論義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)中的主要矛盾

史夢(mèng)婷，吳會(huì)會(huì)

摘要：義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)中的主要矛盾始終是短缺的政府供給與人們?nèi)找嬖鲩L的教育需求之間的矛盾，主要表現(xiàn)為資金、土地和師資供給與辦學(xué)需求的矛盾。作為矛盾的主要方面，政府要統(tǒng)籌保障城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)需求，重點(diǎn)解決城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)空間難題，著力破解農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的師資困局。

關(guān)鍵詞：廣東省;欠發(fā)達(dá)地區(qū);義務(wù)教育;標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校 ;主要矛盾

中圖分類號(hào)：G48文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5995（2021）11-0091-06

義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校（以下簡稱標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校）系指達(dá)到政府制定標(biāo)準(zhǔn)且經(jīng)過教育督導(dǎo)部門驗(yàn)收合格的義務(wù)教育學(xué)校。20世紀(jì)90年代以來，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)一直是推動(dòng)義務(wù)教育學(xué)校發(fā)展的重要政策舉措。[1]在全國范圍內(nèi)，標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)已有超過十五年的歷史。不僅《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》《國家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020 年）》和《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》等文件均明確要求推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，而且《教育部國家發(fā)展改革委財(cái)政部關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育薄弱環(huán)節(jié)改善與能力提升工作的意見》也對(duì)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方向與重點(diǎn)提出了間接要求。作為一項(xiàng)國家行動(dòng)，義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是深入推進(jìn)義務(wù)教育薄弱環(huán)節(jié)改善與能力提升的必要依托，地方實(shí)踐尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)踐更能檢驗(yàn)行動(dòng)的執(zhí)行成效。

依據(jù)2013年9月廣東省教育廳印發(fā)的《廣東省義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化標(biāo)準(zhǔn)》，義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校一律改稱為標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校。2014年7月廣東省人民政府教育督導(dǎo)室印發(fā)《廣東省義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校督導(dǎo)評(píng)估實(shí)施辦法和評(píng)估方案》中規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校評(píng)鑒的操作細(xì)則，規(guī)范了標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校的認(rèn)定和驗(yàn)收。然而欠發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校的實(shí)際成效并不理想，主要表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)達(dá)標(biāo)率不高、督導(dǎo)評(píng)估主體重心下移、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)等。要破解欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)難題，必須厘清其主要矛盾，明晰矛盾的主要方面。

一、供需矛盾始終是標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)中的主要矛盾廣東省于2004年開始推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)。從2011年到2019年，全省標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校的覆蓋率從41.6%提高至99%，珠三角地區(qū)從87.6%上升到100%。[2]相比于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校無論在數(shù)量還是質(zhì)量上均存在較大差距。以粵東的A市為例，截至2020年，A市民辦義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校的覆蓋率僅達(dá)到64.5%，鄉(xiāng)村標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校的比例偏少，尤其是小規(guī)模學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)化率有待提高。[3]從整體上看，標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)中始終存在著總需求量與總供給量不匹配的矛盾。

（一）資金供給與需求的矛盾

政府資金投入是標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)的前提和保障。2006年頒布的新《義務(wù)教育法》雖然開啟了“以縣為主，省級(jí)統(tǒng)籌”的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給新模式，但由于縣級(jí)政府財(cái)政總量不足、市級(jí)政府財(cái)政職能弱化和省級(jí)政府統(tǒng)籌力度不夠，欠發(fā)達(dá)地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)目前依然在較低水平上運(yùn)行。

