農(nóng)村基層治理的困境與對(duì)策分析

鄧軍彪

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村? 基層治理? 社會(huì)治理? ? 【中圖分類號(hào)】D67? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

新冠肺炎疫情引發(fā)了公共衛(wèi)生危機(jī)，社會(huì)各級(jí)系統(tǒng)在應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，其治理能力也經(jīng)受了重大考驗(yàn)，這次危機(jī)給農(nóng)村基層治理帶來了挑戰(zhàn)和沖擊。新冠肺炎疫情在全球不斷蔓延，這意味著疫情風(fēng)險(xiǎn)與人類社會(huì)發(fā)展將處于長(zhǎng)期伴隨的狀態(tài)。鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的重要組成部分，提高農(nóng)村應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力和水平，具有重要意義。

疫情防控下的農(nóng)村基層治理短板

新冠肺炎疫情對(duì)農(nóng)村地區(qū)的沖擊較大，農(nóng)村地區(qū)在疫情防控方面取得一定成效，但是農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系仍需要進(jìn)一步完善，其中凸顯的短板或與農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)相關(guān)。正視農(nóng)村基層治理短板，是當(dāng)下亟需重視的議題。

一是農(nóng)村社群的離散性給基層治理帶來挑戰(zhàn)。農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)不同，村莊一般規(guī)模不大，人口密度較低，戶與戶之間分散居住，這種空間分布形態(tài)不利于網(wǎng)格化管理。隨著城市化進(jìn)程的加快，很多村莊的年輕人外出務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村人口不斷流失而形成“空心村”，村莊的規(guī)模進(jìn)一步縮小，農(nóng)村社群變得更加離散，使得農(nóng)村社區(qū)面對(duì)重大疫情很難像城市社區(qū)一樣，迅速動(dòng)員并組織起來應(yīng)對(duì)疫情沖擊。

二是農(nóng)村血親化的人際關(guān)系影響基層治理的行事規(guī)則。農(nóng)村社會(huì)是典型的人情社會(huì)，其中的人際交往有著密切的族際關(guān)系和血緣關(guān)系，即使鄰里之間沒有血緣關(guān)系，但在長(zhǎng)期的相處過程中彼此之間關(guān)系非常密切?！把H社會(huì)”的最大特點(diǎn)是更加重視“情”，這是農(nóng)村社會(huì)較為普遍的行事規(guī)則。當(dāng)一個(gè)社群不重視規(guī)則或法律時(shí)，基層治理的難度就加大了，特別是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件面前，除了危機(jī)本身，還會(huì)帶來一系列次生風(fēng)險(xiǎn)。

三是個(gè)體自律性不高加大了管控難度。村民平時(shí)生產(chǎn)生活的約束較少，自給自足的農(nóng)耕生活有著很高的自由度，基于農(nóng)耕社會(huì)形成的這種個(gè)體化的生產(chǎn)生活形態(tài)，村民自我意識(shí)較強(qiáng)，不喜歡受到約束和管理。個(gè)體的自律性不高，在面對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí)顯然不利于加強(qiáng)個(gè)體的管控，容易造成一些管理矛盾和個(gè)體沖突。

農(nóng)村基層治理的困境分析

基層治理是國(guó)家治理的基石，基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化不是一朝一夕就能實(shí)現(xiàn)的。農(nóng)村基層治理牽涉很多因素，如何解決農(nóng)村基層組織能力、輿情應(yīng)對(duì)及制度建設(shè)等方面的問題，需要深入討論。

