自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)視角下的水資源現(xiàn)代治理制度改革取向

田貴良,王希為

(河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 211100)

1 我國(guó)水資源治理制度體系現(xiàn)狀及改革動(dòng)因

我國(guó)在水資源開發(fā)與管理領(lǐng)域具有悠久的歷史，包括跨行政區(qū)域的水資源開發(fā)、利用、保護(hù)與防洪等[1-2]。當(dāng)前，我國(guó)水資源治理已形成了以水資源規(guī)劃制度和取水許可制度為主體的制度體系。治理機(jī)構(gòu)體現(xiàn)明顯的層級(jí)化，水利部總體負(fù)責(zé)全國(guó)水量規(guī)劃與分配；流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)跨省流域的水量分配；地方各級(jí)水行政主管部門負(fù)責(zé)省、市、縣間的水量分配。黃河流域干旱缺水和水體斷流的問題長(zhǎng)期難以解決，致使我國(guó)加速出臺(tái)了第一次水資源治理計(jì)劃，極大促進(jìn)了我國(guó)水資源治理制度的改革進(jìn)程。

行政手段在我國(guó)水資源治理制度體系中占主導(dǎo)地位，對(duì)水資源治理產(chǎn)生了積極影響。2002年，我國(guó)通過立法的形式，確定了國(guó)家行政部門的法律職能，規(guī)定必須在辦理取水許可證后才可以從河道或地下含水層取水。當(dāng)前我國(guó)水資源治理的行政手段具有明顯的制度優(yōu)勢(shì)，極大地解決了公共用水利益、重要事項(xiàng)的用水需求及跨區(qū)域的水資源沖突協(xié)調(diào)等問題。但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)加快，也逐漸暴露出我國(guó)在水資源治理方面的諸多問題和弊端，主要存在以下劣勢(shì)。

1.1 水量分配模式固定使得水資源動(dòng)態(tài)需求難以滿足

作為一種典型的行政配置手段，水量分配具有自上而下的層級(jí)特征。在水資源配置方面，地方區(qū)域的自主權(quán)相對(duì)較小[3]，現(xiàn)行的水量分配制度不能滿足新增企業(yè)與項(xiàng)目的相關(guān)用水需求[4]。另一方面，即使指標(biāo)富余，現(xiàn)有的水量指標(biāo)持有者也很少主動(dòng)參與水量指標(biāo)的優(yōu)化配置，從而導(dǎo)致普遍存在指標(biāo)富余者多取少用，甚至取而不用的問題。如果這種問題長(zhǎng)期得不到解決，那么水資源將成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要限制性因素，不利于產(chǎn)業(yè)公平發(fā)展。水資源治理制度體系改革與新時(shí)代水資源現(xiàn)代治理制度體系的建立，其目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)配置的高效性、流動(dòng)性和動(dòng)態(tài)優(yōu)化，類似于澳大利亞的水權(quán)制度改革，分離使用權(quán)與所有權(quán)。該國(guó)水資源治理制度走在世界前列，改革經(jīng)驗(yàn)和模式具有較高借鑒性[5]。

1.2 取水許可制度對(duì)用水權(quán)益的保護(hù)不足，取水權(quán)交易制度不完善

在我國(guó)現(xiàn)行的水資源管理制度體系中，取水許可制度具有重要地位，卻無法完全承擔(dān)水權(quán)制度的作用[6]。很多學(xué)者提出，用戶通過取水許可制度獲取的取水權(quán)便是水權(quán)[7-8]。在實(shí)際操作中，取水許可與我國(guó)不同層次的水量分配銜接不夠緊密[9]，加之取水許可的授權(quán)通常是針對(duì)用水個(gè)體單獨(dú)考慮的，而與水資源的總體可用性無法直接建立聯(lián)系。此外，從本質(zhì)上看，取水許可需要遵循2004年頒布的《中華人民共和國(guó)行政許可法》，在法律框架內(nèi)獲得取水許可，除非得到相關(guān)法律制度許可，否則水權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓。所以，就本質(zhì)而言，取水權(quán)交易制度在我國(guó)的發(fā)展缺乏與之匹配的法律環(huán)境，水權(quán)的深層次內(nèi)涵并沒有得到全面挖掘。在這種情況下，制定完善的水權(quán)制度能夠更明確、更好地保護(hù)用水戶的權(quán)益，避免受到不當(dāng)?shù)那址?，激發(fā)水權(quán)人的責(zé)任意識(shí)和義務(wù)履行動(dòng)機(jī)。

