海事行政立法體系構(gòu)建與完善

邵帥 郭萍

【摘要】我國海事行政立法有著明顯的部門法的特征，但其內(nèi)涵與外延卻已超出部門職權(quán)的涵蓋范圍。目前我國確定了“一路一帶”戰(zhàn)略，作為“21世紀海上絲綢之路”重要環(huán)節(jié)，海事行政立法建設(shè)將為該戰(zhàn)略的順利實施創(chuàng)造有利的軟環(huán)境。文章通過分析研究我國海事行政立法體系，探索了構(gòu)建和完善我國海事行政立法體系的途徑。

【關(guān)鍵詞】海事 行政 立法 完善

【中圖分類號】DF961 【文獻標識碼】A

海事行政法是行政法的組成部分，主要涉及海上交通安全、船舶與海員、海上防污染以及維護主權(quán)等領(lǐng)域。由于海事行政立法具有專業(yè)性、國際性等特點，普通法學研究人員涉足有難度，這也導(dǎo)致海事行政立法研究水平不高。國家目前已確定“一路一帶”戰(zhàn)略，“21世紀海上絲綢之路”將促進我國與沿線國家戰(zhàn)略上相互對接。中國作為“21世紀海上絲綢之路”樞紐，海事行政立法體系建設(shè)將為此戰(zhàn)略順利實施創(chuàng)造有利的軟環(huán)境。

海事行政立法的國際法淵源

對于海事，在國內(nèi)還存在不同理解，最狹義的“海事”指各類海上事故①，包括海損、海難、海上污染等;廣義上的“海事”，通常理解為泛指一切有關(guān)的海上事物。本文所指海事主要涵蓋海上交通安全、船舶與海員、海上污染以及維護國家主權(quán)等領(lǐng)域。海事行政法具有涉外因素，國際海事公約是其重要的淵源。《聯(lián)合國海洋法公約》具有國際海洋“母法”地位，其目的在于“為海洋建立一種法律秩序，以便利國際交通和促進海洋的和平用途……保護和保全海洋環(huán)境”。該公約設(shè)計了很多制度，規(guī)定了在領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)等區(qū)域內(nèi)主權(quán)國家的權(quán)利和義務(wù)，如“沿海國可依本公約……制定以下法律和規(guī)章：（a）航行安全及海上交通管理……”等，這些規(guī)定是主權(quán)國家行使海事行政立法權(quán)的國際法依據(jù)。

中國海事局是履行海事行政職能的部門，與之相對應(yīng)的國際機構(gòu)是國際海事組織（簡稱IMO），在中國參加的五十多個國際海事類公約中，絕大部分是由IMO制定或參與制定的，這些公約也成為我國海事行政法律體系的重要淵源和組成部分?；凇皸l約必須信守”原則，我國所加入的國際海事公約是必須要遵守的。為進一步推動公約的履行，IMO還推行了“IMO成員國審核機制”，該機制到2016年將由自愿加入轉(zhuǎn)變?yōu)閷Τ蓡T國強制，這也是對《聯(lián)合國憲章》中所確定的聯(lián)合國及相關(guān)機構(gòu)不干涉內(nèi)政原則的突破。

目前國際海事公約體系主要由四大支柱性公約以及其他各相關(guān)領(lǐng)域的公約構(gòu)成，分別是《國際海上人命安全公約》，《防止船舶造成污染公約》，《海員培訓(xùn)、發(fā)證與值班標準公約》和由國際勞工組織制定的《2006海事勞工公約》。按照調(diào)整內(nèi)容的不同，大致可以分為：一是涉及海上安全，包括：《國際海上人命安全公約》，《1966國際載重線公約》，《1969國際船舶噸位丈量公約》等;二是涉及海洋污染，包括：《國際防止船舶造成污染公約》、《1990國際油污防備、反應(yīng)與合作公約》、《2001國際控制船舶有害防污底系統(tǒng)公約》等;三是涉及海上人員，包括：《海員培訓(xùn)、發(fā)證與值班標準公約》，《2006海事勞工公約》，《1974雅典公約》等;四是涉及民事責任和賠償，包括：《1969國際油污損害民事責任公約》及其1992年議定書，《1996年海上運輸有毒有害物質(zhì)民事責任與賠償國際公約》，《2001國際燃油污染損害民事責任公約》等;五為其他方面，如《1989海上救助公約》，《便利海上運輸公約》等。

我國海事行政立法體系框架雛形

對于立法體系，有學者認為立法體系是指立法機關(guān)制定的各種法律文件（包括憲法、基本法律、法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件等）所構(gòu)成的系統(tǒng);還有學者認為，立法體系實質(zhì)是指立法規(guī)劃，更準確地說是指立法的系統(tǒng)工程②。海事行政法具有明顯的部門行政法特征，在充分考慮海事所涉及的社會關(guān)系對法律規(guī)范的客觀需求基礎(chǔ)上體現(xiàn)海事部門行政職能。

