“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下深圳都市圈建設(shè)的思考

楊家文 林雄斌

2020 年4 月17 日召開的中共中央政治局會議強調(diào)，“堅定實施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定大局”。黨的十九屆五中全會提出了“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指導(dǎo)思想和必須遵循的原則，強調(diào)要“加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。隨著中國進(jìn)入新發(fā)展階段，在逐力構(gòu)建更高質(zhì)量、更加公平、更有效率、更可持續(xù)、更為安全的新發(fā)展格局中，正努力促進(jìn)國內(nèi)循環(huán)與國際循環(huán)、外需和內(nèi)需、供給側(cè)和需求側(cè)的相互促進(jìn)和動態(tài)平衡。①蔡昉：《堅持?jǐn)U大內(nèi)需戰(zhàn)略基點形成強大國內(nèi)市場》，《光明日報》2020 年11 月03 日。尤其是通過“雙循環(huán)”來實現(xiàn)供給側(cè)和需求側(cè)的互聯(lián)互通，以產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈三個鏈條的耦合，來推動勞動力、土地、資本、技術(shù)等四大要素循環(huán)。②蒲清平、楊聰林：《構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的現(xiàn)實邏輯、實施路徑與時代價值》，《重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2020年第26 卷第6 期。隨著主動開放國內(nèi)市場變得日益重要，對于地方政府而言，一個緊迫而直接的問題是如何按照新的發(fā)展思路重新定義和構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長戰(zhàn)略和空間格局，從而在外向型戰(zhàn)略走向“雙循環(huán)”戰(zhàn)略中獲得地方化的特殊優(yōu)勢。

一、“雙循環(huán)”戰(zhàn)略對深圳發(fā)展的特殊意義

作為伴隨著國家改革開放和建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)等戰(zhàn)略而逐漸興起的全球大都市，深圳一直是我國改革開放、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)重塑與經(jīng)濟(jì)增長的前沿陣地。1979 年，深圳市人口規(guī)模為31.41 萬人，③深圳市統(tǒng)計局：《深圳統(tǒng)計年鑒2019》，2020 年。2019 年深圳市常住人口規(guī)劃已經(jīng)達(dá)到1343.88 萬人；從經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，地區(qū)生產(chǎn)總值從1979 年的1.96 億元增長到2019 年的26927.09 億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到203489 元（約29498 美元），三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 也 由37.0 ∶20.5 ∶42.5 調(diào) 整 到0.1 ∶39.0 ∶60.9。④深圳市統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局深圳調(diào)查隊：《深圳市2019 年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2020 年。事實上，從40 年前開始，依靠毗鄰香港特別行政區(qū)的資金、技術(shù)、信息、知識、創(chuàng)新等空間優(yōu)勢，深圳就一直處在國家外向型戰(zhàn)略的最前沿，并呈現(xiàn)兩個階段的明顯特征：

第一階段是1978 年至2000 年之間，深圳市逐漸模仿并深入學(xué)習(xí)韓國、中國臺灣、中國香港和新加坡“東亞四小龍”的外向型發(fā)展模式，充分利用發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家進(jìn)行勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機會，憑借低成本的勞動力規(guī)模優(yōu)勢，吸引大量的外商直接投資（FDI），通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，從而實現(xiàn)快速的經(jīng)濟(jì)增長。第二個階段是2008 年全球金融危機以來，由于長期依賴出口的貿(mào)易型經(jīng)濟(jì)逐漸受阻，中國逐漸重視內(nèi)需市場的重要性，進(jìn)入大國開放與國內(nèi)城鎮(zhèn)化并重的新階段。在此其中，深圳依托特殊的區(qū)位優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，逐漸轉(zhuǎn)向更加復(fù)合的大國開放模式，尤其通過實施技術(shù)立市的戰(zhàn)略，不斷加大科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的投入，幫助國家提升在全球技術(shù)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈上游的競爭力。

