數(shù)字政府困境與破解路徑

王偉玲

我國(guó)數(shù)字政府發(fā)展空間巨大，認(rèn)真研判目前面臨的形勢(shì)，提出建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)、著力點(diǎn)和突破點(diǎn)，對(duì)于引導(dǎo)地方穩(wěn)妥推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義

德勤對(duì)70多個(gè)國(guó)家1200多名政府官員工作方式進(jìn)行調(diào)查后得出結(jié)論：目前全球絕大多數(shù)國(guó)家政府都處于數(shù)字化轉(zhuǎn)型的萌芽期或發(fā)展期。為順應(yīng)時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)各地政府也在積極探索，并開(kāi)啟了新一輪數(shù)字政府建設(shè)熱潮。賽迪研究院信息化與軟件產(chǎn)業(yè)研究所認(rèn)為，我國(guó)數(shù)字政府發(fā)展空間巨大，認(rèn)真研判目前面臨的形勢(shì)，提出建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)、著力點(diǎn)和突破點(diǎn)，對(duì)于引導(dǎo)地方穩(wěn)妥推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

新一輪數(shù)字政府的發(fā)展特征

數(shù)字政府是信息技術(shù)革命的產(chǎn)物，是工業(yè)時(shí)代傳統(tǒng)政府向信息時(shí)代演變產(chǎn)生的一種政府形態(tài)，本質(zhì)上并非要取代傳統(tǒng)政府、電子政府，而是在原有政府形態(tài)基礎(chǔ)上的再創(chuàng)新。數(shù)字政府經(jīng)過(guò)近40年的發(fā)展，正由部門(mén)分散建設(shè)向整體化發(fā)展躍遷，這也成為新一輪數(shù)字政府建設(shè)的主要特征，并將在連接范圍、作業(yè)方式、治理手段、服務(wù)模式等方面產(chǎn)生一系列變革。

新技術(shù)驅(qū)動(dòng)使數(shù)字政府網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施由“人人互聯(lián)”逐步轉(zhuǎn)向“萬(wàn)物智聯(lián)”。5G、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新一代信息通信技術(shù)為數(shù)字政府生態(tài)圈加速賦能，成為推動(dòng)新一輪數(shù)字政府發(fā)展的新引擎。當(dāng)前，通過(guò)計(jì)算機(jī)、手機(jī)等終端可以實(shí)現(xiàn)政民互動(dòng)，但道路、橋梁、路燈、排污、排水等市政基礎(chǔ)設(shè)施大多還處于一種“啞狀態(tài)”，這些基礎(chǔ)設(shè)施沒(méi)有入網(wǎng)、不能自動(dòng)匯報(bào)、不能透明化管理，無(wú)法實(shí)現(xiàn)與外界的信息交換、資源共享、能力協(xié)同。在數(shù)字政府時(shí)代，所有終端都將實(shí)現(xiàn)全域數(shù)據(jù)采集，更廣泛的新數(shù)據(jù)源將通過(guò)極速泛在的城市信息網(wǎng)絡(luò)直達(dá)云端，加速創(chuàng)新能力與政務(wù)流程的深度融合，催化人工智能在政府領(lǐng)域的應(yīng)用創(chuàng)新，通過(guò)開(kāi)放高效的智能應(yīng)用系統(tǒng)為萬(wàn)物賦能。基于5G的云邊協(xié)同將點(diǎn)亮邊緣智能、激活政務(wù)數(shù)據(jù)價(jià)值、拓展服務(wù)邊界，并將打通城市治理屏障，推動(dòng)城市實(shí)現(xiàn)智能運(yùn)行和自我完善。

數(shù)字政府建設(shè)將推動(dòng)政府運(yùn)作由分散作業(yè)逐步走向整體化、智能化。相對(duì)于傳統(tǒng)的政府運(yùn)行方式，數(shù)字政府運(yùn)作在空間分布、工作方式等方面發(fā)生了深刻變化。線(xiàn)下的實(shí)體政府機(jī)構(gòu)碎片化分散在不同的地理區(qū)域，工作人員大多采用手工方式處理業(yè)務(wù)，企業(yè)、老百姓到政府機(jī)構(gòu)辦事不得不跑多個(gè)地方。推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)，以信息技術(shù)在政府機(jī)構(gòu)的深度應(yīng)用為抓手，推動(dòng)政府實(shí)現(xiàn)線(xiàn)上線(xiàn)下深度融合、有效銜接、互為補(bǔ)充，在網(wǎng)絡(luò)空間以整體形象向公眾統(tǒng)一提供服務(wù)，可有效提升政府服務(wù)的效益、效能和效率。比如，為方便公眾辦事，澳大利亞的一體化在線(xiàn)服務(wù)平臺(tái)已在線(xiàn)下設(shè)立實(shí)體服務(wù)機(jī)構(gòu)。目前，一些地方也開(kāi)始積極探索通過(guò)系統(tǒng)實(shí)時(shí)自動(dòng)處理政府業(yè)務(wù)，并將處理結(jié)果及時(shí)告知相關(guān)方，從而將行政人員從繁重的手工作業(yè)中解放出來(lái)。深圳市通過(guò)打通部門(mén)數(shù)據(jù)，形成業(yè)務(wù)審批閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上全流程自動(dòng)化審批。截至2019年7月，深圳市已有104個(gè)高頻事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)“秒批”。

