從人力資本進(jìn)步角度看養(yǎng)老保險(xiǎn)體系困局

■文／張熠

作者單位：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系帶有現(xiàn)收現(xiàn)付的成分?，F(xiàn)收現(xiàn)付制的可持續(xù)運(yùn)行主要取決于兩個(gè)因素，即人口數(shù)量的不斷增長(zhǎng)和人口素質(zhì)的持續(xù)提升。下一代人口增長(zhǎng)速度越快，人力資本和收入能力提升越大，贍養(yǎng)上一代人的能力則越強(qiáng)。近年，隨著我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金面臨的收支平衡壓力不斷增大，人口老齡化問(wèn)題受到政府、學(xué)界和公眾的普遍關(guān)注，成為研究的熱點(diǎn)。然而，人力資本進(jìn)步這一影響我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的基本因素卻令人吃驚地被忽略了。筆者認(rèn)為，高速的人力資本進(jìn)步恰恰是解開中國(guó)養(yǎng)老保障體系謎團(tuán)的一把鑰匙。

那些不符合“奧卡姆剃刀原理”的結(jié)論

與多數(shù)經(jīng)合組織國(guó)家相比，我國(guó)法定養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率偏高，老年人平均養(yǎng)老金與社會(huì)平均工資之比不足50%，相對(duì)較低。然而，從2014 年開始，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳收入?yún)s已經(jīng)小于基金支出。根據(jù)2019 年《全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入決算》，政府對(duì)各類社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼已經(jīng)達(dá)到19469 億元，即約1/4 的基金收入來(lái)自于政府補(bǔ)貼。而2015 年各類補(bǔ)貼則僅為9742 億元，這意味著在短短4 年中財(cái)政補(bǔ)貼即翻了1倍。

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系面臨的嚴(yán)重基金平衡壓力常常被歸因于不斷加速的人口老齡化過(guò)程，甚至制度本身設(shè)計(jì)和執(zhí)行中的缺陷，如法定退休年齡過(guò)低，無(wú)法有效控制逃費(fèi)和避費(fèi)，待遇水平與繳費(fèi)年限、退休年齡等缺乏緊密關(guān)聯(lián)，過(guò)高的養(yǎng)老金待遇及其增長(zhǎng)率以及退休資格審核不夠嚴(yán)格，等等。

然而值得關(guān)注的是，我國(guó)盡管面臨人口老齡化的挑戰(zhàn)，但目前城鎮(zhèn)人口年齡結(jié)構(gòu)仍相對(duì)較年輕。2015 年我國(guó)城鎮(zhèn)60 歲以上人口與20-59 歲人口之比為20.8%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于經(jīng)合組織國(guó)家平均水平（41.1%）。因此，人口老齡化固然是未來(lái)我國(guó)社會(huì)保障體系面臨的挑戰(zhàn)，但與當(dāng)前面臨的基金平衡壓力幾乎無(wú)關(guān)。

任何養(yǎng)老保險(xiǎn)體系在制度設(shè)計(jì)和體系運(yùn)行中都存在不足之處，但將每個(gè)問(wèn)題都?xì)w結(jié)為各種各樣的制度設(shè)計(jì)運(yùn)行缺陷并不符合科學(xué)研究中“奧卡姆剃刀原則”。筆者認(rèn)為，從高速人力資本進(jìn)步角度分析，上述我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的種種典型特征就可以迎刃而解。

人力資本空前高速進(jìn)步

在改革開放的40 年里，我國(guó)經(jīng)歷了人類歷史上極為罕見(jiàn)的高速人力資本進(jìn)步過(guò)程。2015 年我國(guó)城鎮(zhèn)人均人力資本為1985 年的4.7 倍，年增長(zhǎng)率達(dá)5.3%。我國(guó)2018 年海外留學(xué)人數(shù)達(dá)到66.21 萬(wàn)人，是2010 年的2.3 倍。這意味著越來(lái)越多的年輕學(xué)子可以享受全球教育資源。

高速人力資本進(jìn)步背后是巨大的代際人力資本差距。我國(guó)2015 年25-34歲城市人口中受到高等教育的比例接近30%，但由于一些歷史原因，我國(guó)老年世代普遍受教育程度偏低，在55-65 歲人口中受高等教育的比例僅為3%左右，上述兩個(gè)比例之比為9.6 倍，經(jīng)合組織國(guó)家平均值則僅為1.6 倍。這種代際人力資本差距還造成了“年齡-收入分布”上的一個(gè)奇觀，即我國(guó)收入最高的群體是30-35 歲的年輕人，而世界上絕大多數(shù)國(guó)家這個(gè)收入峰值都在50 歲左右。

