新形勢(shì)下完善取水許可制度的思考

劉 嘯，戴向前，馬 俊

(水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅猛發(fā)展和水資源短缺問(wèn)題加劇，水資源供需矛盾日益突出，水資源管理越來(lái)越強(qiáng)調(diào)抑制不合理用水需求、提高用水效率，“把水資源作為最大的剛性約束”“以水而定、量水而行”，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。取水許可是我國(guó)重要的水資源管理制度，對(duì)優(yōu)化水資源配置、提高水資源利用效率和效益、強(qiáng)化水資源承載力剛性約束具有重要意義[1-5]。李薇等[6]闡述了我國(guó)實(shí)行取水許可政策的必要性，借鑒環(huán)境政策分析框架，研究了我國(guó)取水許可政策的局限性并提出了相應(yīng)建議；朱乾德等[7]分析了2011—2013年取水許可實(shí)施現(xiàn)狀，分析了取水許可政策實(shí)施過(guò)程中存在的主要問(wèn)題并提出了對(duì)策建議；戴向前等[8]總結(jié)了取水許可審批和監(jiān)督管理現(xiàn)狀，分析了取水許可審批權(quán)限調(diào)整的形勢(shì)和必要性，提出了取水許可權(quán)限調(diào)整的相關(guān)建議。

取水許可制度自1993年實(shí)施以來(lái)，有效配置了水資源，規(guī)范了取用水秩序，保障了社會(huì)經(jīng)濟(jì)合理用水，成為水資源配置和用水總量控制的重要抓手。但是，與生態(tài)文明建設(shè)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、貫徹水利改革發(fā)展總基調(diào)等新形勢(shì)新要求相比，取水許可制度仍不夠完善，對(duì)水資源開發(fā)利用、節(jié)約和保護(hù)的支撐保障仍不到位。筆者在對(duì)相關(guān)政策梳理、現(xiàn)狀數(shù)據(jù)資料分析的基礎(chǔ)上，剖析取水許可制度存在的問(wèn)題，提出新形勢(shì)下進(jìn)一步完善取水許可制度的對(duì)策建議。

1 取水許可制度體系及管理現(xiàn)狀

1.1 取水許可制度現(xiàn)狀

《中華人民共和國(guó)水法》(以下簡(jiǎn)稱《水法》)規(guī)定：國(guó)家對(duì)水資源依法實(shí)行取水許可制度和有償使用制度，明確了取水許可制度的法律地位，使取水許可管理有法可依[9-10]；1993年，《取水許可證制度實(shí)施辦法》(國(guó)務(wù)院令第119號(hào))頒布實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了全國(guó)范圍內(nèi)水資源權(quán)屬統(tǒng)一管理，是我國(guó)實(shí)施取水許可制度的開端；1994—1995年，水利部相繼發(fā)布了黃河、長(zhǎng)江等七大流域管理機(jī)構(gòu)取水許可權(quán)限規(guī)范性文件，進(jìn)一步規(guī)范了流域取水許可審批權(quán)限；2006年，《取水許可和水資源費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院令第460號(hào))進(jìn)一步規(guī)范了取水許可審批程序，明確了不予批準(zhǔn)取水許可的情況，強(qiáng)化了取水許可監(jiān)督管理?！度∷S可和水資源費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》實(shí)施之后，《取水許可管理辦法》(水利部令第34號(hào))、《關(guān)于做好取水許可和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書審批整合工作的通知》(辦資源〔2016〕221號(hào))等一系列取水許可制度文件也相繼頒布實(shí)施，進(jìn)一步規(guī)范了取水的申請(qǐng)、審批和監(jiān)督管理，強(qiáng)化了取水許可管理。《水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》《取水許可管理辦法》等法律法規(guī)和政策文件確立的取水許可審批發(fā)證制度、用水定額管理制度、有償使用制度、監(jiān)督管理制度等，構(gòu)成了取水許可制度體系。

為加強(qiáng)地方取水許可管理工作，貫徹落實(shí)取水許可制度體系的相關(guān)要求，各省(區(qū)、市)根據(jù)實(shí)際需求制定了地方性法規(guī)，進(jìn)一步細(xì)化、完善取水許可管理要求和實(shí)施辦法，在取水許可申請(qǐng)與受理、審查和決定、取水許可證發(fā)放和公告、監(jiān)督管理、用水監(jiān)測(cè)等方面積極探索，增強(qiáng)了地方取水許可管理的針對(duì)性和可操作性。截至2019年底，省級(jí)行政區(qū)取水許可地方性法規(guī)出臺(tái)情況見表1。其中，2019年，天津市和陜西省人民政府印發(fā)了取水許可管理部門規(guī)章。

