全面推進鄉(xiāng)村振興背景下江蘇村莊布局優(yōu)化策略
——基于典型地域的村莊調(diào)研

佴玲莉，王小麗，金志豐

(1.江蘇省國土資源研究中心, 江蘇 南京 210017；2.江蘇省土地勘測規(guī)劃院, 江蘇 南京 210017)

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大戰(zhàn)略部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，是新時代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。2020年12月28日至29日召開的中央農(nóng)村工作會議進一步提出要全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，“舉全黨全社會之力推動鄉(xiāng)村振興，促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足”。其中，鄉(xiāng)村振興的重要路徑是通過創(chuàng)新集聚發(fā)展優(yōu)化鄉(xiāng)村經(jīng)濟形態(tài)、社會形態(tài)以及資源空間布局，努力打造生態(tài)宜居、人與自然和諧共生的居住環(huán)境，構(gòu)建良好的新型城鄉(xiāng)關(guān)系[1]?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》要求各地按照“集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護、搬遷撤并”的思路，分類推進村莊布局優(yōu)化。可見，優(yōu)化村莊布局、構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系，是推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必然方向。

江蘇農(nóng)村的發(fā)展在全國處于相對較高水平，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、農(nóng)民收入高。按照國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”總要求，江蘇未來將以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化為目標，進入加速轉(zhuǎn)型期，全面推進江蘇振興[2]。在這一背景下，如何通過村莊布局的進一步優(yōu)化重塑資源要素配置格局，成為江蘇全面推進鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。長期以來，部分學(xué)者從地理學(xué)視角對江蘇村莊布局的現(xiàn)狀特征展開了研究。根據(jù)自然環(huán)境、交通、耕作半徑等條件差異，江蘇省的鄉(xiāng)村聚落大致可劃分為徐淮平原型、丘陵崗地型、沿海墾區(qū)型、湖蕩型、圩區(qū)型等類型[3-4]。其中，徐淮平原鄉(xiāng)村聚落規(guī)模大密度小[5]，蘇錫常村莊密度較高，而寧鎮(zhèn)宜溧丘陵區(qū)的村莊分布比較稀疏[6]；從區(qū)域尺度看，鄉(xiāng)村聚落規(guī)模分布呈“啞鈴狀結(jié)構(gòu)”，即蘇北和蘇南地區(qū)鄉(xiāng)村聚落規(guī)模較大，而蘇中地區(qū)規(guī)模較小[1,4]；從省域尺度看，近年來隨著美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的推進，全省總體上呈現(xiàn)“減少面廣、增加聚集”的特征[7]。這些研究揭示了江蘇村莊布局的宏觀演變特征和區(qū)域差異，但是難以體現(xiàn)村莊布局的微觀差異和推進動態(tài)。鑒于此，本文選取代表性調(diào)研區(qū)域開展村莊經(jīng)濟社會和空間布局調(diào)研，從微觀層面上深入了解江蘇村莊布局現(xiàn)狀特征，以期由點及面，了解村莊布局特色問題，總結(jié)共性問題，剖析面上難點，在分析全面推進鄉(xiāng)村振興要求基礎(chǔ)上，探尋村莊布局優(yōu)化策略。

一、江蘇典型地區(qū)村莊布局現(xiàn)狀特點

江蘇主要由蘇北黃淮平原和長江三角洲平原組成，村莊形態(tài)與布局變化受自然稟賦、經(jīng)濟發(fā)展情況的影響。因此，考慮到南北不同的地形地貌條件和省內(nèi)南北經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異，本文選擇位于長江南岸太湖平原區(qū)的張家港市、西南部寧鎮(zhèn)揚丘陵崗區(qū)域內(nèi)的宜興市、里下河平原地區(qū)的興化市、淮河流域區(qū)的漣水縣以及徐淮平原最北部的連云港贛榆區(qū)5個典型地區(qū)開展村莊發(fā)展與布局情況調(diào)研(圖1)。調(diào)研采取實地走訪和座談的形式，于2019年6—10月依次開展。從走訪和座談的結(jié)果看，江蘇村莊布局總體上呈現(xiàn)如下特點：

