重大突發(fā)事件背景下的慈善組織審計(jì)研究

梁美英 邵培樟

[摘要]本文在分析重大突發(fā)事件背景下慈善組織審計(jì)的特殊性、現(xiàn)狀及問題的基礎(chǔ)上，提出需要構(gòu)建三位一體的慈善組織審計(jì)監(jiān)督體系、拓展審計(jì)內(nèi)容、調(diào)整審計(jì)方式以及在公開審計(jì)結(jié)果的基礎(chǔ)上重視審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用。

[關(guān)鍵詞]重大突發(fā)事件 ? ? 慈善組織審計(jì) ? ? 審計(jì)監(jiān)督

慈善組織審計(jì)，作為審計(jì)監(jiān)督在慈善領(lǐng)域的具體應(yīng)用，是對慈善組織募集、分配和使用捐贈(zèng)款物過程中的財(cái)務(wù)收支及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督評價(jià)。重大突發(fā)事件背景下的慈善組織審計(jì)，對于促進(jìn)慈善資源的規(guī)范管理與高效使用、提高慈善組織的應(yīng)急管理能力與公信力具有重大意義。

一、重大突發(fā)事件背景下慈善組織審計(jì)的特殊性

重大突發(fā)事件本身就是極具影響力的勸募動(dòng)員令，公眾的慈善熱情激長，易出現(xiàn)捐贈(zèng)的“堰塞湖”，加之突發(fā)事件的緊急性與不可預(yù)測性，這些都對慈善組織的應(yīng)急管理能力提出了挑戰(zhàn)。慈善組織的現(xiàn)有力量應(yīng)對重大突發(fā)事件尚捉襟見肘，更很難騰出人手開展與配合審計(jì)。因此，應(yīng)當(dāng)在充分認(rèn)識應(yīng)急狀態(tài)下慈善組織審計(jì)特殊性的基礎(chǔ)上，處理好突發(fā)事件應(yīng)對與審計(jì)之間的平衡關(guān)系。

（一）審計(jì)時(shí)效性強(qiáng)

通常審計(jì)部門介入慈善活動(dòng)的時(shí)間較晚，在每年度或者慈善項(xiàng)目結(jié)束后公布審計(jì)結(jié)果。但重大突發(fā)事件作為備受關(guān)注的公共事件，公眾對慈善款物的募集和使用情況關(guān)注度極高，且對慈善領(lǐng)域錯(cuò)誤的容忍度低，這就要求審計(jì)工作要在第一時(shí)間介入捐贈(zèng)款物的接收、分配、管理及使用過程中，進(jìn)行事中審計(jì)，并能及時(shí)、精準(zhǔn)地回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，時(shí)效性要求更高。

（二）審計(jì)證據(jù)獲取困難

諸多因素綜合導(dǎo)致重大突發(fā)事件背景下的審計(jì)證據(jù)獲取困難：一是重大突發(fā)事件后人員流動(dòng)受限，不少慈善項(xiàng)目以線上方式進(jìn)行，很多程序性工作也無法面對面地完成，使得慈善組織未能及時(shí)獲取需要線下簽字蓋章的協(xié)議、憑據(jù)等證明材料;二是網(wǎng)絡(luò)募捐的發(fā)展使得不少捐贈(zèng)行為并沒有書面協(xié)議，慈善組織也未能及時(shí)向捐贈(zèng)人開具相關(guān)票據(jù);三是重大突發(fā)事件發(fā)生前期的應(yīng)急物資常因緊缺而漲價(jià)，事后公允價(jià)值的認(rèn)定存在一定的困難與分歧。

（三）審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)增大

首先，重大突發(fā)事件發(fā)生后慈善款物的急速聚集與有限的審計(jì)資源之間的矛盾突出，加之應(yīng)急事件本身的復(fù)雜性、審計(jì)時(shí)效性的增強(qiáng)以及審計(jì)證據(jù)的獲取困難，審計(jì)的難度與風(fēng)險(xiǎn)明顯增加。其次，應(yīng)急狀態(tài)下部分慈善活動(dòng)的內(nèi)部控制流程可能存在一定程度的精簡和其他“特事特辦”的情況，需要審計(jì)部門投入更多的人力、花費(fèi)更多的時(shí)間進(jìn)行甄別，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。再次，對慈善應(yīng)急款物的跟蹤審計(jì)是一種事中審計(jì)，不僅審計(jì)范圍廣、持續(xù)時(shí)間長，還要隨著應(yīng)急管理工作的推進(jìn)而不斷調(diào)整審計(jì)計(jì)劃，無疑增大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。最后，移動(dòng)支付的發(fā)展、捐贈(zèng)方式的創(chuàng)新，一定程度上也使得監(jiān)管漏洞凸顯，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)增大。

