普及化階段高等教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整的國際借鑒

高文豪 崔盛

摘要： 我國高等教育已經(jīng)邁入普及化階段，高等教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整是核心議題，而國際經(jīng)驗(yàn)借鑒是有效途徑。傳統(tǒng)高等教育強(qiáng)國，政府調(diào)控是高等教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整的主導(dǎo)性政治力量，經(jīng)濟(jì)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是高等教育層次結(jié)構(gòu)優(yōu)化的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，健全完善的高等教育制度體系在高等教育層次結(jié)構(gòu)優(yōu)化過程中提供了制度保障。相較而言，我國研究生教育比例偏小，不能有效滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對高層次人才的需求，也尚未建立允許不同層次學(xué)生自由流轉(zhuǎn)的制度。在普及化階段，我國高等教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整要在雙重體制上有所突破；政府應(yīng)主動(dòng)發(fā)揮引導(dǎo)作用，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變管理職能，充分發(fā)揮政策法規(guī)的約束引導(dǎo)作用；適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需求，本科教育應(yīng)成為主體，適當(dāng)縮減?？平逃?，大力發(fā)展研究生教育；打通制度壁壘，構(gòu)建層類融合的多元化高等教育體系。

關(guān)鍵詞：高等教育；高等教育普及化；層次結(jié)構(gòu)；動(dòng)力機(jī)制；比較研究

中圖分類號(hào)：G640 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-0717（2021）01-0111-09

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金教育學(xué)青年課題“我國高等教育層次結(jié)構(gòu)集聚實(shí)證研究”（CFA180251）。

一、引言

高等教育普及化在不久的將來將成為高等教育發(fā)展的一個(gè)全球性現(xiàn)象。截至2018年，“全球共有64個(gè)高等教育發(fā)達(dá)國家、64個(gè)高等教育發(fā)展中國家及60個(gè)高等教育欠發(fā)達(dá)國家，有35個(gè)高等教育大國，以發(fā)達(dá)國家為主導(dǎo)的高等教育發(fā)展局面已被打破，發(fā)展中國家高等教育的影響力逐漸凸顯”[1]。據(jù)2019年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，我國高等教育毛入學(xué)率51.6%，正式進(jìn)入普及化階段。無論是在大眾化階段還是普及化階段，自始至終存在著兩個(gè)制約高等教育發(fā)展的矛盾，“一是各級各類人才總量的供給與社會(huì)的總需求之間的矛盾，二是高等教育各層次的結(jié)構(gòu)與社會(huì)需求的結(jié)構(gòu)之間的矛盾”[2]。這兩個(gè)矛盾的解決均需要進(jìn)一步優(yōu)化和調(diào)整高等教育層次結(jié)構(gòu)來予以回應(yīng)。因此，高等教育層次結(jié)構(gòu)問題將是高等教育在普及化階段不可回避的主要議題之一。

高等教育層次結(jié)構(gòu)，又稱水平結(jié)構(gòu)，“主要是指不同程度和要求的高等教育的構(gòu)成狀態(tài)，包括本?？平逃?、研究生教育”[3]。1951年《政務(wù)院關(guān)于改革學(xué)制的決定》首次以法規(guī)的形式確定高等教育層次結(jié)構(gòu)由?？?、本科和研究生三個(gè)層次構(gòu)成[4]。遵循我國高等教育研究的慣例，參考國內(nèi)學(xué)者的研究，本文認(rèn)為高等教育層次主要包括?？?、本科、碩士和博士4個(gè)層次[5]。在高等教育體系中，高等教育層次結(jié)構(gòu)始終處于一個(gè)核心位置，它的完善程度決定了人才培養(yǎng)所達(dá)到的水平和程度，也直接關(guān)系到各級各類人才總量供給滿足社會(huì)總需求問題的解決。那么，在高等教育普及化階段，我國高等教育層次結(jié)構(gòu)如何進(jìn)一步予以調(diào)整，是否有可資借鑒的既有經(jīng)驗(yàn)，國外傳統(tǒng)高等教育大國普及化階段層次結(jié)構(gòu)是如何演變的，是否存在共性的發(fā)展趨勢？本文以美國、日本、韓國、加拿大、英國、法國等當(dāng)前處于高等教育普及化不同階段的國家為樣本，試圖尋找上述問題的答案。

二、高等教育大國普及化階段層次結(jié)構(gòu)演變

（一）關(guān)于樣本國家選取的說明

本研究以美國、英國、法國、加拿大、日本和韓國為研究對象，之所以選取上述國家，其一，按照馬丁·特羅提出的“高等教育發(fā)展階段理論”，當(dāng)一個(gè)國家高等教育毛入學(xué)率超過50%便進(jìn)入了普及化階段。美國于1975年率先邁入普及化階段，加拿大緊隨其后，法國、韓國和英國分別于20世紀(jì)90年代后期邁入普及化階段，日本于20～21世紀(jì)之交也邁入普及化階段。當(dāng)前六國均是處于高等教育強(qiáng)國之列，而且各層次人才總量供給較好地滿足了本國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，各國在全球經(jīng)濟(jì)體系中處于第一梯隊(duì)的發(fā)展水平，便是最好的現(xiàn)實(shí)例證。其二，上述六國樣本具有多元化的特征，突破了單一性特征樣本分析的局限性，得出的結(jié)論更具有合理性與科學(xué)性。其多樣性體現(xiàn)在：一方面，現(xiàn)階段上述六國分別處于普及化的不同階段，英國處于初期階段（毛入學(xué)率低于60%），加拿大、法國和日本處于中期階段（毛入學(xué)率60%～80%），美國和韓國處于后期階段（毛入學(xué)率高于80%）；另一方面，同時(shí)兼顧了高等教育不同管理體制，既有以法國為代表的集權(quán)管理體制，也有以美國為代表的分權(quán)管理體制。