圖1 調(diào)研地區(qū)區(qū)位示意圖

(一)村莊形態(tài)地域特色突出，村莊布局地區(qū)差異顯著

村莊布局形態(tài)受自然本底條件、區(qū)位特征、發(fā)展階段、文化特色和規(guī)劃歷程等多種因素影響，其中自然條件及受其影響的耕作方式是重要影響因素，決定了村莊布局的本底。由于江蘇自南向北跨越亞熱帶季風氣候和暖溫帶季風氣候，降水豐富，形成了垛田、圩田、井田等各具特色的農(nóng)耕文化 ，結(jié)合各地區(qū)的經(jīng)濟文化特點形成了地域特色突出、風格獨特的鄉(xiāng)村聚落形態(tài)(圖2—圖4)。

圖2 興化垛田注：圖片由被調(diào)研單位提供。

圖3 張家港沿江圩田注：圖片來自天地圖·江蘇(http://www.mapjs.com.cn/map/mapjs/mulitdate/index?tdsourcetag=s_pctim_aiomsg)。

圖4 宜興井田注：圖片由被調(diào)研單位提供。

典型地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各調(diào)研區(qū)甚至某一調(diào)研區(qū)內(nèi)部村莊布局存在明顯差異。興化地處里下河流域，具備典型的垛田農(nóng)耕文化?？紤]用水之便和防洪排澇的需求，人們把房屋集中建在垛狀高地上，四周是建屋時挖土堆垛形成的環(huán)形水道，形成了大量島狀團簇的湖蕩型聚落。近年來，隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展和人口集聚，興化形成了以島為中心、沿河沿路輻射狀擴張的復(fù)雜村落形態(tài)。張家港境內(nèi)古長江岸線把陸地分為南北兩個部分，北部沿江平原地勢低平，均為圩田；南部屬太湖平原區(qū)，地勢較高，城市化和工業(yè)化程度高，主要為高平田、平田。當?shù)卮迩f分布形態(tài)也具有明顯的南北差異：北部圩田區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村聚落多沿圩堤分布，呈明顯的條帶狀布局；南部太湖平原地區(qū)，村莊形態(tài)大多數(shù)呈現(xiàn)團聚狀。宜興境內(nèi)湖區(qū)具備典型的濱湖井田，村莊布局形態(tài)呈條帶狀和蜈蚣狀，但其南部丘陵山區(qū)的村莊布局比較分散。贛榆地處江蘇“北大門”，村莊組團相對規(guī)模較大，村莊呈大規(guī)模的塊狀分布。

(二)村莊數(shù)量縮減迅速，總體布局由分散逐步走向集聚

改革開放四十多年來，江蘇工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平顯著提升，農(nóng)村人口大規(guī)模進城，導(dǎo)致部分鄉(xiāng)村用地閑置。在新農(nóng)村建設(shè)、推進城鄉(xiāng)一體化、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等背景下，江蘇的村莊撤并、集中居住工作進展明顯，1978—2018年，全省行政村數(shù)量累計減少近2萬個，減幅近60%。

以筆者調(diào)研的張家港為例，1997年其村莊布局在市域呈現(xiàn)均勻分散格局。近年來，隨著城鎮(zhèn)建設(shè)用地的擴展，臨近中心城區(qū)的楊舍、金港、錦豐等村莊建設(shè)用地直接并入城鎮(zhèn)，形成高樓、別墅、工廠相組合的高密度空間布局；農(nóng)村腹地一部分村莊由于二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展增加了工業(yè)用地和宅基地需求，因此呈大面積、團塊狀布局，也有一部分村莊被拆并轉(zhuǎn)變?yōu)楦?。雖然全市村莊布局仍然呈現(xiàn)“北部地區(qū)條帶狀分布、南部地區(qū)團塊狀分散分布”的形態(tài)，但整體的村莊用地面積逐漸縮減，村莊數(shù)量也大大縮減(圖5)。

