論民事申訴與民事檢察監(jiān)督的關系協(xié)調

金 石

(1.甘肅省人民檢察院 法律政策研究室，蘭州 730040；2.甘肅政法大學 甘肅省依法推進社會治理研究中心，蘭州 730070)

提要： 民事申訴是《中華人民共和國民事訴訟法》為當事人提供的一種法定權利救濟途徑，也是審判機關訴訟活動的一種社會監(jiān)督方式；民事檢察監(jiān)督作為審判機關訴訟活動重要的法定外部監(jiān)督方式，是民事訴訟當事人救濟其合法權益的重要司法救濟途徑，二者在立法上具有目標的統(tǒng)一性、程序的關聯(lián)性、功能的互補性和法律后果的獨立性，民事申訴在理念、監(jiān)督模式、處理案件的方式等方面也對民事檢察監(jiān)督產(chǎn)生了深刻影響。與此同時，民事申訴程序與民事檢察監(jiān)督程序在立場、適應實踐要求、權能配置的對應性等方面也存在結構性問題，需要在二者的價值功能、權能配置和程序銜接上加強協(xié)調，以促進民事申訴程序和民事檢察監(jiān)督程序的科學化、規(guī)范化和法治化，實現(xiàn)二者的相輔相成、相互結合。

民事申訴與民事檢察監(jiān)督是我國民事審判監(jiān)督制度的重要組成部分，二者既相互獨立，又相互關聯(lián)、相互影響。在現(xiàn)行民事申訴制度的影響下，當事人申訴申請監(jiān)督成為民事檢察監(jiān)督的主要案件來源，當事人的申訴請求成為民事檢察監(jiān)督的主要審查內容，申訴一方當事人的實體權益能否得到維護，成為民事檢察監(jiān)督是否抗訴或制發(fā)檢察建議的標準，平息紛爭、法院改判的案件數(shù)量成為民事檢察監(jiān)督效果的檢驗依據(jù)，民事檢察監(jiān)督實踐偏離了制度設計的初衷和方向，變相成為民事申訴當事人權益的救濟程序和審判機關內部監(jiān)督程序的補充程序[1]。在此情形下，研究民事申訴如何科學、有效地影響民事檢察監(jiān)督，如何使民事申訴制度要求在民事檢察監(jiān)督實踐中得到全面、有效落實，如何充分、有效地實現(xiàn)民事檢察監(jiān)督對于民事申訴制度的保障功能，值得認真思考和探究。唯此，才能夠在促進民事申訴與民事檢察監(jiān)督實現(xiàn)各自獨立價值功能的同時，促進二者合力實現(xiàn)民事審判監(jiān)督制度乃至民事訴訟制度的整體價值目標。

一、民事申訴與民事檢察監(jiān)督的相互關系

《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)中關于民事申訴和民事檢察監(jiān)督的內容主要規(guī)定在第十六章“民事審判監(jiān)督程序”中，最高人民檢察院2021年8月1日起開始實施的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》(以下簡稱《監(jiān)督規(guī)則》)對之進行了細化、完善，分析這些規(guī)定，民事申訴與民事檢察監(jiān)督的關系主要體現(xiàn)在四個方面：

(一)目標的統(tǒng)一性

第一，共同實現(xiàn)權利救濟。民事申訴的直接目的是請求人民法院或申請人民檢察院履行監(jiān)督職能促使人民法院啟動再審程序，糾正當事人認知中的“錯誤”裁判，救濟其在該“錯誤”裁判中未能得到司法救濟的合法權益，獲得實體法上的具體法律地位或具體法律效果，請求權利保護和權利救濟是其本質要求?！睹袷略V訟法》規(guī)定民事檢察監(jiān)督程序的背景之一是民事訴訟活動中存在金錢案、人情案和關系案，需要借助檢察機關的外部監(jiān)督，在一定程度上遏制司法不公現(xiàn)象，給予當事人多一種救濟手段[2]233。因此，對應當事人權利救濟的請求，實現(xiàn)權利救濟也是民事檢察監(jiān)督的價值追求。

第二，共同尋求裁判真實?，F(xiàn)行民事訴訟制度下，民事申訴意欲救濟的實體權益和保障的法律地位必須通過啟動再審，使得原生效裁判認定的案件事實回歸“真相”來實現(xiàn)；民事檢察監(jiān)督維護司法公正，維護國家法律的統(tǒng)一正確實施，必須通過確定生效裁判所依據(jù)的案件事實是否真實，審判權是否公正行使來決定是否進行監(jiān)督、如何監(jiān)督。《民事訴訟法》規(guī)定當事人申請監(jiān)督和民事檢察監(jiān)督啟動的核心條件都是“已生效的判決、裁定確有錯誤”，這恰恰體現(xiàn)了民事申訴與民事檢察監(jiān)督追求裁判真實，保障裁判“正確”的一致性。

第三，共同追求司法效率?！睹袷略V訟法》第209條規(guī)定當事人已向人民法院申請再審為向人民檢察院申請監(jiān)督的前置條件；當事人向人民檢察院申請檢察建議或抗訴，已經(jīng)檢察機關審查處理的，不得再次向人民檢察院申請檢察建議或抗訴；檢察機關審查監(jiān)督申請必須在三個月內作出決定。這些都充分體現(xiàn)了民事申訴與民事檢察監(jiān)督對于司法效率的共同追求，目的是防止重復申訴和審查監(jiān)督申請久拖不決，使得當事人向人民法院申訴與向人民檢察院申請監(jiān)督等民事申訴各個環(huán)節(jié)更加有機銜接，司法資源盡可能優(yōu)化配置、有效利用。

第四，共同維護司法公正。我國民事訴訟制度規(guī)定民事申訴程序，是基于當事人的公平審判權受到侵害的事實[3]，而公正審判請求權是公平審判權的重要內容[4]。換言之，如果審判機關能夠公正司法，平等對待當事人，保障雙方當事人充分行使各項訴訟權利，保證裁判的公平、合理，就無需規(guī)定民事申訴程序。由此，維護司法公正不僅是民事檢察監(jiān)督程序設立的基礎，也是民事申訴程序設立的價值追求，是當事人請求救濟的合法權益得以實現(xiàn)的根本保障。