（二）六國高等教育普及化階段層次結(jié)構(gòu)演變

表1總結(jié)了各樣本國家在高等教育大眾化和普及化之交、普及化之初，尤其是近些年隨著普及化的推進(jìn)高等教育層次結(jié)構(gòu)最新的變化。為方便比較，筆者以各層次畢業(yè)生占比衡量該層次高等教育規(guī)模大小。

通過數(shù)據(jù)對比發(fā)現(xiàn)，上述六國在剛邁入高等教育普及化階段時(shí)期各層次高等教育規(guī)模占比存在差異：專科教育規(guī)模方面，英國、美國和加拿大占比約在19%～30%之間，韓國占比超過40%；本科教育規(guī)模方面，大多數(shù)國家占比介于50%～60%之間，加拿大占比高達(dá)64%；研究生教育方面，加拿大和韓國占比在10%左右，美國和英國占比較高，接近或超過20%。由于法國和日本相關(guān)數(shù)據(jù)缺失，在此不做規(guī)模統(tǒng)計(jì)。

隨著高等教育普及化持續(xù)發(fā)展，從表1近些年的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，除英國外，國外高等教育強(qiáng)國?？平逃?guī)模基本上處于微增的狀態(tài)，占比基本維持在30%左右；本科教育規(guī)模在不同年份有所增減，除法國之外，占比基本維持在50%～60%之間，是高等教育普及化階段的中堅(jiān)力量；研究生教育在普及化階段均呈現(xiàn)增加的狀態(tài)，其中加拿大、日本、韓國三國占比維持在15%～20%之間，法國和英國占比較高，維持在30%～40%之間，美國研究生教育占比處于中間規(guī)模，約25%。

三、高等教育強(qiáng)國層次結(jié)構(gòu)調(diào)整動(dòng)力機(jī)制分析

（一）政府調(diào)控是高等教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整的主導(dǎo)性政治力量

本文選取的幾個(gè)傳統(tǒng)高等教育強(qiáng)國，政府調(diào)控在高等教育層次結(jié)構(gòu)不斷完善的過程中都發(fā)揮著重要作用。政府影響高等教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整的途徑主要在于教育立法，即通常以法定條文的形式合法地影響著有限高等教育資源的分配。政府是高等教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整的主導(dǎo)性政治力量。國外相關(guān)研究也表明，“只有以法律或政府干預(yù)的方式界定和維護(hù)高等教育系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，系統(tǒng)多樣性才是可持續(xù)的。同時(shí)，在規(guī)定結(jié)構(gòu)多樣性的類型和限度以及影響自下而上多樣化的可能程度方面，對高等教育結(jié)構(gòu)變化的法律監(jiān)管可以發(fā)揮根本作用”[6]。

美國實(shí)行各州分權(quán)的高等教育管理體制，各州政府在高等教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化過程中發(fā)揮了重要作用，主要通過制定和頒布高等教育法案、影響財(cái)政撥款等方式對高等教育層次結(jié)構(gòu)施加影響。內(nèi)戰(zhàn)之前，美國高等教育層次較為單一，主要是以進(jìn)行古典教育的本科院校為主，具有濃厚的宗教色彩。古典教育在美國高等教育發(fā)展中形成了強(qiáng)大的歷史慣性，而打破這一路徑依賴，開啟高等教育層次多元化的主要舉措便是高等教育立法。美國1862年以立法的形式頒布《莫雷爾法案》，創(chuàng)辦了贈(zèng)地學(xué)院，1890年又通過進(jìn)一步修改完善法案，不斷增加對贈(zèng)地學(xué)院的財(cái)政撥款。1907年加州政府率先以法律的形式確定了初級學(xué)院的合法地位，并將其定位為“合理的完全的博雅或職業(yè)教育”，其功能在于兼顧升學(xué)與職業(yè)準(zhǔn)備[7]，初級學(xué)院以此為契機(jī)在各州發(fā)展迅速，在高等教育體系中的地位很快得到認(rèn)可。1947年，杜魯門所作報(bào)告《民主的美國高等教育》中，將初級學(xué)院統(tǒng)一更名為兩年制的社區(qū)學(xué)院，授予副學(xué)士學(xué)位，正式存在于美國高等教育層次結(jié)構(gòu)體系。再看研究生教育，美國研究生教育的發(fā)展過程中，政府宏觀調(diào)控的影子同樣清晰可見：通過財(cái)政撥款，短時(shí)間內(nèi)迅速提升了研究生教育及大學(xué)的研究功能，造就了一批蜚聲中外的研究型大學(xué)。同時(shí)為了避免各層次高等教育的不良競爭，各州政府紛紛開始建立協(xié)調(diào)中心機(jī)構(gòu)，規(guī)劃著本州各類型、各層次高等教育機(jī)構(gòu)的有序發(fā)展。