（四）審計(jì)結(jié)果影響廣泛

捐贈(zèng)款物凝聚著社會(huì)各界的愛心。對慈善組織審計(jì)的直接目的是確保捐贈(zèng)款物合理、高效的使用，杜絕一切貪污、挪用與浪費(fèi)行為;慈善組織審計(jì)的深層價(jià)值則是提升慈善組織乃至整個(gè)慈善體系的社會(huì)認(rèn)同度。審計(jì)結(jié)果不僅是反映捐贈(zèng)款物使用狀況的一面鏡子，更是影響全社會(huì)應(yīng)對重大突發(fā)事件的決心與信心的一個(gè)重要因素。慈善資源的合法、高效使用，能夠鼓舞士氣、振奮精神、堅(jiān)定信心，助力重大突發(fā)事件的有效應(yīng)對;反之，則會(huì)增加應(yīng)急管理的壓力。

二、重大突發(fā)事件背景下慈善組織審計(jì)的現(xiàn)狀與問題

我國重大突發(fā)事件背景下的慈善組織審計(jì)始于2008年汶川地震，審計(jì)部門跟蹤審計(jì)了慈善款物的籌集、管理與使用過程，中國紅十字基金會(huì)也委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所入駐跟蹤審計(jì)。經(jīng)過十余年的實(shí)踐探索，應(yīng)急狀態(tài)下的慈善組織審計(jì)得到一定的發(fā)展，但在審計(jì)主體、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)方式及審計(jì)結(jié)果披露方面尚有諸多不足，審計(jì)的監(jiān)督功能在慈善領(lǐng)域尚未得到充分發(fā)揮。

（一）審計(jì)主體不明，應(yīng)急狀態(tài)下的慈善組織審計(jì)監(jiān)督體系尚未形成

我國對于日常及應(yīng)急狀態(tài)下的慈善組織審計(jì)主體尚無明確規(guī)定，應(yīng)急狀態(tài)下的慈善組織審計(jì)監(jiān)督體系尚未形成。首先，國家審計(jì)的對象廣泛，其有限的審計(jì)資源無法覆蓋數(shù)量眾多的慈善組織，對時(shí)效性要求更高的應(yīng)急狀態(tài)下的慈善組織審計(jì)更是力有不逮。其次，內(nèi)部審計(jì)是慈善組織治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，但不少慈善組織尚未建立常規(guī)的內(nèi)部審計(jì)制度，重大突發(fā)事件背景下更是無暇顧及審計(jì)工作的開展，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督嚴(yán)重缺失。最后，慈善領(lǐng)域的社會(huì)審計(jì)尚無明確的法律規(guī)定，加之需自行承擔(dān)審計(jì)費(fèi)用，慈善組織在應(yīng)急狀態(tài)下缺乏主動(dòng)引入社會(huì)審計(jì)的外在壓力與內(nèi)在動(dòng)力，使得重大突發(fā)事件背景下慈善領(lǐng)域的社會(huì)審計(jì)實(shí)踐少之又少。

（二）審計(jì)內(nèi)容不全，無法反映慈善資源使用的效率效果性

重大突發(fā)事件處理的緊急性，要求應(yīng)急物資的分配使用應(yīng)當(dāng)及時(shí)、高效。但目前的慈善組織審計(jì)主要通過慈善組織的財(cái)務(wù)報(bào)表來監(jiān)督慈善組織財(cái)務(wù)信息的合法合規(guī)性，對其他難以在財(cái)務(wù)報(bào)表上體現(xiàn)的信息卻很少涉及，如慈善組織進(jìn)行應(yīng)急管理時(shí)所占有和使用的慈善資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性等信息。這就使得慈善組織應(yīng)急管理的績效無法得到綜合反映，公眾也無法對捐贈(zèng)款物使用的效率和效果進(jìn)行有效評估。