(二)程序的關聯(lián)性

一方面，民事申訴是民事檢察監(jiān)督案件的重要來源。《民事訴訟法》第209條規(guī)定：“有下列情形之一的，當事人可以向人民檢察院申請檢察建議或抗訴：(一)人民法院駁回再審申請的；(二)人民法院逾期未對再審申請作出裁定的；(三)再審判決、裁定有明顯錯誤的。人民檢察院對當事人的申請應當在三個月內進行審查，作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定。當事人不得再次向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴?！绷硪环矫?，民事檢察監(jiān)督是民事申訴請求實現(xiàn)的重要途徑。根據(jù)《民事訴訟法》第209條的規(guī)定，當事人向人民法院申請再審，人民法院駁回再審申請的，或者逾期未對再審申請作出裁定的，或者再審判決、裁定有明顯錯誤的，當事人可以向人民檢察院申請檢察監(jiān)督，當事人向檢察機關申請檢察監(jiān)督是當事人尋求公力救濟的重要途徑。

(三)功能的互補性

第一，二者在權能上相互補充。為進一步暢通民事申訴渠道，彌補非正當行使的審判權對民事起訴權、民事上訴權等民事訴權的侵害，《民事訴訟法》第199條、第201條規(guī)定，當事人認為有錯誤的已生效判決、裁定，提出證據(jù)證明已生效的調解書違反自愿原則或調解協(xié)議內容違法的，均可以向人民法院申請再審。民事審判監(jiān)督制度之所以產(chǎn)生，很大程度上就是為了保障當事人申請人民法院再審的權利。然而，自我糾錯畢竟是艱難的，再審法官受社會閱歷、認知水平、實踐經(jīng)驗等因素的影響，也不可能使所有必須糾正的錯誤裁判都得以糾正。民事檢察監(jiān)督程序的設置則為這些問題的解決提供了補救途徑。當事人申請人民法院再審后，如果人民法院審查再審申請是合法、正確的，自我糾錯機制發(fā)揮作用，糾正了確有錯誤也確有必要糾正的裁判，則民事檢察監(jiān)督是旁觀的、沉默的；反之，當事人可以申請檢察監(jiān)督，檢察監(jiān)督將發(fā)揮補救功能，盡可能保障當事人的申訴權得到公正對待。民事申訴對于民事檢察監(jiān)督權能的運行，也具有相似的補充作用。根據(jù)《民事訴訟法》第208條的規(guī)定，民事檢察監(jiān)督是一種事后監(jiān)督，這就決定了檢察機關對于審判權的行使狀況和民事訴訟活動沒有直接的知情渠道。《民事訴訟法》第209條關于當事人向檢察機關申請監(jiān)督的規(guī)定為民事檢察監(jiān)督履行職責提供了案件線索，在一定程度上彌補了民事檢察監(jiān)督知悉權能的立法缺失。

第二，民事申訴引導著檢察機關的辦案方向。根據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》第47條的規(guī)定，人民檢察院審查民事訴訟監(jiān)督案件，對人民法院民事訴訟活動是否合法進行全面審查，其中，申訴人的申請監(jiān)督請求是人民檢察院的審查重點之一?！侗O(jiān)督規(guī)則》第72條第1款規(guī)定，人民檢察院可以因為申請監(jiān)督的自然人死亡、需要等待繼承人表明是否繼續(xù)申請監(jiān)督，申請監(jiān)督的法人或者非法人組織終止、尚未確定權利義務承受人等原因而中止審查；第73條第1款規(guī)定，申請人撤回監(jiān)督申請或者當事人達成和解協(xié)議、聲明放棄申請監(jiān)督權利，且不損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權益的，申請監(jiān)督的自然人死亡(法人或者非法人組織終止)，沒有繼承人或者繼承人放棄申請(終止的法人或非法人沒有權利義務承受人或者權利義務承受人放棄申請)，且沒有發(fā)現(xiàn)其他應當監(jiān)督的違法情形的，人民檢察院應當終結審查。這意味著在檢察機關依申請履行民事檢察監(jiān)督職能時，當事人申請監(jiān)督的內容是民事檢察監(jiān)督審查的切入點，指引著審查的方向；當事人在檢察機關審查案件期間，對于監(jiān)督申請的處理方式，影響著檢察機關對案件的審查處理態(tài)度，決定著案件辦理的進程。另外，檢察機關對于大部分民事申訴案件作息訴處理，民事申訴的內容使得檢察機關得以了解當事人進行民事訴訟的真正目的，從而制定息訴服判的工作策略，找到恰當?shù)那腥朦c，采取適當?shù)姆绞?，有效達到息訴服判的目的。

(四)法律后果的獨立性

第一，民事申訴不必然啟動檢察機關向法院提出抗訴或檢察建議的法律后果。根據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》第93條、第103條、第109條的規(guī)定，如果檢察機關受理了當事人的監(jiān)督申請后，經(jīng)審查，認為當事人的監(jiān)督申請不符合抗訴條件的，或者認為當事人申請監(jiān)督的審判人員違法行為認定依據(jù)不足、民事執(zhí)行活動不存在違法情形的，檢察機關應當作出不支持監(jiān)督申請決定。當事人的申訴具有一定的風險，即使監(jiān)督申請不被檢察機關支持，也不能以其申訴權對抗檢察機關的監(jiān)督權。

第二，民事申訴事由不必然是民事檢察監(jiān)督事由。根據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》第47條的規(guī)定，人民檢察院審查民事申訴監(jiān)督案件，遵行全面審查原則，即雖然民事申訴人的監(jiān)督申請是檢察機關的審查重點之一，但檢察機關審查當事人的申請監(jiān)督請求是否成立，是一種中立的審查，目的是判斷人民法院審判權的行使是否合法，即使檢察機關作出的不支持監(jiān)督申請或抗訴、提出檢察建議的決定不利于當事人，即使檢察機關抗訴或提出檢察建議的理由與當事人的申請監(jiān)督理由不一致，檢察機關亦以監(jiān)督職能為先，否則僅考慮當事人的利益則難逃混淆自身職責定位之嫌。