作為具有高等教育高度自治傳統(tǒng)的英國，在高等教育層次結(jié)構(gòu)變遷過程中同樣可以看到政府調(diào)控所發(fā)揮的重要作用，多科技術(shù)學(xué)院的建立促進(jìn)了?？茖哟谓逃陌l(fā)展，便是一個(gè)很好的佐證。教育與科學(xué)部、議會(huì)和下議院等部門頒布的《關(guān)于多科技術(shù)學(xué)院與其他學(xué)院的計(jì)劃》《高等教育——迎接新挑戰(zhàn)》《教育改革法》《高等教育：一個(gè)新框架》《繼續(xù)教育和高等教育法》等法案，既直接促使多科技術(shù)學(xué)院的建立及發(fā)展（先后共組建了34所多科技術(shù)學(xué)院），又最終決定了多科技術(shù)學(xué)院的消亡，成為“1992年后大學(xué)”[8]。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是高等教育層次結(jié)構(gòu)優(yōu)化的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力

滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，提升社會(huì)分工對不同層次人才的適應(yīng)性，是高等教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整的導(dǎo)向。上述具有代表性的傳統(tǒng)高等教育強(qiáng)國，在高等教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，都非常重視與具體社會(huì)需求相結(jié)合。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、市場需求的變化是培養(yǎng)不同層次和目標(biāo)人才的風(fēng)向標(biāo)和晴雨表，以不同層次專業(yè)人才的供給達(dá)到滿足社會(huì)發(fā)展需求的目的，最終建立起層次結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的良性互動(dòng)機(jī)制。

日本高等教育層次結(jié)構(gòu)變遷明顯受資本主義市場經(jīng)濟(jì)制約和社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)的影響。20世紀(jì)70年代后，日本基本形成了相對穩(wěn)定的高等教育層次結(jié)構(gòu)：第一層次主要由短期大學(xué)、高等專門學(xué)校、專門學(xué)校、大學(xué)專科等組成；大學(xué)本科是第二層次主體；大學(xué)院和進(jìn)修班組成第三層次。在明治維新前，日本高等教育層次結(jié)構(gòu)只有兩個(gè)層次。明治維新后，日本開始由農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國過渡，需要高等教育培養(yǎng)適應(yīng)資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各層次專門人才，高等教育層次結(jié)構(gòu)才演變?yōu)槿齻€(gè)層次。步入20世紀(jì)后，日本已經(jīng)確立起資本主義經(jīng)濟(jì)制度，工業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對各層次專門人才的巨大需求，又促使高等教育層次結(jié)構(gòu)的變化，主要表現(xiàn)在原先的高等?？平逃a(chǎn)生強(qiáng)烈的升格需求，包括早稻田大學(xué)等一批高校成功升格為本科院校。二戰(zhàn)后，迅速恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)是日本作為戰(zhàn)敗國最重要的國家戰(zhàn)略，日本政府意識(shí)到，向科技要生產(chǎn)力才是發(fā)展資本主義市場經(jīng)濟(jì)的唯一選擇。因此，日本高等教育層次結(jié)構(gòu)又經(jīng)歷了一次調(diào)整，主要表現(xiàn)在第一層次規(guī)模下降，以大學(xué)本科教育為主的第二層次規(guī)模迅速增加：本科教育規(guī)模占比1945年僅為18.9%，1950年提升到90.5%。隨后，日本政府提出“國民收入十年倍增計(jì)劃”，直接導(dǎo)致五年一貫制的高等專門學(xué)校的出現(xiàn)。20世紀(jì)70年代后日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，第三產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展導(dǎo)致對各種專門技術(shù)人才的需求缺口巨大，因此隸屬于高等教育第一層次中的專修學(xué)校才得以快速發(fā)展。通過日本高等教育層次結(jié)構(gòu)演變歷史可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對不同層次專門人才的實(shí)際需求是層次結(jié)構(gòu)調(diào)整的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。

韓國高等教育層次結(jié)構(gòu)的調(diào)整更加直接體現(xiàn)了與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間的緊密動(dòng)態(tài)關(guān)系。伴隨著韓國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由初始階段轉(zhuǎn)入高級階段，高等教育結(jié)構(gòu)也開始由單一向多元化發(fā)展。20世紀(jì)60年代是韓國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略機(jī)遇期，國外先進(jìn)設(shè)備和流水線開始引入國內(nèi)，對熟練技術(shù)操作工人的需求巨大，這一現(xiàn)實(shí)需求對高等教育的直接影響便是導(dǎo)致?？茖哟谓逃?guī)模的爆炸性增長。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1955年至1975年，韓國?？菩再|(zhì)的初級學(xué)院由9所增加到98所，在全部高校中數(shù)量的占比提升了40%，?？茖哟卧谛Ｉ谋壤黾拥?5.7%。在20世紀(jì)80年代后，韓國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開始發(fā)生戰(zhàn)略性調(diào)整，逐漸由工業(yè)向技術(shù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，國家致力于發(fā)展高附加值、低能耗的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級中被知識(shí)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)所取代。韓國政府因此將大力發(fā)展研究生教育作為與這一宏觀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相適應(yīng)的戰(zhàn)略舉措，研究生教育因此在整個(gè)高等教育層次結(jié)構(gòu)中得以快速發(fā)展。1974年研究生畢業(yè)生在高等教育畢業(yè)生中占比約6%，1995年提升到8.8%。