圖5 張家港市條帶狀、團塊狀村莊布局形態(tài)注：圖片來自天地圖·江蘇(http://www.mapjs.com.cn/map/mapjs/mulitdate/index?tdsourcetag=s_pctim_aiomsg)。

(三)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃覆蓋面廣，落地實施難度大

從政策層面看，住建部門先后推動了3輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制工作，2000年以后基本實現(xiàn)了縣(市、區(qū))、鎮(zhèn)、村布局規(guī)劃全覆蓋。2018年我國進行了行政體制改革，原城鄉(xiāng)規(guī)劃職能由住建部門劃歸自然資源部門，江蘇省自然資源廳于2019年開始推動第四輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制工作。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，幾個調(diào)研縣區(qū)均完成了2～3輪由住建部門主導(dǎo)的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，但由于規(guī)劃主導(dǎo)思想和目標的差異，各輪規(guī)劃的方案差異較大。以宜興市為例，2005年第一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃遵循了江蘇省“適度集聚、節(jié)約用地、有利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、方便農(nóng)民生活”的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制原則，注重空間的集聚，村莊保留點僅有486個。但規(guī)劃方案比較激進，缺少村民的有效參與，導(dǎo)致規(guī)劃實施難度較大。2012年第二輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃以城鄉(xiāng)空間地域分開理念為指導(dǎo)，維持了城鄉(xiāng)空間各自特點，保護了村莊的社會結(jié)構(gòu)和空間形態(tài)。本次規(guī)劃保留了1 577個村莊，與第一輪村莊布局優(yōu)化相比，撤并強度大大降低。但由于保留村莊較多，大部分保留村莊只進行了環(huán)境整治，開展建設(shè)的村莊極少。2015年第三輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃結(jié)合宜興市農(nóng)村現(xiàn)狀以及村民意見和建議，將全市村莊分為347個重點村、203個特色村、48個重點(特色)村、2 564個一般村。這一規(guī)劃方案保留了較多的重點村和特色村，一定程度上又過于保守。調(diào)研中各地普遍反映，受政府財力、村民拆遷意愿等因素制約，鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的實施難度大。

(四)村莊發(fā)展空間受限，生產(chǎn)生活生態(tài)空間存在沖突

江蘇作為經(jīng)濟強省、資源小省，土地資源緊約束長期存在，全省開發(fā)強度高，耕地與永久基本農(nóng)田保護任務(wù)也重。根據(jù)2017年江蘇省永久基本農(nóng)田劃定成果，全省永久基本農(nóng)田保護率為75.9%。從調(diào)研情況看，2018年5地的基本農(nóng)田保護率，除宜興為65.9%外，其他地區(qū)均超過78%，其中最高的興化達85.4%。調(diào)研縣區(qū)的大多數(shù)村莊周邊已布局為永久基本農(nóng)田。訪談中了解到“農(nóng)民走出家里大門，一腳就踩在基本農(nóng)田上”是普遍現(xiàn)象。因此，無論是就地村莊改造還是建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，都面臨永久基本農(nóng)田布局的限制。

同時，生態(tài)空間的保護對村莊選址與發(fā)展也存在較強約束性，甚至不利于村莊布局優(yōu)化。以贛榆區(qū)為例，按照2018年《江蘇省國家級生態(tài)紅線保護規(guī)劃》中“生態(tài)紅線面積接近全區(qū)土地總面積三分之一”的規(guī)定，生態(tài)紅線范圍內(nèi)有大量現(xiàn)有村莊。其中贛榆區(qū)通榆運河清水通道維護區(qū)所處的贛榆東部沿海地區(qū)是贛榆經(jīng)濟最為發(fā)達的地區(qū)，其生態(tài)保護紅線區(qū)域涵蓋了全部的沿海6鎮(zhèn)。按照相關(guān)管控規(guī)則，作為限制發(fā)展區(qū)，生態(tài)紅線范圍內(nèi)不能布置農(nóng)民集中居住區(qū)，現(xiàn)狀村莊在鎮(zhèn)村布局體系中應(yīng)該被列入需要拆遷撤并的一般村?？梢姡鷳B(tài)紅線劃定與社會經(jīng)濟發(fā)展本底存在沖突，村莊拆遷撤并和生產(chǎn)建設(shè)難度大。