一是農(nóng)村基層組織能力不強(qiáng)。在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，基層治理邏輯是自上而下啟動(dòng)各級(jí)組織并迅速應(yīng)對(duì)，層層落實(shí)到農(nóng)村基層組織，村兩委是危機(jī)應(yīng)對(duì)的最前方指揮角色，要承擔(dān)組織動(dòng)員、協(xié)調(diào)整合、輿情應(yīng)對(duì)等綜合性的工作職能，這些非常規(guī)性工作需要基層人員具備較強(qiáng)的治理能力和應(yīng)急處置能力。而農(nóng)村基層組織一般由村民組成，普通村民顯然難以具備專業(yè)性的知識(shí)和能力，因此在應(yīng)對(duì)這些非常規(guī)性工作時(shí)面臨著巨大的壓力和挑戰(zhàn)。長(zhǎng)期以來，農(nóng)村基層組織的主體力量、專業(yè)知識(shí)和應(yīng)急能力不足，特別是在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)能力方面缺乏專業(yè)性的指導(dǎo)和培訓(xùn)，一旦遇到突發(fā)公共衛(wèi)生事件，基層組織只能按常規(guī)流程應(yīng)付一些基本的匯報(bào)信息之類的事務(wù)性工作，與上級(jí)部門的高效動(dòng)員難以有效銜接。這種組織能力不足具體表現(xiàn)在：政治站位上很難與中央精神保持一致，懶政不作為現(xiàn)象較突出;組織動(dòng)員上很難迅速組建應(yīng)急力量，除村干部和部分黨員外，其他人員參與率不高;工作方式比較簡(jiǎn)單粗暴，對(duì)上級(jí)精神領(lǐng)會(huì)不深不透，呈現(xiàn)出一種機(jī)械、重復(fù)和被動(dòng)應(yīng)付的狀態(tài)。諸如此類表現(xiàn)，都體現(xiàn)出農(nóng)村基層治理能力亟待提升。

二是重大突發(fā)事件輿情應(yīng)對(duì)機(jī)制不完善。農(nóng)村社會(huì)的信息流動(dòng)比較單一閉塞，一旦遇到突發(fā)事件，村民獲取信息的來源魚龍混雜，并且他們?nèi)狈镜睦硇哉J(rèn)識(shí)和科學(xué)判斷，很容易造成虛假信息或謠言擴(kuò)散，產(chǎn)生恐慌心理。而農(nóng)村基層組織在處置網(wǎng)絡(luò)輿情方面顯然缺乏專業(yè)的應(yīng)對(duì)措施。當(dāng)下，村民獲取信息的渠道多元且龐雜，特別是短視頻平臺(tái)的快速發(fā)展，這些平臺(tái)夾雜著大量的不實(shí)信息或謠言，多數(shù)村民又缺乏判斷力，導(dǎo)致一些夸張的、虛假的信息在熟人群體中傳播，給公共危機(jī)事件的處理帶來了障礙。農(nóng)村基層組織缺乏對(duì)突發(fā)輿情事件的疏導(dǎo)和處置能力，甚至個(gè)別基層管理人員也人云亦云，導(dǎo)致不實(shí)信息或謠言不斷擴(kuò)散。除此之外，農(nóng)村基層組織還缺乏構(gòu)建權(quán)威信息發(fā)布平臺(tái)的能力，這給突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)帶來了很多次生社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

三是現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系仍需要完善。農(nóng)村社會(huì)是一個(gè)熟人社會(huì)，其行事規(guī)則依附于熟人社會(huì)的人情、血緣、民俗等非制度化元素，這種行事邏輯本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)私德的支撐性，凸顯的是熟人間的相互妥協(xié)和寬容，對(duì)公共行為缺乏約束。農(nóng)村基層治理長(zhǎng)期以來默認(rèn)了這種非制度化元素的合理性，并以此來維系農(nóng)村基層的組織和管理。但突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)更強(qiáng)調(diào)公德和理性的制度約束，農(nóng)村社會(huì)的熟人行事規(guī)則需讓位于公德的理性選擇，這造成了農(nóng)村基層組織在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面的無序和失范。如新冠肺炎疫情期間，個(gè)別農(nóng)村地區(qū)對(duì)疫情防控要求并不重視，對(duì)疫情期間要求禁止的聚會(huì)聚餐、走親訪友等規(guī)定仍我行我素，甚至對(duì)勸誡的村干部進(jìn)行辱罵和毆打。而個(gè)別農(nóng)村基層干部在執(zhí)行制度規(guī)范方面容易向人情或民俗妥協(xié)，很難落實(shí)落細(xì)防疫舉措，甚至還出現(xiàn)弄虛作假的現(xiàn)象，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)難以保障公眾的公共利益，基層治理勢(shì)必會(huì)增加更多成本。