總體上，一個國家或地區(qū)進(jìn)入技術(shù)鏈的上游需要具備四個條件：一是大規(guī)模的資金投入，二是具備獲取技術(shù)和知識的渠道，三是進(jìn)入更加龐大的市場規(guī)模，四是大力推行鼓勵競爭和創(chuàng)新的有效制度。無論是中央政府、省政府還是深圳市政府，都非常重視深圳市科技創(chuàng)新實力和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2019 年8 月《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》出臺，強調(diào)構(gòu)建現(xiàn)代化國際化創(chuàng)新型城市、社會主義現(xiàn)代化強國的城市范例和全球標(biāo)桿城市。2019 年12 月，深圳市印發(fā)了《深圳市建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的行動方案（2019-2025年）》。以經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40 周年為契機，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020-2025 年）》，賦予深圳在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上更多自主權(quán)。面向“雙循環(huán)”的大環(huán)境和新趨勢，深圳作為全國改革開放的先鋒旗幟，依然處在深入改革和對外開放的最前沿。近年來，中央政府也一直賦予深圳重點領(lǐng)域的先行先試自主權(quán)，支持實現(xiàn)“更高起點、更高層次、更高目標(biāo)”的改革開放。為了深入推動社會主義先行示范區(qū)的引領(lǐng)作用，深圳也處于應(yīng)對國內(nèi)國際大環(huán)境，激發(fā)新動能的前沿領(lǐng)域。尤其在堅持?jǐn)U大內(nèi)需，以內(nèi)循環(huán)主導(dǎo)的“雙循環(huán)”戰(zhàn)略下，深圳市也需要積極應(yīng)對雙循環(huán)、內(nèi)循環(huán)的挑戰(zhàn)，尤其推動新一輪深圳都市圈建設(shè)，有效應(yīng)對空間資源約束與產(chǎn)業(yè)體系重組挑戰(zhàn)，實施區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化布局，從而“增強在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中的核心引擎功能，努力創(chuàng)建社會主義現(xiàn)代化強國的城市范例”。

二、內(nèi)循環(huán)下的深圳挑戰(zhàn)

一是“雙循環(huán)”以擴(kuò)大內(nèi)需為戰(zhàn)略支點，這使得社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生產(chǎn)、分配、流通和消費等關(guān)鍵環(huán)節(jié)需要更多地依托國內(nèi)市場，但深圳仍面臨在國內(nèi)交通及市場區(qū)位與經(jīng)濟(jì)實力和經(jīng)濟(jì)增長速度不匹配的問題。二是為了深度適應(yīng)“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，需要不斷推動社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，尤其是推動國民收入分配、再分配體制機制變革，但深圳仍面臨低收入外來人口以及房價高、生活成本高等問題。三是“雙循環(huán)”需要依托廣闊且有厚度的區(qū)域市場，這需要根植區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念，不斷推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化、同城化、高質(zhì)量發(fā)展，但深圳面臨物業(yè)昂貴和生產(chǎn)成本偏高等問題，而且深圳土地面積小，以原寶安縣不到2000 平方公里的面積支撐了一線城市的經(jīng)濟(jì)和人口總量。北京、上海、廣州等地可以在市域內(nèi)回旋的城市內(nèi)部問題，到了深圳，就很可能變成城際問題。

在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的宏觀趨勢下，對于地方政府而言，如何站在全國的角度，有效地擴(kuò)大國內(nèi)市場變得日益重要。尤其近年來在快速城鎮(zhèn)化、區(qū)域化、都市圈化的背景下，各個城市依托特殊的資源稟賦、區(qū)位條件以及產(chǎn)業(yè)和技術(shù)的外溢機遇，城市與城市之間的競爭日益激烈。對于深圳而言，不僅面臨著北京、上海、廣州等超大一線城市的競爭，還面臨著杭州、蘇州、成都、武漢等新一線城市的競爭。深圳在經(jīng)濟(jì)活力、經(jīng)濟(jì)密度、經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新等方面具有特殊的優(yōu)勢，但與其他城市相比，也面臨著地域面積狹小及其所衍生的高生活成本、高生產(chǎn)成本的制約（見表1）。

表 1 深圳與國內(nèi)其他城市2019 年重要指標(biāo)的對比

2019 年2 月，國家發(fā)展改革委出臺了《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328 號），強調(diào)以超大特大城市或者輻射帶動功能強的大城市為中心，構(gòu)建以1 小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)，培育都市圈經(jīng)濟(jì)，形成區(qū)域競爭新優(yōu)勢，從而著力解決城市間交通一體化水平不高、分工協(xié)作不夠、低水平同質(zhì)化競爭、協(xié)同機制不健全等問題。①國家發(fā)展改革委：《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328 號），2019 年。為了有效應(yīng)對和緩解深圳市空間資源不足及其次生的系列問題，依托粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略、珠三角城市圈協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要，以及既有的深莞惠次級都市圈基礎(chǔ)，構(gòu)建新時期深圳市現(xiàn)代化都市圈經(jīng)濟(jì)，有利于進(jìn)一步提升深圳市作為“雙循環(huán)”戰(zhàn)略節(jié)點的支撐性作用。

