“一帶一路”下邊境陸路口岸對外開放的優(yōu)勢、阻滯因素與對策

李雨佳

摘 要：邊境陸路口岸的建設(shè)是我國進(jìn)入新時(shí)代全面擴(kuò)大對外開放工作的關(guān)鍵一步，也是打開與周邊國家貿(mào)易，實(shí)現(xiàn)雙邊經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通的重要手段。盡管我國對于“一帶一路”的建設(shè)十分重視，但由于目前邊境陸路口岸在對外開放方面仍處于“個(gè)別改觀、整體滯緩”的局面，并沒有太多實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。從對外開放的形勢、地理環(huán)境及政治因素、貿(mào)易競爭和體制創(chuàng)新這四個(gè)方面，深入研究阻礙邊境陸路口岸對外開放進(jìn)程的主要原因，明確當(dāng)前形勢下邊境口岸面臨的發(fā)展困難，并提出了深化鄰國友誼、平衡雙邊經(jīng)濟(jì)利益、加強(qiáng)友好合作力度和優(yōu)化雙邊貿(mào)易產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等見解，為邊境陸路口岸對外開放創(chuàng)造新的優(yōu)勢。

關(guān)鍵詞：“一帶一路”倡議;邊境陸路口岸;對外開放;雙邊經(jīng)濟(jì)利益

邊境陸路口岸地處我國與周邊國家的交界處，涵蓋了新疆、內(nèi)蒙古、西藏等沿邊9個(gè)省和自治區(qū)，對外接壤俄羅斯、蒙古等12個(gè)國家和地區(qū)，惠及人口約3億，輻射區(qū)域面積1000萬平方公里之多，2019年經(jīng)濟(jì)交易總量約4.5萬億美元，是我國邊境地區(qū)對接鄰國、推動邊界屏蔽效應(yīng)快速向中介效應(yīng)良性過渡的主要依托和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，同時(shí)也是繼續(xù)推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)與周邊國家互通有無互利互惠的關(guān)鍵端口，無論是對于我國構(gòu)建新時(shí)代對外開放的新格局，還是穩(wěn)步推進(jìn)西部大開發(fā)、構(gòu)建新亞歐大陸橋來說，都具有重要的戰(zhàn)略意義。

一、邊境陸路口岸對外開放的優(yōu)勢

自朝鮮族自治州1933年在延邊設(shè)立了開山屯公路口岸 （與朝鮮咸鏡北道三峰口岸相對應(yīng)） 開始，我國邊境陸路口岸的建設(shè)進(jìn)程就開啟了新的篇章。從新中國成立之初，到改革開放伊始，陸續(xù)有共計(jì)20座不同規(guī)模的邊境陸路口岸在延邊地區(qū)成功建立起來，其中包含15 座公路口岸和5座鐵路口岸。

（一）規(guī)模不斷壯大

至今為止，我國共擁有72座國家級邊境陸路口岸，它們各自分布在9個(gè)沿邊省區(qū)，跨越2.28萬公里的邊境線，其中公路口岸數(shù)量居多，共61座，占比84.7%，而鐵路口岸僅11座，占比15.3%。這些大大小小的邊境口岸，成為了各地區(qū)與周邊各國互聯(lián)互通的重要節(jié)點(diǎn)，密密麻麻地分布在我國漫長的邊境線上，然后以點(diǎn)成線，連線成面，最終這些邊境口岸分別在東北地區(qū)形成了以綏芬河口岸和滿洲里口岸為中心進(jìn)而輻射四周的邊境口岸群。此外，作為對外開放的重要平臺，邊境陸路口岸的設(shè)立也會帶來更多的發(fā)展和交流機(jī)會，促使不同類型不同規(guī)模的對外開放平臺如雨后春筍般涌現(xiàn)，大大促進(jìn)了雙邊貿(mào)易往來，推動了我國邊境地區(qū)對外開放的進(jìn)程，并形成了邊境雙方互聯(lián)互通的新局面。

（二）區(qū)位優(yōu)勢凸顯

如果說，東部沿海城市及港口是我國對外開放的大門，那么邊境陸路口岸也具有同樣重要的戰(zhàn)略地位?？v觀整個(gè)世界發(fā)展史，絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家和城市，都和港口有著千絲萬縷的聯(lián)系，雖然我國的對外開放是從東部沿海開始的，但是如今我國進(jìn)入新時(shí)代，新一輪的對外開放需要打開亞歐大陸的通道，這必須從邊境陸路口岸開始。自習(xí)近平主席提出“一帶一路”的倡議后，邊境陸路口岸的區(qū)域優(yōu)勢得到了更多的關(guān)注，在進(jìn)一步擴(kuò)大開放的形勢下，其戰(zhàn)略地位從原來沿邊地區(qū)對外開放的重要節(jié)點(diǎn)變成“一帶一路”戰(zhàn)略下建設(shè)新亞歐大陸橋的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。邊境陸路口岸從“幕后”走向“臺前”，甚至走上舞臺中央，在未來的一段時(shí)間里，必將大放異彩。

