基于“三維”視角的基層央行重大政策措施貫徹落實情況審計

羅爽

[摘要]人民銀行是黨和國家經(jīng)濟金融領(lǐng)域重大政策的主要參與者、推動者、承載者和落實者。開展基層人民銀行重大政策措施貫徹落實情況審計，對于揭示重大政策措施貫徹執(zhí)行過程中存在的問題、提升政策落實效果、改進央行治理等發(fā)揮著重要作用。本文從“三維”視角出發(fā)，結(jié)合深化小微企業(yè)金融服務(wù)審計調(diào)查實踐，對基層人民銀行重大政策審計提出建議。

[關(guān)鍵詞]基層央行 ? 重大政策 ? 內(nèi)部審計 ? “三維”視角

一、研究背景

2014年，《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》明確指出要推動政策措施貫徹落實。2018年，習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強調(diào)，加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度，加大對經(jīng)濟社會運行中各類風險隱患揭示力度。2018年，《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》將對本單位及所屬單位貫徹落實國家重大政策措施情況進行審計作為內(nèi)部審計的首要職責。2019年，人民銀行黨委印發(fā)《關(guān)于深化人民銀行內(nèi)審工作的指導意見》，要求各單位重點做好重大政策措施貫徹落實情況審計。

2018年，人民銀行濟南分行（以下簡稱濟南分行）在系統(tǒng)內(nèi)率先開展了重大政策措施貫徹落實情況專項審計，在審計理念、思路、方法等方面進行了初步探索。2019年以來，人民銀行總行統(tǒng)一組織開展了多項政策審計項目，涵蓋了深化小微企業(yè)金融服務(wù)、賬戶管理領(lǐng)域“放管服”改革、金融精準扶貧等，揭示了政策傳導及落實中的梗阻，取得了較好效果。

二、深化小微企業(yè)金融服務(wù)審計調(diào)查實例分析

深化小微企業(yè)金融服務(wù)，是當前我國推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、增強金融服務(wù)實體經(jīng)濟能力的重要任務(wù)，黨中央、國務(wù)院一直高度重視。根據(jù)中央決策部署，人民銀行、銀保監(jiān)會、財政部等部門出臺多種舉措，精準施策，著力緩解小微企業(yè)融資難、融資貴問題。

為調(diào)查評價人民銀行分支機構(gòu)、地方政府及金融機構(gòu)在深化小微企業(yè)金融服務(wù)政策傳導、政策落實等方面的力度和成效，檢驗小微企業(yè)金融服務(wù)實際效果，2019年，人民銀行總行組織部分分支行開展了深化小微企業(yè)金融服務(wù)審計調(diào)查，重點從人民銀行、地方政府及相關(guān)部門、金融機構(gòu)三個方面對國家出臺的深化小微企業(yè)金融服務(wù)相關(guān)政策、措施、要求等的落實過程、落實效果進行全面考查評價。2020年，濟南分行繼續(xù)自選開展這一審計項目，但角度調(diào)整為針對行領(lǐng)導就小微企業(yè)金融服務(wù)提出的若干問題，對金融機構(gòu)小微企業(yè)貸款不良率、融資成本、內(nèi)部考核獎懲機制等方面開展深入調(diào)查，屬于局部要點審計范疇，以期從審計視角研究造成小微企業(yè)融資難、融資貴的深層次原因，廓清困擾小微企業(yè)金融服務(wù)的一些模糊認識，更好地推動做好小微企業(yè)金融服務(wù)工作。

“三維”審計模式，即審計人員在職權(quán)范圍內(nèi)，從形式、事實、價值三個維度對重大政策內(nèi)容、執(zhí)行過程、執(zhí)行效果等進行的一系列評估、鑒證和監(jiān)督等活動。基于這一模式，在重大政策措施落實審計實踐中，可以從形式、事實、價值三個維度對一項政策進行分析研究，以更全面地把握審計重點。本文基于這一框架（見圖1），結(jié)合濟南分行近年來開展深化小微企業(yè)金融服務(wù)審計調(diào)查的不同方式進行對比研究。