（三）審計(jì)方式不當(dāng)，無法滿足應(yīng)急管理需要

無論理論研究還是實(shí)踐探索，目前的慈善組織審計(jì)多圍繞慈善組織的常規(guī)運(yùn)行狀態(tài)展開。常規(guī)審計(jì)多為事后審計(jì)，無法滿足應(yīng)急狀態(tài)下的時(shí)效性要求。傳統(tǒng)的審計(jì)方式也無法破解應(yīng)急狀態(tài)下慈善組織審計(jì)證據(jù)的獲取之難，亦無法有效降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）審計(jì)結(jié)果不透明，監(jiān)督效果受限

審計(jì)部門及時(shí)披露慈善組織審計(jì)結(jié)果，將應(yīng)急狀態(tài)下慈善款物的籌集與使用情況置于“陽光”下監(jiān)督，有利于最大限度發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督的綜合效能。但我國對于慈善組織審計(jì)結(jié)果的披露不具有強(qiáng)制性，是否公開由審計(jì)部門自由裁量。

三、完善重大突發(fā)事件背景下慈善組織審計(jì)的相關(guān)建議

（一）明確審計(jì)主體，構(gòu)建三位一體的慈善組織審計(jì)監(jiān)督體系

1.內(nèi)部審計(jì)先行。重大突發(fā)事件背景下的內(nèi)部審計(jì)兼具自發(fā)性與時(shí)效性優(yōu)勢，能實(shí)時(shí)監(jiān)督慈善資源的運(yùn)行狀況，以其確認(rèn)與咨詢服務(wù)助力慈善組織應(yīng)急管理能力的提升。慈善組織應(yīng)當(dāng)在遵循決策、執(zhí)行、監(jiān)督三項(xiàng)職能的組織框架，健全法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)，提高自我防御能力。內(nèi)部審計(jì)部門獨(dú)立于財(cái)務(wù)部門，直接向理事會(huì)或理事會(huì)下設(shè)的審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

2.國家審計(jì)為主導(dǎo)。國家審計(jì)具有強(qiáng)制性與權(quán)威性，在慈善組織審計(jì)監(jiān)督體系中占主導(dǎo)地位。國家審計(jì)對慈善組織應(yīng)急狀態(tài)下的財(cái)務(wù)收支及應(yīng)急管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督評價(jià)，既有利于從宏觀上促進(jìn)慈善組織及慈善事業(yè)的發(fā)展，也有益于政府主導(dǎo)下的應(yīng)急管理體系的完善?？紤]到國家審計(jì)任務(wù)繁重，應(yīng)當(dāng)將有限的審計(jì)資源集中運(yùn)用于對全國性、規(guī)模較大、具有公募資格的慈善組織的監(jiān)管上，對于數(shù)量眾多的其他慈善組織，做好對內(nèi)部審計(jì)的指導(dǎo)監(jiān)督以及對社會(huì)審計(jì)的核查工作。

3.社會(huì)審計(jì)為補(bǔ)充。社會(huì)審計(jì)廣泛參與慈善組織審計(jì)是大勢所趨，這一趨勢有效彌補(bǔ)了國家審計(jì)力量不足及內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性不強(qiáng)的缺陷，能夠提高慈善組織審計(jì)的覆蓋面，有效提升審計(jì)在慈善領(lǐng)域的作用。鑒于慈善組織幾乎沒有經(jīng)營性收入，為減輕其審計(jì)費(fèi)用負(fù)擔(dān)，政府可以根據(jù)慈善組織的資金與資信狀況，適當(dāng)給予財(cái)政支持，也可以探索建立公益審計(jì)制度，引導(dǎo)會(huì)計(jì)師事務(wù)所為確有經(jīng)濟(jì)困難的慈善組織適當(dāng)減免審計(jì)費(fèi)用。

三大審計(jì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通合作與資源共享，建立應(yīng)急狀態(tài)下內(nèi)部審計(jì)先行、國家審計(jì)為主導(dǎo)、社會(huì)審計(jì)為補(bǔ)充的慈善組織審計(jì)監(jiān)督體系，優(yōu)化審計(jì)資源配置，在確保審計(jì)范圍充分的基礎(chǔ)上避免重復(fù)審計(jì)，提升慈善組織審計(jì)監(jiān)督機(jī)制的整體效能。