近年來，隨著海事立法活動的加強，海事行政立法體系已初見雛形。第一，在法律層面包括行政基本法律、海事法律以及涉海相關(guān)法律三方面，涉及法律約40余部。行政基本法律是基礎(chǔ)，包括行政許可法、行政復(fù)議法、國家賠償法等;海事法律是核心，包括海上交通安全法和海洋環(huán)境保護法等。涉海相關(guān)法律是海事行政法的補充和支撐，包括海商法、海事訴訟特別程序法、安全生產(chǎn)法、港口法等。第二，行政法規(guī)層面涉及海事行政法的行政法規(guī)約70部，包括：內(nèi)河交通安全管理條例，船員條例、打撈沉船管理辦法、航標條例、船舶登記條例等。第三，部門規(guī)章層面主要由交通運輸部制定，其他的如漁業(yè)管理的由農(nóng)業(yè)部制定，涉及港口規(guī)劃的由發(fā)改委制定等。據(jù)不完全統(tǒng)計，涉及的部門規(guī)章在100部以上。包括《內(nèi)河渡口渡船安全管理規(guī)定》、海船船員值班規(guī)則、航運公司安全與防污染管理規(guī)定等。第四，地方立法涉足海事行政領(lǐng)域目前呈擴大趨勢，通過地方立法實現(xiàn)一定的地方管理目的?；旧衔覈醒睾Ｊ?、市級立法機構(gòu)和政府都有涉及海事行政方面的立法，或出臺一些規(guī)范性文件。比如《廣東省河道采砂管理辦法》、《青島市海上交通安全管理條例》、《濰坊市旅游船管理規(guī)定》等。第五，海事局立法分為中國海事局和直屬海事局兩個層面。中國海事局隸屬交通運輸部，其制定的文件為規(guī)范性文件。根據(jù)最新的規(guī)范性文件清理結(jié)果統(tǒng)計，截至2014年6月30日，現(xiàn)行有效的海事行政規(guī)范性文件為379件，分為綜合管理類，通航管理類，船員管理類，船舶管理類，海事調(diào)查類，航海保障管理類和船檢管理類。根據(jù)《中華人民共和國海事局海事規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》，全國14個直屬海事機構(gòu)具有規(guī)范性文件的制定權(quán)。目前尚無權(quán)威統(tǒng)計數(shù)據(jù)，據(jù)保守估計全國海事系統(tǒng)應(yīng)近千件。

我國海事行政立法面臨的主要問題

不周延及立法主體寬泛導(dǎo)致規(guī)范性文件泛濫?！吨腥A人民共和國海上交通安全法》自1983年公布以來，國際航運形勢和海上安全管理所面臨的突出矛盾和管理模式都發(fā)生了根本變化：現(xiàn)有法律不能涵蓋法律主體和各類法律關(guān)系多樣化的變化，也與諸多后實施的法律如《港口法》等不協(xié)調(diào)，并且管理體制也不適應(yīng)海上安全管理體制改革的現(xiàn)狀等?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》也存在與目前行政改革簡政放權(quán)趨勢不相符，前置審批過多等問題。一方面為彌補法律實施中存在的不周延，另一方面又缺乏對規(guī)范性文件的限制，導(dǎo)致規(guī)范性文件層出不窮，增加了立法與執(zhí)法不確定性和風險。實踐中還存在不適當授權(quán)立法，如《中華人民共和國船舶交通管理系統(tǒng)安全監(jiān)督管理規(guī)則》規(guī)定“凡設(shè)置VTS系統(tǒng)的主管機關(guān)根據(jù)本規(guī)則制定本VTS系統(tǒng)的船舶交通管理細則……”由此導(dǎo)致全國近40個設(shè)置船舶交通管理系統(tǒng)的地區(qū)均制定相應(yīng)管理細則。

海事行政立法行為性質(zhì)需明確。行政立法在我國被定義為抽象行政行為，通說認為，抽象行政行為是行政主體運用行政權(quán)，針對不特定人或事制定具有普遍約束力的行為規(guī)則的行為。行政立法行為在我國分為：一類是受《立法法》約束的制定行政法規(guī)和規(guī)章。另一類是非《立法法》所規(guī)制，制定規(guī)范性文件行為。對于第一類行政立法行為，有學者認為應(yīng)屬于立法行為，更進一步是憲法行為的范疇③，而大多數(shù)學者則認為行政立法行為應(yīng)歸于抽象行政行為，屬行政行為。筆者贊同第一種觀點，這不但是因為立法行為具有“普世性”特點，最主要的是，行政行為相對來說較為隨意，所以將行政立法活動歸于受更多限制的立法行為是有憲政意義的。而對于第二類行政立法行為，筆者認為應(yīng)歸屬于行政行為，目前規(guī)范性文件制定主體和規(guī)范性文件本身數(shù)量眾多，如果也歸于立法行為，由于目前我國缺乏對立法行為的救濟機制，公民權(quán)益無從保障，如果將之歸于行政行為，則可以通過行政復(fù)議、行政訴訟以及國家賠償?shù)全@得救濟。