表1 全國(guó)各省級(jí)行政區(qū)取水許可地方性法規(guī)出臺(tái)情況

北京、河北、山西等20個(gè)省(區(qū)、市)水利廳印發(fā)了有關(guān)加強(qiáng)水資源論證、取水許可管理工作的相關(guān)文件，進(jìn)一步強(qiáng)化了取水許可管理。截至2019年底，全國(guó)各省級(jí)行政區(qū)關(guān)于加強(qiáng)取水許可管理工作的相關(guān)文件見表2。

1.2 取水許可管理現(xiàn)狀

根據(jù)《水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》《取水許可管理辦法》等有關(guān)規(guī)定，水利部、流域管理機(jī)構(gòu)和省、市、縣各級(jí)水行政主管部門按照各自權(quán)限和職責(zé)開展取水許可審批發(fā)證和監(jiān)督管理等工作，保障取水許可制度的順利實(shí)施。根據(jù)《2018年水資源管理年報(bào)》，取水許可管理現(xiàn)狀如下：

取水許可證發(fā)放方面，2018年，全國(guó)發(fā)放取水許可證共計(jì)91 024套，許可水量20 605.29億m3，其中新發(fā)取水許可證 21 745套，許可水量6 137.85億m3。從發(fā)證數(shù)量看，延續(xù)取水許可證的數(shù)量超過(guò)總數(shù)量的一半；從許可水量看，新發(fā)和延續(xù)取水許可水量占總許可水量的90%以上。

表2 全國(guó)各省級(jí)行政區(qū)關(guān)于加強(qiáng)取水許可管理工作的相關(guān)文件

取水水源方面，2018年，全國(guó)通過(guò)審批核定的地表水取水規(guī)模6 756.44億m3，其中河道內(nèi)取水規(guī)模6 289.08億m3，地表水河道外取水規(guī)模414.89億m3，地下水取水規(guī)模47.52億m3，其他水源取水規(guī)模4.95億m3。

取水許可證保有情況方面，截至2018年底，全國(guó)年終保有有效取水許可證349 187套，許可水量92 276.15億m3，其中非河道內(nèi)用水的取水許可證314 626套，許可水量3 813.55億m3。取水許可范圍涵蓋了自來(lái)水、生活自備水、工業(yè)自備水、農(nóng)業(yè)、水力發(fā)電等，許可水量已經(jīng)占到總用水量的絕大部分。取水許可審批主要依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定的取水許可管理權(quán)限，實(shí)現(xiàn)取水許可的“流域、省、市、縣”四級(jí)審批管理，在用水總量控制中發(fā)揮了極其重要的作用。

取水許可分級(jí)審批管理方面，2018年，流域機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上地方水行政主管部門共審批取水許可34 446份，其中，流域機(jī)構(gòu)審批104份，省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)水行政主管部門審批數(shù)量分別為970份、2 904份、30 468份。全國(guó)通過(guò)審批核定的取水規(guī)模為7 223.8億m3，其中流域機(jī)構(gòu)審批取水規(guī)模594.5億m3，占比為8.2%，地方各級(jí)水行政主管部門許可水量占比超過(guò)了90%。

2 面臨的形勢(shì)和要求

2.1 貫徹落實(shí)生態(tài)文明思想、“以水而定、量水而行”對(duì)水資源合理配置、節(jié)約利用提出更高要求

生態(tài)文明思想是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容之一，是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，是堅(jiān)持新發(fā)展理念和堅(jiān)持人與自然和諧共生的具體體現(xiàn)。2014年3月14日，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上的講話中提出了“以水而定、量水而行”“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的“以水四定”原則。2019年9月18日，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)“以水而定、量水而行”“堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”，明確了社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與水資源的協(xié)調(diào)關(guān)系。新時(shí)代水利工作必須貫徹落實(shí)生態(tài)文明思想和“以水而定、量水而行”原則，對(duì)水資源合理配置和節(jié)約利用提出了更高要求。因此，必須抓牢取水許可這個(gè)水資源管理的“牛鼻子”，進(jìn)一步完善取水許可制度，保障取水許可管理工作開展，發(fā)揮取水許可更大的管理效用，促進(jìn)水資源合理配置和節(jié)約利用，踐行生態(tài)文明思想，實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展。

2.2 “推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”對(duì)水資源監(jiān)督管理提出更高要求

2019年10月31日中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，明確了13個(gè)“堅(jiān)持和完善”，要“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”“全面建立資源高效利用制度，落實(shí)資源有償使用制度，實(shí)行資源總量管理和全面節(jié)約制度”。水資源是自然資源重要組成部分，面對(duì)我國(guó)水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等水問(wèn)題，全會(huì)的決定對(duì)我國(guó)水資源管理提出了更高要求，需要抓牢取水許可，完善取水許可制度，強(qiáng)化取水許可管理的制度剛性，立足取水、管住用水，充分發(fā)揮取水許可對(duì)區(qū)域用水總量控制作用；做好取水許可與水資源費(fèi)(稅)征收工作的銜接，扎實(shí)推進(jìn)水資源有償使用制度改革，建立資源高效利用制度，促進(jìn)全社會(huì)節(jié)約水資源，緩解水資源短缺狀況，完善我國(guó)對(duì)水問(wèn)題的治理體系，提升治理能力。