三、深圳都市圈的構(gòu)建

（一）深圳都市圈的空間層次

都市圈構(gòu)建并非單純解決單個城市發(fā)展中所面臨的問題（如土地資源緊缺、公共服務(wù)配套、經(jīng)濟(jì)發(fā)展機會等），而是需要綜合統(tǒng)籌都市圈的空間資源、產(chǎn)業(yè)布局、知識交流、配套支持等互聯(lián)互通互動關(guān)系。總體上，都市圈構(gòu)建可以包含三個方面的不同專業(yè)層次：一是以知識經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的“半小時核心圈”。這側(cè)重高頻率、高密度的知識經(jīng)濟(jì)與信息交流，從而推動社會經(jīng)濟(jì)與技術(shù)創(chuàng)新，以及不同經(jīng)濟(jì)主體的高速發(fā)展。二是以產(chǎn)業(yè)集群主導(dǎo)的“1 小時通勤圈”。依托都市圈居住市場和就業(yè)市場的空間關(guān)系、成本關(guān)系與交通關(guān)系，形成聯(lián)系緊密、分工合理的大就業(yè)市場。三是以配套支撐主導(dǎo)的“2 小時經(jīng)濟(jì)圈”。在知識經(jīng)濟(jì)核心圈與“就業(yè)—居住”通勤圈的基礎(chǔ)上，依托都市圈內(nèi)各城市配套的產(chǎn)業(yè)職能和旅游休閑等社會經(jīng)濟(jì)功能，形成 “2 小時經(jīng)濟(jì)圈”。

在珠三角城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃綱要中，將珠三角9 個城市劃分為3 個次級都市圈，分別為廣佛肇都市圈、珠江中都市圈和深莞惠都市圈。在《廣東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2016-2020 年）》中，為了進(jìn)一步帶動珠三角城市對粵東、粵西、粵北等城市的輻射帶動作用，對三個次級都市圈進(jìn)行了“擴(kuò)容”，將河源市和汕尾市納入深莞惠都市圈。伴隨著珠三角城市群、粵港澳大灣區(qū)的持續(xù)建設(shè)，深圳與東莞、惠州、河源、汕尾等城市呈現(xiàn)較為緊密的社會經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，這成為新時期深圳都市圈建設(shè)的重要基礎(chǔ)。深圳都市圈包含深圳、東莞、惠州、河源、汕尾等5 個城市，截至2019 年底，土地面積為36292 平方公里，占廣東省的20.2%；人口規(guī)模為3232 萬人，占廣東省的31%；GDP 為4.27 萬億元，占廣東省的40%。

事實上，各地方政府已經(jīng)通過直接的或間接的、剛性的或彈性的方式在推動深圳都市圈一體化進(jìn)程。一方面，2009 年，深圳市、東莞市和惠州市組建召開了第一次深莞惠都市圈黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議，深莞惠都市圈一體化成為共識，并簽訂了《推進(jìn)珠江口東岸地區(qū)緊密合作框架協(xié)議》。伴隨著廣東省新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的空間發(fā)展需求，2014 年，汕尾市和河源市開始加入深莞惠都市圈黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議。截至當(dāng)前，深莞惠都市圈共召開了十次黨政聯(lián)席會議（見表2）。依托既有的聯(lián)席會議制度和跨政區(qū)協(xié)作機制，深圳、東莞、惠州、河源、汕尾等5 個城市積極推動規(guī)劃一體化、交通一體化、公共服務(wù)一體化，以及跨界環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)作。另一方面，為了有效應(yīng)對深圳市快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中呈現(xiàn)的空間資源緊缺的問題，2010 年以來，深圳市積極推進(jìn)與汕尾市的合作，并成立了深圳—汕尾特別合作區(qū)（簡稱“深汕合作區(qū)”）。①張銜春、欒曉帆、馬學(xué)廣、林雄斌：《深汕特別合作區(qū)協(xié)同共治型區(qū)域治理模式研究》，《地理科學(xué)》2018 年第38 卷第9 期。同時，為了有效改善深圳市中心區(qū)與深汕合作區(qū)的知識經(jīng)濟(jì)交流與通勤需求，深圳市、惠州市、汕尾市和深圳合作區(qū)管委會共同努力，通過向國家購買高速鐵路服務(wù)的形式，在國家主導(dǎo)投資的廈深鐵路的基礎(chǔ)上，開通了深惠汕捷運。②林雄斌、楊家文：《粵港澳大灣區(qū)都市圈高速鐵路供給機制與效率評估——以深惠汕捷運為例》，《經(jīng)濟(jì)地理》2020 年第40 卷第2 期。

