領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育的價值分析與實踐關(guān)照

汪莉 方芳

摘要：新時期法治中國建設(shè)的目標(biāo)對領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)提出了新標(biāo)準(zhǔn)和更高要求，法治教育是提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的重要途徑，可以從價值意蘊、內(nèi)容向度和實踐路徑三個層面綜合分析、闡釋和優(yōu)化推進。其中，價值意蘊包括政治價值、法治價值和教育價值，內(nèi)容向度包括理論性法治教育、普及性法治教育和實踐性法治教育，實踐路徑包括明晰教育原則、豐富教育模式、健全考核評價機制。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)導(dǎo)干部；法治教育；價值意蘊；實踐關(guān)照

中圖分類號：D920.0；D262.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2021）03-0131-05

作者簡介：汪莉，天津市教育科學(xué)研究院教育法治與評估研究所副研究員；方芳，天津市教育科學(xué)研究院教育法治與評估研究所副所長，研究員。

《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》提出“到2035年，法治國家、法治政府、法治社會基本建成，中國特色社會主義法治體系基本形成”的總體目標(biāo)，為“十四五”期間統(tǒng)籌推進法治中國建設(shè)明確了基本路線。黨和國家關(guān)于法治中國建設(shè)的規(guī)劃既對提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)提出了要求，也為加強領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育明確了標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展方向。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育的價值意蘊

1.政治價值

馬克思主義認(rèn)為，法是由國家制定或認(rèn)可并由國家強制力保證實施的，反映由特定物質(zhì)生活條件所決定的（在階級對立社會中）統(tǒng)治階級意志或（在社會主義社會中）人民意志，以權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容，以確認(rèn)、保護和發(fā)展對統(tǒng)治階級或人民有利的社會關(guān)系、社會秩序和社會發(fā)展目標(biāo)為目的的行為規(guī)范體系[1]。以法的階級屬性為基礎(chǔ)，法與政治具有明顯的辯證統(tǒng)一性。“每一種法治形態(tài)背后都有一種政治邏輯，每一種法治道路中都包含了一種政治立場”[2]。正是基于法的階級屬性以及法與政治的辯證統(tǒng)一性，使得法治教育不論是作為一種以法治為內(nèi)容的教育形式，還是作為一種以教育為路徑的法治推進方式，都不可避免地具有政治價值導(dǎo)向。

領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育要為人民服務(wù)，為中國共產(chǎn)黨治國理政服務(wù)。人民是歷史的創(chuàng)造者，中國共產(chǎn)黨的根本宗旨就是全心全意為人民服務(wù)。黨的十八屆四中全會強調(diào)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。領(lǐng)導(dǎo)干部是我們黨執(zhí)政的骨干力量、中堅力量，領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍的法治素養(yǎng)水平，關(guān)系到黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平。領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育應(yīng)當(dāng)切實增強領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍的理論學(xué)習(xí)本領(lǐng)、政治領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)、依法執(zhí)政本領(lǐng)和群眾工作本領(lǐng)等。

領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育要為鞏固和發(fā)展中國特色社會主義事業(yè)服務(wù)，為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育應(yīng)當(dāng)培育和引領(lǐng)各級領(lǐng)導(dǎo)干部增強對中國特色社會主義制度的法治認(rèn)同與法治自信，促進領(lǐng)導(dǎo)干部群體對中國特色社會主義法治文化的認(rèn)可度、融合度和信任度提升，培育其形成對中國特色社會主義制度的法治道路自信、法治理論自信、法治制度自信和法治文化自信，激發(fā)其建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會的內(nèi)生動力。