（一）關(guān)注形式維度，審查政策的貫徹部署情況

形式維度的審計旨在對各級政府和部門就上級政策部署出臺配套措施進行細化落實的內(nèi)容及過程進行審計和評價。具體而言，就是從政策傳導的及時性和政策的一致性、健全性出發(fā)，判斷下級政府及部門是否及時轉(zhuǎn)發(fā)上級政策文件，并根據(jù)上級政策要求建立健全相關(guān)配套措施，制訂政策任務(wù)落實方案，判斷政策體系內(nèi)部是否存在矛盾現(xiàn)象，政策文件之間是否協(xié)調(diào)統(tǒng)一、是否存在政策越位現(xiàn)象，相關(guān)監(jiān)管制度、監(jiān)測考核機制是否健全等。就深化小微企業(yè)金融服務(wù)而言，人民銀行、銀保監(jiān)局、地方政府部門等必須及時傳導政策文件，按照黨中央及上級部門政策要求，從自身實際狀況出發(fā)，出臺具體的配套政策和實施方案，保障黨中央決策部署在基層真正落地（見表1）。

只有在組織、傳導政策的形式上給予足夠的重視，才能確保政策措施落地實施。將開展深化小微企業(yè)金融服務(wù)的組織領(lǐng)導與細化落實的形式作為重要審計內(nèi)容，主要關(guān)注：人民銀行分支機構(gòu)是否召開專題會議進行部署，是否及時轉(zhuǎn)發(fā)上級文件，是否與銀保監(jiān)局、地方政府相關(guān)部門建立聯(lián)動機制等。此外，還要關(guān)注是否結(jié)合地方實際出臺配套的制度安排，制定明確的任務(wù)和要求，積極進行政策的宣介推廣，對政策落實情況進行監(jiān)督、檢查、考核等。

審計過程中，審計人員發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)人民銀行分支機構(gòu)及地方政府部門能夠及時轉(zhuǎn)發(fā)上級文件，召開專題會議進行部署，建立分工協(xié)作機制、監(jiān)督考核機制等。但也發(fā)現(xiàn)個別分支機構(gòu)未能有效履行深化小微企業(yè)金融服務(wù)牽頭作用，未會同發(fā)改、財政、銀保監(jiān)等部門專題研究部署深化小微企業(yè)金融服務(wù)工作，也沒有建立明確的信息溝通機制;未及時轉(zhuǎn)發(fā)上級行出臺的文件，政策傳導明顯滯后;對小微企業(yè)優(yōu)惠政策宣傳力度不到位，專項行動力度不足等。對此，審計人員均提出了針對性的審計建議。

形式維度重點關(guān)注典型商業(yè)銀行與小微企業(yè)融資相關(guān)的不良貸款管理、核銷、貸款定價、內(nèi)外部考核等相關(guān)領(lǐng)域制度的建立、修訂、完善情況，了解其經(jīng)營理念、風險偏好，以及對相關(guān)領(lǐng)域的重視程度等。

（二）關(guān)注事實維度，審查政策的執(zhí)行落實情況

一項重大政策要在基層執(zhí)行落地、實現(xiàn)政策目標，需要通過多項具體舉措來實現(xiàn)。這些具體舉措作為政策執(zhí)行的載體，是政策產(chǎn)生良好效果的關(guān)鍵所在。政策落實審計的事實維度就是對這些政策執(zhí)行載體的內(nèi)容和執(zhí)行過程進行審查，檢查下級部門對政策的貫徹執(zhí)行是否存在偏差，對相關(guān)部門的不作為、亂作為、慢作為等問題進行揭示。就深化小微企業(yè)金融服務(wù)而言，人民銀行、地方政府、金融機構(gòu)要將政策規(guī)定要求不折不扣地落實到位，并因地制宜，主動作為，有針對性地開展創(chuàng)新舉措，切實提高小微企業(yè)金融服務(wù)的質(zhì)量和效果（見表2）。