伴隨著各個地方政府對推進(jìn)深圳都市圈一體化的努力，深圳都市圈內(nèi)部的通勤聯(lián)系和商旅聯(lián)系已經(jīng)形成了一定的規(guī)模。在粵港澳大灣區(qū)通勤聯(lián)系上，深圳—東莞（102 萬人次）、深圳—惠州（12萬人次）、東莞—惠州（6 萬人次）、惠州—汕尾（3萬人次）等地區(qū)之間形成了大規(guī)模穩(wěn)定的通勤流。尤其是深圳和東莞之間的通勤聯(lián)系非常緊密，每天有超過100 萬人次的通勤需求，在整個大灣區(qū)的通勤聯(lián)系城市中排序第一（見圖1）。在通勤聯(lián)系的基礎(chǔ)上，若考慮粵港澳大灣區(qū)商旅聯(lián)系，城市之間的社會經(jīng)濟(jì)聯(lián)系規(guī)模則更加龐大。深圳—東莞（230萬人次）、深圳—惠州（51 萬人次）、東莞—惠州（50萬人次）、惠州—河源（5 萬人次）、惠州—汕尾（3萬人次）等城市之間仍然存在高強度和高密度的聯(lián)系（見圖2）。其中，深圳和東莞的聯(lián)系規(guī)模達(dá)到230 萬人次。需要指出的是，雖然深圳和中山在空間毗鄰，但由于目前深中通道尚未開通運營，兩地之間的通勤聯(lián)系和商旅聯(lián)系規(guī)模較低。深中通道預(yù)計于2024 年開通，將會顯著推動深圳市與中山市等其他珠江東岸城市的通勤與經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。

表2 深莞惠都市圈歷次黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議、協(xié)調(diào)事項與行動計劃

圖 1 城市間通勤聯(lián)系（2019 年12 月某周二）

圖 2 城市間商旅聯(lián)系（2019 年12 月某周二）

當(dāng)前，在深圳市、惠州市、東莞市的交界地區(qū)已經(jīng)形成了一個明顯的跨行政區(qū)城市經(jīng)濟(jì)帶，人口達(dá)到1000 萬。人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)密度要比深圳市中心區(qū)低很多，同時依賴房價而衍生的生活成本與生產(chǎn)成本也要比深圳低很多。順應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)與空間發(fā)展這一趨勢，深圳和周邊城市應(yīng)積極打破行政邊界，構(gòu)建一體化的功能區(qū)和經(jīng)濟(jì)帶。2020 年9 月25 日，東莞市委審批頒布了《關(guān)于進(jìn)一步完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局 推動南部各鎮(zhèn)加快高質(zhì)量發(fā)展的意見》，提出將東莞市南部臨深的9 個鎮(zhèn)①這9 個鎮(zhèn)分別為虎門鎮(zhèn)、長安鎮(zhèn)、大嶺山鎮(zhèn)、大朗鎮(zhèn)、黃江鎮(zhèn)、樟木頭鎮(zhèn)、鳳崗鎮(zhèn)、塘廈鎮(zhèn)、清溪鎮(zhèn)。高水平對接和融入深圳，與深圳共建“深莞深度融合發(fā)展示范區(qū)”。面對深圳市中心區(qū)高昂的房地產(chǎn)價格和緊張的空間資源，臨深邊界地區(qū)憑借特殊的區(qū)位優(yōu)勢，成為深圳、東莞、惠州等地深入融合發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)。尤其能通過區(qū)域交通一體化和公共服務(wù)的共建共享，形成互補優(yōu)勢，推動一體化均衡發(fā)展。