其一，縣級(jí)政府供給絕對(duì)量不足。這不僅折射出欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)政府財(cái)力薄弱，反過來也將制約標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校的建設(shè)進(jìn)程。以Y縣為例，本應(yīng)由縣財(cái)配齊的校舍改造維修資金缺口依然較大。按學(xué)校分，不達(dá)標(biāo)學(xué)校建設(shè)及改造資金仍需8483.1萬元，其中非完全小學(xué)及教學(xué)點(diǎn)300.2萬元，小學(xué)6205.7萬元，中學(xué)1977.2萬元;按項(xiàng)目分，教學(xué)輔助用房建設(shè)6265萬元，辦公用房建設(shè)339.3萬元，生活服務(wù)用房建設(shè)1581.2萬元，運(yùn)動(dòng)場地建設(shè)297.6萬元信息化設(shè)備資金為1506萬元，實(shí)驗(yàn)室設(shè)備經(jīng)費(fèi)為197萬元，教學(xué)儀器及器材經(jīng)費(fèi)159萬元，總裝備經(jīng)費(fèi)仍需約1862萬元。粵東、粵北等地義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)基本情況（調(diào)研資料），2015-2020年。然而，本身就要靠上級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的Y縣級(jí)政府根本無力滿足上述需求，更勿論對(duì)義務(wù)教育的投入按一定比例保持增長?？h級(jí)財(cái)力不足注定了義務(wù)教育管理的“以縣為主”只能停留于形式。

其二，市級(jí)政府供給相對(duì)弱化。在國家立法層面，《義務(wù)教育法》確立了義務(wù)教育“以縣為主、省級(jí)統(tǒng)籌”的財(cái)政投入格局，關(guān)于市級(jí)政府教育經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任的規(guī)定語焉不詳。在省級(jí)政策層面，不僅《廣東省推動(dòng)基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)方案》對(duì)市縣主體職責(zé)未作區(qū)分，而且《廣東省教育領(lǐng)域省級(jí)與市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革實(shí)施方案》對(duì)市縣財(cái)政責(zé)任也是以一句“按屬地管理原則”帶過，這相當(dāng)于為市級(jí)政府在標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)中“為但又不全為”做了暗示。目前，市所在城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校的經(jīng)費(fèi)投入已形成“區(qū)域塌陷”格局。據(jù)X市城區(qū)教育局相關(guān)負(fù)責(zé)人反映，市級(jí)經(jīng)費(fèi)投入常常自動(dòng)忽略城區(qū)學(xué)校，省級(jí)傾斜性政策對(duì)其也難以兼顧，城區(qū)所轄義務(wù)教育學(xué)校的邊緣地位尚未獲得足夠關(guān)注。

其三，省級(jí)政府供給成效有待檢驗(yàn)。基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜性、差異性及不平衡性，欠發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校對(duì)省級(jí)政府加大教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度具有迫切需求。在廣東基礎(chǔ)教育“創(chuàng)強(qiáng)”期間的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，學(xué)齡人口眾多、教育基礎(chǔ)薄弱、財(cái)政收入較低、歷史欠債過多等一系列因素共同導(dǎo)致了省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付并不能有效彌補(bǔ)欠發(fā)達(dá)地區(qū)巨大的教育經(jīng)費(fèi)缺口。2021年，廣東省財(cái)政下達(dá)省級(jí)教育發(fā)展專項(xiàng)資金、基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展獎(jiǎng)補(bǔ)資金共138795萬元，實(shí)行“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”的管理模式。[4]按照《廣東省省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金管理試行辦法》的規(guī)定，專項(xiàng)財(cái)政的撥付具有“競爭性”“績效化”分配的特點(diǎn)，一般需要基層政府予以相應(yīng)配套，且限定?？顚Ｓ茫@對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府的財(cái)政供給能力與分配使用將是一個(gè)較大的挑戰(zhàn)。對(duì)粵東西北的各市縣來說，專項(xiàng)資金或獎(jiǎng)補(bǔ)資金并不能從根本上緩解當(dāng)?shù)氐呢?cái)政緊張局面，反而還可能潛藏風(fēng)險(xiǎn)，即立足于供給方而非需求方的財(cái)政供給體制，可能會(huì)導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)資金因地方政府配套投入的“不能”或“不愿”，或者績效目標(biāo)難以達(dá)成而陷入僵局。

（二）土地供給與需求的矛盾

土地是標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)的基礎(chǔ)和根本。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，土地供不應(yīng)求成為阻礙義務(wù)教育學(xué)校發(fā)展的瓶頸。據(jù)調(diào)查，當(dāng)前欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校的用地困境主要表現(xiàn)為

