中國兒童福利的發(fā)展與制度構(gòu)建

■文／謝瓊

兒童是家庭的希望、國家的未來，兒童福利不僅是兒童合理分享國家發(fā)展成果的途徑，也是對國家未來發(fā)展的投資。從人的全生命周期發(fā)展來看，早期經(jīng)歷尤其是童年階段的經(jīng)歷，對人的一生有重要影響，而兒童健康成長除需家庭保障外，亦需要國家的保障。從權(quán)利的角度看，兒童擁有作為“人”的一般權(quán)利，又因其缺少自我實現(xiàn)權(quán)利的諸多條件而擁有作為特殊群體的特殊權(quán)利，需要國家和社會提供普惠加特惠的雙重保障，因此，兒童福利事業(yè)的發(fā)展體現(xiàn)著社會的發(fā)展和文明進步程度。在國家現(xiàn)代化進程全面提速和扎實推進共同富裕的時代背景下，在少子高齡化現(xiàn)象加劇、生育意愿偏低的客觀條件下，發(fā)展兒童福利事業(yè)更加具有必要性、緊迫性。

我國兒童福利制度經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟時期、改革開放以來的兩個發(fā)展階段。新中國成立初期，兒童福利服務(wù)由國家和集體全包，城鎮(zhèn)形成了從托兒所、幼兒園到學(xué)校教育，從家庭撫育、鄰里互助到集體福利的基本保障網(wǎng)，福利服務(wù)的水平雖低，但內(nèi)容豐富且全面，保障著兒童的基本需求；鄉(xiāng)村兒童則平等享受著集體福利。改革開放后，隨著經(jīng)濟體制的改革，政府部分職能退出、農(nóng)村集體功能弱化和企業(yè)改制、人口流動的加速等因素，使兒童撫育成為家庭責(zé)任，兒童福利發(fā)展一度陷入低潮，并長期局限于孤兒照顧的狹窄范圍。

進入本世紀后，我國開始探索建立適度普惠型兒童福利制度，保障對象從孤殘兒童、流浪兒童等特殊兒童擴大到留守兒童、事實無人撫養(yǎng)孤兒等困境兒童，保障內(nèi)容從吃穿病等“保生存”的需要擴展到教育、康復(fù)等“促發(fā)展”的需要，實施主體也由政府包辦向政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。2018 年國務(wù)院機構(gòu)改革后，民政部設(shè)置兒童福利司，專司擬訂兒童福利、孤棄兒童保障、兒童收養(yǎng)、兒童救助等保護政策和標準，健全農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系和困境兒童保障制度，指導(dǎo)兒童福利、收養(yǎng)登記、救助保護等機構(gòu)的管理工作。全國人大常委會修訂了《未成年人保護法》，國務(wù)院先后發(fā)布《中國兒童發(fā)展綱要（2021—2030 年）》等一系列重要政策性文件，民政部、中央編辦、國家發(fā)改委等14 部門聯(lián)合出臺《關(guān)于進一步推進兒童福利機構(gòu)優(yōu)化提質(zhì)和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展的意見》，國家發(fā)改委聯(lián)合22 部門印發(fā)《關(guān)于推進兒童友好城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，各地也紛紛出臺共同育兒假、育兒補貼、陪產(chǎn)假、獎勵假等鼓勵生育的福利政策。這表明，我國兒童福利發(fā)展新局面正在形成。

在全面建成小康社會的新起點上，直面城鄉(xiāng)居民對兒童福利的現(xiàn)實需求，有必要將其置于扎實推動共同富裕的優(yōu)先位置，全面加快發(fā)展我國兒童福利事業(yè)。

面向全體兒童，滿足兒童基本需求，促進兒童身心健康、全面發(fā)展。這是因為隨著社會的向前發(fā)展，需要被關(guān)注的兒童規(guī)模越來越大，兒童群體的基本需要和訴求也會越來越多樣化、品質(zhì)化。從國際上看，日本和韓國擴大兒童福利服務(wù)范圍時的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）分別為3997 美元（1973 年）和1870 美元（1981 年），全面建成普惠型兒童福利服務(wù)制度時的人均GDP 分別為3.6 萬美元（1999 年）和2.0 萬美元（2008 年）。中國在2019 年人均 GDP 已突破1.0 萬美元，且北京、上海、浙江、江蘇等省市已經(jīng)達到了發(fā)達國家的經(jīng)濟發(fā)展水準。到2035 年，中國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的時候，人民的生活會更加富裕，這不僅為建立健全兒童福利服務(wù)體系提供條件，更對加快發(fā)展兒童福利服務(wù)、不斷增進兒童福祉提出了內(nèi)在要求。