2.3 踐行水利改革發(fā)展總基調(diào)對(duì)取水許可管理提出更高要求

2019年全國(guó)水利工作會(huì)議明確“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”是新時(shí)期水利改革發(fā)展總基調(diào)[11]。落實(shí)水利改革發(fā)展總基調(diào)，需要進(jìn)一步強(qiáng)化區(qū)域水資源承載能力管控和水資源用途管制，提高水資源監(jiān)管能力和水平，積極發(fā)揮水資源在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最大剛性約束作用，對(duì)取水許可管理提出更高要求。取水許可管理是水資源監(jiān)管的重要抓手，通過(guò)完善取水許可制度，規(guī)范取用水管理，強(qiáng)化對(duì)水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)全過(guò)程監(jiān)管，切實(shí)“管住用水”，實(shí)現(xiàn)調(diào)控水資源需求、優(yōu)化水資源配置、提高水資源利用效率的目標(biāo)。

3 取水許可制度存在的問(wèn)題

目前，取水許可管理實(shí)踐廣泛開展，取得了一定的成效，但也凸顯了一些問(wèn)題。從取水許可制度設(shè)計(jì)層面追溯原因，以下三方面的問(wèn)題較為突出。

3.1 關(guān)于“取水”定義及范疇

目前，取水許可制度中對(duì)“取水”的定義見于《取水許可和水資源費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》：“取水，是指利用取水工程或設(shè)施直接從江河湖泊或地下取用水資源”。據(jù)此理解，只能對(duì)直接或首次取水的水工程發(fā)證，而水工程配置控制水體內(nèi)取水則不用發(fā)證。但是，我國(guó)的江河水源取水工程，除企業(yè)用戶自建的自備水源工程外，大多是區(qū)域性或流域性供水水資源配置工程，如南水北調(diào)、黃河沿線灌區(qū)引水渠首等，其供水范圍大且包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、生態(tài)環(huán)境等各類用水，這類工程控制的水體相當(dāng)于一個(gè)完整的河流水系，僅在首次取水口處發(fā)放取水許可證，并不適應(yīng)我國(guó)水資源管理實(shí)際需求和大江大河水資源配置工程格局。實(shí)踐中，我國(guó)農(nóng)業(yè)大中型灌區(qū)大多只在渠首控制樞紐發(fā)一個(gè)證，而二級(jí)取用水戶不發(fā)證，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)取水許可發(fā)證偏少、取水許可發(fā)證不到位的問(wèn)題。從全國(guó)來(lái)看，由于對(duì)“取水”內(nèi)涵理解不一致，部分省份發(fā)證規(guī)范性不足，亟待進(jìn)一步界定“取水”的定義及范疇，規(guī)范取用水行為。

3.2 關(guān)于對(duì)區(qū)域用水總量指標(biāo)管控的支撐

取水許可審批發(fā)證和發(fā)證后監(jiān)督管理，是從水資源配置和用水監(jiān)管兩個(gè)方面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度、嚴(yán)控區(qū)域用水總量指標(biāo)的重要支撐手段。審批發(fā)證方面，取水許可管理制度中對(duì)不許可、不收費(fèi)的取用水監(jiān)管規(guī)定不夠明確，例如，對(duì)農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)生活等少量用水情形，未明確不辦理取水許可的取水限額規(guī)定，導(dǎo)致各地方在取水許可管理實(shí)踐中存在爭(zhēng)議，部分取水戶無(wú)證取水。發(fā)證后監(jiān)督管理方面，取水許可審批發(fā)證后通過(guò)取用水計(jì)量監(jiān)測(cè)等方式實(shí)施監(jiān)管，落實(shí)用水總量控制。但是，由于取水許可管理制度中存在區(qū)域用水總量監(jiān)測(cè)及發(fā)布監(jiān)測(cè)結(jié)果的權(quán)限與程序不明確、區(qū)域用水總量控制指標(biāo)和監(jiān)督考核等相關(guān)規(guī)定不明確等問(wèn)題，開展取用水計(jì)量監(jiān)測(cè)相關(guān)工作的制度層面支撐不夠，導(dǎo)致對(duì)區(qū)域用水總量監(jiān)督管理和考核不到位，不利于區(qū)域用水總量的有效管控。