然而，持續(xù)的高速人力資本進(jìn)步固然是未來(lái)我國(guó)成功步入發(fā)達(dá)國(guó)家行列最重要的推動(dòng)力之一，但“滾滾后浪”也將對(duì)社會(huì)保障體系帶來(lái)巨大的沖擊。

人力資本進(jìn)步?jīng)_擊脆弱群體

試想一下，如果勞動(dòng)力市場(chǎng)上有兩代人，受教育程度高、充滿朝氣的年輕人和受教育程度偏低、年齡偏大的中老年人，企業(yè)會(huì)雇傭哪一類人呢？

在社會(huì)化大生產(chǎn)中，人力資本也像物質(zhì)資本一樣，存在更新?lián)Q代的過(guò)程。巨大的代際人力資本差距使得我國(guó)人力資本更新?lián)Q代速度大幅提高，年輕勞動(dòng)力迅速走向重要崗位，而企業(yè)對(duì)大齡員工需求則相對(duì)萎縮。這會(huì)導(dǎo)致3 個(gè)問(wèn)題：其一，政府不能將退休年齡設(shè)定得太高，否則會(huì)有許多老年人因無(wú)法找到工作而面臨貧困問(wèn)題，因而在延遲退休年齡上也會(huì)遇到較大的阻力；其二，老年勞動(dòng)力過(guò)早退休，即便人口沒(méi)有嚴(yán)重老齡化，也造成制度內(nèi)贍養(yǎng)率很高，對(duì)社會(huì)保障基金平衡產(chǎn)生壓力；其三，由于面臨淘汰的壓力，職業(yè)生涯過(guò)短，勞動(dòng)者也需要更多的儲(chǔ)蓄來(lái)應(yīng)對(duì)未來(lái)更長(zhǎng)的低收入時(shí)間。

這些現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)中都能找到印證。首先，盡管從上世紀(jì)90 年代以來(lái)，學(xué)者們紛紛建議我國(guó)延遲法定退休年齡，但始終未能付諸實(shí)施，一個(gè)主要的擔(dān)憂便是企業(yè)對(duì)老年人的需求以及老年人就業(yè)能力問(wèn)題。考慮到許多企業(yè)招聘都截止在35 歲，這種擔(dān)憂不無(wú)道理。其次，即便我國(guó)法定退休年齡已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際平均水平，但實(shí)際退休年齡更早，長(zhǎng)期存在著嚴(yán)重的提前退休、內(nèi)部退休等現(xiàn)象。事實(shí)上，我國(guó)目前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)贍養(yǎng)率已逼近40%，即2.5 個(gè)在職者養(yǎng)活一個(gè)退休者。如果我國(guó)實(shí)際退休年齡可以從目前的55 歲左右增加到國(guó)際平均的62 歲，則制度內(nèi)贍養(yǎng)率就將回到20%左右，也就是和人口贍養(yǎng)率匹配的水平，并且社會(huì)保障基金將出現(xiàn)大幅度盈余。最后，我國(guó)居民儲(chǔ)蓄率偏高，而且有研究表明，在勞動(dòng)力市場(chǎng)上相對(duì)脆弱的群體，如女性，低教育、低技能者，退休年齡更早，儲(chǔ)蓄率也更高。

養(yǎng)老金改革，最艱難時(shí)刻或?qū)⑦^(guò)去

習(xí)總書記在中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)“要加大再分配力度，強(qiáng)化互助共濟(jì)功能”，還強(qiáng)調(diào)“把增進(jìn)民生福祉、促進(jìn)社會(huì)公平作為發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一個(gè)重要的再分配和互助共濟(jì)功能是代際的再分配和風(fēng)險(xiǎn)分散。高速人力資本進(jìn)步意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度代際再分配功能應(yīng)當(dāng)?shù)玫郊訌?qiáng)，而非削弱，這樣才能使老年人分享國(guó)家改革發(fā)展成果。