城區(qū)學(xué)校土地資源緊張，這與農(nóng)村學(xué)校土地供給的相對(duì)充足形成鮮明對(duì)比。由于人口密度集中、隨遷子女較多以及人們對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的需求不斷增長，城市義務(wù)教育學(xué)校的土地資源奇缺。雖然《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定了生均占地面積市中心城區(qū)小學(xué)不低于9.4m2、初中不低于10.1m2，校舍建筑面積小學(xué)生均校舍建筑面積（不含宿舍）不低于7m2、初中（不含宿舍）不低于9m2的標(biāo)準(zhǔn)。但據(jù)了解，生均占地面積不足5m2、生均建筑面積不足3m2的學(xué)校在A市城區(qū)不在少數(shù)。在廣東省十三屆人大一次會(huì)議上，來自A市的人大代表反映“本市最好的一所小學(xué)有3100多名學(xué)生，學(xué)校運(yùn)動(dòng)場只有1400平方米，生均才0.4平方米。有的中學(xué)一個(gè)教研室120位老師，辦公室是由兩間教室打通的，老師下課后盡量不回辦公室，因?yàn)闆]有能坐的地方，連板凳都不夠”。[5]而與此同時(shí)，學(xué)校周圍土地大多用于建設(shè)商業(yè)區(qū)或居民區(qū)，學(xué)校增建、擴(kuò)建、擴(kuò)容工作寸步難行。相比于農(nóng)村學(xué)校校舍的大量閑置，大班額已成為困擾城區(qū)學(xué)校管理和教師教育教學(xué)的頭等難題。A市教育局官網(wǎng)發(fā)布的《2021年以來全市教育工作情況報(bào)告》 [6]顯示，雖然城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校在控制大班額方面取得了明顯成效，但要完成國家和省政府確定的全面消除中小學(xué)大班額的目標(biāo)要求，仍然面臨著新改擴(kuò)建學(xué)校和教職工配備的雙重壓力。

歸根結(jié)底，教育資源配置的不均衡不僅造成了人們客觀上不能隨機(jī)選擇學(xué)校，主觀上也不愿隨機(jī)入學(xué)。另外需強(qiáng)調(diào)的是，在地方政府高度重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展、日益依賴“土地財(cái)政”的現(xiàn)實(shí)背景下，城區(qū)學(xué)校土地供給不足難題單單依靠教育行政部門行使“軟性”權(quán)力實(shí)在無法解決。換言之，城鎮(zhèn)化背景下城鄉(xiāng)教育差異的現(xiàn)狀如不改變，城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)空間不夠的問題將是無解。

（三）師資供給與需求的矛盾

教師是標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)的主力和核心。 城鎮(zhèn)化在給城區(qū)義務(wù)教育帶來無限壓力的同時(shí)，也在沖擊著農(nóng)村義務(wù)教育的根基。城鄉(xiāng)學(xué)校差距一直在拉大，其中師資不均衡問題尤為突出。在“招生難”造成學(xué)校設(shè)施設(shè)備投入浪費(fèi)的同時(shí)，教師的有效供給卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足義務(wù)教育均衡發(fā)展的需要。

首先，就數(shù)量而言，教師供給極為短缺。在現(xiàn)行城鄉(xiāng)倒掛教師編制制度的影響下，農(nóng)村學(xué)校往往存在著“新人進(jìn)不去、能人留不住”的尷尬局面。其中，農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)的師資狀況更加岌岌可危，“在編不在崗”的現(xiàn)象也是屢見不鮮。隨著標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校的建設(shè)，學(xué)校維持基本運(yùn)營成本逐年增大。很多小規(guī)模學(xué)校6個(gè)教學(xué)班，一般也只有6-8個(gè)教職員工。除老弱病殘和二胎產(chǎn)假，小規(guī)模學(xué)校“開齊課程，開足課時(shí)”更是困難重重。[9]

其次，就結(jié)構(gòu)而言，師資供給結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。具體表現(xiàn)為符合學(xué)歷教師、青年骨干教師及音體美教師供給極其不足。教師年齡偏大、職稱學(xué)歷較低、性別男少女多幾乎成了學(xué)校的“通病”。但由于受到現(xiàn)行編制制度的制約，教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理的局面短時(shí)間內(nèi)又難獲改觀。這不僅于教育教學(xué)質(zhì)量的提高無益，也與素質(zhì)教育的要義相違背。