2.法治價值

法治的核心內(nèi)涵包含三個層面：其一，行為標(biāo)準(zhǔn)層面。法是國家生活、社會生活和公民生活中最基本的社會準(zhǔn)則，要求國家機關(guān)及其工作人員的一切權(quán)力行使都應(yīng)有法的依據(jù)，以國家名義所進行的活動都應(yīng)在法的范圍內(nèi)進行，即依法治國、依法行政、依法辦事。其二，法的屬性層面。作為最基本社會準(zhǔn)則的法，本身應(yīng)當(dāng)能夠體現(xiàn)公平正義、維護基本秩序、保障基本利益，即法是良法。其三，法的認(rèn)知層面。確立法在國家生活、社會生活與公民生活中具有最高的地位和權(quán)威，即法治權(quán)威、法治信仰。法治教育是推進社會法治體系建設(shè)實踐的必由之路，是建立全體公民法治信仰的必要手段，是實現(xiàn)全面依法治國的必要路徑。

法治的根基在于人們發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同，領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育的基本目標(biāo)則是促進領(lǐng)導(dǎo)干部群體形成尊法、學(xué)法、守法、用法、護法的行為方式，培育領(lǐng)導(dǎo)干部群體普遍形成信仰法治的基本理念。法治信仰是主體在思想和行為層面對法治理念高度信服、尊敬和維護，不僅意味著主體對法治具有發(fā)自內(nèi)心的信賴和服從，還意味著主體鍥而不舍地追求法治的行動和捍衛(wèi)法治的決心。就法治信仰的生成機制而言，法治信仰的前提是法治學(xué)習(xí)，基礎(chǔ)是法治認(rèn)知和法治認(rèn)同。領(lǐng)導(dǎo)干部通過法治學(xué)習(xí)形成基本的法治知識和法治認(rèn)知，法治認(rèn)知逐步內(nèi)化為一定的法治意識、法治思維、法治觀念，并外化為相應(yīng)的法治行為，通過螺旋上升的思想凝練和實踐鍛煉，初步形成領(lǐng)導(dǎo)干部的法治認(rèn)同，最終升華為主體的法治信仰。法治信仰進一步指導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治實踐，成為其追求法治、維護法治和踐行法治的思想基礎(chǔ)。

3.教育價值

領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育是以法治為內(nèi)容，以各級領(lǐng)導(dǎo)干部為對象的一種教育方式，其最根本的落腳點還在于“教育”。教育就情感和價值層面的意涵而言，其主要目的是培育和引領(lǐng)認(rèn)同[3]，領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育要積極培育各級領(lǐng)導(dǎo)干部對中國特色社會主義法治體系的理解與認(rèn)同，積極發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部尊法守法在全社會的引領(lǐng)作用，促進法治信仰的普遍確立。

法治教育要注重提升領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)，著力激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部尊法、學(xué)法、守法、用法的主動性和自覺性，使領(lǐng)導(dǎo)干部從被動接受法治教育轉(zhuǎn)化為主動自覺的法治學(xué)習(xí)。對于領(lǐng)導(dǎo)干部而言，尊法是根本與核心，是學(xué)法守法用法的思想先導(dǎo)，是形成法治信仰的必要環(huán)節(jié)；學(xué)法是基礎(chǔ)，要常學(xué)常新；守法是底線，是作為公民的最低要求；用法是基準(zhǔn)，是依法行政、依法辦事的標(biāo)準(zhǔn)和要求。

領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育是公民終身教育體系和公眾法律通識教育的內(nèi)在要求和重要組成部分。在法治中國建設(shè)背景下，法治素養(yǎng)已經(jīng)成為公民的基本素養(yǎng)，是領(lǐng)導(dǎo)干部依法履職的基本需要。新時期，領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育應(yīng)當(dāng)更加突出以人為本的教育理念，不僅應(yīng)當(dāng)滿足領(lǐng)導(dǎo)干部群體對于法治專業(yè)知識的需求，還應(yīng)當(dāng)滿足領(lǐng)導(dǎo)干部對于提升個體素質(zhì)和追求個性發(fā)展等教育價值功能的需求。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育的內(nèi)容向度