不僅包括物質(zhì)保障，更應(yīng)注重服務(wù)支持。物質(zhì)保障是兒童福利制度的基本內(nèi)容，包括但不限于育兒補助、托育補助、殘障兒童康復(fù)和照料補貼、育兒假，以及對兒童福利機構(gòu)、設(shè)施和專業(yè)人才培養(yǎng)等的投入。服務(wù)支持則包括托育、養(yǎng)育、心理輔導(dǎo)、安全和生命教育等，是兒童身心健康發(fā)展的必要內(nèi)容。無論物質(zhì)保障還是服務(wù)支持，兒童福利制度都需惠及不同年齡階段的所有兒童。

在我國，兒童是指未滿18 歲的未成年人。從出生到18 歲，兒童要歷經(jīng)1 歲及以前的嬰兒階段、1—3 歲的幼兒階段、3—6 歲的學(xué)齡前階段、6—16 歲的義務(wù)教育階段和16 歲以后擁有法定勞動權(quán)利的階段等，處在不同發(fā)展階段的兒童的需求大不相同。同時，先天條件、社會背景和政策界定等又將兒童分為孤兒、殘障兒童、低保家庭的兒童、困境兒童、留守兒童、流動兒童等種類，各類兒童的主要需求與受到的保障也不盡相同。只有全面且多樣化的兒童福利制度安排，才能為滿足不同兒童的基本需求提供更好的選擇。

供給主體要協(xié)同——政府主導(dǎo)、社會力量提供服務(wù)和補充。毫無疑問，政府是兒童福利的責(zé)任主體，但政府不是萬能的，其責(zé)任主要體現(xiàn)在政策制定、財稅支持、監(jiān)督管理和兜底保障等方面，具體的服務(wù)供給有賴于社會力量分工合作。政府可以通過政策、場地、經(jīng)費支持等措施培育發(fā)展專司兒童服務(wù)的社會組織，也可以支持各級、各類社會組織開展專業(yè)兒童福利項目與活動，還可以鼓勵人民團體、企事業(yè)單位、社會組織和自然人等各盡所能，以力所能及的方式提供兒童成長與發(fā)展所需的福利與服務(wù)。如：利用已有場所為員工子女提供托育服務(wù)；開發(fā)自身資源為兒童提供主題教育、身體素質(zhì)拓展、職業(yè)體驗和社會實踐等服務(wù)；積極開展兒童和兒童福利相關(guān)宣傳活動，普及兒童健康成長相關(guān)科學(xué)知識與文化等。

服務(wù)方式既要重機構(gòu)和設(shè)施，更要重社區(qū)和環(huán)境。隨著兒童福利服務(wù)專業(yè)要求的提高和孤棄、流浪等兒童數(shù)量的減少，傳統(tǒng)兒童福利機構(gòu)面臨優(yōu)化提質(zhì)和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)，一方面要向集中養(yǎng)育在福利機構(gòu)的病殘孤兒提供優(yōu)質(zhì)的保障，另一方面要為機構(gòu)外的健康兒童和輕度殘疾兒童提供優(yōu)質(zhì)的成長成才服務(wù)。除兒童福利機構(gòu)外，目前各地正在大力推進“兒童之家”建設(shè)，這為兒童福利服務(wù)的落地提供了載體，但調(diào)研顯示，許多地方“兒童之家”因缺少項目和服務(wù)而長期空置，未能發(fā)揮作用。此外，僅兒童之家還不能滿足兒童發(fā)展的基本需求，還需社區(qū)活動空間、友好設(shè)施和服務(wù)等環(huán)境的配套建設(shè)。據(jù)2020 年北京師范大學(xué)民生保障研究中心的調(diào)查顯示，兒童對社區(qū)的公共活動空間、閱讀空間、照料服務(wù)空間等需求量分別為96.5%、96.1%和90.8%，但由于缺少空間與合理設(shè)施，常在社區(qū)活動的兒童只占55.4%。已使用社區(qū)相關(guān)服務(wù)的受訪者對服務(wù)的滿意度均值僅為3.5（總分10）。社區(qū)是兒童成長的微觀環(huán)境，必須加大社區(qū)兒童福利設(shè)施的建設(shè)。