1.3 行政化水治理體系中政府職能重疊、治理呈現(xiàn)高成本低成效

在水資源行政配置方面，作為治理主體的行政機(jī)構(gòu)或者各級(jí)政府在水資源治理中承擔(dān)多種職責(zé)，導(dǎo)致權(quán)責(zé)的界限模糊。胡鞍鋼等[10]認(rèn)為以行政手段對(duì)水資源進(jìn)行配置，在很大程度上導(dǎo)致水資源價(jià)格偏離實(shí)際，而我國(guó)執(zhí)行的福利供水和國(guó)家養(yǎng)水制度會(huì)導(dǎo)致政府和市場(chǎng)的雙重失靈。鐘華平等[11]認(rèn)為政府主導(dǎo)、以行政區(qū)域管理為主的模式，是一種粗放型的水資源管理手段，重在滿足水量供給為主要目標(biāo)的宏觀水利工程管理。龍愛華等[12]認(rèn)為行政、管理主體的割據(jù)問題和日益嚴(yán)重的地方保護(hù)主義逐漸成為我國(guó)水資源治理改革的最大阻力。

同時(shí)，由于水資源治理中存在若干公共產(chǎn)品供給，政府機(jī)構(gòu)在維護(hù)公共產(chǎn)品方面普遍存在效率較低，而成本較高的問題[13]。在這種背景下，黨的十九大首次提出了建立統(tǒng)一的自然環(huán)境監(jiān)管部門，對(duì)自然資源進(jìn)行集中管理。

2 自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)理論在水資源現(xiàn)代治理領(lǐng)域的表現(xiàn)形式

產(chǎn)權(quán)理論在水資源現(xiàn)代治理領(lǐng)域的表現(xiàn)形式為水權(quán)制度。作為自然資源產(chǎn)權(quán)制度的重要內(nèi)容，水權(quán)制度對(duì)推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)進(jìn)程具有重要作用。根據(jù)國(guó)務(wù)院的整體規(guī)劃，我國(guó)要大力建設(shè)生態(tài)文明，并在重要部署中提出“廣泛地推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易試點(diǎn)”。不斷提升自然資源產(chǎn)權(quán)制度的清晰度和成熟度，對(duì)水流等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，同時(shí)要求推行水權(quán)交易體系[14]。十八屆四中全會(huì)以來，中央政府明確要求加速建立水權(quán)制度，提升水權(quán)交易市場(chǎng)的規(guī)范化程度，以推動(dòng)水權(quán)交易的良性發(fā)展，使自然資源治理體系的規(guī)范化程度日益提升。2014年，水利部選擇江西、寧夏、河南等7個(gè)省級(jí)單位作為水權(quán)制度試點(diǎn)區(qū)域，涵蓋了水權(quán)登記確認(rèn)、市場(chǎng)交易流轉(zhuǎn)以及水權(quán)制度建設(shè)3個(gè)方面。截至2017年底，試點(diǎn)地區(qū)基本完成水權(quán)改革任務(wù)，試點(diǎn)中堅(jiān)持總量控制、確權(quán)到戶、節(jié)水優(yōu)先，初步建立水權(quán)確權(quán)、交易、監(jiān)管等制度體系，形成流域間、流域上下游、區(qū)域間、行業(yè)間和用水戶間等多種水權(quán)交易模式[15]。

水權(quán)制度在黨的十八大之后被上升到戰(zhàn)略層面，并成為我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度的核心內(nèi)容之一，對(duì)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。水權(quán)，顧名思義，就是水資源產(chǎn)權(quán)，是一種兼顧法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，通常指的是某一主體依照法律對(duì)經(jīng)濟(jì)客體的擁有、處置、并獲益等權(quán)利[16]。在國(guó)內(nèi)，水權(quán)的具體形式表現(xiàn)為，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家和全民對(duì)水資源行使所有權(quán)，國(guó)務(wù)院水行政主管部門及其地方機(jī)構(gòu)行使水資源監(jiān)督管理權(quán)。