(五)村莊基礎(chǔ)設(shè)施配套不均衡，住房條件仍有待改善

從省域?qū)用鎭砜?，江蘇省縣域鄉(xiāng)村交通網(wǎng)絡(luò)整體連接程度較好，道路網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)較為成熟，教育、醫(yī)療、環(huán)境等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)近年來也取得了長足進步。但是受經(jīng)濟發(fā)展水平影響，村莊配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平區(qū)域差異顯著，調(diào)研的蘇北、蘇中縣區(qū)明顯低于蘇南縣區(qū)。即便在蘇南的張家港、宜興，區(qū)域內(nèi)村莊配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平仍然存在顯著差異：張家港東北部村莊的交通可達性、醫(yī)院和學(xué)校可達性明顯低于其中心城區(qū)所在的西南部地區(qū)；宜興西部村莊的交通可達性、醫(yī)院和學(xué)?？蛇_性也低于其中心城區(qū)周邊區(qū)域。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，除了新建的新型農(nóng)村社區(qū)外，蘇南調(diào)研區(qū)存量農(nóng)房住房條件普遍優(yōu)于蘇中和蘇北調(diào)研區(qū)。蘇南農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)達，實現(xiàn)集中居住比較早，住房條件比較好。蘇北、蘇中農(nóng)村住房主要建于20世紀80—90年代，且以平房為主。由于這些地區(qū)村莊農(nóng)民(尤其是年輕人)外出購房較多，特別是2010年以來宅基地政策執(zhí)行較為嚴格，導(dǎo)致住房普遍老舊。近年來，通過開展農(nóng)房改造工作、放寬農(nóng)民建房政策，調(diào)研區(qū)內(nèi)農(nóng)村住房條件有所改善。但以興化為代表的里下河地區(qū)，由于沒有扶貧等轉(zhuǎn)移支付政策傾斜，地方經(jīng)濟實力不強，農(nóng)房條件改善資金不足，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤推進力度不大，因此存量農(nóng)房的改善空間還很大。

二、全面推進鄉(xiāng)村振興背景下江蘇村莊布局要求及問題分析

根據(jù)中共江蘇省委江蘇省人民政府《關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的實施意見》(蘇發(fā)〔2021〕1號)，江蘇的鄉(xiāng)村振興要以“爭當表率、爭做示范、走在前列”為使命擔當，走出一條具有江蘇特色的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展道路。文件要求“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化一體設(shè)計、一并推進”?？梢?，村莊布局優(yōu)化作為鄉(xiāng)村建設(shè)的主要內(nèi)容，需要從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化協(xié)同推進、實現(xiàn)全面鄉(xiāng)村振興的角度進行考慮。

(一)全面推進鄉(xiāng)村振興對村莊布局的新要求

1.鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?fù)合化要求村莊布局更加集聚。建立現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是當前江蘇鄉(xiāng)村振興的主攻目標。改革開放初期，江蘇鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟以傳統(tǒng)的農(nóng)林牧漁業(yè)為主，在地區(qū)經(jīng)濟中占比較高。當前，傳統(tǒng)第一產(chǎn)業(yè)在地區(qū)經(jīng)濟中占比已經(jīng)下降到非常低的水平，2019年僅為4.3%[8]40。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)呈高度規(guī)?；?、集約化的發(fā)展趨勢。一方面，江蘇農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例超過60%[9]，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體從小農(nóng)逐漸向農(nóng)業(yè)企業(yè)、種田大戶轉(zhuǎn)變；另一方面，產(chǎn)業(yè)類型與結(jié)構(gòu)更加多元，傳統(tǒng)的農(nóng)林牧漁業(yè)向特色化、標準化、品牌化發(fā)展，形成了一批優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村休閑旅游、農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展勢頭良好，農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展趨勢日益增強。產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?fù)合化發(fā)展必然要求資源要素的共生、集聚，需要通過村莊這一主要的空間載體的集聚來推動不同要素在鄉(xiāng)村空間集聚、組合以及在城鄉(xiāng)間流動、互補。