第三，民事申訴撤回不必然影響民事檢察監(jiān)督進程。根據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》第75條第1款的規(guī)定，只有在監(jiān)督申請撤回不損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權益的，且檢察機關在審查期間沒有發(fā)現(xiàn)其他應當監(jiān)督的違法情形的，人民檢察院才應當終結審查。當事人對監(jiān)督申請的撤回、變更、放棄，雖然對民事檢察監(jiān)督的進程有一定影響，但并不產(chǎn)生人民檢察院終結審查的必然法律后果。

二、民事申訴影響民事檢察監(jiān)督的主要表現(xiàn)

隨著法治的發(fā)展，民事申訴的憲法定位逐步落實，內容不斷完善。而與此同時，民事檢察監(jiān)督制度完善的步伐卻相對緩慢。在此情形下，相對明確、與民事檢察監(jiān)督密切相關的民事申訴制度立法內容成為人們認識民事檢察監(jiān)督的重要參照，影響著民事檢察監(jiān)督的理念、模式和對爭議問題的處理，影響著民事檢察監(jiān)督的運行狀況、效果和公信力。

(一)民事申訴對于民事檢察監(jiān)督理念的影響

第一，居中監(jiān)督，保障當事人平等的訴訟地位?！睹袷略V訟法》規(guī)定當事人可以向檢察機關提出監(jiān)督申請，意味著民事訴訟活動中任何一方當事人都可以成為民事申訴主體，體現(xiàn)了各方當事人在民事訴訟中平等的申訴地位。與民事申訴程序這一要求保持一致性和緊密銜接，《監(jiān)督規(guī)則》第47條要求檢察機關應當對各方當事人的申請監(jiān)督請求均予以審查，僅以法律為依據(jù)，尊重事實和證據(jù)，在民事檢察監(jiān)督中秉持與各方當事人等距的居中監(jiān)督理念，目的是避免檢察機關因當事人申請監(jiān)督而成為申訴一方當事人的代理人，保障公正監(jiān)督，保障當事人在民事訴訟活動中的平等地位。

第二，有限監(jiān)督，對應申訴的有限救濟功能。根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，民事申訴只能針對已經(jīng)生效的民事判決、裁定、調解書進行，且申訴結果具有不確定性；《民事訴訟法》第209條將當事人向法院申請再審作為當事人申請檢察監(jiān)督的前置條件，且要求當事人申請檢察監(jiān)督以一次為限，體現(xiàn)了民事申訴救濟功能的有限性。對應這一要求，民事檢察監(jiān)督實踐也強調有限監(jiān)督?！睹袷略V訟法》第208條規(guī)定民事檢察監(jiān)督為事后監(jiān)督，《監(jiān)督規(guī)則》對檢察機關依職權監(jiān)督的范圍進行了限制，目的是促使當事人充分運用上訴和申請人民法院再審等權利，避免民事檢察監(jiān)督權作為一種公權力過早地介入民事訴訟活動，對裁判的既判力、程序的安定性及司法的權威性造成過度侵害，浪費有限的司法資源。

第三，多元監(jiān)督，滿足多樣化的申訴訴求?！睹袷略V訟法》第209條規(guī)定當事人向人民法院申請再審后，只要具有該條規(guī)定的“人民法院駁回再審申請”“逾期未對再審申請作出裁定”“再審判決、裁定有明顯錯誤”等三種情形之一，仍然可以向人民檢察院申請監(jiān)督。根據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》的規(guī)定，當事人不僅可以針對生效的民事判決、裁定、調解書申請檢察監(jiān)督，還可以申請檢察機關對違法民事審判行為、民事訴訟活動中的違法行為進行監(jiān)督，體現(xiàn)了民事申訴程序鼓勵當事人充分表達訴求、全方位監(jiān)督司法權力的司法民主精神。而檢察機關為滿足多樣化的申訴訴求，也應當多維思考，多措并舉，靈活運用各種監(jiān)督方式多元監(jiān)督，充分、有效履行民事檢察監(jiān)督職能，維護司法公正，維護當事人合法權益。

第四，全面監(jiān)督，終局監(jiān)督主義的貫徹落實?！睹袷略V訟法》規(guī)定當事人向人民法院申請再審，在相關法定條件發(fā)生后，才能夠向檢察機關申請監(jiān)督，且當事人向人民檢察院申請抗訴或檢察建議以一次為限，這使得民事檢察監(jiān)督成為當事人向司法機關尋求公力救濟的終極司法途徑。同時，要求檢察機關履行民事檢察監(jiān)督職能，必須全面審查案件事實、證據(jù)、程序等各個方面和一審、二審、再審等各個環(huán)節(jié)，以此充分發(fā)揮民事檢察監(jiān)督對于當事人合法權益和司法公正的終極保障作用。

(二)民事申訴對于民事檢察監(jiān)督模式的影響

我國民事訴訟模式正處于由職權主義向當事人主義的轉換中[5]，民事申訴程序的很多內容體現(xiàn)了這種態(tài)勢。實踐中，民事檢察監(jiān)督模式受其影響，也在許多方面體現(xiàn)了當事人主義思想。