（三）健全完善的高等教育制度體系在高等教育層次結(jié)構(gòu)優(yōu)化過程中提供了制度保障

傳統(tǒng)的高等教育強(qiáng)國，在高等教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，不約而同地構(gòu)建出一套符合本國國情的高等教育制度體系，它的最大特點(diǎn)在于層次豐富、類型多樣，而且實(shí)現(xiàn)了不同層次之間彼此自由轉(zhuǎn)換及無縫銜接的制度設(shè)計(jì)，最終為實(shí)現(xiàn)高等教育層次結(jié)構(gòu)的整體優(yōu)化提供了制度基礎(chǔ)。

美國是建有完善學(xué)位體系的典范。美國高等教育機(jī)構(gòu)根據(jù)學(xué)位授予類型共包括六種類別，每一類別又包含著不同的類型，即學(xué)術(shù)型和職業(yè)型。“第一類為博士學(xué)位授予機(jī)構(gòu)，包括研究型大學(xué)Ⅰ類和Ⅱ類、博士型大學(xué)I類和Ⅱ類；第二類為綜合性碩士學(xué)位授予大學(xué)和學(xué)院，分為I類和Ⅱ類；第三類為學(xué)士學(xué)位授予學(xué)院，也分為I類和Ⅱ類；第四類為副學(xué)士學(xué)位授予學(xué)院，包括兩年制社區(qū)學(xué)院、初級學(xué)院和技術(shù)學(xué)院等；第五類為專門機(jī)構(gòu)，包括神學(xué)院、法學(xué)院、醫(yī)學(xué)院、工程技術(shù)學(xué)院、設(shè)計(jì)學(xué)院、藝術(shù)和音樂學(xué)院等；第六類則為部落學(xué)院和大學(xué)”[9]。美國的學(xué)位體系為普及化階段高等教育層次結(jié)構(gòu)優(yōu)化構(gòu)建好了制度框架：一是建立了由副學(xué)士、學(xué)士、碩士和博士構(gòu)成的健全完善的體系；二是類型多樣，每一層次的高等教育，均包含學(xué)術(shù)型和職業(yè)型兩種類型；三是各層次之間構(gòu)建起彼此之間自由流轉(zhuǎn)的制度體系，不同層次的學(xué)生根據(jù)實(shí)際需要實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)、無縫銜接。以社區(qū)學(xué)院為例，職業(yè)型的學(xué)生為進(jìn)入就業(yè)市場做準(zhǔn)備，而學(xué)術(shù)型的學(xué)生畢業(yè)后有健全的制度途徑可以轉(zhuǎn)入本科院校繼續(xù)學(xué)習(xí)，直至最終攻讀博士學(xué)位。

加拿大通過建立學(xué)分轉(zhuǎn)換制度構(gòu)建起不同類型和層次高等教育機(jī)構(gòu)之間連接的“立交橋”。加拿大不列顛哥倫比亞省學(xué)分轉(zhuǎn)換系統(tǒng)（British Columbia Transfer System，簡稱BCTS）正是由于在差異化的院校之間建立起了可操作性的學(xué)分轉(zhuǎn)換策略并取得的良好效果等原因，享有全球性的聲譽(yù)。加拿大實(shí)行高等教育分權(quán)制模式，各省之間教育標(biāo)準(zhǔn)不一，因此基于課程等價(jià)原則簽訂的靈活多樣的學(xué)分認(rèn)證協(xié)議是學(xué)分轉(zhuǎn)換系統(tǒng)的基礎(chǔ)。BCTS學(xué)分互認(rèn)協(xié)議主要有三種形式：一是雙邊課程認(rèn)證，主要針對兩年制的社區(qū)學(xué)院和四年制的大學(xué)，雙方根據(jù)課程提綱，經(jīng)過評估給出最終認(rèn)定結(jié)果；二是多邊課程認(rèn)證，主要是多所學(xué)校針對某一學(xué)科領(lǐng)域的課程進(jìn)行等價(jià)認(rèn)證，既可以在不同層次院校之間進(jìn)行認(rèn)證，也可以在同層次不同院校之間進(jìn)行認(rèn)證；三是組塊學(xué)分轉(zhuǎn)換，主要是針對認(rèn)證雙方學(xué)校之間課程不具有等價(jià)性的情況而進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)，比如學(xué)生獲取的職業(yè)類文憑課程，可能與學(xué)位課程無法有效匹配，但是已經(jīng)獲得的文憑則意味著該生具備了進(jìn)入高年級繼續(xù)學(xué)習(xí)的知識(shí)基礎(chǔ)和技能條件的可能性，因此應(yīng)該進(jìn)行學(xué)分認(rèn)證。學(xué)生在學(xué)分認(rèn)證協(xié)議的既定要求下，可以按照自主意愿提出學(xué)分轉(zhuǎn)換申請，繼續(xù)攻讀學(xué)位，以此實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)。2007～2009年之間，在哥倫比亞省不同院校之間進(jìn)行學(xué)分轉(zhuǎn)換的學(xué)生達(dá)22 500人[10]。