（二）拓展審計(jì)內(nèi)容，兼顧真實(shí)合法性和效率效果性

真實(shí)合法性與效率效果性均為慈善組織審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)兼顧。真實(shí)合法性的審計(jì)，重點(diǎn)在于嚴(yán)把慈善組織的收支關(guān)。收入方面，審查捐贈(zèng)款物的來源、數(shù)量、種類以及捐贈(zèng)者的意愿，確保捐贈(zèng)資金安全匯入指定賬戶、應(yīng)急物資及時(shí)運(yùn)至指定地點(diǎn);支出方面，監(jiān)督應(yīng)急款物的發(fā)放程序、分配去向與使用結(jié)果，確保慈善款物及時(shí)發(fā)放給了符合條件的救助對象，嚴(yán)禁違規(guī)改變捐贈(zèng)款物用途。

效率效果性的審計(jì)，即3E審計(jì)，是對經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審計(jì)。經(jīng)濟(jì)性審計(jì)主要關(guān)注慈善組織開展慈善活動(dòng)的費(fèi)用與支出，監(jiān)督是否存在損失、浪費(fèi)慈善資源的情況;效率性審計(jì)是對慈善活動(dòng)投入與產(chǎn)出比的監(jiān)督，評價(jià)慈善組織開展慈善活動(dòng)的流程是否科學(xué)、組織架構(gòu)是否有利于管理職能的發(fā)揮，并進(jìn)一步尋求提高慈善組織運(yùn)行效率的措施;效果性審計(jì)是對慈善組織預(yù)期目標(biāo)完成情況的評價(jià)，重點(diǎn)監(jiān)督慈善款物是否被截留、擠占、挪用，促使慈善物資的精準(zhǔn)撥付與及時(shí)到位，提高慈善資源的使用效果。

（三）調(diào)整審計(jì)方式，提高與應(yīng)急管理的適應(yīng)性

1.加強(qiáng)專項(xiàng)審計(jì)與跟蹤審計(jì)。相比于年度審計(jì)的常規(guī)性與事后性，專項(xiàng)審計(jì)更具針對性與時(shí)效性，與重大突發(fā)事件背景下慈善組織審計(jì)工作的特殊性更加契合，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)加強(qiáng)。此外，重大突發(fā)事件背景下的慈善項(xiàng)目涉及金額較大、社會(huì)關(guān)注度極高，宜采用全程跟蹤審計(jì)，實(shí)時(shí)監(jiān)督慈善款物的使用情況。跟蹤審計(jì)將審計(jì)監(jiān)督的“關(guān)口”前移，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止慈善領(lǐng)域的違法違規(guī)亂紀(jì)行為，同時(shí)又有利于向社會(huì)各界及時(shí)傳達(dá)慈善款物的運(yùn)行信息與審計(jì)的進(jìn)展情況，以獲得公眾的理解與支持。

2.將現(xiàn)場審計(jì)與非現(xiàn)場審計(jì)相結(jié)合。重大突發(fā)事件背景下，現(xiàn)場審計(jì)面臨諸多困難，也易對慈善組織的應(yīng)急管理造成負(fù)擔(dān)。信息技術(shù)的發(fā)展給非現(xiàn)場審計(jì)帶來了機(jī)遇。利用大數(shù)據(jù)等新技術(shù)跟蹤監(jiān)督慈善款物使用狀況，有利于縮短現(xiàn)場核查時(shí)間，增強(qiáng)審計(jì)時(shí)效，也能為慈善組織審計(jì)提供電子數(shù)據(jù)，一定程度上克服應(yīng)急狀態(tài)下審計(jì)證據(jù)的獲取難度。但非現(xiàn)場審計(jì)未經(jīng)實(shí)地查證，獲取的審計(jì)證據(jù)不夠充分和細(xì)致，難以對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行深入判斷。此外，非現(xiàn)場審計(jì)也因?qū)W(wǎng)絡(luò)技術(shù)的過分依賴而存在安全性風(fēng)險(xiǎn)。