第一，“不告不理”為主的受案模式?！睹袷略V訟法》和《監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定了檢察機關“依當事人申請監(jiān)督”和“依職權啟動監(jiān)督”兩種監(jiān)督方式?！睹袷略V訟法》對于檢察機關“依職權啟動監(jiān)督”的條件、途徑等并無具體規(guī)定，《監(jiān)督規(guī)則》第37條則規(guī)定，具有下列情形之一的民事案件，人民檢察院應當依職權進行監(jiān)督：(一)損害國家利益或者社會公共利益的；(二)審判、執(zhí)行人員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等行為的；(三)當事人存在虛假訴訟等妨害司法秩序行為的；(四)人民法院作出的已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事公益訴訟判決、裁定、調解書確有錯誤，審判程序中審判人員存在違法行為，或者執(zhí)行活動存在違法情形的；(五)依照有關規(guī)定需要人民檢察院跟進監(jiān)督的；(六)具有重大社會影響等確有必要進行監(jiān)督的情形?！侗O(jiān)督規(guī)則》對檢察機關“依職權啟動監(jiān)督”的條件和范圍作了嚴格限制，使得檢察機關“依職權啟動監(jiān)督”的情形并不多見。與此同時，《民事訴訟法》第209條明確規(guī)定了當事人申請監(jiān)督的條件、范圍和程序，《監(jiān)督規(guī)則》更是專章對當事人申請監(jiān)督的程序進行了細化，使得實踐中當事人申請監(jiān)督成為民事檢察監(jiān)督受理案件的主要來源①。2020年，甘肅省人民檢察院依職權受理的民事檢察監(jiān)督案件數(shù)僅為依當事人申請監(jiān)督受理的民事檢察監(jiān)督案件數(shù)的1/14。

第二，救濟當事人權利為主的審查模式?！睹袷略V訟法》規(guī)定了當事人向人民法院申請再審和當事人向檢察機關申請抗訴及檢察建議的并行申訴模式，并規(guī)定人民法院決定再審的事由與人民檢察院決定抗訴或提出檢察建議的事由為同一事由?，F(xiàn)行《民事訴訟法》第209條規(guī)定了當事人向人民法院申請再審是當事人向人民檢察院申請監(jiān)督的前置程序，使得實踐中當事人從自身利益出發(fā)，將民事檢察監(jiān)督作為其申請人民法院再審后的補救程序，造成檢察機關若不支持其監(jiān)督請求，當事人就常常會申訴不止，上訪不止。在此情況下，民事檢察監(jiān)督常以當事人申請監(jiān)督請求尤其是涉及其實體權益的請求是否成立作為審查的重點，在決定是否抗訴時，即使案件不能夠充分滿足抗訴條件，為了給當事人一個權利救濟的機會，或者為了避免作出不支持監(jiān)督?jīng)Q定后當事人纏訴纏訪，也時常會勉強提出再審檢察建議或者勉強進行抗訴，民事檢察監(jiān)督救濟當事人合法權益的價值功能位序反而居于保障審判權公正行使的價值功能位序之上。

第三，申訴人為中心的審結模式。民事檢察監(jiān)督以當事人申訴為主要案源，當事人向檢察機關申訴又懷有救濟其權益的期望，因此實踐中形成了檢察機關決定不抗訴或不提出檢察建議，只向申請監(jiān)督的一方當事人作出《不支持監(jiān)督申請》的書面答復和解釋。一方面體現(xiàn)了司法民主化要求下檢察機關對當事人的尊重，另一方面也可能使民事檢察監(jiān)督偏離其本位和客觀公正立場②。

(三)民事申訴對于民事檢察監(jiān)督案件處理的影響

第一，價值衡量上，追求實體正義強于追求程序正義。《民事訴訟法》第200條規(guī)定了13種抗訴情形，有實體方面的也有程序方面的。實踐中，多數(shù)辦案人認為當事人向檢察機關申請監(jiān)督，主要目的就是救濟其實體權益。程序是為實體服務的，如果審判機關程序違法，例如存在違法公告送達、終結訴訟、剝奪當事人辯論權、舉證權利等情形的，如果未影響到實體公正，就沒有必要耗費大量的司法資源，運用比較激烈的抗訴方式來予以糾正。對于此類案件，檢察機關一般僅運用檢察建議甚至僅以口頭建議的方式來予以糾正③。

第二，處理方式上，盡量避免申訴不服上訪風險。民事檢察監(jiān)督案件辦理中，常在提出審查意見前填寫案件風險評估表，進行民事申訴案件風險告知等；一些案件中，為了追求辦案的政治效果和社會效果，對弱勢一方當事人網(wǎng)開一面，成為辦案的常用方法。如某道路交通事故人身損害賠償案中，擺某負事故的全部責任，但擺某在事故中已死亡，事故還導致另外兩名被害人孔某、李某重傷，于是法院終審判決擺某肇事車輛掛靠的某交通公司賠償孔某、李某事故損失，并承擔擺某父母、子女的贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費。由于擺某每月只向該交通公司繳納50元的管理費，且只繳納了一個月便肇事死亡，按照法律規(guī)定，某交通公司只應在繳納管理費的范圍內承擔有限連帶責任，并不應當承擔擺某父母、子女的贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費，因此不服法院判決后向檢察機關申訴，但檢察機關認為法院判決雖有錯誤，但有利于支持弱勢群體，故未支持其監(jiān)督申請。

第三，對于民事檢察監(jiān)督有限監(jiān)督的“度”的把握，將監(jiān)督能夠救濟申訴人合法權益的程度作為重要考量因素。實踐中，“抗大(標的額)不抗小”“抗重(情節(jié))不抗輕”成為民事檢察監(jiān)督案件審查的普遍潛規(guī)則。對于標的額小、情節(jié)輕、只涉及程序違法的案件，一般不支持監(jiān)督申請，或者僅采用檢察建議的方式進行監(jiān)督。一方面體現(xiàn)了民事檢察監(jiān)督的有限性和謙抑性，有利于合理利用司法資源，另一方面也造成了選擇性監(jiān)督，有損法律適用的平等性和民事檢察監(jiān)督的公信力。

三、民事申訴影響民事檢察監(jiān)督的結構性問題

現(xiàn)行民事申訴制度疏通了當事人申訴申請檢察監(jiān)督的渠道，規(guī)范了當事人申請檢察監(jiān)督和檢察機關審查民事申訴案件的模式、程序、范圍、事由、期限和法律后果等，對于促進民事申訴制度和民事檢察監(jiān)督制度乃至民事審判監(jiān)督制度的功能實現(xiàn)具有積極意義。與此同時，民事申訴制度的內容也與民事檢察監(jiān)督制度產(chǎn)生了結構性矛盾，在立法關于民事檢察監(jiān)督制度的規(guī)定不完善的情形下，造成了民事檢察監(jiān)督認識和操作上的誤區(qū)，影響了民事申訴制度要求在民事檢察監(jiān)督實踐中的全面、有效落實，導致了民事檢察監(jiān)督對于民事申訴制度的保障功能得不到充分有效發(fā)揮。