在傳統(tǒng)研究領(lǐng)域，學(xué)者們更強(qiáng)調(diào)水權(quán)在法律層面上的解釋，相關(guān)的研究成果集中在所有權(quán)、使用權(quán)以及公私權(quán)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和法律關(guān)系[17]。但是，隨著我國(guó)對(duì)水權(quán)認(rèn)知水平的不斷提升，人們更加關(guān)注權(quán)利主體的權(quán)責(zé)分配問題，尤其是區(qū)域、主體、實(shí)際情況等存在較大差異的前提下，如何分配水權(quán)，如何推動(dòng)水權(quán)交易市場(chǎng)的建設(shè)，如何建立相應(yīng)的制度體系和配套措施[18]。

3 自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是新時(shí)代水資源治理制度體系改革的制度基礎(chǔ)

在國(guó)際上，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的水資源綜合管理制度被廣泛認(rèn)可。許多學(xué)者對(duì)水資源綜合管理進(jìn)行了全面且深入的研究，Malin等[19]學(xué)者提出了一體化水資源管理機(jī)制的理論體系，并在其理論中首次提出了藍(lán)水、綠水的概念。Savenije等[20]學(xué)者在水資源管理的視角下，建立了水資源綜合管理理論框架。Gallego等[21]學(xué)者通過研究莫桑比亞的水資源管理情況，系統(tǒng)論證了利用層次分析法和SWOT分析法進(jìn)行水資源綜合管理的具體操作路徑，以保障該地區(qū)水資源的可持續(xù)利用。進(jìn)入新時(shí)代，國(guó)內(nèi)對(duì)水資源治理的研究逐步考慮到我國(guó)的市場(chǎng)化現(xiàn)實(shí)，并與現(xiàn)代管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)權(quán)理論、協(xié)同學(xué)理論等結(jié)合起來。沈滿洪等[22]認(rèn)為水資源治理制度研究應(yīng)以系統(tǒng)論作為方法論，綜合研究水資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償?shù)母鱾€(gè)主要制度，提出相互耦合的機(jī)理和方式。高堅(jiān)等[23]認(rèn)為實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度對(duì)水資源可持續(xù)發(fā)展具有時(shí)代意義，能夠保證水資源配置得到進(jìn)一步優(yōu)化。

綜上所述，新時(shí)代水資源現(xiàn)代治理制度體系構(gòu)建應(yīng)以權(quán)屬改革為基礎(chǔ)和核心。在自然資源的管理制度體系中，水權(quán)制度是其中的核心部分，是一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度[24]。通過引入自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)理論，逐漸形成了基于水資源的水權(quán)制度。水權(quán)制度是新時(shí)代水資源治理體系改革的制度基礎(chǔ)，它為水資源治理體系的改革理順了以下幾方面重要關(guān)系：

3.1 水權(quán)制度明晰了所有者、使用者和監(jiān)管者等權(quán)利主體

水權(quán)制度建設(shè)的首要目標(biāo)是歸屬清晰，表1列出的我國(guó)水資源權(quán)屬管理的主要法律法規(guī)與政策性文件，分別對(duì)所有權(quán)、使用權(quán)和監(jiān)管權(quán)進(jìn)行了明確。①?gòu)乃畽?quán)所有者的角度，我國(guó)憲法、水法、物權(quán)法等基本法律均明確水資源屬國(guó)家所有，并由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)人職能。②從使用者的角度，其一為依據(jù)2006年2月國(guó)務(wù)院頒布的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》取得取水權(quán)的單位和個(gè)人，其二為使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘、水庫(kù)中水的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員。③從水權(quán)監(jiān)管者的角度，《水權(quán)交易管理暫行辦法》規(guī)定，縣級(jí)以及縣級(jí)以上的各級(jí)水利主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管下轄行政區(qū)的水權(quán)交易。水權(quán)制度的深入推進(jìn)促使水資源治理主體的明晰化，能夠打破地方政府的壟斷，從基本權(quán)屬的角度實(shí)現(xiàn)水資源治理制度體系的明晰化。