總體而言，供需總量的不匹配是標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)中的主要矛盾。但具體到地區(qū)層面，矛盾的側(cè)重點(diǎn)又有所不同。如土地供需矛盾主要是針對(duì)城區(qū)學(xué)校而言，師資供求矛盾則在農(nóng)村學(xué)校較為突出。由于“教育的供求問題不單是要求受教育和社會(huì)能提供多少的問題，還包括提供什么樣的教育問題”，[10]由此產(chǎn)生的矛盾實(shí)則涉及兩個(gè)方面：一是數(shù)量上，人力、物力、財(cái)力資源供給難以滿足人們對(duì)基本教育教學(xué)條件的需求;二是結(jié)構(gòu)上，質(zhì)量與數(shù)量供給失衡。即質(zhì)量上的供給小于數(shù)量上的供給或是數(shù)量上的供給大于質(zhì)量上供給的狀態(tài)。當(dāng)前，此種狀況在農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校普遍存在。值得一提的是，師資作為教育教學(xué)中最具能動(dòng)性和創(chuàng)造力的要素，在其供給不足的前提下，土地與資金即使供應(yīng)充足也終會(huì)因?yàn)槿狈D(zhuǎn)化手段和途徑而失去意義。由此，農(nóng)村師資供給與需求矛盾不僅是標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)中主要矛盾愈加突出和尖銳的主因，也是貫穿在三種供需矛盾表現(xiàn)形式中的主線。此矛盾若是解決，反過來也將釋放城區(qū)學(xué)校的生源壓力、緩解其用地需求。

二、政府作為義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)中的矛盾主要方面近年來，廣東省義務(wù)教育人口數(shù)量呈持續(xù)增長趨勢。2020學(xué)年廣東義務(wù)教育階段在校學(xué)生達(dá)到1445萬人，增加基礎(chǔ)教育學(xué)位供給是推動(dòng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的重要內(nèi)容，是擺在廣東面前最刻不容緩的事情。[11]學(xué)生數(shù)的不斷上升進(jìn)一步刺激了社會(huì)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校的需求不斷增長。囿于欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府的義務(wù)教育供給水平有限，社會(huì)對(duì)高質(zhì)量義務(wù)教育需求的無限性與政府能力有限性之間的矛盾有不斷加劇之勢。[12]根據(jù)矛盾論的觀點(diǎn)，“矛盾著的兩方面中，必有一方面是主要的，另一方面是次要的。其主要方面即所謂矛盾起主導(dǎo)作用的方面。事物的性質(zhì)，主要是由取得支配地位的矛盾的主要方面所決定的”。[13]而在標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)過程中，政府顯然處在矛盾主要方面的位置。在教育資源有限的狀態(tài)下，增加教育有效供給是緩解供求矛盾的關(guān)鍵。有效的教育供給應(yīng)當(dāng)是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、最大限度地滿足、適應(yīng)與引導(dǎo)各種教育需求的教育供給。[14]在厘清標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)中主要矛盾的前提下，政府應(yīng)該扮演好教育需求的供給者角色。

（一）政府供給體現(xiàn)了義務(wù)教育的基本性質(zhì)

義務(wù)教育作為一項(xiàng)國家的教育制度和法律制度，具有強(qiáng)迫性、公共性、免費(fèi)性及基礎(chǔ)性等特點(diǎn)。[15]其公共性反映在政府提供相對(duì)均等的辦學(xué)條件和統(tǒng)一的學(xué)校教育之中，免費(fèi)性體現(xiàn)在政府依靠國家公共財(cái)政舉辦義務(wù)教育、開辦義務(wù)教育學(xué)校、免除學(xué)生學(xué)費(fèi)的行為之中;強(qiáng)制性具體表現(xiàn)為政府采取必要手段強(qiáng)制要求父母或監(jiān)護(hù)人送子女入學(xué)，否則課以不利法律后果的命令之中;而基礎(chǔ)性則蘊(yùn)含在政府向所有兒童提供基本的教育條件和均等的教育機(jī)會(huì)以促進(jìn)教育公平的辦學(xué)宗旨里。正如我國《義務(wù)教育法》第2條規(guī)定，“義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)?！痹诖耍皣医y(tǒng)一實(shí)施”之規(guī)定明確了政府的義務(wù)教育責(zé)任，“義務(wù)”之涵義則意味著政府“應(yīng)當(dāng)、必須做出一定行為或不得做出一定行為”。[16]因此，標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校作為實(shí)施義務(wù)教育的基本組織形式和有效載體，其建設(shè)過程中的政府供給不僅體現(xiàn)了義務(wù)教育的基本性質(zhì)，而且也將避免義務(wù)教育淪為精英教育。