對于深化小微企業(yè)金融服務(wù)，中央及地方政府出臺了一系列文件規(guī)定，工具措施種類很多。既包括再貸款、再貼現(xiàn)等央行傳統(tǒng)政策工具，也包括對小微企業(yè)的正向激勵機制等特殊要求;既有監(jiān)管的差異化考核要求，也有財政政策的優(yōu)惠支持;既有日常的考核監(jiān)測分析，也有各種專項行動的開展等。審計過程中需要對一系列政策措施及要求進行分類梳理，明確各自的審計要點和審計思路等。還需要綜合運用多種審計手段，既包括資料調(diào)閱、詢問訪談、問卷調(diào)查等常規(guī)手段，還包括座談走訪、函件調(diào)詢等非常規(guī)手段。

審計發(fā)現(xiàn)，大部分被調(diào)查單位能夠較好地執(zhí)行上級政策要求，積極采取多種舉措，推動小微企業(yè)融資量增、價降、面擴。但也發(fā)現(xiàn)了一些問題：小微企業(yè)貸款類型劃分標準不科學，造成大量“偽小微”擠占“真小微”信貸資源，對金融機構(gòu)小微企業(yè)貸款臺賬存在監(jiān)管盲區(qū)，引導金融機構(gòu)加大小微企業(yè)信貸投放的力度有待進一步強化，應收賬款質(zhì)押融資業(yè)務(wù)受多重因素制約進展緩慢，部分銀行變相增加小微企業(yè)融資成本，小微企業(yè)獲得貸款難度系數(shù)居高不下等。

從要點審計情況看，事實維度重點關(guān)注了典型商業(yè)銀行與小微企業(yè)融資密切相關(guān)的四個方面內(nèi)容：一是表內(nèi)小微企業(yè)不良貸款、小微企業(yè)非應計貸款、已核銷小微企業(yè)呆賬貸款，以及小微企業(yè)貸款應收利息實收情況等，據(jù)以分析小微企業(yè)貸款的真實質(zhì)量狀況;二是營運資金綜合成本、內(nèi)部資金特別是用于發(fā)放小微企業(yè)貸款的資金轉(zhuǎn)移定價、小微企業(yè)貸款合同利率確定機制，以及小微企業(yè)融資息外付費情況等，據(jù)以分析小微企業(yè)融資的合理成本;三是與小微企業(yè)貸款相關(guān)的盡職免責、責任追究情況，考察其內(nèi)部考核追究機制落實情況;四是有無還本續(xù)貸、信用貸款、首次貸款等新業(yè)務(wù)開展情況等。

（三）關(guān)注價值維度，審查政策目標效果的實現(xiàn)情況

重大政策審計的價值維度主要是對政策目標實現(xiàn)程度和實施效果進行評價，對政策的效果性、效率性、經(jīng)濟性、社會效益等進行評估，綜合判斷政策的價值性（見表3）。對政策的效果性評價主要是評估政策實際效果是否達到政策預期，兩者是否出現(xiàn)較大出入等。對政策實施的效率性評價意在評估政策措施的投入和產(chǎn)出情況，二者比例是否適當，是否出現(xiàn)資源浪費等情況。對政策效果的經(jīng)濟性評價應關(guān)注政策資金的運用是否有效，是否產(chǎn)生良好的效益等。就深化小微企業(yè)金融服務(wù)而言，需要關(guān)注一系列政策的實施效果是否達到預期政策目標，小微企業(yè)融資可得性是否提高，融資成本是否有所下降，是否有助于促進小微企業(yè)的發(fā)展，進而發(fā)揮小微企業(yè)對推動經(jīng)濟增長、激發(fā)創(chuàng)新活力、促進社會就業(yè)等的作用。

審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2019年以來，經(jīng)過山東省轄內(nèi)人民銀行、銀保監(jiān)局、地方政府有關(guān)部門、各類金融機構(gòu)等的共同努力，準確把握小微企業(yè)生命周期短、首貸難度大、貸款成本高等特點，出臺多項針對小微企業(yè)的利好政策，為小微企業(yè)融資牽線搭橋，不斷提高小微企業(yè)金融服務(wù)能力和水平，有效緩解了小微企業(yè)融資難題，深化小微企業(yè)金融服務(wù)工作取得較大進展。小微企業(yè)信貸投放持續(xù)增長，授信戶數(shù)顯著增加，融資成本穩(wěn)中有降，金融服務(wù)覆蓋面持續(xù)拓寬，貸款質(zhì)量有所改善，央行政策性資金支持成效顯著，優(yōu)惠財稅政策得以初步落實。