2.鄉(xiāng)村宜居化要求農(nóng)民住房條件及公共服務(wù)設(shè)施持續(xù)改善。建設(shè)美麗田園鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村振興的主要目標，也是建設(shè)美麗江蘇的重要內(nèi)容。從全省統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，江蘇省農(nóng)村常住居民家庭人均住房建筑面積逐年提升，2019年達到61.7平方米；居住空間樣式以單棟樓房為主，占比56%；單棟平房占比也不低，達41.6%；房屋以磚混材料為主，占比63.8%，但仍存在21.8%的磚瓦、磚木結(jié)構(gòu)房屋[8]154?？梢姡r(nóng)民住房條件仍有較大改善空間。近年來，在國家“三農(nóng)”政策的支持下，農(nóng)村建設(shè)投入不斷增加，通過農(nóng)房改造、集中居住區(qū)建設(shè)，農(nóng)民住房條件和村莊公共服務(wù)設(shè)施有了明顯改善。設(shè)施改造主要包括農(nóng)村道路硬質(zhì)化、水電網(wǎng)入戶、有線電視、河道治理、給排水、垃圾處理工程等，但仍存在分布不均衡的問題。此外，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)、教育資源、文化活動以及健身設(shè)施等仍然較為匱乏，需要持續(xù)改善，大力提升農(nóng)村宜居水平。

3.鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化要求村莊建設(shè)公眾參與度有效提升。鄉(xiāng)村善治是實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化的基石。江蘇需要結(jié)合江蘇農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、人口老齡化的省情，構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系。隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口遷移，農(nóng)村治理主體逐漸多元。除了村級黨政組織和普通農(nóng)戶外，還有鄉(xiāng)村精英、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多種類型主體涌現(xiàn)。江蘇省是我國較早進入老齡化社會的地區(qū)之一，截至2019年底，全省60歲及以上老年人口1 834.16萬人，占戶籍人口的 23.32%(全國為18.1%)[10]。隨著農(nóng)村青壯年勞動力持續(xù)向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口老齡化問題日趨嚴重，且呈高齡化、留守化、空心化特征[11]，治理難度加大。因此，在村莊建設(shè)中保證多元主體的有效參與十分重要，尤其是要了解農(nóng)村老年人的需求，提高其決策參與度。這就迫切要求在村莊規(guī)劃與建設(shè)上，改變原來完全由政府主導(dǎo)的規(guī)劃編制模式，探索開放式的規(guī)劃編制與實施策略，更加注重追求配置的“公平性”。

4.鄉(xiāng)村發(fā)展差異化要求村莊特色得到彰顯。鄉(xiāng)村發(fā)展需要因地制宜，實現(xiàn)特色突出的差異化發(fā)展，村莊布局優(yōu)化也要注重地區(qū)的差異化與特色傳承。江蘇各區(qū)域在自然條件和資源稟賦、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、風俗文化及人文風情等方面都存在較大差異，導(dǎo)致村莊布局形態(tài)本身也存在巨大差異。當前，江蘇全省村莊布局優(yōu)化的總趨勢是從分散走向集聚，但是集聚過程中需要正視、呼應(yīng)這種區(qū)域差異。布局優(yōu)化中要重視當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平對集中居住區(qū)選點的要求，研究規(guī)劃方案和實施進度對鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和特色景觀保護產(chǎn)生的影響。同時，集中居住點的建設(shè)也應(yīng)通過村落、道路、河流、農(nóng)田與植被相互滲透，構(gòu)建各具特色的鄉(xiāng)村聚落結(jié)構(gòu)，打造優(yōu)質(zhì)農(nóng)村人居環(huán)境[3]。