（二）政府供給能夠滿足標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)的基本需求

當(dāng)前，教育不均衡現(xiàn)實(shí)與教育公平理想的差距仍然較大，教育資源有限性與教育需求無限性的矛盾依然突出，這必然會(huì)阻礙標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校的建設(shè)步伐?！笆袌龃_實(shí)是了不起的，但市場不能給予我們安全的街道、清潔的環(huán)境、平等的教育機(jī)會(huì)、貧窮嬰孩的健康孕育以及健康而可靠的晚年”。[17]可以說，維護(hù)好標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)這一義務(wù)教育的“最低保障線”是政府應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任。這在《義務(wù)教育法》第六條之“政府合理配置教育資源”和“促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”的規(guī)定中亦可得到明確體現(xiàn)。具體來看，政府滿足標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)基本需求的途徑有二：一是行政途徑。即憑借法律賦予的政策制定與管理規(guī)劃權(quán)力，充分發(fā)揮政府在義務(wù)教育管理中相對(duì)于公民個(gè)人和社會(huì)組織的支配力與控制力，[18]關(guān)注并優(yōu)先滿足弱勢群體的基本教育需求;二是經(jīng)濟(jì)途徑。即通過調(diào)整現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)撥付機(jī)制和實(shí)施辦法，優(yōu)先滿足欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校的剛性需求，逐步消除財(cái)力、物力不足對(duì)其發(fā)展造成的限制。

（三）政府供給決定了標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)的基本狀態(tài)

它反映了政府在供需矛盾統(tǒng)一體中具有主導(dǎo)性地位和決定性作用。標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)作為一項(xiàng)政府的法定行為，主要包括入學(xué)機(jī)會(huì)平等、辦學(xué)條件相當(dāng)、師資優(yōu)質(zhì)均衡等基本要素。其中，每一要素的實(shí)現(xiàn)都離不開政府的積極有效供給。政府供給對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)基本狀態(tài)的作用與影響是無可替代的。首先，政府經(jīng)費(fèi)供給不僅是保障義務(wù)教育穩(wěn)定發(fā)展的必要因素，更是決定標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)品質(zhì)的重要條件;其次，政府關(guān)于教育資源配置的政策供給不但決定了經(jīng)費(fèi)投入能否以及如何在義務(wù)教育事業(yè)中發(fā)揮作用，而且也將成為標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)的導(dǎo)向和依據(jù);再次，政府還可以通過行使行政管理權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)的規(guī)劃與監(jiān)督，充分保障標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)中其供給內(nèi)容的有效。需要指出的是，盡管欠發(fā)達(dá)地區(qū)公辦義務(wù)教育學(xué)校已基本完成標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，但是民辦學(xué)校在標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)中的受惠面和受惠力度并不盡如人意，距離全省在2017年全部完成民辦義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的目標(biāo)尚有距離。如何保持義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校的持續(xù)性、落實(shí)好對(duì)民辦義務(wù)教育學(xué)校的供給責(zé)任，政府現(xiàn)階段推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)應(yīng)當(dāng)予以考量。

三、義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)中的政策重點(diǎn)政府作為標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)的責(zé)任主體，其地位毋庸置疑。為切實(shí)履行好該項(xiàng)職責(zé)，政府從未停止過相關(guān)政策的制定。在教育供需矛盾日益嚴(yán)峻的大背景下，政府究竟該如何通過制定相關(guān)政策來實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)的政策目標(biāo)，則是今后必須考慮的重點(diǎn)。