(一)民事申訴程序與民事檢察監(jiān)督的立場反思

第一，民事檢察監(jiān)督是不是一種救濟性監(jiān)督？如果是，是以“救濟”為本位，還是以“監(jiān)督”為本位？民事申訴要求民事檢察監(jiān)督救濟其權利，《民事訴訟法》關于民事申訴申請檢察監(jiān)督的程序將檢察監(jiān)督的救濟功能提升到顯著位置。然而，民事申訴當事人的權利救濟過程，是確定民事責任的過程，而檢察機關的監(jiān)督只可能引起再審程序，檢察機關并不參與確定民事責任的過程。確定民事權利和義務的歸屬，決定如何恢復、補償受侵害者的權利，只能通過審判機關履行審判職能來實現(xiàn)。因此，民事檢察監(jiān)督本身的性質決定了其權利救濟手段并不能滿足民事申訴對民事檢察監(jiān)督的權利救濟要求。

第二，民事申訴要求民事檢察監(jiān)督有限監(jiān)督，但“有限”的功能在于“限權”還是“控權”？一方面，《民事訴訟法》賦予檢察機關對民事訴訟活動各個階段、各類行為監(jiān)督的權力，以此保障訴權盡可能不受審判權的侵害；另一方面，該法第209條又限定了民事檢察監(jiān)督程序的啟動條件、當事人申請監(jiān)督的對象和當事人申請監(jiān)督的次數(shù)，用以防止檢察機關過度介入民事訴訟活動，不當干涉當事人的處分權，破壞民事訴訟中雙方當事人在訴訟結構中的平等地位，使得民事檢察監(jiān)督被賦予保障訴權的職責卻不具備實現(xiàn)保障功能的權力和手段。然而，民事檢察監(jiān)督的對象是人民法院的審判行為而非當事人之間的具體爭議內容，檢察機關介入民事訴訟不以申訴理由為限，亦不以幫助當事人申請監(jiān)督成功為目的，而是為了推動因不公正審判而失衡的訴訟結構恢復平衡，是為了實現(xiàn)民事訴訟雙方當事人的平等，而非破壞這種平等；檢察機關提出抗訴或檢察建議只具有啟動或建議啟動再審程序的效力，而非直接對當事人的權利、義務重新確定，對其責任重新劃分。因此，除非檢察機關濫用職權，否則，民事檢察監(jiān)督權在依法行使的條件下，本身并不會不當干涉當事人的處分權，破壞民事訴訟中雙方當事人在訴訟結構中的平等地位，侵害公民合法權益。目前，民事檢察監(jiān)督在立法上缺乏有效的外部制約監(jiān)督體系，容易被濫用，因此，有限監(jiān)督的“限制”手段應當著重于“控權”，而非民事申訴程序要求的“限權”，即通過訴訟制約的方法使得“法官與檢察官彼此監(jiān)督制約，保障司法權限行使的客觀性與合理性”[6]。一味地削減民事檢察監(jiān)督權，限制其行使的范圍和力度，只會使相對于強大的審判權本就羸弱的民事檢察監(jiān)督權更加難以滿足履行職責的需要，當然也難以通過維護司法公正回應當事人申請監(jiān)督的訴求。

第三，將民事檢察監(jiān)督程序設定為當事人權益救濟的司法終局性程序的合理性？根據(jù)《民事訴訟法》第209條的規(guī)定，當事人向人民檢察院申請抗訴或再審檢察建議，均需經(jīng)過人民法院對案件的再審環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了監(jiān)督謙抑原則下的訴權救濟、審判監(jiān)督和檢察監(jiān)督在制度構建和適用上的遞進關系[7]，民事檢察監(jiān)督由此具有了當事人權益救濟的司法終局意義。毋庸置疑，從維護審判程序既有成果，保障審判制度功能充分發(fā)揮，節(jié)約司法資源等方面來說，民事檢察監(jiān)督應當保持對審判權的謙抑態(tài)度，民事申訴程序的這一規(guī)定具有一定的合理性，但由此將民事檢察監(jiān)督程序定位為審判機關內部監(jiān)督程序之后的終局程序，從而使得民事檢察監(jiān)督程序在事實上成為審判監(jiān)督程序的補充程序、救濟程序，民事檢察監(jiān)督中的檢察機關由此在當事人眼中成為“法官之上的法官”，則不僅與民事檢察監(jiān)督在憲法中的定位相悖，也將在實踐中因民事檢察監(jiān)督的職權、功能(民事檢察監(jiān)督僅是一種程序建議權)無法達到如此高的定位要求而引發(fā)更多的負面效應。