（二）都市圈交通一體化

交通一體化，尤其是大容量、高速度的軌道交通一體化，是都市圈一體化的物質(zhì)支撐。當(dāng)前，國家已經(jīng)形成高速鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路和城市軌道交通的軌道交通體系，并且在滿足跨市軌道交通需求中也扮演了差異化的重要作用。目前，深圳都市圈已經(jīng)建設(shè)和運營多條國家主導(dǎo)投資的高速鐵路，以及廣東省政府主導(dǎo)投資建設(shè)的城際軌道交通系統(tǒng)，較好地滿足跨市交通需求。然而，考慮到深圳都市圈“半小時核心圈”“1小時通勤圈”的構(gòu)建需求，已有運營的高速鐵路、城際軌道交通系統(tǒng)在站點安排、線路安排、運營時間、交通接駁等方面仍難以滿足準(zhǔn)時性更高、運營頻率更高、成本更低的跨市通勤需求。

事實上，深圳市在已有四輪地鐵規(guī)劃建設(shè)過程中，已經(jīng)規(guī)劃建設(shè)多條與東莞市、惠州市聯(lián)通的跨市鐵路線路。②林雄斌、楊家文、王峰：《都市圈內(nèi)軌道交通跨市延伸的公交化區(qū)域構(gòu)建》，《都市快軌交通》2017 年第30 卷第4 期。在深圳市至東莞市的跨市地鐵聯(lián)系上，在深圳市城市軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃（2011—2020 年）調(diào)整方案中，就顯示深圳地鐵6 號線二期工程將與東莞軌道交通1 號線在深圳荔林站實現(xiàn)銜接。根據(jù)深圳市和東莞市的軌道交通規(guī)劃，作為串聯(lián)深圳市西部重要組團(tuán)的市域快線深圳地鐵11 號線將于東莞3 號線對接，在深圳松崗碧頭站預(yù)留向東莞長安鎮(zhèn)的換乘銜接條件。2016年，在深莞惠經(jīng)濟(jì)圈（3+2）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)第九次聯(lián)席會議中，共同研究確定深圳地鐵6 號線、11號線和東莞地鐵1 號線、3 號線的接駁方案。在此基礎(chǔ)上，隨著《深圳市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃（2016—2030）》的編制和實施，位于深圳市西部、毗鄰東莞市的寶安區(qū)、光明區(qū)、龍華區(qū)等地區(qū)預(yù)計共有深圳市4 號線、6 號線、10 號線、11 號線、13 號線、18 號線、20 號線、22 號線等多條地鐵同時與東莞地鐵銜接，從而解決東莞市長安鎮(zhèn)、塘廈鎮(zhèn)、樟木頭鎮(zhèn)等臨深片區(qū)與深圳市中心城區(qū)的交通需求。

在深圳至惠州的跨市地鐵聯(lián)系上，深圳市地鐵14 號延伸至惠州的方案備受關(guān)注。早在2008 年，惠州市制定的《惠州市軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃（草案）》，就積極推動與深圳市地鐵系統(tǒng)的對接。在2012 年深莞惠第六次黨政聯(lián)席會議上，深圳市地鐵相關(guān)線路延伸至惠州市的可行性研究也納入深圳市、惠州市和東莞市共同簽署的《加快推進(jìn)交通運輸一體補充協(xié)議四》。2016 年2 月，根據(jù)《深圳市軌道交通規(guī)劃（2012—2040）》和《深圳市軌道交通14 號線交通詳細(xì)規(guī)劃（征求意見稿）》，深圳市將推動地鐵14 號線向惠州市惠陽區(qū)延伸，與惠州地鐵1 號線實現(xiàn)對接。①林雄斌、楊家文、王峰：《都市圈內(nèi)軌道交通跨市延伸的公交化區(qū)域構(gòu)建》，《都市快軌交通》2017 年第30 卷第4 期。2020 年，交通運輸部印發(fā)的《關(guān)于深圳市開展高品質(zhì)創(chuàng)新型國際航空樞紐建設(shè)等交通強國建設(shè)試點工作的意見》也進(jìn)一步明確將“深圳14 號線東延至惠州惠陽”。然而，在具體實施上，深圳市14 號線已經(jīng)在動工建設(shè)，但由于惠州市尚不滿足地鐵建設(shè)條件，兩市地鐵的延伸和銜接仍難以確定。