（三）外部需求向好

與我國邊境接壤的14個(gè)國家中，大部分處于發(fā)展的上升期，對經(jīng)濟(jì)貿(mào)易方面的合作交流需求較大，尤其是俄羅斯和印度，其經(jīng)濟(jì)體量已經(jīng)超過萬億美元，國際貿(mào)易量也隨之增加;金融危機(jī)給亞洲各國帶來的負(fù)面影響已經(jīng)逐漸消失，而全球經(jīng)濟(jì)回暖是大勢所趨，這對于剛剛步入新時(shí)代的我國來說也是一種機(jī)遇和挑戰(zhàn)。有數(shù)據(jù)顯示，與我國接壤的數(shù)十個(gè)周邊國家的GDP年增長率在2010至2019年間已經(jīng)超過了5%，而對外貿(mào)易平均增長率在2010至2017年間更是超過了10%，我國已經(jīng)與十多個(gè)國家建立了友好的合作伙伴關(guān)系，甚至成為對方的第一大貿(mào)易伙伴國，雙邊經(jīng)貿(mào)合作進(jìn)展已經(jīng)逐漸走上正軌，并朝著對雙方均有益的方向大步前進(jìn)。

（四）金融結(jié)算便利

為了使邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易更加便利，目的就是為了加快人民幣實(shí)現(xiàn)“周邊化”，同時(shí)也是順應(yīng)市場需求，我國不斷完善與周邊國家的貨幣互通體系，為雙邊貿(mào)易的穩(wěn)定提供金融便利。截至目前，我國已經(jīng)與塔吉克斯坦、巴基斯坦、蒙古等10個(gè)周邊國家簽訂了雙邊本幣互換協(xié)議，使雙方可以通過互換資金來進(jìn)行貿(mào)易融資等大型金融活動;與緬甸、哈薩克斯坦、越南等9個(gè)周邊國家簽署了雙邊本幣結(jié)算協(xié)議，大大提高了兩國的外匯儲備，用以穩(wěn)定匯率，平衡供需;與俄羅斯等5個(gè)周邊國家簽署了境外人民幣清算協(xié)議，有利于這些國家的企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)使用人民幣進(jìn)行跨境交易。上述各項(xiàng)協(xié)議的簽訂，都將在很大程度上提高人民幣在周邊國家和地區(qū)的認(rèn)可度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年邊境貿(mào)易總額中超過92%都是以人民幣進(jìn)行跨境結(jié)算，總額約5500億元，這充分說明了人民幣“周邊化”的戰(zhàn)略在邊境陸路口岸進(jìn)展順利，而且效果顯著，不僅為雙邊貿(mào)易提供了便利，而且深化了雙邊合作關(guān)系，提高了邊境口岸貨幣結(jié)算效率，為我國進(jìn)一步對外開放奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、邊境陸路口岸對外開放進(jìn)展滯緩的因果邏輯診斷

對外開放這一政策與邊境陸路口岸兩者是否具有相容性，以及邊境陸路口岸本身是否具有局限性，只有搞清楚這些問題，才能從根本上解決當(dāng)前邊境陸路口岸的發(fā)展困境。

（一）開放形式特殊

作為我國新一輪對外開放戰(zhàn)略布局中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，邊境陸路口岸與東部沿海港口的作用和地位是相同的，但由于地理位置不同，所以二者的開放形勢也有很大差別。我國屬于太平洋沿岸國家，擁有由北向南共一萬八千多千米的漫長海岸線，其上遍布著密密麻麻的港口作為國際貿(mào)易航線與內(nèi)陸腹地連接的節(jié)點(diǎn)，是對外開展貿(mào)易合作的最佳場所，也是發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的理想平臺。邊境陸路口岸的發(fā)展很大程度上依賴于鄰國的態(tài)度，而不是僅靠我國的一己之力就能解決。雖然，我國為新一輪的對外開放做出了巨大的努力，從基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，到貨幣互通、完善交通設(shè)施等各個(gè)方面都體現(xiàn)了一個(gè)大國的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，但邊境的經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終需要雙邊共同努力，如果鄰國態(tài)度不積極，那么邊境陸路口岸的發(fā)展也將繼續(xù)滯緩。