1.理論性法治教育是核心

理論性法治教育主要是關(guān)于法治規(guī)范價值取向及其形成原理的教育，屬于根本性、原理性內(nèi)容。領(lǐng)導(dǎo)干部理論性法治教育的重點在于揭示法治演進趨勢、闡明法治發(fā)展方向，主要包括兩方面知識：一是法和法治的基本概念，如法的淵源、法律關(guān)系、權(quán)利與義務(wù)、法律責(zé)任、法治體系、法治與法制等；二是法的制度及其運行，如立法、執(zhí)法、司法、守法、法的監(jiān)督等。理論性法治教育不僅有助于促進領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)關(guān)于法學(xué)、法治的基本理論、概念、基礎(chǔ)知識，更重要的是通過培養(yǎng)、訓(xùn)練領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維方式和認(rèn)知模式，滋養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部對憲法、法律和法治的信仰和追求。馬克思主義認(rèn)為，理論來源于實踐，又用以指導(dǎo)實踐?！袄碚搩?nèi)置于實踐，所有理論都是我們了解實踐、賦予實踐以意義、解決實踐難題的先決條件”[4]，理論性法治教育有助于推進領(lǐng)導(dǎo)干部將理論認(rèn)知外化為法治行動，提升領(lǐng)導(dǎo)干部依法履職的能力與境界。

2.普及性法治教育是主體

普及性法治教育主要是關(guān)于法律規(guī)范內(nèi)容與實施過程的教育，屬于基礎(chǔ)性、策略性內(nèi)容，主要涉及法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系方面的教育培訓(xùn)，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部還應(yīng)當(dāng)增加黨內(nèi)法規(guī)教育。其一，領(lǐng)導(dǎo)干部法律規(guī)范體系教育強調(diào)對法律規(guī)范條文以及科學(xué)民主、依法立法方面的教育。與之呼應(yīng)，《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2035年）》中提出，要建立領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)知應(yīng)會法律法規(guī)清單制度，推動領(lǐng)導(dǎo)干部做尊法學(xué)法守法用法的模范。其二，領(lǐng)導(dǎo)干部法治實施體系教育強調(diào)維護憲法權(quán)威，推進依憲行政、依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加大普法力度，建設(shè)社會主義法治文化，使憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念深入人心。其三，領(lǐng)導(dǎo)干部法治監(jiān)督體系教育強調(diào)對黨的紀(jì)律檢查與國家監(jiān)察之間協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的法治機制的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。領(lǐng)導(dǎo)干部法治監(jiān)督體系教育包括對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進行黨規(guī)黨紀(jì)教育，對領(lǐng)導(dǎo)干部進行公職人員依法履職、廉潔從政等政務(wù)紀(jì)律教育等。其四，領(lǐng)導(dǎo)干部黨內(nèi)法規(guī)教育有助于喚醒黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識，激發(fā)其干事創(chuàng)業(yè)的進取心和執(zhí)行力。

3.實踐性法治教育是基礎(chǔ)

實踐性法治教育主要是對依法行政相關(guān)的法律規(guī)范應(yīng)用與實踐的教育，屬于操作性、應(yīng)用性內(nèi)容，包括依法行政相關(guān)實體法規(guī)定和程序法規(guī)定的教育。前者涉及行政主體和行政行為“能做什么、不能做什么、應(yīng)該做什么”以及“錯誤作為、不當(dāng)作為的法律責(zé)任”等問題，后者涉及行政主體和行政行為“何時作為、怎么作為、作為到何種程度”等問題。法律的生命在于實施，法律的權(quán)威在于實施。領(lǐng)導(dǎo)干部實踐性法治教育應(yīng)當(dāng)注重實踐引領(lǐng)下的法治教育模式及內(nèi)容，不僅要讓領(lǐng)導(dǎo)干部明晰“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”等權(quán)責(zé)法定的基本要求，還要推進行政程序合法化、科學(xué)化和民主化。