表1 水資源權(quán)屬管理的主要法律法規(guī)和政策文件

3.2 水權(quán)制度明確了權(quán)利主體的責(zé)任范圍

水權(quán)的不同權(quán)利主體，在行使水資源權(quán)益的同時(shí)，需要履行相應(yīng)的責(zé)任義務(wù)。①國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使水資源所有權(quán)職能，其職能部門具有征收水資源費(fèi)(稅)的產(chǎn)權(quán)依據(jù)。同時(shí)，國(guó)務(wù)院及擬成立的國(guó)有自然資源統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)具有促進(jìn)水資源節(jié)約、實(shí)現(xiàn)水生態(tài)文明的所有權(quán)人責(zé)任。②將水資源使用權(quán)人納入取水許可主體范疇，享有對(duì)水資源的所有權(quán)，但其責(zé)任是水資源用途必須接受嚴(yán)格的管制。③作為水權(quán)監(jiān)管者的縣級(jí)以上水行政主管部門，具有水權(quán)初始配置的權(quán)利，同時(shí)，履行水權(quán)使用、交易等環(huán)節(jié)的監(jiān)管責(zé)任。

3.3 水權(quán)制度支撐了權(quán)利主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)收益訴求

水權(quán)可以像土地使用權(quán)、林權(quán)、排污權(quán)一樣，為水資源使用權(quán)持有者帶來財(cái)產(chǎn)權(quán)收益。隨著產(chǎn)權(quán)制度在水資源領(lǐng)域的改革深化，水權(quán)將具有更豐富、更系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)屬性，形成法學(xué)領(lǐng)域的一種完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)概念。水權(quán)持有人不僅享有物權(quán)的相關(guān)權(quán)利，還可充分發(fā)揮水權(quán)的債權(quán)權(quán)能，以水權(quán)進(jìn)行抵押或質(zhì)押，從而更靈活、更深層次地挖掘水權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。

3.4 水權(quán)制度鋪平了水資源市場(chǎng)化治理的道路

產(chǎn)權(quán)制度是市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)和前提，水權(quán)制度是水資源市場(chǎng)化治理的制度基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)途徑。水權(quán)制度包括水資源確權(quán)、水權(quán)交易制度和水權(quán)監(jiān)督管理制度。其中，水資源確權(quán)是水權(quán)交易、發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)水資源配置決定性作用的先決條件。我國(guó)已出臺(tái)的水權(quán)交易制度文件如表2所示，全國(guó)7個(gè)試點(diǎn)省份在試點(diǎn)過程中新出臺(tái)或修訂的制度文件如表3所示。和行政治理模式相比，基于水權(quán)交易的市場(chǎng)治理模式在水資源治理方面具有更大的優(yōu)勢(shì)。按照科斯定理的觀點(diǎn)，通過市場(chǎng)機(jī)制，可以有效地優(yōu)化分配模式，從而實(shí)現(xiàn)提升水資源的配置效率。由此可見，水權(quán)制度的提出和完善，為提升水資源的配置效率提供了有效路徑。

表2 國(guó)家層面推進(jìn)水權(quán)交易制度的相關(guān)文件

表3 試點(diǎn)地區(qū)層面推進(jìn)水權(quán)交易的制度建設(shè)情況

3.5 水權(quán)制度為解決水資源利用的外部性提供新途徑

從資源屬性上講，水資源具有明顯的公共特征，水資源的開發(fā)利用往往伴隨較明顯的經(jīng)濟(jì)外部性，經(jīng)濟(jì)學(xué)通常使用庇古稅模式和科斯產(chǎn)權(quán)模式解決。在產(chǎn)權(quán)不明確的情況下，通常由政府對(duì)產(chǎn)生負(fù)外部性的用水個(gè)人及單位征收一定的費(fèi)用或罰金，以使水資源利用的私人成本提高至社會(huì)成本水平，或私人收益減少至社會(huì)收益水平。但通常，庇古稅費(fèi)用確定以及征收方式、征收對(duì)象等方面可能存在相應(yīng)爭(zhēng)議。相比于庇古稅途徑，以水權(quán)為載體和形式的科斯產(chǎn)權(quán)理論，能夠充分兼顧水資源利用相關(guān)各方的權(quán)利關(guān)系，并能實(shí)時(shí)進(jìn)行協(xié)商和市場(chǎng)化交易，為有效解決水權(quán)的負(fù)外部性問題提供新的協(xié)調(diào)手段。