然而受制于城市軌道交通建設(shè)門檻和審批體制的約束，至今難以落實。一方面，應(yīng)對地方政府的債務(wù)問題，國家逐步提升了城市軌道交通建設(shè)和審批的門檻。2018 年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（國辦發(fā)〔2018〕52 號），要求擬建城市軌道交通的城市的公共財政預(yù)算收入為300 億元，地區(qū)生產(chǎn)總值為3000 億元，且市區(qū)常住人口為300 萬人。這意味著對于惠州市城市軌道交通的規(guī)劃建設(shè)能否獲批仍存在較大的不確定性，從而降低了滿足深圳市和惠州市跨城通勤需求的跨市軌道交通供給選擇。另一方面，盡管深圳市和東莞市都運營了自身的軌道交通系統(tǒng)，并且初步擬定了跨市銜接方案，但在實施過程中難以取得實質(zhì)性進(jìn)展?？傮w上，實現(xiàn)這些目標(biāo)并不容易，仍需要深圳市地鐵第五期建設(shè)規(guī)劃實現(xiàn)政策創(chuàng)新。此外，隨著深中通道實施，將較好地激發(fā)深圳市與中山市的交通聯(lián)系與社會經(jīng)濟(jì)增長潛能，促進(jìn)珠江口東西兩岸融合發(fā)展，加強深圳與中山、珠海、江門等珠江西岸城市的合作。

（三）公共服務(wù)均等化

交通一體化是都市圈建設(shè)的物質(zhì)支撐和前提條件，為了更好地推動都市圈一體化建設(shè)，還需要著力降低不同城市之間基本公共服務(wù)的差異，尤其是推動醫(yī)療、教育、城市基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老，托幼等一系列社會服務(wù)在城市之間、城鄉(xiāng)之間的一體化發(fā)展。系統(tǒng)性地消除公共服務(wù)供給的城市差異、城鄉(xiāng)差異是一個國家或地區(qū)進(jìn)入現(xiàn)代化行列的重要標(biāo)志。②樊綱：《消除絕對貧困后，應(yīng)聚焦實現(xiàn)公共服務(wù)一體化和均等化》，搜狐網(wǎng)，https://www.sohu.com/a/435176226_100053214。黨的十九屆四中全會和五中全會均強調(diào)推動基本公共服務(wù)均等化和可及性?；竟卜?wù)的均衡發(fā)展不是追求規(guī)模上的均衡，而是人均收入層面實現(xiàn)公共服務(wù)的機會均等和水平均等。根據(jù)國務(wù)院政府工作報告，2020 年要“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，努力實現(xiàn)全面建成小康社會”。③李克強：《2020 年國務(wù)院政府工作報告》，2020 年。在消除了絕對貧困之后，我國社會經(jīng)濟(jì)與空間策略的下一輪目標(biāo)是實現(xiàn)公共服務(wù)的一體化和均等化。

當(dāng)前都市圈公共服務(wù)跨政區(qū)均等化逐漸成為共識，但實現(xiàn)這一目標(biāo)面臨較大的挑戰(zhàn)。如果按照傳統(tǒng)的共建、共管、共享的思路，推動深圳都市圈公共服務(wù)在核心城市與周邊中小城市、鄉(xiāng)村地區(qū)的一體化規(guī)劃布局、一體化投資建設(shè)、一體化運營管理，將面臨著財政體制上的重大挑戰(zhàn)。如果考慮到公共服務(wù)資源空間布局與質(zhì)量差異特點，推動大城市與周邊中小城市分享公共服務(wù)資源，也難以實現(xiàn)。這一做法不僅需要都市圈內(nèi)各地方政府的協(xié)商，甚至需要來自更高層級政府的統(tǒng)籌建設(shè)。而且，醫(yī)療、教育等不同類型公共服務(wù)各具特點，需要實施更有針對性的保障策略，如深入統(tǒng)籌解決城市間社保通用的問題，解決教育支出分享的問題，解決醫(yī)院建設(shè)與經(jīng)費保障的問題等。在西方發(fā)達(dá)國家，地方政府通?；诰用竦呢敭a(chǎn)數(shù)量直接或者間接收稅，從而提升都市圈外圍地區(qū)公共服務(wù)的質(zhì)量，建立與居民的收入水平和消費能力相適應(yīng)的公共服務(wù)質(zhì)量體系。