（一）分類供給，統(tǒng)籌保障城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)需求

城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校發(fā)展面臨的需求不同，標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)中的政府供給指向也應(yīng)有所區(qū)別。不僅不同層級(jí)政府的職能重點(diǎn)不同，而且同一層級(jí)政府對(duì)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)不同區(qū)域的義務(wù)教育發(fā)展的經(jīng)費(fèi)投入方向與比例、軟硬件投入比重也要予以側(cè)重。根據(jù)激勵(lì)相容原則，只有政府的資源投入與人們的利益訴求相匹配時(shí)，才能產(chǎn)生最高的教育效益。從教育公平的角度，不斷加大的經(jīng)費(fèi)投入也必須體現(xiàn)出“同種情況同等對(duì)待、不同情況差異對(duì)待”的原則。雖同在財(cái)力艱難的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，但市域、縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至村落范圍內(nèi)各學(xué)校面臨的“待遇”各異，而若“為不同地區(qū)提供數(shù)量相同的資金，最終帶來的是服務(wù)量（units of services）必定不相等”。[19]在此意義上，加大經(jīng)費(fèi)投入并優(yōu)化配置結(jié)構(gòu)直至滿足所需是對(duì)政府的一項(xiàng)基本要求。省級(jí)政府要不斷加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府的轉(zhuǎn)移支付，并逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，以減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付需要基層政府配套資金產(chǎn)生的反向制約。市、縣級(jí)政府要明確協(xié)調(diào)管理責(zé)任，清晰劃分各自的主體責(zé)任。市級(jí)政府在發(fā)揮其“上傳下達(dá)”的橋梁功能的同時(shí)，也要對(duì)市城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校予以重點(diǎn)關(guān)注?？h級(jí)政府不能總以“吃飯財(cái)政”為由逃避責(zé)任，不能一味地等著上級(jí)政府“救窮救急”，而應(yīng)該提升分配、使用省級(jí)和市級(jí)財(cái)政投入的精準(zhǔn)度，并根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)狀態(tài)與需要?jiǎng)討B(tài)地投入資金。各級(jí)政府尤其要注意處理好增量與存量的關(guān)系，嚴(yán)格按照各地義務(wù)教育發(fā)展的均衡程度，“將存量資源重新調(diào)配，將增量資源按照一定規(guī)則分配”。[20]在考慮教師工資待遇與福利、學(xué)校新建與改擴(kuò)建、“麻雀學(xué)?！碧幚淼炔煌马?xiàng)輕重緩急的基礎(chǔ)上，既統(tǒng)籌推進(jìn)資金供給、又有所側(cè)重地規(guī)劃資金類目并分類細(xì)化資金去向，避免再走“重硬件、輕軟件”“重標(biāo)準(zhǔn)、輕特色”“重配置、輕使用”“重手段、輕目的”等義務(wù)教育學(xué)?！皽\層”標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的老路。

（二）形成聯(lián)動(dòng)，重點(diǎn)解決城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)空間難題