4 基于水權(quán)制度的新時(shí)代水資源治理制度體系的改革方向

4.1 將水權(quán)制度與水資源系列規(guī)劃相融合

水權(quán)制度應(yīng)與水資源其他管理制度相互融合，互為支撐，新時(shí)代水資源治理制度體系是以產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)、各種管理制度為支撐的系統(tǒng)制度體系。新的體系構(gòu)建要將水權(quán)與現(xiàn)有水資源宏觀和綜合管理活動(dòng)有機(jī)融合，《中華人民共和國(guó)水法》明確了我國(guó)一系列水資源規(guī)劃之間的關(guān)系，包括水量分配、水質(zhì)保護(hù)、供水計(jì)劃、防洪規(guī)劃及水土保持規(guī)劃等[25]。當(dāng)前，我國(guó)水資源相關(guān)規(guī)劃與水權(quán)制度建設(shè)需求仍然存在失調(diào)現(xiàn)象。2013年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，明確了各省(區(qū)、市)2030年用水總量控制指標(biāo)，及2015、2020階段性目標(biāo)。但部分行政區(qū)域的用水總量控制指標(biāo)存在較大富余，在用水指標(biāo)無現(xiàn)實(shí)壓力的情況下，水權(quán)交易也就缺乏了現(xiàn)實(shí)土壤。因此，新時(shí)代水資源現(xiàn)代治理制度體系需要思考如何將水權(quán)制度與上述規(guī)劃相協(xié)調(diào)、相融合。其中，最為重要的是對(duì)省際用水總量控制指標(biāo)進(jìn)行重新配置，對(duì)用水總量存在明顯富余的省級(jí)行政區(qū)域進(jìn)行指標(biāo)的動(dòng)態(tài)核減，并加強(qiáng)用水總量控制指標(biāo)執(zhí)行和監(jiān)督檢查，通過用水總量控制指標(biāo)，有效約束和引導(dǎo)各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局，并為水權(quán)制度建設(shè)及培育水權(quán)交易市場(chǎng)創(chuàng)造前提條件。

4.2 以水權(quán)制度建設(shè)助推生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程

生態(tài)文明建設(shè)已納入“五位一體”總體布局，推行機(jī)構(gòu)改革是保障生態(tài)文明建設(shè)取得實(shí)效的制度保障。水生態(tài)文明是生態(tài)文明體系的重要組成部分，其建設(shè)目標(biāo)倒逼水資源治理制度體系的現(xiàn)代化改革，改革中的重要抓手即為水權(quán)制度。新時(shí)代水權(quán)制度以明晰所有權(quán)、監(jiān)管權(quán)和使用權(quán)為導(dǎo)向，分離國(guó)家、水行政主管部門、地方政府和末端用水戶的職能。

除機(jī)構(gòu)改革外，價(jià)格改革也是生態(tài)文明建設(shè)框架下新時(shí)代水資源現(xiàn)代治理制度體系的應(yīng)有之意。按照我國(guó)政府的整體規(guī)劃，將進(jìn)一步完善自然資源的有償使用制度。生態(tài)環(huán)境和自然資源均具有類似產(chǎn)品一樣的市場(chǎng)價(jià)格。在生態(tài)文明建設(shè)過程中，自然資源價(jià)格在資源市場(chǎng)配置環(huán)節(jié)具有重要作用，有利于提升資源的利用效率。目前，水權(quán)制度的深化改革主要集中在二級(jí)市場(chǎng)，可以預(yù)期我國(guó)將進(jìn)一步完善相關(guān)的法律體系，在水權(quán)一級(jí)市場(chǎng)普及水權(quán)價(jià)格機(jī)制。通過將價(jià)格機(jī)制引入水權(quán)的初始分配階段，有利于提升水資源的利用效率，獲得更多的效益。