中央與地方事權(quán)的界定。中央與地方事權(quán)的交叉與沖突，主要表現(xiàn)為地方立法對海事事務(wù)的介入，對于非專屬事務(wù)，中央和地方事權(quán)界定并不很明確。如《山東省沿海船舶邊防治安管理條例》要求船員出海需向申請辦理出海邊防證件，而交通部規(guī)定只要具備《中華人民共和國船員條例》要求的資質(zhì)和條件，船員就可以從事航海相關(guān)活動。地方法規(guī)不但干涉了由中央事權(quán)管轄的海員事務(wù)傳統(tǒng)，對船員權(quán)益也造成損害。又如在對客船航行權(quán)的限制上，海事部門根據(jù)船舶檢驗機構(gòu)核定風級決定是否準許船舶開航，而山東省政府規(guī)定風力達到七級以上時，客滾船一律不能開航，中央與地方相關(guān)規(guī)定相矛盾。

內(nèi)部與外部兩個規(guī)則體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。與對外的規(guī)范性文件相對應(yīng)，海事系統(tǒng)也有一套內(nèi)部規(guī)范維持業(yè)務(wù)工作的運轉(zhuǎn)。這類內(nèi)部規(guī)則數(shù)目眾多，有很多涉及行政相對人利益，比如定期的專項檢查，業(yè)務(wù)工作流程和指導(dǎo)意見等。為控制內(nèi)外部管理風險，海事機構(gòu)多選擇建立內(nèi)部質(zhì)量管理體系，但由于質(zhì)量管理體系不完善，導(dǎo)致很多內(nèi)部文件并沒有納入到體系中去。另外，當前隨著簡政放權(quán)和政府職能的轉(zhuǎn)變，帶來了許多法律法規(guī)需要調(diào)整變化，內(nèi)部規(guī)則相對處于滯后的狀態(tài)，如何實現(xiàn)內(nèi)、外部規(guī)則體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一需要思考。

國際海事公約在國內(nèi)適用的方式。由于我國并沒有明確公法領(lǐng)域國際海事公約的地位，導(dǎo)致在國際海事公約的納入和轉(zhuǎn)化過程中，形式與效力的不確定，實踐中多通過二次立法，包括制定法律（如《海上交通安全法》）、行政法規(guī)（如《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》）、部門規(guī)章和規(guī)范性文件等。還有的公約，如《1972年國際海上避碰規(guī)則公約》，是通過自動適用的方式實施的。實踐中還有通過發(fā)布通知或公告實施國際海事公約。另外，《船舶載重線公約》、《噸位丈量公約》等技術(shù)條款通過制定船舶法定檢驗規(guī)范來予以實施，如《國際航行海船法定檢驗技術(shù)規(guī)則》。

目前，通過規(guī)范性文件適用公約的法律定位不是很明確，但實踐中卻又大量使用，盡管缺乏足夠的法理依據(jù)，但該種方式的主要好處是不需要特殊的立法程序等待。

其他問題。首先，規(guī)范性文件制定主體的確定。中國海事局出臺的《中華人民共和國海事局海事規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》將規(guī)范性文件的制定主體限制在省級海事機構(gòu)以上無疑具有積極意義，改變了以前一些處級單位都可以制定規(guī)范性文件的亂局。但由一個規(guī)范性文件設(shè)定立法權(quán)限，缺乏法律依據(jù)。其次，政務(wù)公開文件的法律屬性。政務(wù)公開是現(xiàn)代行政的必然要求，目前政務(wù)公開更多體現(xiàn)為一種制度或政策安排，2007年《中華人民共和國政府信息公開條例》是我國政務(wù)公開走上法治化軌道重要標志，但對外政務(wù)公開指南中具體辦事程序、要求及承諾性等內(nèi)容涉及相對人的權(quán)益，其法律效力如何值得探討。

構(gòu)建我國海事行政立法體系的探索途徑

第一，確定海事行政法在整個涉海法律架構(gòu)中的地位。目前我國涉海法律大都處于較“邊緣”的地位，這與我國固有的大陸思維與文化有關(guān)，為此學界呼吁要建立中國的海洋基本法，將大部分涉海法律納入其框架內(nèi)，從而提升國人“藍色國土”和海洋權(quán)益意識。在各界推動下，海商法、海訴法、海公法等法學研究領(lǐng)域都不斷取得突破，此氛圍下，海事行政法的地位與作用理應(yīng)受到特別重視和重新審視，將構(gòu)成未來中國“大海法”框架下不可或缺的組成部分。