需要說明的是，每個(gè)國家高等教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整，都是政府調(diào)控、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及自身高等教育體系制度等因素綜合作用的結(jié)果，任何單一因素作用的發(fā)揮都不可能起著決定性的影響。上述相關(guān)論述中，選取某一因素來集中論述對該國高等教育層次結(jié)構(gòu)變遷的影響，只是將其作為深入剖析的一個(gè)視角，更加清晰梳理出高等教育層次結(jié)構(gòu)變遷背后的重要影響機(jī)制，但并非意味著其他因素的缺位或不重要。比如，韓國高等教育層次結(jié)構(gòu)的變遷過程中，集中剖析了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的顯著影響，但是政府的宏觀調(diào)控同樣是至關(guān)重要不可或缺的。如，韓國1963年頒布《產(chǎn)業(yè)教育振興法》，新設(shè)了一批實(shí)業(yè)高等專科學(xué)校，致力于短時(shí)間內(nèi)培養(yǎng)滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需專業(yè)人才；1977年通過修訂《韓國教育法》，取消了之前兩年制初級學(xué)院和五年制實(shí)業(yè)高等?？茖W(xué)校，并在此基礎(chǔ)上設(shè)置了兩年制專門大學(xué)；1979年頒布《學(xué)術(shù)振興法》，直接促進(jìn)了研究生教育的發(fā)展。

四、普及化階段我國高等教育層次結(jié)構(gòu)優(yōu)化策略

（一）我國高等教育層次結(jié)構(gòu)面臨的主要問題

1.較之傳統(tǒng)高等教育強(qiáng)國，我國研究生教育比例偏小，不能有效滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對高層次人才的需求

本文選取的傳統(tǒng)高等教育強(qiáng)國，在普及化階段，高等教育層次結(jié)構(gòu)大致呈現(xiàn)“腰鼓形”：即中間的本科教育規(guī)模最大，在2012～2016年間，平均規(guī)模都超過半壁江山；底部的?？平逃沃?012～2016年間平均規(guī)模占比約為20%～35%；頂部的研究生教育也具有較大體量，2012～2016年間平均規(guī)模占比約為15%～25%，最大規(guī)模占比超過35%。反觀我國各層次高等教育規(guī)模，本科和專科占比極大，二者整體占比超過總體規(guī)模的90%，而研究生規(guī)模不足10%。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2012～2017年，我國專科規(guī)模占比介于43.40%～47.65%，平均值約為44.99%；本科規(guī)模占比介于45.12%～49.20%，平均值約為47.61%，研究生規(guī)模占比介于7.23%～7.51%，平均值約為7.40%。潘懋元教授在論述我國大眾化階段高等教育結(jié)構(gòu)問題時(shí)早已指出，“高等教育三大層次結(jié)構(gòu)比例不太合理，尤其是研究生教育比例仍然偏小”[11]（P31）。2019年我國剛邁進(jìn)普及化階段，研究生教育比例偏低的問題依然較為明顯。目前，我國經(jīng)濟(jì)正在由高速發(fā)展進(jìn)入中高速發(fā)展的“新常態(tài)”，要素的規(guī)模驅(qū)動(dòng)力不斷減弱，而人力資本積累與技術(shù)進(jìn)步對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用愈發(fā)重要?！度蚋偁幜?bào)告2017～2018》顯示，“我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于效率驅(qū)動(dòng)階段，效率驅(qū)動(dòng)的關(guān)鍵因素之一就是高等教育；經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的階段越高，要素和投資驅(qū)動(dòng)對其發(fā)展的貢獻(xiàn)越小，效率和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)對其發(fā)展的貢獻(xiàn)越大，對人才需求的層次越高”[12]。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵階段，我國高等教育以研究生教育為代表的高層次人才培養(yǎng)占比偏低，增長緩慢，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國外傳統(tǒng)高等教育強(qiáng)國研究生規(guī)模比例，不能有效滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對高層次人才的需求。