提高農(nóng)村基層治理水平的對(duì)策

當(dāng)前，新冠肺炎疫情防控進(jìn)入常態(tài)化，提升基層公共衛(wèi)生治理能力越來越重要，提高農(nóng)村基層治理水平將是農(nóng)村社會(huì)治理的重要方向。農(nóng)村社區(qū)在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)要因地制宜，精準(zhǔn)施策。

首先，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用。堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是贏得疫情防控斗爭(zhēng)重大勝利的關(guān)鍵，特別是要發(fā)揮基層黨組織主心骨作用。農(nóng)村基層黨組織建設(shè)相對(duì)薄弱，農(nóng)村基層黨建是整個(gè)黨建工作的重中之重。為此，一是要強(qiáng)化農(nóng)村基層治理主體的內(nèi)生動(dòng)力。上一級(jí)黨委可對(duì)農(nóng)村基層黨組織進(jìn)行全方位支持，在用人方面大膽選用有魄力、敢擔(dān)當(dāng)、善學(xué)習(xí)的年輕干部，為農(nóng)村基層黨組織提供人才支撐;在考核機(jī)制方面，黨員干部要提高政治站位，突出工作績(jī)效和執(zhí)行力;在能力提升方面重視業(yè)務(wù)指導(dǎo)和專業(yè)培訓(xùn)，提高基層組織人員的素質(zhì)與能力。二是要加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)。保障基層黨組織活動(dòng)正?；瑥?qiáng)化黨員身份意識(shí)，關(guān)鍵時(shí)刻不負(fù)使命擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)決落實(shí)好上級(jí)部門的政策措施。三是要提升農(nóng)村基層黨組織組織力。當(dāng)前，農(nóng)村基層黨組織面臨著多重任務(wù)，包括疫情防控、鄉(xiāng)村振興、生產(chǎn)生活等，這就需要農(nóng)村基層黨組織具備高效的組織能力，農(nóng)村基層黨組織要更好地深入群眾，樹立良好形象，筑牢堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)，不斷增強(qiáng)黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力。

其次，基于網(wǎng)格化管理提高農(nóng)村基層干部危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。近年來，基層治理呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，網(wǎng)格化管理成為社會(huì)治理創(chuàng)新的重要實(shí)踐。網(wǎng)格化管理的核心是推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)?；诰?xì)化和規(guī)范化的需求，要完善農(nóng)村社會(huì)治理體系，通過網(wǎng)格化管理提高應(yīng)急管理水平是重要路徑之一。為此，一是加強(qiáng)農(nóng)村應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)。新冠肺炎疫情防控期間，農(nóng)村基層應(yīng)急隊(duì)伍力量不足，很多地方都是臨時(shí)組織村民上陣，導(dǎo)致工作效率低下，影響了防疫工作的高效開展。因此，可建立比較穩(wěn)定的應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的專業(yè)隊(duì)伍，成員包括村兩委干部、村醫(yī)、黨員等，并提供資金、技術(shù)等方面的支持，定期邀請(qǐng)應(yīng)急管理專家開展培訓(xùn)和指導(dǎo)，開展有針對(duì)性的訓(xùn)練。二是強(qiáng)化農(nóng)村社區(qū)防控網(wǎng)格化管理。依托目前網(wǎng)格化管理機(jī)制，解決傳統(tǒng)農(nóng)村基層信息處理的垂直化、條塊化和分割化問題，建立信息共享平臺(tái)，提高信息采集、處理和發(fā)布的效率，提高應(yīng)急管理方式數(shù)據(jù)化、智能化程度。三是厘清農(nóng)村基層網(wǎng)格化責(zé)任劃分?；鶎痈刹康目荚u(píng)應(yīng)進(jìn)一步明確應(yīng)急管理職責(zé)，包括風(fēng)險(xiǎn)防范的預(yù)控、信息呈報(bào)的精準(zhǔn)、應(yīng)急事件的處置、輿情信息的疏導(dǎo)、組織動(dòng)員的效率等，增強(qiáng)農(nóng)村干部群眾的法治思維和依法辦事能力。