(二)民事申訴程序適應民事檢察監(jiān)督的實踐要求反思

現(xiàn)行《民事訴訟法》中，民事申訴程序對民事檢察監(jiān)督提出了較高的效率要求，如申請檢察監(jiān)督以一次為限，民事檢察監(jiān)督案件審查期限為3個月等。然而，民事檢察監(jiān)督實踐中，相比抗訴監(jiān)督方式，再審檢察建議作為一種同級監(jiān)督方式，具有周期短、更便捷的特點。根據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》的規(guī)定，對于當事人申請監(jiān)督的案件，檢察機關向法院提出再審檢察建議后，如不被采納，可以跟進監(jiān)督，即通過上一級檢察院向其同級法院提出抗訴。這無疑有利于充分保障申訴當事人的合法權益，但在實質上卻與民事申訴程序關于申請檢察監(jiān)督以1次為限的精神及民事檢察監(jiān)督本身關于依職權啟動的程序要求相矛盾，造成了民事檢察監(jiān)督的“兩難”，即檢察機關若在提出的再審檢察建議未被采納后依職權啟動跟進監(jiān)督，再對該案提請上級檢察院抗訴，則有違檢察機關依職權啟動民事檢察監(jiān)督以案件涉及國家利益、社會公共利益為原則的要求，有運用公權力干涉私權利，充當申訴一方當事人代理人之嫌；檢察機關若在提出的再審檢察建議未被采納后，依當事人再次申訴申請檢察監(jiān)督啟動跟進監(jiān)督程序，向上一級檢察院提請抗訴，則有違《民事訴訟法》關于申訴人申請檢察監(jiān)督以一次為限的要求；檢察機關若直接對該案提請抗訴，則未能很好地貫徹效率原則，使得運用再審檢察建議方式可能幾個月就結案的案件，會因提請抗訴，延長監(jiān)督流程幾個月以上；檢察機關若提出再審檢察建議，在檢察建議未被法院采納后不再跟進監(jiān)督，提請抗訴，則當事人可能質疑檢察機關對其權利救濟未能盡到窮盡監(jiān)督的要求。民事申訴程序規(guī)定民事檢察監(jiān)督審查處理期限為3個月也存在類似情況。案件經(jīng)一審、二審、再審等多次審理，當事人仍向檢察機關申請檢察監(jiān)督，說明該案本身就具有相當?shù)膹碗s性。現(xiàn)代法治強調法律的治理功能，要求司法機關不僅要注重案件的法律處理，還要注重案件的政治效果、社會效果。在此情形下，檢察機關審查處理民事申訴案件的流程增多，難度增大，一般會經(jīng)過釋法說理、和解息訴、檢察建議、提請抗訴、抗訴等多個階段，有的案件會經(jīng)過多級檢察院的審查，普遍造成3個月的審查期限不能滿足實踐需要，而規(guī)定民事檢察監(jiān)督的審查期限為3個月，亦不能適應民事檢察監(jiān)督的實踐需要。

(三)民事申訴程序與民事檢察監(jiān)督權能配置的對應性反思

第一，民事檢察監(jiān)督缺乏滿足民事申訴多元化需求的相關權能。民事申訴程序對民事檢察監(jiān)督提出了救濟當事人權益、維護司法公正和以監(jiān)督終結民事糾紛的多元性要求。民商事案件涉及領域廣、數(shù)量大、類型多、實體法律復雜，尤其是民事訴訟監(jiān)督案件通常已經(jīng)過法院終審，很多是經(jīng)過審判委員會會議討論決定的[8]。然而，根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，民事檢察監(jiān)督只能就已生效的民事判決、裁定開展檢察監(jiān)督，監(jiān)督活動基本依賴于案卷，以倒查的方式進行。而此時，很多案情已因歷時久遠而模糊，證據(jù)也因此而多有缺失；民事檢察監(jiān)督也僅具有啟動或建議啟動再審程序的效力，導致民事檢察監(jiān)督并無實質性救濟權力，民事申訴對于民事檢察監(jiān)督的多元化需求難以得到有效回應。

第二，民事檢察監(jiān)督缺乏民事申訴程序要求其終局監(jiān)督的權力制約?！睹袷略V訟法》沒有關于民事檢察監(jiān)督的權力制約規(guī)定，實踐中，民事檢察監(jiān)督權的依法、規(guī)范、公正、廉潔行使主要依靠檢察機關的內部監(jiān)督機制來實現(xiàn)，而檢察機關內部行政管理手段的約束性畢竟有限，檢察機關案件層級監(jiān)督機制又多注重案件質量的把關，對權力行使本身的依法性、規(guī)范性和廉潔性，監(jiān)督的有效性不足。在此情況下，民事申訴制度要求民事檢察監(jiān)督發(fā)揮終局性作用，缺乏民事檢察監(jiān)督權公正行使，使糾紛終結于民事檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)的根本保障。

第三，民事申訴程序要求民事檢察監(jiān)督緩解“申訴難”與民事檢察監(jiān)督的權能范圍不相稱?！睹袷略V訟法》第200條規(guī)定的監(jiān)督事由雖有13項，但相對于《民事訴訟法》第209條，僅對當事人向檢察機關申請監(jiān)督設置了一些程序性條件，范圍狹窄得多。民事申訴程序中當事人申請監(jiān)督的范圍與民事檢察監(jiān)督的范圍明顯不對稱，導致民事檢察監(jiān)督受案數(shù)量居高不下，成案率卻相對較低，致使民事申訴當事人對民事檢察監(jiān)督的期望值較高，但得到的回應卻常大失所望，不僅不利于從根本上解決“申訴難”問題，反而從形式上放大了“申訴難”的表象，影響了申訴效率和民事檢察監(jiān)督效果。

四、系統(tǒng)思維下協(xié)調民事申訴與民事檢察監(jiān)督的構想

民事申訴與民事檢察監(jiān)督雖然是民事審判監(jiān)督制度體系內兩個獨立的制度，但二者在法理上相互關聯(lián)，理念上相互融通，運行中相互影響，效果上相互制約。因此，應當運用系統(tǒng)思維，協(xié)調好民事申訴與民事檢察監(jiān)督各個要素之間的關系，如此才能促進二者的共同發(fā)展，合力實現(xiàn)二者的整體價值目標。