學(xué)位緊張、空間不足的現(xiàn)狀不僅折射出城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校用地難，而且也將嚴(yán)重影響其教育教學(xué)及管理。因此，有必要充分調(diào)動(dòng)并發(fā)揮各級(jí)政府土地管理部門的職能，使其與教育主管部門形成聯(lián)動(dòng)，共同為城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校創(chuàng)設(shè)、開拓辦學(xué)空間。一是省級(jí)規(guī)劃建設(shè)及土地管理部門要突出統(tǒng)籌引導(dǎo)職能。由于未占有學(xué)校所需土地的實(shí)際信息，在省域地區(qū)差異顯著的情況下，省級(jí)規(guī)劃建設(shè)及土地管理部門要合理行使規(guī)劃管理和土地審批權(quán)，主動(dòng)平衡發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)、城鎮(zhèn)與農(nóng)村學(xué)校的用地需求。除給予欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)校用地充分關(guān)注外，也要向未滿足學(xué)校實(shí)際用地需求的地方政府部門提出指導(dǎo)意見與整改要求。二是市級(jí)規(guī)劃建設(shè)及土地管理部門要發(fā)揮監(jiān)督協(xié)調(diào)職能。從管理層次上看，市級(jí)土地規(guī)劃管理部門聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)并接受省級(jí)部門的指導(dǎo)監(jiān)督，向下可以指導(dǎo)教育用地規(guī)劃，向上亦能反饋學(xué)校土地需求。其根本職責(zé)即在于有效溝通政府、學(xué)校之間的土地利用信息，著力保障標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)土地資源及時(shí)供應(yīng)。此外，縣（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）級(jí)土地規(guī)劃管理部門可基于對(duì)所在區(qū)域?qū)W校用地需求信息的掌握，制定具體可操的土地規(guī)劃方案交上級(jí)審批?；诮逃玫氐奶厥庑?，各級(jí)土地規(guī)劃管理部門在編制標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)用地專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)要綜合考慮城鎮(zhèn)化進(jìn)程、人口出生率等因素，積極聽取教育行政和戶籍管理部門的意見與建議，以加強(qiáng)土地供應(yīng)的計(jì)劃性、針對(duì)性及前瞻性。具體地說，教育行政部門作為義務(wù)教育學(xué)校的業(yè)務(wù)主管部門，應(yīng)以縣（市、區(qū)）為單位科學(xué)編制城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校布局規(guī)劃，科學(xué)測算學(xué)位需求，建立入學(xué)矛盾突出地區(qū)的分區(qū)分級(jí)預(yù)警機(jī)制，積極向土地管理部門、住建部門爭取資源，減輕擴(kuò)大城區(qū)學(xué)位增量的現(xiàn)實(shí)阻力。其中，城市周邊和新建小區(qū)配套義務(wù)教育學(xué)校應(yīng)該成為標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)中的一個(gè)明確政策點(diǎn)。而對(duì)于那些雖已建成但用地面積低于標(biāo)準(zhǔn)、在原有基礎(chǔ)上又?jǐn)U容無望的學(xué)校，各部門可積極探索用學(xué)校重組、土地置換等方式創(chuàng)造性地解決其用地難題。

（三）強(qiáng)師留師，著力破解農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的師資困局

《廣東省“強(qiáng)師工程”實(shí)施方案（2017-2020年）》針對(duì)粵東西北等欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校的師資困局，尤其是農(nóng)村學(xué)校合格教師培養(yǎng)不足、補(bǔ)充困難的情況提出明確要求。要真正破解欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村教師“補(bǔ)充難、穩(wěn)定難、提升難”的窘局，還有賴于政府在以下方面積極作為。

一是多維核定編制，補(bǔ)足教師數(shù)量?；诂F(xiàn)行編制管理機(jī)制下欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺編缺資源的現(xiàn)狀，建議廣東省按照“總量控制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、有增有減”的原則多維度核定教師編制，[21]針對(duì)不同類型學(xué)校的實(shí)際需求采取差異化核編規(guī)則。比如可適當(dāng)放寬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的教師編制，積極采用“班師比”或“生師比”與“班師比”相結(jié)合的方式進(jìn)行動(dòng)態(tài)編制核定與管理?；虿扇?qiáng)制性政策將由財(cái)政保障的教師編制首先撥付給農(nóng)村學(xué)校，并兼顧滿足城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校的師資需求。換言之，師資配置的順序要逐步實(shí)現(xiàn)從重點(diǎn)學(xué)校優(yōu)先向非重點(diǎn)學(xué)校優(yōu)先、城市學(xué)校優(yōu)先到農(nóng)村學(xué)校優(yōu)先的轉(zhuǎn)變。而針對(duì)藝體學(xué)科教師的結(jié)構(gòu)性缺編矛盾，可考慮在固定區(qū)域內(nèi)采取學(xué)生集中上課或教師走教的方式予以緩解。此外，可利用與珠三角地區(qū)學(xué)校“結(jié)對(duì)子”的機(jī)會(huì)，著手區(qū)縣教師發(fā)展中心建設(shè)，探索教師本土化培養(yǎng)路徑，為本地本校骨干教師的成長搭建平臺(tái)。