最后，強(qiáng)化公共道德意識(shí)在重大公共衛(wèi)生事件中的治理效能。隨著農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的熟人社會(huì)生活形態(tài)越來越不適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展，這意味著農(nóng)村基層治理要擺脫“人治”慣性，形成基于公共道德意識(shí)的行事規(guī)則。我們要意識(shí)到，人類未來或許還將面臨新的公共衛(wèi)生危機(jī)挑戰(zhàn)，農(nóng)村社會(huì)不可能獨(dú)立于這種挑戰(zhàn)之外，否則無法適應(yīng)公共空間內(nèi)的生活。公共道德意識(shí)培育是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的重要一環(huán)，公共道德意識(shí)的形成可以給我們的公共生活提供內(nèi)在價(jià)值支撐。如何將公共道德意識(shí)轉(zhuǎn)化為規(guī)則意識(shí)、法律意識(shí)和國(guó)家意識(shí)？可以依托農(nóng)村的道德資源融合社會(huì)主義核心價(jià)值觀，基于村民的民俗自律和日常規(guī)范進(jìn)行轉(zhuǎn)化和重塑。一是加強(qiáng)新時(shí)代農(nóng)村精神文明建設(shè)。精神文明不是抽象的，榜樣人物的示范引領(lǐng)對(duì)群眾的公共道德意識(shí)形成具有重要作用，因此可以對(duì)農(nóng)村的優(yōu)秀人才、模范家庭和正能量事件進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和宣傳，樹立一批有責(zé)任、講規(guī)則、敢擔(dān)當(dāng)?shù)哪７度宋铮M(jìn)行社會(huì)主義核心價(jià)值觀具象化教育。二是強(qiáng)化公共道德價(jià)值的制度化建設(shè)。村規(guī)民約應(yīng)體現(xiàn)公共價(jià)值，村民自治章程應(yīng)強(qiáng)化公共道德的內(nèi)在價(jià)值支撐，讓村民理解、認(rèn)同并支持公共道德的制度建設(shè)，形成自我約束、自我管理、自我教育的機(jī)制。三是提升法律保障的效能。公共道德僅靠自律還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，不是每一個(gè)人都有超強(qiáng)的自律能力，當(dāng)有人突破公共道德底線時(shí)，法律才是最后的保障。要打破農(nóng)村基層基于熟人社會(huì)的治理模式，對(duì)于那些突破公共道德底線的人要敢于“亮劍”，對(duì)于違法行為更要有明確的處罰措施，做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，營(yíng)造良好的基層法治環(huán)境，促使所有社會(huì)成員都能自覺遵守社會(huì)公德。

（作者為南寧師范大學(xué)學(xué)生工作部（處）長(zhǎng)、學(xué)生資助中心主任、副教授）

【參考文獻(xiàn)】

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②王洪樹、張茂一：《政治資源稟賦視角下新時(shí)代基層民主政治發(fā)展探析》，《河南社會(huì)科學(xué)》，2019年第3期。

③陳雅賽：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)謠言傳播與治理研究——基于新冠疫情的網(wǎng)絡(luò)謠言文本分析》，《電子政務(wù)》，2020年第6期。

④《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見〉》，新華網(wǎng)，2019年6月23日。

責(zé)編/銀冰瑤? ? 美編/楊玲玲