與此同時也要認識到，小微企業(yè)融資難、融資貴問題的解決不可能是一蹴而就的，必然是一個長期而復雜的過程。小微企業(yè)金融服務(wù)的廣度和深度還有待進一步提升。需要人民銀行、銀保監(jiān)局、地方政府、金融機構(gòu)、小微企業(yè)等繼續(xù)發(fā)揮合力，在優(yōu)化小微企業(yè)金融服務(wù)的市場環(huán)境、政策體系和產(chǎn)品體系等方面持續(xù)發(fā)力，努力提高小微企業(yè)金融服務(wù)的質(zhì)量和效率，為有效發(fā)揮小微企業(yè)對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的促進作用提供更大空間。

從要點審計情況看，價值維度重點回應了相關(guān)社會關(guān)切，通過數(shù)據(jù)分析回答了“小微企業(yè)貸款真實不良率有多高”“商業(yè)銀行表內(nèi)小微企業(yè)不良貸款變化趨勢”“小微企業(yè)不良貸款核銷有多難”“小微企業(yè)綜合融資成本有多高”“商業(yè)銀行內(nèi)部人員因小微企業(yè)不良貸款受到責任追究的面有多大”以及“如何對‘三個比例進行考核”等問題，從政策不統(tǒng)一、監(jiān)管考核不合理等導致呆賬貸款核銷優(yōu)惠難落實，政策性擔保機制不完善、個別貸款擔保過度等制約小微企業(yè)融資，“盡職”認定難度大、擔心“免責”導致道德風險等導致盡職免責難落實，獲客渠道較窄、政策傳導時滯長等制約相關(guān)新業(yè)務(wù)大規(guī)模開展等方面，提出了影響小微企業(yè)融資的制約因素，進而從健全政策性融資擔保體系、做實盡職與風險責任評估認定辦法、加快大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)、建立市場化精準對接機制等方面提出改進和完善相關(guān)政策的建議，推動小微企業(yè)融資難、融資貴的難題不斷得以緩解。

三、重大政策落實審計的主要困難

（一）政策評價標準較難確定，影響了審計效果

重大政策貫徹落實審計內(nèi)容復雜，牽涉部門及業(yè)務(wù)領(lǐng)域較多，而且政策一般具有緊迫性、動態(tài)性、調(diào)整快等特點，政策效果的顯現(xiàn)又是一個長期和漸進的過程，審計實踐中較難把握。重大政策的上述特點，使得傳統(tǒng)的審計評價標準和規(guī)則難以適用政策審計的要求。截至目前，還未出臺統(tǒng)一、權(quán)威的政策評價標準，政策績效評價缺乏科學、規(guī)范的操作細則。審計中對有些審計發(fā)現(xiàn)，沒有合適的文件法規(guī)進行定性。由此往往導致審計人員偏離審計目標，即僅僅關(guān)注政策執(zhí)行中存在的問題，也就是常規(guī)的合規(guī)性審計方面，對政策的實施效率、實施效果的關(guān)注和評價不夠，使審計效果大打折扣。

（二）審計隊伍綜合素質(zhì)難以滿足政策審計需求

目前，基層央行內(nèi)審人員多以財務(wù)會計、經(jīng)濟金融等專業(yè)為主，在傳統(tǒng)的合規(guī)性審計中，能夠較好地滿足需要。但政策落實審計不同于合規(guī)性審計，審計人員不僅要關(guān)注業(yè)務(wù)辦理的合規(guī)性，揭示違規(guī)違法問題的存在，更重要的是對政策實施的效果和效益進行綜合判斷和評價。這對審計人員提出了更高要求，對政策的研讀把握及績效評價等能力都有待提高，以合法性、合規(guī)性為審計目標的思維定式需要轉(zhuǎn)變，否則將嚴重制約政策落實審計的質(zhì)量和實施效果。