（四）地方化的解決方案

深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)，在推動深圳都市圈建設(shè)，提升跨市交通一體化和都市圈公共服務(wù)均等化等方面享有良好的政策紅利。深圳一直通過“政策試驗”來構(gòu)筑制度優(yōu)勢，不斷提升治理效能。①陳家喜、焦嘉欣：《制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)為治理效能: 深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)40 年的發(fā)展之道》，《特區(qū)實踐與理論》2020 年第4 期。尤其是通過改革開放以來的特殊優(yōu)惠政策，不斷擴(kuò)大和優(yōu)化特區(qū)的政府管理職能。②南嶺：《深圳基因：市場經(jīng)濟(jì)體制形成之初》，《特區(qū)實踐與理論》2019 年第 3 期。為了積極應(yīng)對內(nèi)循環(huán)、外循環(huán)的挑戰(zhàn)，鞏固深圳作為“雙循環(huán)”戰(zhàn)略核心節(jié)點的地位，深圳應(yīng)充分運用“雙區(qū)”建設(shè)帶來的政策創(chuàng)新環(huán)境，建設(shè)成為國家一體化均衡發(fā)展的都市圈示范區(qū)。一方面，這是為了應(yīng)對深圳市空間資源約束與產(chǎn)業(yè)體系重組挑戰(zhàn)，實施區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化布局的需求。另一方面，通過深圳都市圈的建設(shè)，形成跨市交通和公共服務(wù)一體化示范區(qū)，從而引領(lǐng)粵港澳大灣區(qū)及社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)。在跨市交通一體化方面，在既有的深圳都市圈黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議和一體化行動方案的基礎(chǔ)上，應(yīng)探索成立“深圳都市圈交通規(guī)劃委員會”，負(fù)責(zé)區(qū)域交通規(guī)劃和建設(shè)，并爭取賦予單列預(yù)算，從而實現(xiàn)跨政區(qū)交通發(fā)展的彈性協(xié)調(diào)向?qū)嶓w制度轉(zhuǎn)變。在公共服務(wù)均等化方面，由地方政府根據(jù)自身財政收入和預(yù)算來建立和居住地掛鉤的公共服務(wù)供給體系。為了降低公共服務(wù)的社會階層差異和空間差異，一方面，積極推動“租售同權(quán)”制度，實現(xiàn)戶籍人口和外來常住人口共同享有教育、醫(yī)療等公共服務(wù)機會；另一方面，有針對性地學(xué)習(xí)歐美發(fā)達(dá)國家，逐步建立以房地產(chǎn)稅為主體的公共服務(wù)供給體系。

四、結(jié)論

在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的大環(huán)境下，深圳將毫無疑問地繼續(xù)站在外循環(huán)的前沿，進(jìn)一步發(fā)揮深圳的比較優(yōu)勢、增強科技創(chuàng)新的核心競爭力，協(xié)助國家占領(lǐng)國際競爭高地。同時，為了確保在內(nèi)循環(huán)的重要性不斷提升的背景下，更好地在深圳建立內(nèi)外循環(huán)相互支撐的戰(zhàn)略節(jié)點，繼續(xù)保持和提升深圳的競爭力，不斷突破深圳發(fā)展中的行政邊界局限，建設(shè)以深圳為核心的都市圈，為承接國內(nèi)循環(huán)和國際循環(huán)奠定地方基礎(chǔ)。在深圳都市圈的建設(shè)上，應(yīng)堅持質(zhì)量提升，而非簡單的規(guī)模擴(kuò)張。首先，深圳市應(yīng)主動依托周邊地區(qū)疏解中心城市的一般功能，優(yōu)化中心城市的主體功能。其次，深圳應(yīng)發(fā)揮支撐都市區(qū)發(fā)展的能力，推動相互補充、一體支撐、有機循環(huán)的都市圈發(fā)展格局。再次，依托體制機制創(chuàng)新，建立成本共擔(dān)、利益共享、權(quán)責(zé)分明的都市圈發(fā)展機制，推動城市間一體化均衡發(fā)展。

“十四五”時期是我國“開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個五年”，國家和地方政府的發(fā)展環(huán)境都面臨著深刻且復(fù)雜的變化趨勢，面向2035 年，要基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化。①《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，2020 年。深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)，也站在暢通國內(nèi)大循環(huán)、促進(jìn)國內(nèi)國際雙循環(huán)、拓展投資空間的前沿，應(yīng)積極發(fā)揮超大城市的核心帶動作用，不斷優(yōu)化國土空間、基礎(chǔ)設(shè)施與基本公共服務(wù)布局，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，從而實現(xiàn)深圳都市圈一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。