(一)協(xié)調民事申訴程序與民事檢察監(jiān)督程序的價值功能

第一，修正民事檢察監(jiān)督受理當事人申請監(jiān)督的條件。民事檢察監(jiān)督以個案的方式對審判權進行監(jiān)督，不可避免地對當事人的權利形成影響，從而具有一定的權利救濟性質。但是在權利救濟與公權力監(jiān)督之間，二者的地位是不同的，公權力監(jiān)督是民事檢察監(jiān)督的主要內涵，而權利救濟只是一個客觀結果[9]。因此，應在程序設置上回歸民事檢察監(jiān)督性質的本位。建議立法將當事人申請檢察監(jiān)督的條件與當事人申請再審的條件予以區(qū)分，規(guī)定“當事人認為人民法院在民事訴訟活動中違法”為當事人申請檢察監(jiān)督的條件。這里，當事人所“認為”的民事訴訟活動中的審判違法行為，可以發(fā)生在任何階段，當事人申請檢察監(jiān)督也不應只局限于判決、裁定生效后，而可以是訴前、訴中的任何時段，以保障檢察機關及時監(jiān)督，預防和阻止人民法院違法行為的后果發(fā)生[10]。這既符合檢察機關監(jiān)督法律統(tǒng)一、正確實施的職能定位，也因檢察機關具有建議法院內部紀檢監(jiān)察部門、紀檢監(jiān)察機關處理違法行為和查處職務犯罪的權能，能夠保障當事人請求監(jiān)督的適法訴求通過檢察監(jiān)督得以落實，實現(xiàn)檢察機關的權責統(tǒng)一。

第二，區(qū)分民事再審與民事抗訴的事由。根據(jù)現(xiàn)行《民事訴訟法》的規(guī)定，以保障當事人實體權利為主要目的的民事再審事由與以維護公正的私法秩序為目的的民事抗訴事由是同一的，均為《民事訴訟法》第200條規(guī)定的13種情形，混淆了民事再審程序與民事檢察監(jiān)督程序的性質和功能。應當根據(jù)二者的不同性質和功能區(qū)分二者的事由，實現(xiàn)二者各司其職，功能互補。具體的區(qū)分標準應當為貫徹民事審判二審終審制的基本原則，維護裁判的既判力和司法機關的權威性，圍繞民事再審程序的特點(即重在判明是非、確定責任)，以再審維護當事人實體權益的絕對必要性為標準確定民事再審的事由。凡是由于審判機關和當事人主觀原因以外的事由，如判決、裁定生效后發(fā)現(xiàn)新證據(jù)，案件在終審期間具有法定中止事由，但當事人因不可抗力未能申請法院中止審理，未能充分行使訴訟權利等，應規(guī)定為民事再審的事由；凡屬審判機關主觀造成的違法行為，如《民事訴訟法》第200條第1款第2項至第13項的事由，鑒于檢察機關具有監(jiān)督法律統(tǒng)一、正確實施的職責，實踐中審判機關內部自我糾錯的艱難，都應從民事再審事由中剝離出去，規(guī)定為民事檢察監(jiān)督的事由。此外，《民事訴訟法》第208條賦予了檢察機關有限的公益守護人職責，參照國際上普遍將檢察機關作為公益代表的通例，民事訴訟活動損害國家利益、社會公共利益也應當成為檢察機關抗訴的事由[11]，以此體現(xiàn)民事再審制度與民事檢察監(jiān)督制度在民事訴訟制度中的不同性質和獨立地位，實現(xiàn)民事訴訟制度體系內資源的有機整合，效益的有效優(yōu)化。

(二)完善民事檢察監(jiān)督保障民事申訴功能實現(xiàn)的權能配置

第一，賦予檢察機關了解民事訴訟活動違法行為的知悉權。民事檢察監(jiān)督如果只是一種事后監(jiān)督，檢察機關便不能親歷民事訴訟過程，無法了解庭審活動，不能聽取當事人的陳述和辯解，檢察機關對于監(jiān)督對象即法院的審判活動難以有充分的了解，其監(jiān)督活動必然帶有一定的盲目性，不僅導致檢察機關不能及時防范和阻止法院違法行為帶來的后果，而且常常因檢察機關審查案件局限于閱卷審查而導致與審判實際脫節(jié)，勞而無功甚至造成錯誤監(jiān)督。實踐中，檢察機關為了克服事后監(jiān)督、閱卷審查對于了解案件審理真實情況的局限性，常采取對各方當事人一一詢問和與監(jiān)督對象溝通、了解情況的方式，這些方式加大了工作量，有時會導致違法的審判人員和與之相關的當事人的警覺，進而提前防范，檢察機關即使發(fā)現(xiàn)違法線索也難以提取到真實、有效的證據(jù)。因此，應當賦予檢察機關訴前監(jiān)督、訴中監(jiān)督的權力，規(guī)定檢察機關有權出席民事訴訟任何階段的活動，包括一審、二審、執(zhí)行程序等(當然檢察機關是否出席可以根據(jù)出庭的必要性來決定)，有權在民事訴訟活動的任何階段針對法院的違法行為進行調查，以此保障檢察機關履行民事檢察監(jiān)督有充分的知悉權，保障民事檢察監(jiān)督的針對性、及時性和有效性。

第二，賦予檢察機關有效履行民事檢察監(jiān)督職能的結構性權力。民事檢察監(jiān)督中的調查任務只能是查明民事審判活動是否違法，而非查明民事訴訟當事人的爭議事實。這決定了民事檢察監(jiān)督中調查權的行使較之審判機關查明民事訴訟當事人的爭議事實，更具一定難度[2]233。目前《民事訴訟法》第210條雖然規(guī)定人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或案外人調查核實有關情況，但缺乏與此調查核實權相配套的結構性權力，使得檢察機關在實踐中的調查核實權運行不暢，效果不佳，常受到當事人或案外人的無理拒絕，有時因法律對被調查人提供虛假證明沒有法律規(guī)制，還發(fā)生過被調查人提供虛假證據(jù)導致檢察機關錯誤監(jiān)督的情形。據(jù)此，應當規(guī)定檢察機關辦理涉及審判人員違法行使職權的案件，有權向人民法院、有關組織和個人調查取證，進行必要的勘驗鑒定，規(guī)定當事人、案外人、人民法院、有關組織對于檢察機關因履行法律監(jiān)督職責而進行的調查不得拒絕，提供虛假情況應當負一定的法律責任，以此來保障民事檢察監(jiān)督權的有效行使。