（二）地緣政治敏感

我國地處亞歐大陸，幅員遼闊，有著長達(dá)兩萬多千米的陸地邊界線，同時(shí)與14個(gè)國家接壤，如今我國要打造亞歐大陸經(jīng)貿(mào)新格局，就必須同周邊國家建立堅(jiān)固的友誼，實(shí)現(xiàn)深層的合作交流。另外，由于邊境陸路口岸處于兩國交界處，地理位置決定了它復(fù)雜的政治性質(zhì)——表面上來看，它是兩國開展經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作的橋梁，是文化交流的平臺，是人員流動的重要交通樞紐，體現(xiàn)了其經(jīng)濟(jì)和社會方面的功能，但實(shí)質(zhì)上，它更是打開兩國國門的關(guān)卡，關(guān)系到雙方的國家安全和領(lǐng)土完整問題，充滿了政治和軍事色彩，所以兩國關(guān)系的好壞時(shí)刻影響著邊境口岸的興衰。比如東興口岸，因?yàn)槭艿街性疥P(guān)系的影響曾一度被關(guān)閉。所以，邊境陸路口岸對于兩國外交關(guān)系具有很強(qiáng)的依賴性，過度敏感的政治問題會增加邊境口岸的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（三）貿(mào)易博弈難解

我國作為世界上最大的發(fā)展中國家，對能源的消費(fèi)和需求非常大，同時(shí)，由于擁有充足而低廉的勞動力和較完備的工業(yè)體系，所以也是制造業(yè)大國，號稱“世界工廠”，由于國際上能源緊缺，石油和天然氣都屬于不可再生能源，大量出口不利于一個(gè)國家的長遠(yuǎn)性發(fā)展，而輕工業(yè)、制造業(yè)、手工業(yè)產(chǎn)品市場競爭激烈，更新迭代速度快，大量出口反而有利于一個(gè)國家的行業(yè)升級優(yōu)化，同時(shí)對工業(yè)化進(jìn)程也有很大幫助。由此便引發(fā)了周邊國家對于邊境口岸貿(mào)易現(xiàn)狀的不滿，從而對邊境口岸的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作開始采取消極態(tài)度并付諸行動，比如周邊國家會采取嚴(yán)格控制能源出口量、限制進(jìn)口商品數(shù)量、抵制進(jìn)口商品保護(hù)本國企業(yè)、禁止對外開放、政府部門消極怠工導(dǎo)致邊境口岸工作效率下降等等手段來破壞邊境口岸的發(fā)展進(jìn)程，最終導(dǎo)致邊境口岸的發(fā)展嚴(yán)重滯緩。

（四）體制機(jī)制不順

雖然邊境陸路口岸是由中央和地方政府共同投資建設(shè)的，但是在后期收入分配時(shí)，就出現(xiàn)了分配不合理的問題。一個(gè)邊境陸路口岸的設(shè)立，首先需要地方政府進(jìn)行可行性分析并整理成報(bào)告，然后提交給國家口岸辦及相關(guān)部門進(jìn)行審閱、提出建議，最后上交給國務(wù)院審批，通過審批后，該項(xiàng)目的啟動資金由中央和地方政府共同承擔(dān)，口岸建成后，國家口岸辦會派人來驗(yàn)收，合格后可正式投入使用。建立邊境陸路口岸既無法使地方政府短期內(nèi)得到直接利益，也無法對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)起到實(shí)質(zhì)性地推動作用。其次，邊境陸路口岸的管理機(jī)制與運(yùn)行模式無法兼容，從而導(dǎo)致口岸工作效率低下。由于邊境陸路口岸的地理位置特殊、職能較多、人員流動量大、跨境貿(mào)易事物繁雜等諸多原因，因此管理起來非常困難，最終導(dǎo)致邊境口岸出現(xiàn)辦事效率底下、內(nèi)部人員混亂、各項(xiàng)事務(wù)糾纏不清、辦理手續(xù)重復(fù)繁雜等問題。在這樣的運(yùn)行機(jī)制和管理模式下，邊境陸路口岸將很難得到長遠(yuǎn)的發(fā)展。

三、再造邊境陸路口岸對外開放優(yōu)勢的對策建議

邊境陸路口岸作為對外開放的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，面對不斷增長的貿(mào)易需求，如何將優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展的驅(qū)動力，如何克服自身的短板，如何在對外開放大形勢不斷積累優(yōu)勢，是當(dāng)前必須解決的燃眉之急。