(二)難點問題與不足之處

1.散亂布局未得到扭轉(zhuǎn)，村莊用地效率低。近年來，雖然通過多項工作推動了村莊集中集聚，但是江蘇村莊布局總體散亂的格局并未得到根本性改變，絕大多數(shù)村莊仍然沿河、沿路分散布局?？臻g布局分散導(dǎo)致道路等基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，不利于村莊用地集約利用，尤其是隨著農(nóng)村勞動力不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，越來越多的村莊用地被閑置。土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，1996—2018年村莊用地面積從91.1萬公頃增長到104.2萬公頃，其中2017—2018年開始縮減，但2018年人均村莊用地達274.76平方米，遠超國家規(guī)定標準140平方米的上限，是1996年人均176平方米的1.5倍。根據(jù)江蘇省農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)查，2016年底全省村莊用地中處于閑置狀態(tài)的土地約占28.2%。

2.村鎮(zhèn)布局體系不合理，村鎮(zhèn)布局結(jié)合度不夠。縣城、集鎮(zhèn)、村莊是縣域范圍內(nèi)推進鄉(xiāng)村振興的三個基本層面，三者有機結(jié)合，相互依托。集鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)交換的節(jié)點，上聯(lián)城市，下接村莊，可以有效集聚各類要素，更好地承接城市功能，提供更有效的公共服務(wù)。蘇北、蘇中地區(qū)縣城首位度較高，縣城凝聚力和集聚功能較強，具有帶動和輻射作用，但中小集鎮(zhèn)發(fā)育不夠，鄉(xiāng)村體系的均衡度有待加強；蘇南部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的縣城、集鎮(zhèn)、村莊規(guī)模分布較為均衡，鄉(xiāng)村體系趨向成熟。江蘇省在不同歷史發(fā)展時期開展的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制調(diào)整，均以推進農(nóng)民集中居住為主導(dǎo)，規(guī)劃核心內(nèi)容是在“城進村退”中進行村莊分類引導(dǎo)，對村莊進行畫圈布點，缺乏對村鎮(zhèn)體系的綜合考量和鎮(zhèn)村布局的有機結(jié)合，難以形成均衡協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)村體系。

3.規(guī)劃相互協(xié)調(diào)不夠，村莊規(guī)劃布點選址落地難。鎮(zhèn)村布局規(guī)劃與原土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)保護紅線規(guī)劃存在沖突，這是制約村莊布局優(yōu)化的關(guān)鍵因素。從全省層面來看，根據(jù)2017年永久基本農(nóng)田劃定成果，江蘇永久基本農(nóng)田保護率為75.91%，部分縣區(qū)更是超過90%；國家級生態(tài)保護紅線區(qū)域總面積占陸海統(tǒng)籌國土總面積的13.14%[12]。與城市尤其是中心城市相比，村莊層面承擔了縣區(qū)范圍內(nèi)主要的耕地保護和生態(tài)保護任務(wù)。后疫情時代，保障糧食安全、嚴守耕地與永久基本農(nóng)田紅線已成為共識。基于生態(tài)文明建設(shè)要求，實施建設(shè)用地總量與強度雙控，新增建設(shè)用地規(guī)模指標趨緊，各地村莊發(fā)展空間主要依靠存量農(nóng)村建設(shè)用地的盤活，而耕地紅線與生態(tài)紅線的緊約束，客觀上也導(dǎo)致村莊選址騰挪的難度較大。以往的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制主要考慮耕作半徑、基礎(chǔ)設(shè)施配套、交通可達性等方面因素，未考慮國土空間用途管制約束，導(dǎo)致規(guī)劃在實施過程中受空間約束而無法落地，往往陷入“墻上掛掛”的窘境?！岸嘁?guī)合一”實用性村莊規(guī)劃屬于詳細規(guī)劃的范疇，目前尚未全面覆蓋，尚未能有效發(fā)揮對村莊空間布局的引導(dǎo)與支撐作用。