4.3 將明晰水權(quán)各項(xiàng)權(quán)能與全面建立河(湖)長(zhǎng)制相結(jié)合

在水權(quán)制度的貫徹落實(shí)過程中，河(湖)長(zhǎng)制無疑是一項(xiàng)重要的舉措，是地方政府水資源所有人履行監(jiān)管職能的重要方式。在河(湖)長(zhǎng)制體系下，地方政府的主管領(lǐng)導(dǎo)代為履行所有權(quán)人職能。在實(shí)踐過程中，水權(quán)所有人處于缺位狀態(tài)，因此，實(shí)際所有人是人民政府。人民政府在生態(tài)保護(hù)、岸線管理、治理污染、修復(fù)生態(tài)等環(huán)節(jié)中發(fā)揮了重要作用。由此可見,河(湖)長(zhǎng)制法理基礎(chǔ)便是水權(quán)相關(guān)的法律理論。

水行政主管部門對(duì)河長(zhǎng)進(jìn)行監(jiān)督、考核，行使水權(quán)監(jiān)管權(quán)。應(yīng)充分發(fā)揮國(guó)家、流域、省、市、縣、鄉(xiāng)等各級(jí)水行政主管部門在推進(jìn)河(湖)長(zhǎng)制工作中的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督、監(jiān)測(cè)作用。此外，在落實(shí)中央關(guān)于自然資源資產(chǎn)核算和領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)的總體要求下，水行政主管部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)河(湖)長(zhǎng)任期內(nèi)水資源資產(chǎn)負(fù)債核算工作，探索編制水資源資產(chǎn)負(fù)債表，將水資源資產(chǎn)及水污染負(fù)債同時(shí)納入核算體系，從而充分行使水行政主管部門在水權(quán)制度中的監(jiān)督管理權(quán)職能。

4.4 以水權(quán)為依據(jù)引導(dǎo)流域?qū)嵤M向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

在水權(quán)制度深化改革過程中，防治水污染是推動(dòng)水資源治理現(xiàn)代化進(jìn)程的重要路徑，使得生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制更加完善。

a. 向水體排放污染物實(shí)質(zhì)上消耗了相應(yīng)水權(quán)。水體中污染物需要一定的水量進(jìn)行稀釋和凈化，因此，污染治理所需要的水資源量等同于排污者消耗的水權(quán)量。

b. 在跨界河流中，依據(jù)水質(zhì)交接斷面的氨氮、總磷等指標(biāo)，按照上述方法折算為對(duì)應(yīng)水權(quán)量，計(jì)入上游地區(qū)消耗水權(quán)總量，當(dāng)這一總量高于約定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，實(shí)施上游對(duì)下游補(bǔ)償；相反，當(dāng)這一總量低于約定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)補(bǔ)償。從而形成流域內(nèi)橫向行政區(qū)域之間的基于水權(quán)量的“對(duì)賭式”生態(tài)補(bǔ)償模式。

c. 依靠流域橫向生態(tài)補(bǔ)償拓展生態(tài)治理融資渠道。隨著供給側(cè)改革的持續(xù)深化，以中央財(cái)政為核心的污染治理和工程建設(shè)缺乏持續(xù)性，各級(jí)政府應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與流域生態(tài)治理，激發(fā)水權(quán)交易市場(chǎng)的活力，為流域生態(tài)治理擴(kuò)展更多的融資渠道。