通過構(gòu)建家庭支持體系來滿足兒童基本需求。家庭是兒童社會化的主要環(huán)境，也是兒童的保護屏障，許多兒童問題的產(chǎn)生都源于家庭防護墻“裂了縫”“破了洞”，甚至“倒了墻”；在現(xiàn)實中，兒童成長所需的養(yǎng)育、照料等服務(wù)也主要由家庭成員來提供。國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗證明，政府和社會對兒童的保護通過家庭支持遞送的效果最佳，而不是去家庭化的社會服務(wù)。因此，兒童福利制度的設(shè)計不僅要考慮兒童本身的需求，也要連帶考慮家庭尤其是兒童父母的需求。調(diào)查顯示，在養(yǎng)育兒童方面，父母一樣面臨工作與生活平衡的壓力和困惑，因此，兒童福利制度一方面要通過育兒補貼、托育補貼、共同育兒假等措施減輕父母的育兒負擔(dān)，另一方面還要設(shè)置提升父母育兒技能的指導(dǎo)和培訓(xùn)的內(nèi)容。此外，也可在更大范圍內(nèi)考慮家庭養(yǎng)育服務(wù)的社會勞動化議題，以間接支持家庭養(yǎng)育。

服務(wù)的遞送要專門崗位與專業(yè)人員相結(jié)合。目前，我國已在基層建立了兒童主任制度，專人專崗負責(zé)兒童保護工作。但實踐證明，許多專業(yè)性的兒童問題僅靠村（居）兒童主任無法解決，需要專業(yè)社會服務(wù)機構(gòu)介入，尤其是兒童社工機構(gòu)。而只由社會服務(wù)機構(gòu)專門服務(wù)又無法滿足常態(tài)化需求，因此，“兒童主任+社工”不失為一種優(yōu)化選擇。

實踐中，一些社會組織已在此方面進行了諸多探索，積累了可供參考的經(jīng)驗和教訓(xùn)。如，中國社會福利基金會與廣東省民政廳合作開展的“廣東省兒童全面保護及服務(wù)體系提升”試點項目（“惠童一期”），以兒童之家為平臺，由政府購買服務(wù)的專業(yè)兒童社工與兒童主任聯(lián)手，通過專業(yè)化和職業(yè)化相結(jié)合的方式有效解決了兒童服務(wù)問題。這些由實踐得來的經(jīng)驗需要被及時總結(jié)、提煉，并上升為政策，通過制度化的方式推廣應(yīng)用，惠及更多兒童。

兒童福利制度應(yīng)強化系統(tǒng)性、體系性設(shè)計。兒童成長需求雖因不同階段而有不同，但其成長規(guī)律要求為其提供的福利服務(wù)必須是一張連續(xù)且密實的網(wǎng)絡(luò)，一旦出現(xiàn)紕漏，對兒童造成的影響將是終身的、不可逆的，整體制度效果也會大打折扣。因此，兒童福利制度應(yīng)在充分考慮兒童成長需求和規(guī)律的基礎(chǔ)上做好系統(tǒng)性、體系化的頂層設(shè)計。政策上，既要有預(yù)防性方案又要有保障性措施，項目執(zhí)行中，在被動化解已發(fā)現(xiàn)問題的同時也要更加主動地遏制風(fēng)險發(fā)生。服務(wù)供給主體上，既要加強政府部門間的協(xié)作，也要強化政社間的協(xié)同與聯(lián)動，還要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會各方資源，形成部門協(xié)作、政社聯(lián)動、社社合作的良好局面，合力打造健康、活力、有序、有效的兒童福利服務(wù)體系。而目前，無論是政策、實踐項目還是理論研究，都存在明顯的“打補丁”痕跡，亟待矯正。

應(yīng)加強兒童福利信息及平臺管理。地方政府應(yīng)建立健全兒童福利信息服務(wù)平臺，及時、準確發(fā)布兒童福利需求與供給信息，動態(tài)更新兒童信息、父母或其他法定監(jiān)護人信息，精準監(jiān)測和識別陷入困境兒童的狀態(tài)。國家則應(yīng)建立健全兒童福利統(tǒng)計調(diào)查制度，開展兒童福利狀況統(tǒng)計、調(diào)查和分析，定期發(fā)布兒童福利發(fā)展報告，把握兒童福利發(fā)展的全局與態(tài)勢。