交易規(guī)則的不完善導(dǎo)致制度性交易成本比較高。

一是我國邀請招標(biāo)制度不完善，制度落實(shí)存在不合理之處。邀請招標(biāo)的使用條件具有特殊性，通常從有限范圍的供應(yīng)商處采購。在實(shí)踐中存在不合理使用邀請招標(biāo)方式的現(xiàn)象，這不僅增加了政府財(cái)政資金的投入比例，而且易出現(xiàn)違規(guī)行為。

二是邀請招標(biāo)的交易成本較高。邀請招標(biāo)不同于公開招標(biāo)，其主要是從有限的供應(yīng)商中選擇，這會受到資源配置的影響，其招標(biāo)采購價(jià)格會隨之提升。例如，在現(xiàn)行邀請招標(biāo)中，采購人往往遵循從供應(yīng)商庫選取的原則，這樣就限定了供應(yīng)商的范圍，導(dǎo)致供應(yīng)商之間缺乏競爭，使投標(biāo)價(jià)格居高不下，影響財(cái)政資金使用效率。

3.3 供應(yīng)商資質(zhì)要求不明確，投標(biāo)人資質(zhì)參差不齊

雖然《政府采購需求管理辦法》明確規(guī)定采購人不得對投標(biāo)人實(shí)行差別化待遇，但是其主要是從工商執(zhí)照、注冊資金、從業(yè)人員以及注冊地等常規(guī)方面進(jìn)行了規(guī)定，這樣的條件在具體的實(shí)施中存在流于形式的問題，不能真正體現(xiàn)出采購人的采購訴求，難以維護(hù)采購人的利益。

例如，《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》雖然規(guī)定在政府采購中要向中小企業(yè)傾斜，但是由于中小企業(yè)自身存在諸多問題，如中小企業(yè)信用等級較低、售后服務(wù)體系不完善以及行業(yè)經(jīng)驗(yàn)不足等，導(dǎo)致在后續(xù)的服務(wù)中存在一定的質(zhì)量問題。

3.4 政府采購隊(duì)伍能力不足，主體責(zé)任意識不強(qiáng)

我國政府采購起步較晚，尚未培養(yǎng)出充足的專業(yè)人才，數(shù)量和質(zhì)量都不能滿足當(dāng)前的政府采購工作需要。在新時代的新發(fā)展階段，政府采購工作對采購人員提出更高的要求，不僅要求采購工作人員掌握有關(guān)政府采購各個方面的基礎(chǔ)知識，掌握國家出臺的大政方針，更要了解國外相關(guān)的采購程序和采購形式。

一方面，這是對人員培養(yǎng)更高更強(qiáng)的基本素質(zhì)的要求;另一方面，這是我國政府采購發(fā)展進(jìn)步帶來的巨大需求。然而政府采購隊(duì)伍能力較低、主體責(zé)任意識不強(qiáng)的問題使得政府采購工作處于被動，進(jìn)而影響采購的質(zhì)量，甚至?xí)霈F(xiàn)采購程序不規(guī)范，采購效率、采購質(zhì)量和配套服務(wù)得不到全面保證等問題。

4 解決政府招標(biāo)采購問題的對策

4.1 構(gòu)建政府采購信息化平臺，強(qiáng)化采購過程監(jiān)督管理

隨著政府采購規(guī)模的不斷擴(kuò)大，為有效監(jiān)管政府招標(biāo)采購行為，發(fā)揮政府采購監(jiān)督作用，我國必須充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)的優(yōu)勢，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)招標(biāo)采購平臺，實(shí)現(xiàn)政府招標(biāo)采購全程數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行。

一是加大資金投入，構(gòu)建完善的政府招標(biāo)采購信息化平臺，依托采購平臺實(shí)現(xiàn)對招標(biāo)采購的全程監(jiān)督。我國政府部門要加大對政府招標(biāo)采購平臺的資金投入，通過加強(qiáng)人員培訓(xùn)、完善基層硬件設(shè)施等措施構(gòu)建高性能的政府招標(biāo)采購平臺，以此促進(jìn)政府招標(biāo)采購工作的高質(zhì)量開展。

二是優(yōu)化政府招標(biāo)采購平臺的性能。例如，基于向脫貧地區(qū)加大采購力度的要求，我國政府采購部門要進(jìn)一步優(yōu)化在線招標(biāo)采購平臺的性能，結(jié)合預(yù)算單位需求特點(diǎn)，設(shè)置需求訂制、電子反拍、統(tǒng)采分送等交易模式，優(yōu)化線上交易、支付、結(jié)算流程。

三是加強(qiáng)對招標(biāo)采購結(jié)果的反饋，將供應(yīng)商資格審核未通過的原因及時反饋給供應(yīng)商，優(yōu)化招標(biāo)采購流程。

4.2 完善政府招標(biāo)采購制度，降低交易成本

為規(guī)范政府招標(biāo)采購工作，我國必須進(jìn)一步完善政府招標(biāo)采購管理制度。

一是完善招標(biāo)制度，細(xì)化招標(biāo)管理流程。以邀請招標(biāo)為例，針對邀請招標(biāo)中存在的問題，我國要明確邀請招標(biāo)的使用情形，細(xì)化邀請招標(biāo)的具體操作流程。例如，針對邀請招標(biāo)必須從供應(yīng)商庫選取所導(dǎo)致的交易成本居高不下的情況，我國可以調(diào)整供應(yīng)商邀請的條件，通過發(fā)布資格預(yù)審公告的方式邀請所有通過資格預(yù)審的供應(yīng)商，這樣不僅能夠?yàn)樗泄?yīng)商提供公平的機(jī)會，而且還可以營造良性競爭的氛圍，降低交易的成本。邀請招標(biāo)的供應(yīng)商必須達(dá)到3家以上。