因此，宜采用“非現(xiàn)場數(shù)據(jù)分析+現(xiàn)場重點(diǎn)核查”的“兩步走”方式，將兩種審計(jì)方式有機(jī)結(jié)合。第一步，慈善組織建立健全慈善數(shù)據(jù)采集與報(bào)送制度，審計(jì)部門采用非現(xiàn)場審計(jì)方式，運(yùn)用大數(shù)據(jù)掌握整體情況，對發(fā)現(xiàn)的問題，評估是否需要開展現(xiàn)場審計(jì)以及是否具備現(xiàn)場審計(jì)的條件。第二步，集中力量對非現(xiàn)場審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題有針對性地進(jìn)行現(xiàn)場核查，提高審計(jì)的精準(zhǔn)度。

3.靈活獲取審計(jì)證據(jù)。重大突發(fā)事件背景下慈善組織審計(jì)的證據(jù)獲取較為困難，需要多管齊下，通過適當(dāng)變通靈活獲取。

首先，重大突發(fā)事件的緊急性使得部分慈善活動(dòng)的開展并沒有相應(yīng)的書面記錄，此時(shí)客觀發(fā)生的活動(dòng)本身就是證據(jù)。這就需要審計(jì)部門運(yùn)用跟蹤審計(jì)的方式對慈善組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行全程監(jiān)督，并在這個(gè)過程中盡量收集會(huì)議記錄、發(fā)票收據(jù)、合同協(xié)議等審計(jì)證據(jù)。對于確實(shí)無法提供的資料，應(yīng)當(dāng)由慈善組織進(jìn)行書面說明，并允許其后續(xù)提供資料與說明，而不能根據(jù)現(xiàn)有資料倉促下結(jié)論。

其次，對于慈善組織緊急狀態(tài)下審批授權(quán)等內(nèi)部控制流程的精簡，不妨提前完善緊急救助工作預(yù)案，即使內(nèi)控流程有所精簡，也要對必需保留的關(guān)鍵性書面證據(jù)加以規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)審計(jì)證據(jù)的充分，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）公開審計(jì)結(jié)果，重視慈善組織審計(jì)結(jié)果運(yùn)用

重大突發(fā)事件社會(huì)關(guān)注度高的特點(diǎn)以及慈善救助活動(dòng)的公共性，決定了應(yīng)急狀態(tài)下的慈善組織審計(jì)結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。對慈善組織違法違紀(jì)行為的披露程度，很大程度上也會(huì)影響甚至決定審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性與威懾力。

1.慈善組織審計(jì)結(jié)果的披露不能由審計(jì)部門自由裁量決定，而應(yīng)當(dāng)成為其法定義務(wù)，將慈善組織審計(jì)工作置于公眾監(jiān)督之下，實(shí)現(xiàn)審計(jì)結(jié)果公告的強(qiáng)制性與監(jiān)督的社會(huì)性。

2.提高慈善組織審計(jì)結(jié)果公告的時(shí)效性。重大突發(fā)事件背景下，審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)定期及時(shí)地將階段性對慈善組織的審計(jì)情況向社會(huì)披露，而不局限于每年度或項(xiàng)目結(jié)束后。對于違法違紀(jì)行為的公告，時(shí)效性更強(qiáng)，宜實(shí)時(shí)披露審計(jì)進(jìn)展情況以回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，減少信息不對稱所帶來的質(zhì)疑與誤解。

3.在強(qiáng)化慈善組織審計(jì)信息披露的基礎(chǔ)上，充分利用審計(jì)結(jié)果，提高監(jiān)督質(zhì)效。一是向被審計(jì)的慈善組織公布審計(jì)結(jié)果，使其對慈善捐贈(zèng)款物的管理與使用更加規(guī)范與高效，提高其應(yīng)急管理能力與公信力;二是向政府部門報(bào)送審計(jì)結(jié)果，為相關(guān)部門對慈善組織進(jìn)行年檢評估、信用評級、行政獎(jiǎng)勵(lì)、稅收減免，以及制定促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展和應(yīng)急管理的相關(guān)政策提供參考;三是向社會(huì)公告審計(jì)結(jié)果，使公眾充分、及時(shí)地獲悉捐贈(zèng)款物的募集和使用情況，增強(qiáng)慈善組織運(yùn)作的透明度;四是將慈善組織審計(jì)結(jié)果與審計(jì)過程中收集的慈善信息相結(jié)合，或撰寫成審計(jì)案例進(jìn)行宣傳推廣，或形成調(diào)查報(bào)告刊載發(fā)表，宣傳慈善文化與審計(jì)文化。

（作者單位：浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)，郵政編碼：310018，電子郵箱：530131918@qq.com）

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