（一）深化睦鄰友誼

新一輪的對外開放要求我國必須同周邊國家保持長久穩(wěn)定的友好合作關(guān)系，盡管我國地緣政治情況復(fù)雜，同多個(gè)國家還存在領(lǐng)土糾紛，但當(dāng)今世界的主題依然是“和平與發(fā)展”。此外，我國雖然在近年來取得了不錯(cuò)的發(fā)展，但仍然處于內(nèi)憂外患的境地。所以更應(yīng)該珍惜當(dāng)下的和平，抓緊機(jī)遇謀求更好的發(fā)展，在面對周邊國家時(shí)我們應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)出一個(gè)大國該有的胸懷和擔(dān)當(dāng)，同鄰國主動積極地建立友好關(guān)系，在處理領(lǐng)土糾紛問題上我們應(yīng)該秉持“擱置爭議，共同開發(fā)”的原則，時(shí)刻保持“合則雙贏，斗則兩敗”的大局意識觀，深化與周邊國家的近鄰友誼，借助“一帶一路國際合作高峰論壇”這樣的大型外交平臺向所有周邊國家表明我國“睦鄰、安鄰、富鄰”的雙邊理念和一向奉行的“與鄰為善，與鄰結(jié)伴”的基本方針，同時(shí)借助地理、人文、風(fēng)俗相通的獨(dú)特優(yōu)勢拉近彼此的距離，積極與周邊國家元首展開對話，對于突出問題應(yīng)該秉持“互商互諒”的原則，把問題放到桌面上來談，盡量避免受到冷戰(zhàn)思維的影響而拒絕溝通。同時(shí)還要與周邊國家確立政治互信，積極推動邊境陸路口岸的發(fā)展，穩(wěn)定邊境地區(qū)局勢，努力營造良好的邊境貿(mào)易環(huán)境。

（二）平衡貿(mào)易利益

邊境陸路口岸要想實(shí)現(xiàn)長久地發(fā)展，必須平衡雙邊貿(mào)易利益，即“互利共贏”才是關(guān)鍵所在。如果不能雙贏，雙方貿(mào)易不平衡就會反過來危害兩國的友好關(guān)系。因此，平衡貿(mào)易利益，對于邊境陸路口岸的發(fā)展來說尤為重要。

第一，要對邊境陸路口岸的貿(mào)易合作進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整，提高產(chǎn)業(yè)層次并不斷向更高端的產(chǎn)業(yè)靠攏。因?yàn)槲覈陂L期的發(fā)展中已經(jīng)具有較完備的工業(yè)體系，并且擁有現(xiàn)代化先進(jìn)設(shè)備，前沿科學(xué)技術(shù)，產(chǎn)能富足，而大部分周邊國家尚處于工業(yè)化建設(shè)的初期階段，對于先進(jìn)設(shè)備和技術(shù)有很大的需求，對于這方面的經(jīng)濟(jì)合作愿望也非常強(qiáng)烈。政府可以適當(dāng)?shù)乩貌糠指叨思夹g(shù)和先進(jìn)設(shè)備來滿足周邊國家工業(yè)發(fā)展的強(qiáng)烈訴求，這不僅可以體現(xiàn)我國與周邊國家友好合作的誠意，而且會讓周邊國家對于邊境陸路口岸的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作產(chǎn)生深度依賴，在實(shí)現(xiàn)口岸經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域由輕工業(yè)產(chǎn)品向重工業(yè)產(chǎn)品轉(zhuǎn)變的同時(shí)，充分滿足了周邊國家的核心需求。

第二，跨境產(chǎn)業(yè)鏈就是周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的衍生物，從境內(nèi)的原料采集，到邊境口岸進(jìn)行半成品的加工，再到境外的批量出售，跨境產(chǎn)業(yè)鏈對于雙邊貿(mào)易都是一種省時(shí)省力的快捷通道，再加上我國與周邊國家正好有互補(bǔ)型的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和能源供需鏈，這也是跨境產(chǎn)業(yè)鏈得以形成的巨大優(yōu)勢之一。引導(dǎo)跨境產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)建，不僅需要周邊國家的積極響應(yīng)，同時(shí)還需要雙方合理安排產(chǎn)業(yè)分工，平衡雙邊利益，只有這樣，口岸的功能升級才能順利進(jìn)行，兩國才能共同享受跨境產(chǎn)業(yè)鏈帶來的經(jīng)濟(jì)效益。

（三）共商對等發(fā)展

邊境陸路口岸與東部沿海港口的對外開放形式不同，沿海港口的對外開放形勢是“一對多”，屬于多邊貿(mào)易，發(fā)展模式趨向自由化和多元化，而邊境口岸則不同，其對外開放的形式屬于“一對一”，是典型的雙邊貿(mào)易，故而邊境口岸的發(fā)展必須實(shí)現(xiàn)雙邊對等模式。