數(shù)字政府建設(shè)將推動(dòng)政府治理由部門(mén)封閉化、單一化逐步走向開(kāi)放化、協(xié)同化。數(shù)字政府融合多種技術(shù)，對(duì)政府治理理念、治理方式、治理流程進(jìn)行優(yōu)化重構(gòu)，客觀上提升了政府治理的技術(shù)水準(zhǔn)。在傳統(tǒng)的政府治理活動(dòng)中，大多由一個(gè)部門(mén)開(kāi)展社會(huì)公共事務(wù)治理，這種方式信息透明度不高，容易滋生暗箱操作、權(quán)錢(qián)交易等腐敗現(xiàn)象。通過(guò)數(shù)據(jù)賦能，由數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策，而不再是數(shù)據(jù)輔助決策，是數(shù)字政府相對(duì)傳統(tǒng)政府質(zhì)的飛躍。數(shù)字政府治理是依托大數(shù)據(jù)開(kāi)展的精準(zhǔn)治理，離不開(kāi)政府大數(shù)據(jù)的有效運(yùn)用，需要對(duì)政府系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)安全等底層技術(shù)進(jìn)行整合和集成。通過(guò)數(shù)字政府建設(shè)，提高政府組織的數(shù)據(jù)運(yùn)用能力，打通政府、社會(huì)、市場(chǎng)等不同主體間的治理數(shù)據(jù)，優(yōu)化社會(huì)治理資源的網(wǎng)絡(luò)化配置，發(fā)揮多元主體協(xié)同共治的功能優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)多種資源協(xié)同創(chuàng)造社會(huì)治理新篇章。

數(shù)字政府建設(shè)將推動(dòng)公共服務(wù)供給從以機(jī)構(gòu)為中心逐步走向以市民為中心。在數(shù)字政府時(shí)代，公共服務(wù)的供給主體、供給模式、供給渠道將發(fā)生深刻變革。公共服務(wù)由過(guò)去的公共部門(mén)提供將轉(zhuǎn)向政府、企業(yè)、社會(huì)組織和居民共同提供，過(guò)去以部門(mén)為中心的供給模式將轉(zhuǎn)向以市民為中心，過(guò)去線(xiàn)下分散辦理將轉(zhuǎn)向線(xiàn)上線(xiàn)下相融合的統(tǒng)一集中辦理，公共服務(wù)效率將得到全面提升。比如，上海市政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”已接入1300多個(gè)服務(wù)事項(xiàng)，90%以上的審批及服務(wù)事項(xiàng)“只跑一次、一次辦成”。貴州省通過(guò)政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換調(diào)度平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了“最多跑一次”“一次也不跑”，貴州省級(jí)網(wǎng)上服務(wù)事項(xiàng)可辦率達(dá)92.6%，貴陽(yáng)市行政審批時(shí)限壓縮60%以上。

我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

數(shù)字政府建設(shè)的組織瓶頸：體制機(jī)制運(yùn)行有待疏通。一是有力有序的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)成為做好數(shù)字政府建設(shè)工作的前提。“各打各的鑼、各唱各的戲”是信息孤島、重復(fù)建設(shè)問(wèn)題突出的重要原因。目前國(guó)家電子政務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制已經(jīng)建立，厘清了中央有關(guān)部門(mén)在電子政務(wù)建設(shè)、管理、運(yùn)行和標(biāo)準(zhǔn)化方面的職能職責(zé)，也避免了部門(mén)之間職責(zé)的交叉重疊。但是，由于國(guó)家電子政務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作職能進(jìn)行了多次調(diào)整，各地?cái)?shù)字政府建設(shè)水平參差不齊，地方數(shù)字政府建設(shè)統(tǒng)籌工作情況復(fù)雜，各地做法也不盡相同。但從整體看，還存在地方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不暢，網(wǎng)絡(luò)、平臺(tái)、應(yīng)用等資源建設(shè)管理缺乏有效配合等問(wèn)題，有的地方矛盾還比較尖銳。二是目前仍有部分地方數(shù)字政府建設(shè)機(jī)制不健全，有的即使建立了機(jī)制也存在職責(zé)不清、交叉管理的情況，并沒(méi)能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目、資金的歸口管理，部門(mén)間爭(zhēng)功諉過(guò)的“踢皮球”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。機(jī)制不順、部門(mén)間政策不銜接，導(dǎo)致政策碎片化，難以形成共籌共建合力，阻礙了數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程。如果繼續(xù)放任自流，對(duì)于地方數(shù)字政府的健康發(fā)展十分不利。