世界銀行在上世紀(jì)90 年代極力倡導(dǎo)從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向個(gè)人賬戶積累制。這種主張也影響到了我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革。然而這一建議并沒(méi)有考慮到中國(guó)這種高速人力資本進(jìn)步經(jīng)濟(jì)體的特殊國(guó)情。舉例而言，當(dāng)前世代每人有3 個(gè)蘋果，下一個(gè)世代每人會(huì)有9 個(gè)蘋果，那么我們應(yīng)該讓當(dāng)前世代積累多少用于他們退休后的開支呢？實(shí)際上完全沒(méi)有必要積累。在高速人力資本進(jìn)步中，當(dāng)前世代退休后從未來(lái)世代的9 個(gè)蘋果中拿出3 個(gè)就足以保證他們的生活，這就是現(xiàn)收現(xiàn)付。轉(zhuǎn)向積累制讓當(dāng)前本已相對(duì)貧窮的一代人拿出1 個(gè)蘋果存入了積累賬戶。如果這個(gè)蘋果能夠得到很好的管理也就罷了，但如果國(guó)家金融市場(chǎng)不夠發(fā)達(dá)，基金無(wú)法保值增值，結(jié)果在倉(cāng)庫(kù)里爛成了半個(gè)蘋果，無(wú)疑將付出巨大的福利代價(jià)。因此，如果高速人力資本進(jìn)步可以持續(xù)下去，具有代際再分配功能的現(xiàn)收現(xiàn)付制仍然是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度最優(yōu)選擇。在這個(gè)前提下花更大力氣來(lái)優(yōu)化各項(xiàng)社會(huì)保障參數(shù)仍然是最主要的改革途徑，如實(shí)施全民參保、擴(kuò)大費(fèi)基、全國(guó)統(tǒng)籌、降低繳費(fèi)率、增加繳費(fèi)年限要求等等。

在高速人力資本進(jìn)步環(huán)境下，適時(shí)推出“積極老齡化”相關(guān)政策以提高老年勞動(dòng)參與率則顯得尤其重要，這是將制度內(nèi)贍養(yǎng)率拉回到人口贍養(yǎng)率水平的根本途徑。舉例而言，韓國(guó)代際人力資本差距雖然顯著低于我國(guó)，但也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)合組織國(guó)家。然而，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，韓國(guó)老年人達(dá)到法定退休年齡后還將平均工作10 年的時(shí)間。這其中韓國(guó)老年勞動(dòng)參與支持政策發(fā)揮了重要的功能，包括增強(qiáng)養(yǎng)老金與退休年齡之間的掛鉤程度，對(duì)大齡勞動(dòng)力進(jìn)行教育和職業(yè)培訓(xùn)，對(duì)雇主雇傭大齡勞動(dòng)力提供獎(jiǎng)勵(lì)、工資補(bǔ)貼和適老工作環(huán)境改善貸款，開展老年職業(yè)介紹等。我國(guó)在“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”國(guó)家戰(zhàn)略中，提出要“開發(fā)老齡人力資源”“發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”，這些措施都有望將一部分老年人從社會(huì)保障待遇領(lǐng)取者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)價(jià)值創(chuàng)造者，發(fā)揮四兩撥千斤的作用。

從人口老齡化角度來(lái)看，我國(guó)未來(lái)養(yǎng)老金面臨的挑戰(zhàn)似乎是空前的，但是從高速人力資本進(jìn)步角度來(lái)看，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金面臨的許多問(wèn)題其實(shí)反而是暫時(shí)性的。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)年輕人的工資高于老年人的現(xiàn)象是不可能持續(xù)下去的。對(duì)于改革開放以后成長(zhǎng)起來(lái)的世代，他們?cè)趧趧?dòng)力市場(chǎng)上完全可以更長(zhǎng)時(shí)間地保持生產(chǎn)力，更高的退休年齡能夠更好更充分地發(fā)揮他們的社會(huì)價(jià)值，延遲退休年齡改革帶來(lái)的不利影響將逐漸消退。從2020 年開始，隨著“70 后”群體逐漸逼近最低法定退休年齡，延遲退休改革窗口期即將到來(lái)?？梢哉f(shuō)，盡管人口老齡化還會(huì)極大地沖擊到養(yǎng)老保險(xiǎn)基金平衡，但隨著延遲退休等積極老齡化政策發(fā)力，一旦我國(guó)老年勞動(dòng)參與率回到一個(gè)國(guó)際平均水平，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系最艱難的時(shí)刻就將過(guò)去。

然而，從高速人力資本進(jìn)步角度來(lái)看，年輕世代人數(shù)雖然少，但是收入水平高，退休時(shí)點(diǎn)可以更晚，他們從收入中拿出一部分滿足上一代人生活待遇開支需要并不是特別大的問(wèn)題。■