4.資源特色和區(qū)域特色彰顯不夠，鄉(xiāng)村歷史文化保護力度不足。過去的村莊優(yōu)化布局過多地關(guān)注村莊集中集聚和村莊用地效率的提升，在村莊布局的規(guī)劃設(shè)計以及房屋的建筑設(shè)計中，重點考慮了基礎(chǔ)設(shè)施的投入配套、公共服務(wù)質(zhì)量的提升以及鄉(xiāng)村土地綜合利用效率的提高，而忽視了村莊布局選址、農(nóng)民建房用地標準、房屋建筑外觀設(shè)計與當?shù)氐赜蛱厣慕Y(jié)合，對村莊的鄉(xiāng)土歷史文化挖掘不深，導(dǎo)致村莊用地標準一刀切、村莊建筑設(shè)計千篇一律，“城鄉(xiāng)一貌、千村一面”的現(xiàn)象仍然存在。江蘇依水而生也因水而興，縱橫密布的水網(wǎng)自古以來孕育了江蘇地域文化，留下了眾多的歷史文化遺產(chǎn)。因此，在未來鄉(xiāng)村布局中，可通過村莊布局形態(tài)調(diào)整與村莊建筑風貌整治來做好水資源和水特色文章。

三、江蘇村莊布局優(yōu)化的策略建議

(一)理順規(guī)劃體系關(guān)系，探索規(guī)劃管控政策，加強規(guī)劃實施保障

當前，新的國土空間規(guī)劃正在編制，縣區(qū)政府作為開展村莊布局優(yōu)化的實施主體，應(yīng)該在現(xiàn)有的國土空間規(guī)劃體系內(nèi)，按照“總體規(guī)劃—專項規(guī)劃—詳細規(guī)劃”的脈絡(luò)，理順國土空間規(guī)劃與鎮(zhèn)村布局規(guī)劃、實用性村莊規(guī)劃的關(guān)系。首先，要抓住基本農(nóng)田保護紅線調(diào)整和生態(tài)紅線調(diào)整的契機，推動其與本輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃銜接，為村莊用地布局優(yōu)化留出空間。其次，依據(jù)國土空間規(guī)劃確定的相關(guān)控制性指標，強化對縣域鎮(zhèn)村用地規(guī)模的總體管控，并據(jù)此指導(dǎo)實用性村莊規(guī)劃編制。應(yīng)允許安排一定比例的彈性發(fā)展空間與留白區(qū)域，在堅守生態(tài)紅線與永久基本農(nóng)田保護紅線底線的基礎(chǔ)上，堅持總量控制的原則，適度靈活安排村莊建設(shè)空間，逐步推進村莊集聚發(fā)展。最后，考慮到實用性村莊規(guī)劃并非覆蓋所有村莊，對于暫時不需要編制實用性村莊規(guī)劃的，應(yīng)在縣級國土空間規(guī)劃中劃定村鎮(zhèn)建設(shè)用途區(qū)，按限制建設(shè)區(qū)進行用途管制，有條件整治復(fù)墾的都應(yīng)視為符合規(guī)劃[13]。通過建立完整的鄉(xiāng)村規(guī)劃系統(tǒng)，探索村莊管控政策，增強規(guī)劃的協(xié)調(diào)性、統(tǒng)領(lǐng)性，降低規(guī)劃實施難度。

(二)明確村莊布局優(yōu)化重點，分區(qū)分類有序引導(dǎo)