數(shù)字政府建設(shè)的制度瓶頸：法律固化藩籬。當(dāng)前我國(guó)正處于數(shù)字政府建設(shè)的攻堅(jiān)期，制度更新明顯滯后于技術(shù)創(chuàng)新，客觀上阻礙了數(shù)字政府向縱深發(fā)展。一是規(guī)章程序的合理性有待提升。比如，建設(shè)工程不僅要注重設(shè)計(jì)的科學(xué)性，更要注重施工質(zhì)量。在具體實(shí)踐中，建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例等規(guī)定，房屋建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施工程一律要經(jīng)過(guò)事前施工圖審查，審查周期長(zhǎng)、修改次數(shù)多，使得不少設(shè)計(jì)單位過(guò)度依賴(lài)施工圖審查，弱化了內(nèi)部質(zhì)量管理。二是電子文檔執(zhí)行過(guò)程面臨制度沖突。比如，《國(guó)務(wù)院關(guān)于在線(xiàn)政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》（國(guó)令第716號(hào)），明確提出符合檔案管理要求的電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力，會(huì)計(jì)檔案管理辦法關(guān)于“會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿必須紙質(zhì)存檔”等規(guī)定。這種政策交叉的現(xiàn)象，給行政人員留有一定的自由裁量權(quán)，阻礙了電子檔案的普及。三是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放制度缺失。目前，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的規(guī)章制度不健全，很多部門(mén)對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容不清楚，導(dǎo)致不敢、不愿、不會(huì)開(kāi)放的想法較為普遍，這也是很多地方雖然建設(shè)了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站但開(kāi)放數(shù)據(jù)質(zhì)量普遍不高的原因所在。

數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵瓶頸：數(shù)據(jù)聯(lián)通應(yīng)用有待提升。一是信息孤島和信息壁壘是數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中的必然產(chǎn)物，任何國(guó)家都難以避免，我國(guó)也不例外。近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視打破信息壁壘，積極推進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享、公共信息資源開(kāi)放，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享取得積極進(jìn)展，但同時(shí)也存在一些亟待解決的問(wèn)題。一是條塊分割導(dǎo)致地方與中央部門(mén)數(shù)據(jù)聯(lián)通困難。目前地方各級(jí)政府建立了本級(jí)政務(wù)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，可最大限度地整合本級(jí)權(quán)限內(nèi)的地方平臺(tái)、部門(mén)專(zhuān)網(wǎng)、獨(dú)立信息系統(tǒng)，其余無(wú)法納入的基本都是國(guó)家各部門(mén)的專(zhuān)屬垂直管理系統(tǒng)。據(jù)某省反映，目前部門(mén)數(shù)據(jù)共享需求滿(mǎn)足率僅為42%，65個(gè)國(guó)家垂直管理系統(tǒng)、64個(gè)省級(jí)垂直管理系統(tǒng)仍未實(shí)現(xiàn)與各級(jí)政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享交換。二是數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍有待拓展，開(kāi)放數(shù)據(jù)更新頻率有待提高、質(zhì)量有待提升。比如，對(duì)教育、健康醫(yī)療等社會(huì)需求迫切的信息資源開(kāi)放力度不大，部分部門(mén)仍以靜態(tài)數(shù)據(jù)表格為開(kāi)放數(shù)據(jù)的主要方式，以API接口方式開(kāi)放實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)信息資源的比例較低。

數(shù)字政府建設(shè)的合作瓶頸：政企責(zé)任邊界模糊。當(dāng)前有不少企業(yè)已深度參與數(shù)字政府建設(shè)，比如廣東省的數(shù)字廣東公司、貴州省的云上貴州公司、陜西省的陜數(shù)集團(tuán)等。這種政企聯(lián)合進(jìn)行數(shù)字政府建設(shè)的方式，促使政府和企業(yè)在公共領(lǐng)域的邊界越發(fā)模糊交錯(cuò)，衍生出一系列的合作難題。一是政企利益差異明顯。政府自身的社會(huì)性質(zhì)決定了其在數(shù)字政府建設(shè)中需優(yōu)先考慮公益屬性，但企業(yè)的逐利性決定了它參與數(shù)字政府建設(shè)的優(yōu)先價(jià)值追求是盈利，政企的合作基礎(chǔ)因此在一定程度上受到影響。二是政企權(quán)責(zé)界定難。有些地方政府對(duì)BOT、PPP等政企合作模式的認(rèn)知實(shí)施能力有限，在政企合作協(xié)議中對(duì)各方責(zé)權(quán)利界定不清，導(dǎo)致合作企業(yè)在未經(jīng)政府同意的情況下，就擅自對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用。雖然數(shù)據(jù)權(quán)屬目前尚無(wú)定論，但政府?dāng)?shù)據(jù)是政府在履職過(guò)程中產(chǎn)生的，相關(guān)部門(mén)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)具有義不容辭的管理責(zé)任。一旦造成安全事故，權(quán)責(zé)不清將導(dǎo)致無(wú)法追責(zé)。如何合理切分政企合作邊界、形成政企發(fā)展合力，已成為業(yè)界必須解決的一大難題。