2.高等教育層次之間“涇渭分明”，尚未建立允許學(xué)生自由流轉(zhuǎn)的制度

我國高等教育學(xué)歷教育有普通高等教育、國家開放教育、高等教育自學(xué)考試、成人高考（函授）、網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程教育等五種。普通高等教育主要由公辦本科大學(xué)、獨(dú)立學(xué)院、民辦高校和職業(yè)技術(shù)學(xué)院、高等?？茖W(xué)校構(gòu)成，招收普通高中畢業(yè)生。后四種為繼續(xù)教育系列，主要面向社會(huì)在職人員進(jìn)行再教育?，F(xiàn)階段，我國高等教育在不同層次、類型之間存在的問題主要在于：一是在繼續(xù)教育和學(xué)歷教育之間終身學(xué)習(xí)的“立交橋”尚未建立，打破不同形式教育之間的“門戶之見”、促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的任務(wù)任重道遠(yuǎn)。二是在普通高等學(xué)歷教育方面，一方面，受重點(diǎn)建設(shè)政策以及“重學(xué)輕術(shù)”傳統(tǒng)等影響，使獨(dú)立學(xué)院、民辦高校和職業(yè)技術(shù)學(xué)院、高等?？茖W(xué)校與公辦本科大學(xué)爭奪教育資源過程中處于劣勢地位，具體表現(xiàn)在民辦高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)量多但規(guī)模小，且地位低，?？圃盒Ｌ厣幻鳎呗毥逃龑哟纹偷痊F(xiàn)象[11]（P31）。另一方面，當(dāng)前我國各層次高等教育之間的貫通連接機(jī)制尚未建立，絕大多數(shù)的?？茖哟萎厴I(yè)生其學(xué)歷被限制在?？茖哟?，學(xué)生向上流動(dòng)的可能性在制度層面被阻塞。反觀以美國為代表的高等教育強(qiáng)國，他們在制度設(shè)計(jì)層面搭建了自由流轉(zhuǎn)的“人才立交橋”，允許學(xué)生能夠在不同類型、不同層次的高等教育機(jī)構(gòu)間自由轉(zhuǎn)學(xué)，就讀于社區(qū)學(xué)院的學(xué)生，通過努力最終也可以進(jìn)入研究型大學(xué)深造。

（二）普及化階段我國高等教育層次結(jié)構(gòu)優(yōu)化的建議

我國高等教育已經(jīng)邁進(jìn)普及化階段，在此階段高等教育的地位、性質(zhì)、功能、理念等方面將會(huì)與大眾化階段有諸多不同，一如精英教育階段下的高考制度、高等教育體制、關(guān)于教育公平與效率的理念等，在大眾化階段必然會(huì)進(jìn)行相應(yīng)變革。習(xí)近平總書記在全國教育大會(huì)上指出，要堅(jiān)持扎根中國大地辦教育。因此，我國普及化階段高等教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整，一方面要面向世界，不斷吸收國外發(fā)達(dá)國家積累的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)要立足于本國國情，以便使得調(diào)整舉措更加具有現(xiàn)實(shí)可行性。

1.高等教育雙重體制的突破：高等教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整的時(shí)代坐標(biāo)

完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國全面深化改革的總目標(biāo)。我國目前已經(jīng)建成世界上最大的高等教育體系，深化高等教育綜合改革成為建立高等教育強(qiáng)國、構(gòu)建高等教育科學(xué)體系、提升治理能力、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的主要驅(qū)動(dòng)力。普及化階段，優(yōu)化高等教育層次結(jié)構(gòu)、整體提升高等教育治理能力和水平，首先就要明確高等教育的行政體制和資源配置方式，因?yàn)檫@是我國高等教育發(fā)展不同于國外的顯著區(qū)別，也是高等教育層次結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基礎(chǔ)和時(shí)代參照系。

新中國成立伊始實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，之后隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，在高等教育領(lǐng)域形成了雙重體制，即高等教育管理和資源配置方式上既有行政體制又有市場體制，而且主要是政府主導(dǎo)的一種管理體制和資源配置模式[13]。對這一雙重體制的突破，將會(huì)是高等教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整的最佳切入點(diǎn)。具體而言需要對以下兩個(gè)問題形成清晰的認(rèn)知：一是政府在這一過程中角色的界定及權(quán)力行使的邊界問題。在我國，政府無疑是高等教育改革的最主要設(shè)計(jì)者和推動(dòng)者，縱觀新中國成立后全國最大范圍的院系調(diào)整、條塊結(jié)合管理方式的改革、高等教育擴(kuò)招、地方本科院校向應(yīng)用型高校轉(zhuǎn)型、“雙一流”建設(shè)工程等等，均是在中央政府部門的推動(dòng)下實(shí)施的，這也是符合我國國情的選擇，具有現(xiàn)實(shí)的優(yōu)勢。因此，普及化階段高等教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整，政府的行政意志仍將發(fā)揮著重要影響。唯一需要進(jìn)一步探討的是，在這一過程中政府權(quán)力行使的邊界或者方式問題。在提升高等教育治理能力的背景下，實(shí)現(xiàn)由管理向治理的角色轉(zhuǎn)變，政府主要發(fā)揮宏觀的導(dǎo)向作用，樹立服務(wù)理念，積極創(chuàng)造和優(yōu)化利于層次結(jié)構(gòu)調(diào)整的環(huán)境和條件，而非以簡單的行政命令予以操控、大包大攬。二是同時(shí)要更加注重發(fā)揮高校自身辦學(xué)主體的積極性。當(dāng)前，事業(yè)單位改革穩(wěn)步推進(jìn)，新的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制即將形成，高校作為事業(yè)單位改革的主體對象，在深入推進(jìn)管辦評分離、完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的過程中，高校要加快推進(jìn)自身轉(zhuǎn)型，建成獨(dú)立辦學(xué)的法人實(shí)體。在高等教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，高校要主動(dòng)面向市場、面向社會(huì)，使層次結(jié)構(gòu)適應(yīng)市場的需求，滿足社會(huì)發(fā)展的需要，以此推動(dòng)高等教育層次結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。應(yīng)該說，研究型大學(xué)有其精英的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)用型本科和高等職業(yè)學(xué)校也有其卓越的追求，故是不能用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)衡量及評價(jià)的[14]。綜合而言，普及化階段高等教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整要在雙重體制上有所突破，政府要多發(fā)揮宏觀主導(dǎo)性作用，摒棄一手包辦的思維慣性，簡政放權(quán)；大學(xué)自身要提升自主辦學(xué)水平和能力，在市場競爭機(jī)制中優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)層次結(jié)構(gòu)的優(yōu)勝劣汰。