（三）傳統(tǒng)審計技術(shù)方法無法適應政策審計的發(fā)展

相較于傳統(tǒng)的合規(guī)性審計，政策落實審計具有以下鮮明的特點：一是審計對象具有廣泛性。涉及對象多、范圍廣是政策落實審計的一個顯著特點，以深化小微企業(yè)金融服務(wù)審計調(diào)查為例，其審計調(diào)查對象不僅有人民銀行分支機構(gòu)，還包括銀保監(jiān)部門、地方政府、金融機構(gòu)及小微企業(yè)等。二是審計內(nèi)容具有復雜性。政策落實審計通常點多面廣，業(yè)務(wù)量、資金量都比較大，審計人員往往需要處理和分析大量的數(shù)據(jù)，從中篩取疑點和線索。僅僅依靠傳統(tǒng)技術(shù)方法進行數(shù)據(jù)分析和篩查遠遠達不到要求，嚴重制約了審計效率的提高，需要引入較為先進的數(shù)據(jù)分析技術(shù)和模型等，幫助審計人員提高審計效率、達成審計目標。

四、做好重大政策落實審計的建議

（一）出臺政策落實審計操作指南，完善相關(guān)法律法規(guī)

相關(guān)部門應組織精干人員進行專題研究，盡快制定出臺統(tǒng)一、規(guī)范的政策貫徹落實審計操作指南和細則。通過細化審計標準、審計流程及審計方式等，規(guī)范政策落實審計工作程序，完善政策落實效果評價標準，并明確審計組織的形式、重點工作的確定、審計風險的評估等事項，為政策落實審計的開展提供明確的依據(jù)和規(guī)范。同時，要積極推動政策落實審計法制建設(shè)，以審計法律法規(guī)的形式明確政策落實審計的目標、內(nèi)容、邊界等，使政策落實審計有章可循、有法可依。

（二）加強審計人力資源整合，強化隊伍建設(shè)

在審計人員數(shù)量有限的情況下，建議通過以下三種方式加強審計人力資源整合，以滿足政策落實審計的需要：一是對現(xiàn)有的審計隊伍進行挖潛。通過學習培訓、業(yè)務(wù)交流等方式，提升審計人員的綜合能力，可以聘請政策制定、政策研究等方面的專家，講解政策出臺背景、政策評估技巧等相關(guān)知識，擴充審計人員知識面，提高應對政策落實審計的能力和水平。二是建立聯(lián)合審計組。建立由政策制定、政策執(zhí)行相關(guān)業(yè)務(wù)部門、內(nèi)部審計人員等組成的聯(lián)合審計組，開展政策落實審計。將相關(guān)人員熟悉政策的優(yōu)勢與審計人員的專長相結(jié)合，確保審計有的放矢，提高政策落實審計質(zhì)量和效率。三是探索利用社會審計資源，聘請社會審計人員及專家參與審計，解決審計力量不足的問題。

（三）推廣大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，提高審計效率

政策落實審計常態(tài)化背景下，要取得質(zhì)的飛躍，大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)的運用必不可少?？捎蓛?nèi)部審計及相關(guān)部門牽頭，對開展過的審計項目進行總結(jié)研究，建立政策落實審計計算機方法庫，對審計方法和模型進行歸集整理，并在審計實踐中對模型和方法的有效性進行逐一驗證，不斷進行優(yōu)化和補充。在開展審計時，審計人員可以根據(jù)不同的政策特點及實際需要，選擇不同的計算機審計方法和分析模型進行數(shù)據(jù)分析、線索篩選等，快速發(fā)現(xiàn)審計線索和疑點數(shù)據(jù)，根據(jù)疑點和線索進行拓展審計，大大節(jié)省時間和人力，有效提高審計效率。

（作者單位：中國人民銀行濟南分行，郵政編碼：250021，電子郵箱：594739920@qq.com）

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