二是著力優(yōu)化激勵(lì)政策，穩(wěn)定教師隊(duì)伍。良好的激勵(lì)政策與機(jī)制不僅是調(diào)動(dòng)教師工作積極性的有效手段，更是穩(wěn)定教師隊(duì)伍的重要保障。2015年，廣東省開始針對(duì)山區(qū)和農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校教師發(fā)放每人每月700元的崗位津貼。但補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)助方式?jīng)]有差異性，教師津貼難免會(huì)因過于形式化而缺乏實(shí)效?？煽紤]在教師工資保障機(jī)制、社會(huì)保障制度、職稱制度及激勵(lì)制度等方面向農(nóng)村地區(qū)做出必要的調(diào)整與傾斜。如根據(jù)農(nóng)村地區(qū)的邊遠(yuǎn)程度、人文環(huán)境、經(jīng)濟(jì)及財(cái)政狀況設(shè)定教師特殊津貼系數(shù)，[22]規(guī)定教師享受的崗位津貼補(bǔ)助與工作條件的艱苦程度成正比，以真正產(chǎn)生激勵(lì)實(shí)效，吸引更多人到欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校從教。而在此過程中關(guān)鍵要把握三點(diǎn)，一是注意把握物質(zhì)激勵(lì)與精神激勵(lì)的關(guān)系，重點(diǎn)突出物質(zhì)激勵(lì);二是能夠平衡津貼補(bǔ)助普惠性與針對(duì)性的關(guān)系，主要突出針對(duì)性;三是可以協(xié)調(diào)激勵(lì)本身與教師利益訴求的關(guān)系，關(guān)注教師利益訴求。

三是重點(diǎn)開展培訓(xùn)交流，提升教師質(zhì)量。培訓(xùn)交流不僅是幫助教師個(gè)體提升素質(zhì)的有效途徑，也是優(yōu)化欠發(fā)達(dá)地區(qū)薄弱學(xué)校師資隊(duì)伍的重要渠道。為此，市縣級(jí)教育行政部門一方面要積極組織新教師入職培訓(xùn)，逐步建立科學(xué)合理的評(píng)價(jià)體系以保障培訓(xùn)效果，奠定教師專業(yè)發(fā)展基礎(chǔ);另一方面要大力開展在職教師業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷發(fā)揮市（縣）域優(yōu)秀教育資源的輻射和帶動(dòng)作用，豐富教師專業(yè)發(fā)展內(nèi)容;此外，要積極調(diào)整教師輪崗交流機(jī)制，重點(diǎn)給予農(nóng)村教師更多交流機(jī)會(huì)，創(chuàng)新教師專業(yè)發(fā)展形式。在此，人事部門要積極進(jìn)行人事制度改革，為教師的合理流動(dòng)掃除障礙。

總之，標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)是均衡發(fā)展義務(wù)教育的重要抓手，也是提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展水平的根本舉措。政府作為標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)中矛盾的主要方面，應(yīng)當(dāng)立足于學(xué)生和家長的基本教育訴求，在兼顧城區(qū)和農(nóng)村學(xué)校不同特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，無條件地增加供給總量，有針對(duì)性地從“為供給而供給”向“為需求而供給”轉(zhuǎn)變，早日解決標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)的思想觀念、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行、管理體制、既得利益群體、資源配置等諸多方面的困境。

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On the Principal Contradiction of Construction of

Standardized Compulsory Education Schools

——From the Perspective of Underdeveloped Regions in Guangdong Province

Shi Meng-ting1，Wu Hui-hui2

（1.Anhui University， Hefei 230601;2. South China Normal University， Guangzhou 516000）

Abstract：The principal contradiction of the construction of standardized compulsory education schools is always the contradiction between shortage of government supply and growing education demand of people， which mainly embodies the contradiction between capital， land， teacher supply and school-running demand. As the main aspect of the contradiction， government should plan as a whole and guarantee the school-running funds demand of urban and rural compulsory education schools， mainly solve the urban compulsory education school-running space problem， put forth effort to crack the teacher dilemma in rural compulsory education schools.

Keywords：Guangdong Province; Underdeveloped Regions; Compulsory Education schools; Standardized Construction; Principal Contradiction