2.政府應(yīng)主動(dòng)發(fā)揮引導(dǎo)作用，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變管理職能，充分發(fā)揮政策法規(guī)的約束引導(dǎo)作用

我國實(shí)行中央集權(quán)的高等教育管理體制，由政府統(tǒng)籌規(guī)劃高等教育事業(yè)的發(fā)展。伯頓·克拉克的“三角協(xié)同模型”理論指出，行政力量是影響高等教育發(fā)展的重要力量之一。本文選取的傳統(tǒng)高等教育強(qiáng)國在邁向普及化過程中，各國政府通過各項(xiàng)法律法規(guī)直接或間接影響高等教育發(fā)展的史實(shí)便是最好的例證。有學(xué)者進(jìn)一步指出，“從國際比較來看，高等教育體制存在完全單一制（如奧地利）、分層制（如美國加州高等教育系統(tǒng)）、雙軌制（如德國）、平行制（如英國）等模式，系統(tǒng)管理模式的確立無不是由政策決定的，法律賦予了這些系統(tǒng)職能的合法性和權(quán)威性，個(gè)體院校則在這種特定體制下承擔(dān)著相應(yīng)的高等教育職能分工”[15]。因此，在我國高等教育普及化階段，政府應(yīng)主動(dòng)發(fā)揮引導(dǎo)作用，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變管理職能，由直接具體管理向間接宏觀管理轉(zhuǎn)變，而施加具體影響的途徑便是充分發(fā)揮法律法規(guī)的約束和引導(dǎo)作用。高等教育強(qiáng)國的美國也正是通過頒布及修改相關(guān)法案、設(shè)置撥款機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)中心等，為高等教育層次結(jié)構(gòu)的變遷提供動(dòng)力支撐[16]。當(dāng)前，我國高等教育層次結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整過程中，政府通過法律法規(guī)積極發(fā)揮引導(dǎo)作用，應(yīng)該著重扭轉(zhuǎn)“高?，F(xiàn)狀存在秩序混亂和結(jié)構(gòu)趨同”的問題[17]。這些問題突出地表現(xiàn)在辦學(xué)類型趨同與辦學(xué)層次盲目攀升，即高校在辦學(xué)類型上傾向多定位于多科性、綜合性和研究型，在辦學(xué)層次上追求本碩博的大而全，不斷升格[18]。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，普及化階段我國高等教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)主動(dòng)發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變管理職能，通過法律法規(guī)影響資源配置等途徑，扭轉(zhuǎn)和引導(dǎo)解決存在的諸如辦學(xué)類型和結(jié)構(gòu)趨同等問題。

3.適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需求，本科教育應(yīng)成為主體，適當(dāng)縮減?？平逃?，大力發(fā)展研究生教育

本文選取的傳統(tǒng)高等教育強(qiáng)國，本國高等教育層次和規(guī)模是適應(yīng)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，也是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷變化的，因此不存在絕對的、唯一合理的層次結(jié)構(gòu)。國際比較的意義不在于讓我們照搬先進(jìn)國家的既有范式，其真正價(jià)值在于為我們提供了吸取他國教訓(xùn)與成功經(jīng)驗(yàn)的可能及機(jī)會(huì)。