二是建立完善的評標(biāo)規(guī)則。評標(biāo)規(guī)則直接決定了招標(biāo)采購的結(jié)果，為實(shí)現(xiàn)政府采購過程的規(guī)范性與公平性，我國必須完善評標(biāo)規(guī)則，以此為政府采購工作提供依據(jù)。例如，政府招標(biāo)采購在評標(biāo)時要合理設(shè)置評審因素，明確評標(biāo)的評價(jià)分項(xiàng)，例如，投標(biāo)報(bào)價(jià)和采購需求中的技術(shù)、商務(wù)要求的指標(biāo)要作為評分因素之一，而非量化指標(biāo)不能作為評分項(xiàng)，這樣可以保證評標(biāo)結(jié)果的公平性。

4.3 提高供應(yīng)商資格條件的針對性，嚴(yán)格進(jìn)行資質(zhì)審核

為防止出現(xiàn)弄虛作假行為，在政府招標(biāo)采購中必須做好供應(yīng)商的資格確認(rèn)工作，對供應(yīng)商的資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格的審核。

一是在政府招標(biāo)采購過程中細(xì)化供應(yīng)商的資格條件。長期以來，在政府采購中由于缺乏對供應(yīng)商資格的明確規(guī)定，導(dǎo)致一些能力不足的企業(yè)承接政府項(xiàng)目，影響政府項(xiàng)目的質(zhì)量。因此，我國要強(qiáng)化對供應(yīng)商資格的審核工作，保證供應(yīng)商資格要求與采購項(xiàng)目合同履行直接相關(guān)。例如，要求供應(yīng)商具備與經(jīng)營項(xiàng)目相適應(yīng)的經(jīng)營許可證，要求供應(yīng)商具有較強(qiáng)的履約能力、因執(zhí)行政府采購項(xiàng)目所需要出具的特殊資格等。除了特殊的項(xiàng)目之外，不得將業(yè)績作為資格要求。

二是完善資格審查的相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格按照規(guī)定要求做好供應(yīng)商的資格審查工作。在進(jìn)行供應(yīng)商資質(zhì)審核時，需要提高重視程度，花費(fèi)更多的時間和精力，同時，應(yīng)該高度重視對供應(yīng)商歷史服務(wù)客戶的評價(jià)進(jìn)行確認(rèn)，這樣有利于考察供應(yīng)商是形式上符合資質(zhì)條件，還是真正符合采購人設(shè)定的資質(zhì)條件。建立政府采購供應(yīng)商績效評價(jià)機(jī)制，針對政府采購供應(yīng)商在招標(biāo)和履約過程中不誠信的行為進(jìn)行制約，并將評價(jià)結(jié)果定期向社會公布。

4.4 強(qiáng)化采購人主體責(zé)任，提高采購人在評標(biāo)中的話語權(quán)

長期以來，在政府招標(biāo)采購中采購人的主體責(zé)任意識較為淡薄。例如，部分行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為經(jīng)過政府采購的項(xiàng)目其主體責(zé)任會轉(zhuǎn)移給招標(biāo)部門，使其忽視對招標(biāo)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益的考核。為解決政府招標(biāo)采購人主體責(zé)任意識淡薄的問題，可以采取以下措施：

一是加強(qiáng)思想政治教育，促使采購人樹立現(xiàn)代財(cái)務(wù)管理理念。采購人在經(jīng)濟(jì)效益方面存在認(rèn)識上的不足，認(rèn)為政府采購活動的資金來源于財(cái)政，因此，對于招標(biāo)資金存在效益管理不足的問題。因此，在新時代我國政府招投標(biāo)管理部門要加強(qiáng)宣傳，例如，利用“黨史學(xué)習(xí)教育”實(shí)踐活動，借助慶祝中國共產(chǎn)黨建黨100周年系列活動積極開展“勒緊腰帶過緊日子”的財(cái)政管理理念宣傳活動，增強(qiáng)采購人向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)型的意識。

二是優(yōu)化評標(biāo)委員會的人員組成。通常，在政府招標(biāo)采購中存在評標(biāo)委員會專家比例較大的現(xiàn)象，例如，現(xiàn)行招投標(biāo)制度規(guī)定評標(biāo)委員會當(dāng)中評審專家不得少于成員總數(shù)的三分之一。采購人代表在評標(biāo)委員會中的作用發(fā)揮不充分，不利于采購人主體責(zé)任意識的增強(qiáng)。為此，我國應(yīng)調(diào)整關(guān)于評審專家人數(shù)的規(guī)定，以此增強(qiáng)采購人的主體責(zé)任意識，提高采購人參與政府招標(biāo)采購管理的積極性。

三是提高采購人在評標(biāo)工作中的話語權(quán)，賦予采購人選擇評審專家的權(quán)利。為提高采購人的主體責(zé)任意識，需要增加采購人的權(quán)利，例如，允許采購人自主選擇評審專家，甚至部分項(xiàng)目當(dāng)中允許采購人選擇自行評標(biāo)的方式，這樣可以打破傳統(tǒng)的對于評標(biāo)客觀性較強(qiáng)、沒有操作空間的項(xiàng)目仍然通過專家評審走流程的模式，大大提高采購人的主體責(zé)任意識。

5 結(jié)語

總之，政府招標(biāo)采購作為一種常用的政府采購方式，要滿足時代發(fā)展需求，不斷研究新情況、新問題，提出有針對性的解決方案和措施，這樣既能保證政府采購的權(quán)威性和有效性，也能保障采購需求方的實(shí)際利益，減輕基層單位的工作負(fù)擔(dān)和壓力，取得雙贏的效果。

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