第一，保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對等發(fā)展。由于周邊國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠完善，所以筆者建議政府可以設(shè)立專項(xiàng)基金援助計(jì)劃，對相對落后的周邊國家進(jìn)行重點(diǎn)扶持，幫助其建設(shè)和完善邊境口岸處的公路、鐵路、辦公樓、信息化設(shè)備，緩解口岸的承載壓力，提高口岸的功能性和便捷性，有利于邊境口岸的長遠(yuǎn)發(fā)展。

第二，要在協(xié)商的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)雙邊互通。由于邊境口岸同時(shí)面向兩個(gè)國家，所以對于口岸進(jìn)出口貨物必須要有統(tǒng)一的認(rèn)證和抽檢機(jī)制，同時(shí)需要雙方作息時(shí)間一致、審查標(biāo)準(zhǔn)一致、操作流程一致，這樣可以大大提高口岸工作效率。其次，要逐步實(shí)現(xiàn)與周邊國家的技術(shù)互識、信息互享、監(jiān)管互認(rèn)，進(jìn)一步擴(kuò)大與相關(guān)國家在檢疫標(biāo)準(zhǔn)上的共識，盡快與周邊國家建立 AEO （經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者）互認(rèn)機(jī)制，以便在通關(guān)檢查中實(shí)現(xiàn)聯(lián)合辦公、并聯(lián)檢查，同時(shí)開展多通道的監(jiān)管模式和聯(lián)合預(yù)檢測機(jī)制，從而大大提高口岸處貨物通關(guān)的效率。

（四）優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)

優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，目的是為了進(jìn)一步提高邊境口岸的自身競爭力，在新一輪的對外開放中更好地克服自身局限，從而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍。

第一，立足于邊境陸路口岸的戰(zhàn)略地位和功能的特殊性，為邊境陸路口岸設(shè)立專項(xiàng)發(fā)展計(jì)劃，主要內(nèi)容包含對東北、西北、西南三大邊境口岸群落的資源整合，努力集中并擴(kuò)大優(yōu)勢，突出重點(diǎn)，努力實(shí)現(xiàn)邊境口岸平臺效應(yīng)，打造具有獨(dú)特地理環(huán)境優(yōu)勢的口岸部落群，同時(shí)輻射內(nèi)陸腹地，保證周邊區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。比如，在西北口岸群落設(shè)立牧場養(yǎng)殖場等特殊口岸，提高該區(qū)域邊境口岸的競爭力。

第二，對邊境口岸的投資建設(shè)和收入分配制度進(jìn)行改革。首先，對于邊境陸路口岸從屬關(guān)系要明確劃分，如果由中央直接管理，按理就由中央撥放資金，由中央對口岸的管理模式和運(yùn)行體制進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。如果由地方政府和中央共同開發(fā)，那么投資收益也應(yīng)該共同分享，這樣一來就可以從源頭上劃清地方和中央各自的權(quán)利和義務(wù)，有利于邊境口岸的長遠(yuǎn)發(fā)展。

第三，努力開發(fā)邊境口岸新的投資融資體制。根據(jù)中央和地方政府對于邊境口岸建設(shè)所投入的資金情況，積極尋找具有潛力的社會資金，在口岸建設(shè)初期行之有效地逐步打開對邊境陸路口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資市場，并允許社會資本通過合理合法的方式入股，參與邊境口岸的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。聚集一切階層，團(tuán)結(jié)社會上一切對邊境口岸建設(shè)有利的因素，集中力量打造對外開放的新平臺，從而解決邊境口岸建設(shè)資金短缺的問題。

具體實(shí)施方案可分為三步：第一，申請成為邊境自由貿(mào)易口岸，先以一兩個(gè)地區(qū)為試點(diǎn)，如果效果好可以再進(jìn)一步推廣，試點(diǎn)地區(qū)可選擇發(fā)展相對較好的口岸，如內(nèi)蒙古滿洲里口岸、廣西憑祥口岸等，這樣做主要是可以快速產(chǎn)生效果，并且容易帶動周邊區(qū)域共同發(fā)展;第二，借鑒國際自由貿(mào)易區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合口岸自身特點(diǎn)來定制符合自身的總體發(fā)展規(guī)劃;第三，上報(bào)國務(wù)院審批，準(zhǔn)予實(shí)施后立刻投入運(yùn)營，后期再根據(jù)實(shí)際效果來不斷完善和修改。

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