三、領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育的實踐路徑

1.明晰領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育原則

以人民為中心原則是根本。領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育應(yīng)當(dāng)堅持以人民為中心原則，體現(xiàn)教育為人民服務(wù)的根本要求。人民群眾是社會發(fā)展與社會變革的決定力量，推進全面依法治國的根本目的在于依法保障人民權(quán)益。人民不僅是全面依法治國的實踐者，更是全面依法治國的參與者和受益者。領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育的出發(fā)點和落腳點在于實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，使中國特色社會主義法治建設(shè)真正實現(xiàn)為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民。

以憲法為依據(jù)原則是基礎(chǔ)。憲法是國家根本大法，是治國安邦的總章程，憲法具有最高的法律地位、法律權(quán)威和法律效力。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。憲法權(quán)威是法治權(quán)威的首要體現(xiàn)，黨的十九大報告強調(diào)要維護憲法權(quán)威，在全社會樹立憲法法律至上，法律面前人人平等的法治理念。因此，在領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育過程中，不僅應(yīng)當(dāng)把學(xué)習(xí)宣傳憲法擺在基礎(chǔ)位置，還應(yīng)當(dāng)在領(lǐng)導(dǎo)干部法治實踐中落實憲法規(guī)定、貫徹憲法精神。

“法、德、紀(jì)”教育相結(jié)合原則是方向。面向領(lǐng)導(dǎo)干部的法治教育、道德教育和紀(jì)律教育在教育價值和教育目的層面具有明顯的功能互補性。領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育是通過對各級領(lǐng)導(dǎo)干部進行有組織、有計劃、有目的的法治宣傳、教育、培訓(xùn)，提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)和法治能力的教育活動。領(lǐng)導(dǎo)干部道德教育側(cè)重對各級領(lǐng)導(dǎo)干部進行以德治國思想和個人道德修養(yǎng)等精神層面內(nèi)容的培育和熏陶。領(lǐng)導(dǎo)干部紀(jì)律教育則是讓領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)掌握黨的組織紀(jì)律和政務(wù)紀(jì)律的意義、本質(zhì)、內(nèi)容和實踐要求，從而增強領(lǐng)導(dǎo)干部的紀(jì)律觀念，促進領(lǐng)導(dǎo)干部形成紀(jì)律自覺，培育和提升領(lǐng)導(dǎo)干部的紀(jì)律認(rèn)同[5]。從依法行政實踐角度切入分析，法治教育讓領(lǐng)導(dǎo)干部明確依法行政在實體和程序方面的基本要求；道德教育讓領(lǐng)導(dǎo)干部在思想層面產(chǎn)生高度的行動自覺和責(zé)任意識，在依法行政的過程中表現(xiàn)出更多的人文關(guān)懷和家國情懷；紀(jì)律教育讓領(lǐng)導(dǎo)干部明確在法律紅線之前還有黨紀(jì)和政務(wù)紀(jì)律的紅線不可觸碰。廣義上的領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育應(yīng)當(dāng)以法治教育為基礎(chǔ)，適當(dāng)融入紀(jì)律教育和道德教育，將紀(jì)律教育和道德教育作為法治教育的有效補充，協(xié)調(diào)促進“法、德、紀(jì)”教育有機結(jié)合，實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育的最佳效果。

2.創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育模式

首先，線上線下相結(jié)合，豐富教育形式。積極搭建線上線下相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育平臺，充分利用繼續(xù)教育或?qū)W法用法專項App、慕課、大學(xué)網(wǎng)絡(luò)公開課等線上學(xué)法渠道，積極推動和發(fā)展以“互聯(lián)網(wǎng)+教育”為載體的領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育新模式。此外，綜合采取專題講座、專項培訓(xùn)、案例教學(xué)、現(xiàn)場教學(xué)、研究性教學(xué)、情景模擬實驗性教學(xué)、參加庭審實踐等教育方式，增強領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育的針對性和實效性。通過科學(xué)合理的法治教育形式設(shè)計，積極培育領(lǐng)導(dǎo)干部的法治情懷和法治擔(dān)當(dāng)，推動領(lǐng)導(dǎo)干部將法治信仰內(nèi)化于心、外化于行，切實提高其運用法治化手段解決實踐問題的能力。