村莊布局優(yōu)化一定要結(jié)合當?shù)剜l(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和目標，呼應(yīng)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需求?？h區(qū)政府在制定村莊布局優(yōu)化方案時，要依據(jù)資源本底和經(jīng)濟社會發(fā)展水平，選擇相應(yīng)的優(yōu)化路徑：對于經(jīng)濟高度發(fā)達、農(nóng)地脫鉤化程度高的太湖平原地區(qū)的鎮(zhèn)村，除特色村莊保留外，應(yīng)當引導(dǎo)農(nóng)民進城落戶，加快推進城鎮(zhèn)化進程；對于寧鎮(zhèn)丘陵區(qū)具有良好的生態(tài)本底的鎮(zhèn)村，要尊重農(nóng)民意愿，保護好生態(tài)景觀，同時加強村莊的更新改造，改善村莊面貌，打造生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村；針對生態(tài)功能突出的里下河平原區(qū)、淮河流域區(qū)的鎮(zhèn)村，在注重生態(tài)景觀塑造的同時，適度推進農(nóng)民集中居住，改善農(nóng)民居住條件，加快城鎮(zhèn)化進程。進而，以鎮(zhèn)域為評價單元，采取因地制宜、分類引導(dǎo)、分區(qū)優(yōu)化的差異化推進策略，按照循序漸進、量力而行的原則，避免大拆大建，不加重地方財政負擔，科學(xué)有序地引導(dǎo)縣域村莊布局優(yōu)化。

(三)優(yōu)化鄉(xiāng)村布局節(jié)點，充分發(fā)揮集鎮(zhèn)的引導(dǎo)作用

集鎮(zhèn)作為中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村重要的商貿(mào)流通節(jié)點，不僅為農(nóng)民的生產(chǎn)生活提供了高效便捷的平臺，而且在空間結(jié)構(gòu)上也扮演著溝通城市、鄉(xiāng)村的重要角色。因此，在謀劃村莊布局優(yōu)化時，各地應(yīng)當充分考慮集鎮(zhèn)在空間規(guī)劃與功能布局中的關(guān)鍵節(jié)點作用，提高村莊集聚的效率和科學(xué)性。對于城鄉(xiāng)一體化水平較高的蘇南地區(qū)，可以保留現(xiàn)有集鎮(zhèn)格局，重點優(yōu)化村莊體系，引導(dǎo)人口快速集聚；蘇中、蘇北縣區(qū)城鄉(xiāng)差異比較明顯，要充分發(fā)揮縣域城鎮(zhèn)、中心城鎮(zhèn)的帶動作用，重點完善優(yōu)勢集鎮(zhèn)的配套基礎(chǔ)設(shè)施，差異化引導(dǎo)農(nóng)民向優(yōu)勢集鎮(zhèn)集中，實現(xiàn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口的轉(zhuǎn)變。

(四)高標準、高水平建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，提升鄉(xiāng)村生態(tài)宜居度

在村莊規(guī)劃建設(shè)過程中，各地應(yīng)響應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和人民群眾需求，高標準配置公共基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化村莊用地的結(jié)構(gòu)及空間布局，提高鄉(xiāng)村生態(tài)宜居度。首先，應(yīng)充分考慮現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在農(nóng)產(chǎn)品存儲、初加工、包裝、批發(fā)交易、電子商務(wù)、農(nóng)機具停放維修等方面所需的空間，以及與觀光旅游、科普教育、健康養(yǎng)老、示范推廣等產(chǎn)業(yè)配套的游客接待中心、餐飲住宿、景點場館、游樂設(shè)施、道路停車場等建設(shè)用地需求，倡導(dǎo)土地功能復(fù)合與混合利用，為新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展提供用地保障。其次，在村莊規(guī)劃中要吸引公眾參與，切實聽取農(nóng)戶意見，提高基層人民群眾參與度，加快改善農(nóng)民住房條件。最后，各地應(yīng)重視鄉(xiāng)村特色景觀的保護，探索以水鄉(xiāng)為本底的現(xiàn)代農(nóng)耕文明之路，充分保留傳統(tǒng)的農(nóng)耕文脈，傳承水鄉(xiāng)特色。例如，擁有垛田景觀、圩田景觀和井田景觀的縣區(qū)，景觀區(qū)域內(nèi)集聚提升類村莊在農(nóng)房建筑設(shè)計和建設(shè)中，應(yīng)注重與同區(qū)域保留村莊的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，彰顯村莊水鄉(xiāng)特色。