第二，確定海事行政立法體系的自身架構(gòu)。隨著對海事行政行為研究的深入，構(gòu)建海事行政立法體系在當下是可期的。首先對海事行政事權(quán)進行劃分，按船舶管理、船員管理、航行安全與秩序管理、海上防污染管理、綜合管理劃分為五個方面;在法律形式上在逐步完善基礎(chǔ)法律，由行政法規(guī)實現(xiàn)可操作，部門規(guī)章最終作為主要的補充兜底，盡量減少地方海事立法以及規(guī)范性文件。行政法規(guī)與部門規(guī)章按照與核心框架大致對應(yīng)的關(guān)系做具體和配套的規(guī)定，海事技術(shù)類的規(guī)定中強制性性規(guī)定應(yīng)至少在行政法規(guī)的層面進行規(guī)定，推薦性規(guī)定可以在規(guī)章以下層面的立法文件中體現(xiàn)。

第三，明確國際海事法的國內(nèi)化方式。從法理上，國際公約在位階上不應(yīng)低于國內(nèi)法律。在國內(nèi)化的方式上建議區(qū)分對待：對于批準或加入涉及人命安全、防止污染等有重要政府義務(wù)及對經(jīng)濟社會有重要影響的海事公約，應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》由全國人大常委會決定;而對于修正案和技術(shù)類公約，一般情況下可以由交通部直接決定適用，如果交通部認為情況特殊的，可會同外交部報國務(wù)院核準。需注意的是由部門或國務(wù)院決定公布適用，并不意味著該海事公約的位階就定位于部門規(guī)章或行政法規(guī)，而應(yīng)在法律層面上，決定公布只是操作層面上的一種授權(quán)。

第四，及時清理規(guī)范性文件，限制制定主體。規(guī)范性文件對社會生活的影響大，易引起糾紛。首先應(yīng)對現(xiàn)有海事類規(guī)范性文件進行全面清理，公示目錄清單，接受社會監(jiān)督。然后取消中國海事局下屬機構(gòu)制定規(guī)范性文件的職能，限制制定主體。最終隨著上位法的不斷完善，取消規(guī)范性文件這種法律文件形態(tài)，所有事務(wù)納入法律軌道。

第五，明確海事行政立法的性質(zhì)，保障救濟權(quán)實現(xiàn)。法治政府不能忽視公民的救濟權(quán)。對于行政行為對公民的侵害，需提供有效的救濟渠道。對于制定規(guī)章以上的海事行政立法行為，應(yīng)明確其為授權(quán)立法行為，受立法程序的嚴格限制。而對于大量的規(guī)范性文件，賦予其行政行為屬性，受行政行為法的限制及行政救濟法保障，只有這樣才可以更好地推進依法行政。

第六，協(xié)調(diào)內(nèi)外部規(guī)范文件，納入相應(yīng)體系運行。對于諸如政務(wù)公開指南，業(yè)務(wù)辦理手冊等文件應(yīng)在外部法律框架下，賦予其一定法律效力，維護政府公信力。對于內(nèi)部規(guī)范文件，如業(yè)務(wù)工作流程、各類工作手冊及相關(guān)工作指導(dǎo)意見等，應(yīng)納入體系管理中，盡量減少非受控文件的存在，使海事行政工作更具可控性與可預(yù)測性。

第七，明確海事行政事務(wù)的中央事權(quán)獨占性。海事行政事務(wù)具有全局性，需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理，一般情形下不宜由地方涉及，這一點應(yīng)在法律層面予以明確。

綜上，海事行政立法研究目前還處于起始階段，但實踐中已逐漸形成了體系框架的雛形，同時受行政體制影響，海事行政法帶有明顯的部門法特征，但海事行政法內(nèi)涵與外延卻是很廣的，隨著國家涉海行政機制改革的不斷推進，海事行政立法體系還會有更大的擴展空間。本文著眼于現(xiàn)實，分析海事行政立法方面存在的問題并提出相關(guān)建議，以期在構(gòu)建與完善我國海事行政立法體系的進程中勾勒出可行的路徑。

（作者分別為山東海事局副高級工程師、大連海事大學法學院博士研究生，大連海事大學法學院教授）

【注釋】

①胡正良，韓立新：《海事法》，北京大學出版社，2009年，第1頁。

②袁建國整理：“立法體系討論會綜述”，《中國法學》，1991年第4期，第125～126頁。

③葉必豐：《行政行為原理》，北京：商務(wù)印書館，2013年，第31頁。

④胡江山：“海事行政法研究”，大連海事大學碩士學位論文，2008年。

責編/于巖（實習）