第三，賦予檢察機關有效履行民事檢察監(jiān)督職能必要的權力強度。明確規(guī)定人民法院再審開庭審理的期限和判決的期限，防止人民法院收到抗訴書后雖然依照《民事訴訟法》第211條的規(guī)定及時作出再審裁定，但因無法律明文對審理期限、判決期限予以規(guī)制而導致抗訴再審案件久拖不決。此外，現(xiàn)行《民事訴訟法》未規(guī)定檢察建議的法律后果和效力，導致實踐中檢察建議常流于形式，多數(shù)不被監(jiān)督對象采納甚至不被回復，影響了監(jiān)督效果和檢察機關的公信力。對于再審檢察建議，應當規(guī)定人民法院在一定期限內予以書面回復，并說明理由；對于糾正違法性質的檢察建議，應當規(guī)定法院紀檢監(jiān)察部門對建議的事項應當在一定期限內作出處理，并在一定期限內書面回復檢察機關。

(三)做好民事申訴與民事檢察監(jiān)督的程序銜接

第一，規(guī)定選擇型申訴制度和申請監(jiān)督次數(shù)的例外情形。選擇型民事申訴制度是指當事人不服法院的生效裁判，可以選擇向法院申請再審，或向檢察院申請抗訴和檢察建議監(jiān)督。選擇向法院申請再審的，可以在現(xiàn)行《民事訴訟法》第209條規(guī)定的三種條件下，繼續(xù)申請檢察監(jiān)督；選擇了向檢察院申請監(jiān)督、檢察院已經(jīng)審查的，不得再次向法院申請再審，且當事人申請檢察監(jiān)督一般以一次為限。從民事檢察監(jiān)督制度設置的初衷來看，民事檢察監(jiān)督應當更加注重對兩審終審程序的補救，而現(xiàn)行《民事訴訟法》第209條的規(guī)定，卻將民事檢察監(jiān)督救濟的側重點限制在經(jīng)過審判監(jiān)督程序而終審的案件，這既違反了“有權力就必然有制約”的全面監(jiān)督原則，限制了檢察監(jiān)督的范圍，也違反了民事訴訟保障訴權充分行使的精神，限制了當事人向檢察機關申請監(jiān)督的時間和條件，不當延長了糾正司法不公案件的流程。選擇型民事申訴制度規(guī)定當事人可以選擇直接向檢察機關申請監(jiān)督，體現(xiàn)了當事人自由選擇案件審查主體、自由處分其合法私權的意思自治原則，將檢察監(jiān)督的范圍依照民事檢察監(jiān)督制度原意擴大到對所有發(fā)生終審效力的判決、裁定，有利于對當事人權益的全面、充分保護。同時，規(guī)定了當事人選擇申請檢察監(jiān)督，就不能再向法院申請再審，且一般以一次為限，也有利于防止訴權濫用導致的多頭申訴、重復申訴，節(jié)約訴訟資源[12]。當然，司法實踐中的情形紛繁復雜，鑒于此，建議規(guī)定當事人申請檢察監(jiān)督一次為限的例外情形，例如，當事人有證據(jù)證明檢察機關怠于行使職權、濫用監(jiān)督權的，可以向該檢察機關的上級機關申請復查或者再申請監(jiān)督一次，以此來充分保障當事人訴權的實現(xiàn)。

第二，完善民事抗訴案件的審級模式。主要存在兩種選擇：其一是上級抗，上級審；其二是上級抗，下級審。司法實踐中除非原審適用法律錯誤的，絕大多數(shù)抗訴案件實行第二種模式?！霸瓕彿ㄔ嚎梢怨茌犜賹彴讣缤尣∪藖懋斸t(yī)生，不利于糾錯目的的實現(xiàn)?！睆挠欣趯崿F(xiàn)司法公正、提高司法效率的角度，應當采取第一種模式，理由是：其一，可以因更換原審法院和辦案人而增強當事人的信賴感；其二，由于上級法院與原審法院在案件中不具有緊密的利益且在審判業(yè)務水平方面具有比較優(yōu)勢，可以提高再審案件的公正性和審判質量[13]；其三，可以減少再審訴訟的中間環(huán)節(jié)，提高工作效率。當然，從民事抗訴再審程序的訴訟效益出發(fā)，在實行“上級抗、上級審”模式的同時，可以利用下級法院對原案事實較為熟悉以及當事人多在原審法院所在地居住的便利條件，保留現(xiàn)行《民事訴訟法》在一定范圍內允許接受抗訴的上級法院指令下級法院審理因事實不清再審的案件，但應當更換審案法官尤其是審判長，也可以交巡回法庭審理，或指定異地法院再審，且排除原審法官涉嫌職務違法的案件和重大、疑難案件，以保證抗訴案件審理程序的公正性。

注 釋：

①有主流觀點認為，檢察監(jiān)督應當尊重當事人在法律規(guī)定范圍內的處分權，除損害國家利益、公共利益和違法犯罪損害司法公正的以外，一般應以當事人申訴作為審查案件、提出檢察監(jiān)督的前提和基礎。(參見扈紀華：《關于民事訴訟中的檢察監(jiān)督問題》，《河南社會科學》2011年第1期，第4頁。)

②民事申訴中的當事人申請檢察監(jiān)督不外乎兩種請求，一是申請抗訴，二是申請檢察建議。然而，檢察機關作出抗訴或不抗訴以及是否提出檢察建議的決定是依法履行職責對案件全面審查后對民事訴訟活動是否合法的獨立判斷，絕不是因為是否支持當事人的申訴請求?！安恢С直O(jiān)督申請”的表述則易使人誤認為檢察機關在民事檢察監(jiān)督中的任務就是審查申訴人申請監(jiān)督的請求是否成立，檢察機關由此也可能被認為違反中立地位帶立場辦案。(湯維建：《民事檢察監(jiān)督制度的定位——以民事訴訟法新修改為基準》，《國家檢察官學院學報》2013年第3期，第19頁。)

③甘肅省人民檢察院近十年來抗訴的民事案件，同時涵蓋實體和程序理由的，不足5%，沒有1件僅以程序事由抗訴的。(甘肅省人民檢察院編：《2011—2020年我省民事檢察工作情況分析》，《2020年甘肅檢察年鑒》，第356頁。)