其次，切實發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部參加庭審實踐的教育效能。一是貫徹落實行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，領(lǐng)導(dǎo)干部參加庭審是一次生動而完整的法治實踐教育。在應(yīng)訴過程中，領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要提前了解涉案事實經(jīng)過，充分學(xué)習(xí)相關(guān)法律規(guī)定，還要在庭審過程中積極參與法庭辯論和法庭質(zhì)證，這有助于錘煉領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維、法治方式妥善處理各種矛盾爭議的能力?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》明確了行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件范圍與程序要求，有助于促進行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作有序開展。二是探索建立領(lǐng)導(dǎo)干部庭審旁聽制度。實踐中已有地方結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育或黨員教育活動，積極組織領(lǐng)導(dǎo)干部旁聽行政訴訟、重大民商事訴訟等與部門行政職責(zé)相關(guān)的案件庭審過程，讓領(lǐng)導(dǎo)干部切身感受中國特色社會主義法治理論和法律規(guī)范在司法實踐中的運用。

最后，引入多元師資力量，突出教育實效。在師資配置方面，除了黨校、行政學(xué)院、高校的專職教師外，還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)聘請具有豐富的一線法治實務(wù)經(jīng)驗的法官、檢察官、律師和基層人民調(diào)解員等講授實務(wù)課程，做到理論聯(lián)系實際、概念與案例結(jié)合，力戒領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育課程空對空、從理論到理論，使領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育真正做到接地氣、有啟發(fā)、能管用[6]。

3.健全領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育考核評價機制

科學(xué)有效的領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育考核評價機制，是保障領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育成效、促進領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育常態(tài)化、體系化、機制化運轉(zhuǎn)的重要保障?！斗ㄖ紊鐣ㄔO(shè)實施綱要（2020—2025年）》提出，要“充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭尊法學(xué)法守法用法對全社會的示范帶動作用，進一步落實國家工作人員學(xué)法用法制度，健全日常學(xué)法制度，強化法治培訓(xùn)，完善考核評估機制”。

健全領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育考核評價機制，需要解決評價主體、評價內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)、評價方式與程序等基本問題。首先，評價主體應(yīng)該堅持多方參與的原則，通過評價主體的多元化保障評級結(jié)果的客觀性、全面性和真實性。評價主體通常包括四類：一是領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育的實施方；二是領(lǐng)導(dǎo)干部所在行政部門和上級行政部門；三是領(lǐng)導(dǎo)干部所在行政部門的工作人員；四是社會公眾尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部所在行政部門服務(wù)的對象。其中，第一類評價主體主要是對領(lǐng)導(dǎo)干部在法治教育過程中的表現(xiàn)以及單次、單項法治教育的成效進行階段化評價，第二、三、四類評價主體主要是對領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育的成效進行常態(tài)化評價。其次，評價內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該綜合考慮領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育過程和效果的各個方面，如領(lǐng)導(dǎo)干部的法治知識、法治意識、法治思維、法治能力、法治理念等，有條件的地方可以探索制定區(qū)域性的領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)評價指標(biāo)體系等評價標(biāo)準(zhǔn)。最后，領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育評價方式應(yīng)當(dāng)多元化，符合適切、高效、可行等要求，如定期考核、單次培訓(xùn)考試或答辯、案例分析、情景模擬、問卷調(diào)查、實地訪談、明察暗訪、年度定期述職等方式。

優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育，基礎(chǔ)在于創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育模式，關(guān)鍵在于完善領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育內(nèi)容，保障在于健全領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育的考核評價機制。通過法治教育的外部約束激勵機制培育和提升領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)，促進領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生法治學(xué)習(xí)與法治實踐的內(nèi)生動力，促使法治教育的外部約束激勵機制與法治學(xué)習(xí)的自主促進機制互動融合，逐步健全系統(tǒng)化、專業(yè)化兼具個性化的領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育體系。

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實習(xí)編輯：肖麗芬