今后相當(dāng)長的一段時(shí)間之內(nèi)，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心在于大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及智能制造，實(shí)現(xiàn)由制造業(yè)大國向制造業(yè)強(qiáng)國轉(zhuǎn)變；主動(dòng)布局戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，培育高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)換擋升級。高等教育層次結(jié)構(gòu)的調(diào)整必須服務(wù)于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的實(shí)際需求。但是通過中外各層次高等教育規(guī)模的對比可以看出，現(xiàn)階段我國專科規(guī)模占比偏高，而本科規(guī)模占比仍顯稍低，研究生規(guī)模嚴(yán)重不足。因此，參考相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，我國高等教育在普及化階段，一是要進(jìn)一步發(fā)展本科教育，使其成為主體，加快新建本科院校向應(yīng)用型高校轉(zhuǎn)型。根據(jù)相關(guān)研究顯示，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的特殊階段，相較于從事發(fā)明和發(fā)現(xiàn)的學(xué)術(shù)型人才，對為社會(huì)直接創(chuàng)造價(jià)值的應(yīng)用型人才的需求更為巨大和旺盛[19]。同時(shí)，國外發(fā)達(dá)國家在促進(jìn)、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中，也幾乎一致采取大力發(fā)展應(yīng)用型本科教育的舉措[20]。二是要適當(dāng)縮減專科教育規(guī)模，將發(fā)展重點(diǎn)聚焦于面向市場的高等職業(yè)教育。2019年，我國第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重分別為7.1%、39.0%以及53.9%[21]。隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，第三產(chǎn)業(yè)的比重將逐漸增加，而在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體系中，職業(yè)型和技能型的人才將占八成。因此，需要進(jìn)一步提升職業(yè)教育在社會(huì)及人民群眾心中的聲譽(yù)[22]，加大培養(yǎng)“面向生產(chǎn)、生活、管理第一線工作的技能人才”[23]。三是要大力發(fā)展研究生教育。研究生教育迅速增長也是以美國為代表的高等教育大國在普及化階段所表現(xiàn)出的明顯特點(diǎn)[24]。這與普及化階段，精英由本科上移至研究生的趨勢是一致的。我國研究生教育無論從數(shù)量還是質(zhì)量方面，都與傳統(tǒng)高等教育強(qiáng)國存在較大差距。同時(shí)考慮到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，實(shí)現(xiàn)我國創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的戰(zhàn)略任務(wù)，也向培養(yǎng)高層次創(chuàng)新型人才提出了現(xiàn)實(shí)需求。

4.打通制度壁壘，構(gòu)建層類融合的多元化高等教育體系

本文選取的傳統(tǒng)高等教育強(qiáng)國，尤其是以美國的高等教育體系為代表，層次分明、類別合理是其鮮明特征。有學(xué)者更是一針見血地指出，美國高等教育引領(lǐng)全球，其高等教育體系所發(fā)揮的作用至關(guān)緊要，因?yàn)椤埃绹┤雽W(xué)率還遠(yuǎn)未達(dá)到普及標(biāo)準(zhǔn)時(shí)就已經(jīng)形成了普及高等教育的框架。之后，入學(xué)大量增長，對已經(jīng)為增長和變革做好準(zhǔn)備的系統(tǒng)幾乎沒有構(gòu)成什么壓力”[25]。因此，為更好地為高等教育普及化階段的到來做好準(zhǔn)備，一方面，應(yīng)著手構(gòu)建層類融合的多元化高等教育體系，在各自類型和層次上辦出特色，為高等教育層次結(jié)構(gòu)調(diào)整提供制度空間。高校類別不同，應(yīng)以類別保障均衡發(fā)展；每類高校都具有豐富的層次，需以層次引導(dǎo)和促進(jìn)高校充分發(fā)展。鑒于現(xiàn)階段一步到位構(gòu)建層類融合多元化高等教育體系在實(shí)踐層面的操作困難，已有學(xué)者指出，在普及化初期可以構(gòu)建以“普通高等教育”和“職業(yè)高等教育”分類并以學(xué)位授予權(quán)分層的“層類交錯(cuò)”過渡性體系[26]，最終由“交錯(cuò)”走向“交融”。另一方面，在國外，以社區(qū)學(xué)院為代表的教育機(jī)構(gòu)，其兼具就業(yè)和轉(zhuǎn)學(xué)教育雙重功能，已成為推動(dòng)高等教育普及化不斷發(fā)展的主要力量。我國在高等教育普及化階段，應(yīng)注重打通制度壁壘，通過設(shè)置學(xué)分轉(zhuǎn)換系統(tǒng)等方式，構(gòu)建不同類型、不同層次教育相互銜接的體制機(jī)制；發(fā)展高等職業(yè)教育，并適時(shí)適度地提高職業(yè)教育的結(jié)構(gòu)層次，構(gòu)建普通高等教育與職業(yè)教育之間更加順暢的橫向聯(lián)通機(jī)制，允許學(xué)生能夠在不同層次高等教育機(jī)構(gòu)間自由轉(zhuǎn)學(xué)，建立人才培養(yǎng)的“立交橋”，提供更多個(gè)性化、可選擇的教育形式。

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International Reference for the Adjustment of Higher Education Level Structure in the Popularization Phase

GAO Wen-hao CUI Sheng

Abstract： Chinas higher education has entered the stage of popularization wherein adjustment of higher education hierarchy is the core issue， and international experience is an effective way. In the developed countries， government regulation is the leading political force in the adjustment of higher education hierarchy. Economic development and industrial structure adjustment are the economic power for the optimization of higher education level structure. A comprehensive and perfect higher education system provides institutional guarantee in the process of optimizing the higher education hierarchy. Comparatively， the proportion of graduate education in China is too small to effectively meet the needs of economic and social development for high-level talents. The system design of allowing students to freely transfer has not been established. In the stage of popularization， the adjustment of higher education hierarchy should make a breakthrough in the dual system. The government should take the initiative to play a guiding role， further change the management function， and give full play to the binding and guiding role of policies and regulations. To meet the needs of industrial structure adjustment， undergraduate education should be the main body， and higher vacational education should be appropriately reduced to develop graduate education. We should break through the institutional barriers and build a diversified higher education system with hierarchical integration.

Key words： higher education； popularization of higher education； hierarchical structure； dynamic mechanism； comparative study

（責(zé)任編輯 陳劍光）