3.3 關(guān)于與水資源稅改革的關(guān)系

目前，水資源稅改革試點(diǎn)正在河北、北京、四川等10個(gè)省級(jí)行政區(qū)開展，未來(lái)將在全國(guó)推廣。2006年開始實(shí)施的《取水許可和水資源費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》與水資源稅改革的需求存在一定差距，在水資源稅改革試點(diǎn)省份的實(shí)踐中凸顯了一些問(wèn)題，具體表現(xiàn)為：一是取水許可用途分類與稅額標(biāo)準(zhǔn)分類不匹配，部分地區(qū)取水許可證登記表中的用途分類不夠細(xì)致，與水資源稅額標(biāo)準(zhǔn)分類無(wú)法對(duì)應(yīng)，增大了水資源稅征收困難[12]；二是取水許可管理部門與稅務(wù)、財(cái)政等部門之間的協(xié)調(diào)關(guān)系、管理程序和職責(zé)權(quán)限不明確，水資源管理相關(guān)信息和納稅人申報(bào)信息等的對(duì)接、共享不到位，稅改期間，水資源稅收入全部歸屬試點(diǎn)省份，對(duì)水行政主管部門經(jīng)費(fèi)支出統(tǒng)籌安排和保障的相關(guān)規(guī)定仍不夠明確，不利于水行政主管部門開展支撐水資源稅改革的相關(guān)工作。

4 對(duì)策建議

針對(duì)前述取水許可管理制度中存在的問(wèn)題，立足新形勢(shì)新要求，以《取水許可和水資源費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》的修訂為切入點(diǎn)，筆者提出以下進(jìn)一步完善的對(duì)策建議。

4.1 進(jìn)一步界定“取水”的定義及范疇

《取水許可和水資源費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》中對(duì)“取水”的定義及范疇不夠完善，導(dǎo)致了取水許可發(fā)證不到位等問(wèn)題。建議結(jié)合我國(guó)國(guó)情、水情和大江大河水資源配置工程格局，補(bǔ)充完善對(duì)“取水”的定義，進(jìn)一步擴(kuò)大有關(guān)區(qū)域性或流域性供水水資源配置工程等內(nèi)涵范疇，進(jìn)一步明確取水許可發(fā)證范圍?？蓪?duì)“取水”的定義修改為：取水，是指利用取水工程或設(shè)施直接從江河湖泊或地下，以及從國(guó)家水工程控制的水體(或人工水系)取用水資源。

4.2 進(jìn)一步明確區(qū)域用水總量管控的規(guī)定

《取水許可和水資源費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》對(duì)取水許可審批發(fā)證和發(fā)證后監(jiān)督管理的相關(guān)規(guī)定不完善，不利于區(qū)域用水總量管控。建議：一是進(jìn)一步明確不需要申領(lǐng)取水許可的農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)生活等少量取水的限額規(guī)定，封堵限額以上取水量少的取水戶不申領(lǐng)取水許可證的漏洞，改善取水許可發(fā)證不到位的狀況；二是加強(qiáng)對(duì)行政區(qū)用水總量監(jiān)測(cè)工作的制度層面支撐力度，進(jìn)一步明確對(duì)用水總量實(shí)施監(jiān)測(cè)及監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)發(fā)布的權(quán)限與程序等，保障對(duì)行政區(qū)域用水總量監(jiān)測(cè)工作的順暢、有序開展；三是豐富完善區(qū)域用水總量控制的具體內(nèi)容，進(jìn)一步明確對(duì)用水總量控制中有關(guān)水量水質(zhì)水生態(tài)管理指標(biāo)內(nèi)容和監(jiān)督考核程序等的規(guī)定，增強(qiáng)區(qū)域用水總量控制的針對(duì)性和可操作性，強(qiáng)化對(duì)用水總量的管控。

4.3 進(jìn)一步協(xié)調(diào)好與水資源稅改革的關(guān)系

水資源稅改革即將全面推開[13]，應(yīng)進(jìn)一步協(xié)調(diào)好《取水許可和水資源費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》與水資源稅改革的關(guān)系。一是加快研究并修改完善取水許可用途分類和水資源稅額標(biāo)準(zhǔn)分類，以便做到兩者匹配、協(xié)調(diào)統(tǒng)一，保障水資源精細(xì)化管理和水資源稅征管工作開展；二是進(jìn)一步理順?biāo)姓鞴懿块T開展取水許可管理與稅務(wù)、財(cái)政部門進(jìn)行水資源稅征管之間的銜接關(guān)系[14]，明確取水許可管理部門與稅務(wù)、財(cái)政等部門之間的協(xié)調(diào)關(guān)系、管理程序和職責(zé)權(quán)限，做好水行政主管部門相關(guān)經(jīng)費(fèi)支出的財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌和保障，從取水許可管理制度層面進(jìn)一步做好對(duì)水資源稅改革工作的基礎(chǔ)支撐。