加快數(shù)字政府建設(shè)的路徑選擇

夯實(shí)數(shù)字政府建設(shè)的組織基礎(chǔ)。只有建立有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，才能使數(shù)字政府建設(shè)健康有序。一是推動(dòng)地方政府加強(qiáng)部門(mén)間的溝通銜接，確保政策法規(guī)的統(tǒng)一性，杜絕政出多門(mén)現(xiàn)象。二是明確相關(guān)部門(mén)的職責(zé)分工，實(shí)現(xiàn)地方數(shù)字政府建設(shè)的統(tǒng)籌發(fā)展。對(duì)于已建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的地方，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮牽頭單位的統(tǒng)籌作用，引導(dǎo)地方數(shù)字政府實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一預(yù)算、統(tǒng)一建設(shè);對(duì)于尚未建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的地方，應(yīng)積極推動(dòng)相關(guān)部門(mén)加快完善體制機(jī)制建設(shè)。

強(qiáng)化數(shù)字政府建設(shè)的制度保障。制度是實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府規(guī)范發(fā)展的前提。一是按照《關(guān)于做好證明事項(xiàng)清理工作的通知》（國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)〔2018〕47號(hào)）等文件要求，對(duì)現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章中制約信息共享、政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上辦理等數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行梳理，及時(shí)清理和修訂不適應(yīng)共享要求的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件。二是積極發(fā)揮試點(diǎn)的探路作用，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資審批、國(guó)際貿(mào)易、電子商務(wù)等營(yíng)商環(huán)境重點(diǎn)領(lǐng)域先行先試，暫時(shí)調(diào)整和實(shí)施部分法律法規(guī)條款，為下一步法律法規(guī)“立改廢”積累經(jīng)驗(yàn)。三是建立健全公共信息資源開(kāi)放利用的相關(guān)法律法規(guī)和配套標(biāo)準(zhǔn)體系，推動(dòng)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用早日走上法治化、規(guī)范化軌道。

加快提升政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享效能。數(shù)據(jù)無(wú)障礙流通是數(shù)字政府建設(shè)的必要條件。這不僅意味著數(shù)據(jù)在政府間的流通，更意味著政府?dāng)?shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)的融合互通。一是要加快推進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)的整合共享，推動(dòng)數(shù)據(jù)供需部門(mén)切實(shí)做好需求調(diào)查，加強(qiáng)協(xié)同配合，確保共享數(shù)據(jù)精準(zhǔn)對(duì)接，提高應(yīng)用效果。二是大力推進(jìn)公共信息資源開(kāi)放，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)有序向社會(huì)流通，釋放數(shù)字紅利，繁榮數(shù)字經(jīng)濟(jì)。三是支持開(kāi)展數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)安全保護(hù)技術(shù)等方面的理論研究，探索政府?dāng)?shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)的互通機(jī)制，進(jìn)一步打破數(shù)據(jù)割據(jù)，加速構(gòu)建全社會(huì)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享體系。

吸引社會(huì)力量參與數(shù)字政府建設(shè)。吸引企業(yè)、市民、社會(huì)組織參與數(shù)字政府建設(shè)是大勢(shì)所趨。一是支持各類(lèi)社會(huì)主體參與數(shù)字政府建設(shè)，探索政企合作的有效機(jī)制，充分結(jié)合政府在數(shù)字政府建設(shè)中的規(guī)劃管理優(yōu)勢(shì)與企業(yè)在先進(jìn)理念、資金投入、技術(shù)創(chuàng)新等方面的優(yōu)勢(shì)，提高數(shù)字政府運(yùn)行效率，降低運(yùn)營(yíng)成本。二是明確各參與方的責(zé)權(quán)利，有效規(guī)避數(shù)字政府建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)，并實(shí)現(xiàn)規(guī)范有序發(fā)展。

（作者單位：賽迪智庫(kù)信息化與軟件產(chǎn)業(yè)研究所）