4.5 以水權(quán)交易吸引社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)和更新改造

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和深化，水利項(xiàng)目建設(shè)以政府財(cái)政為唯一資金來源缺乏持續(xù)性。為確保水利項(xiàng)目建設(shè)資金投入的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，需推行以水權(quán)制度為核心的市場(chǎng)交易體系，以水利項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為核心，擴(kuò)展更多的融資渠道。我國(guó)逐漸形成以企業(yè)投資為主體的水資源資本流通模式，社會(huì)資本和用水企業(yè)在水資源治理中地位和作用不斷提升，極大提升了相關(guān)工程和項(xiàng)目的建設(shè)速度，加速了更新周期。以內(nèi)蒙古試點(diǎn)為例，該地區(qū)通過轉(zhuǎn)讓和投資等模式，先后引導(dǎo)30億元進(jìn)行灌區(qū)節(jié)水改造，為農(nóng)業(yè)灌溉工程節(jié)水改造提供了更多的資金支持[26]。

4.6 以“雙證并行”方式實(shí)現(xiàn)水權(quán)證對(duì)取水許可證的功能補(bǔ)充

以水權(quán)制度為核心的現(xiàn)代治理體系，同樣存在取水許可制度。大量的事實(shí)顯示，取水許可制度在用水結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提升水資源管理規(guī)范性、合理利用水資源等方面具有重要作用。水權(quán)制度改革并不意味著消除原有的取水制度，而是在優(yōu)化基礎(chǔ)上，引進(jìn)更完善的制度，從而形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的制度協(xié)調(diào)體系。

a. 依據(jù)取水許可全面實(shí)施規(guī)范的水權(quán)確權(quán)。在水權(quán)分配過程中，取水許可制度，提升了分配原則和核算機(jī)制的規(guī)范化程度。在取水許可工作完善和規(guī)范的前提下，相關(guān)的主管機(jī)構(gòu)應(yīng)該按照許可發(fā)放的水權(quán)證，推動(dòng)確權(quán)登記工作的開展。

b. 充分發(fā)揮水權(quán)證對(duì)取水許可證的功能補(bǔ)充。按照我國(guó)目前的制度體系，取水許可管理和水權(quán)制度的相關(guān)要求并不完全匹配。前者是一種典型的行政許可，其交易功能存在一定的限制條件，而水權(quán)制度則是財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體體現(xiàn)，可以通過交易、轉(zhuǎn)讓、抵押等常規(guī)的市場(chǎng)手段進(jìn)行流通，也正是水權(quán)證獨(dú)有的功能。

c. 靈活解決取水許可證與水權(quán)證期限不同問題。通常情況下，取水許可的有限期限是五年，而水權(quán)證的使用期限相對(duì)更長(zhǎng)。在期限方面，尚沒有形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)，但是為有效提升水權(quán)的資產(chǎn)屬性，水權(quán)證需要保持穩(wěn)定的、長(zhǎng)時(shí)間的歸屬。目前普遍的觀點(diǎn)是水權(quán)證期限應(yīng)該保持在20年，甚至是25年以上。

5 結(jié) 語

以水權(quán)制度為核心的現(xiàn)代水資源治理體系是一項(xiàng)綜合性的改革計(jì)劃，涉及的制度和內(nèi)容相對(duì)較多，但是現(xiàn)代自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的指導(dǎo)地位應(yīng)得到法律確認(rèn)。各級(jí)政府應(yīng)該充分考量水資源的公共和經(jīng)濟(jì)雙重屬性，明確其中的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，對(duì)各種現(xiàn)行制度之間的邏輯關(guān)系進(jìn)行梳理確認(rèn)，在提升國(guó)家所有權(quán)的同時(shí)，提升水權(quán)市場(chǎng)的靈活性和規(guī)范性。綜上所述，現(xiàn)代化的水資源治理機(jī)制應(yīng)該在確權(quán)登記的前提下，以水權(quán)為標(biāo)的，通過市場(chǎng)的調(diào)節(jié)和配置，解決傳統(tǒng)水資源治理中的低效率、職能重復(fù)交叉、手段固態(tài)化等問題，從而明確水資源相關(guān)權(quán)責(zé)關(guān)系，建立高效、明確、順暢的治理體系。生態(tài)文明建設(shè)是我國(guó)的重要戰(zhàn)略，而水生態(tài)文明建設(shè)更是其中的關(guān)鍵內(nèi)容，因此，推進(jìn)水資源現(xiàn)代治理體系改革將為生態(tài)文明建設(shè)提供強(qiáng)大助力。