后發(fā)優(yōu)勢(shì)與制度嵌入：“全過程民主”探索中的基層立法聯(lián)系點(diǎn)

嚴(yán)行健 賈藝琳

基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度歷經(jīng)“地方實(shí)驗(yàn)”和“制度擴(kuò)散”階段，當(dāng)前進(jìn)入了“深化拓展”階段。作為民主立法、科學(xué)立法制度體系中的新成員，其集聚立法資源等制度“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”彌補(bǔ)了既有制度的短板。習(xí)近平總書記關(guān)于“全過程民主”的重要論述將該制度的意義從立法工作提升到協(xié)商民主和基層民主等更高層次，其在這些領(lǐng)域內(nèi)的探索又將豐富全過程民主的內(nèi)涵和制度實(shí)現(xiàn)形式。

黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》首次從制度優(yōu)勢(shì)的層面提出堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，發(fā)展人民民主，使人民當(dāng)家作主制度成為“四個(gè)自信”的重要組成部分。會(huì)議結(jié)束不久，習(xí)近平總書記于2019年11月考察了上海市虹橋街道全國人大常委會(huì)法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)（以下簡(jiǎn)稱“聯(lián)系點(diǎn)”），指出聯(lián)系點(diǎn)制度是中國特色社會(huì)主義民主的一個(gè)實(shí)現(xiàn)形式和實(shí)現(xiàn)路徑，并進(jìn)一步作出“全過程民主”重要論述。

以這次考察為標(biāo)志，聯(lián)系點(diǎn)制度成為人大制度研究中一個(gè)新的熱點(diǎn)。學(xué)界和人大實(shí)務(wù)工作者圍繞聯(lián)系點(diǎn)的自身制度建設(shè)、提升立法工作質(zhì)量及其對(duì)于豐富中國民主制度的意義等問題進(jìn)行了一些探討[1]。這些研究主要是對(duì)該制度在一段時(shí)期中的運(yùn)行狀況進(jìn)行的理論總結(jié)。本文嘗試跳出制度的日常運(yùn)行，運(yùn)用制度理論或模型抽象出制度發(fā)展的邏輯，并以此對(duì)制度的內(nèi)涵和未來發(fā)展完善之道提供參照。本文認(rèn)為，聯(lián)系點(diǎn)制度從誕生至今已經(jīng)歷了三個(gè)階段。從其發(fā)展過程來看，聯(lián)系點(diǎn)制度具有典型的“后發(fā)性制度”特征。而制度理論中的“制度嵌入”模型為理解和把握基層立法聯(lián)系點(diǎn)的制度屬性提供了一個(gè)理想的分析視角。

一、聯(lián)系點(diǎn)制度演進(jìn)的三個(gè)階段

聯(lián)系點(diǎn)制度上升到全國層面，肇始于黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于“健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑”的論述以及建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的決定。因此，2015年7月，全國人大常委會(huì)法工委首先嘗試布局湖北襄陽、江西景德鎮(zhèn)、上海虹橋和甘肅臨洮等四個(gè)聯(lián)系點(diǎn)。隨后各地人大常委會(huì)也紛紛開始設(shè)立自己的聯(lián)系點(diǎn)。2015年7月至2019年11月，可以看作是聯(lián)系點(diǎn)制度的“制度擴(kuò)散”階段。

這一階段的最大特點(diǎn)是制度出現(xiàn)了自上而下的擴(kuò)散。各地人大機(jī)關(guān)在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)有比較強(qiáng)的向上模仿和互相參考的特點(diǎn)。這一點(diǎn)僅從各地常委會(huì)出臺(tái)的聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則上就可見一斑。湖北某市人大常委會(huì)制定的聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則幾乎是湖北省人大常委會(huì)聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則的翻版，其中僅將后者文本中的“省”字替換為“市”字。也正是在這一過程中，聯(lián)系點(diǎn)制度的一些基本制度形態(tài)被固定下來。簡(jiǎn)言之，其包括：（1）組織架構(gòu)上形成常委會(huì)和聯(lián)系點(diǎn)之間的組織協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系;（2）設(shè)點(diǎn)條件上突出設(shè)點(diǎn)單位的基層性、代表性、多樣性，強(qiáng)調(diào)對(duì)地域和行業(yè)的覆蓋;（3）普遍建立了考核和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制;（4）工作職責(zé)上，以立法意見收集反饋為核心職能，同時(shí)兼顧部分調(diào)研職能;（5）普遍以調(diào)研會(huì)、座談會(huì)為工作形式。

當(dāng)然在這一階段中，也能觀察到各地基于地方實(shí)際作出了因地制宜的調(diào)整。以深圳市為例，其代表聯(lián)絡(luò)站、代表之家、代表工作站等以代表為主體的人大基層民主制度已經(jīng)有了較為充分的發(fā)展，擁有豐富且完善的場(chǎng)地、人力等資源支持。深圳因此選擇直接在上述主體單位基礎(chǔ)上加掛基層立法聯(lián)系點(diǎn)。而上海則選擇根據(jù)本市未來發(fā)展重點(diǎn)和立法規(guī)劃，在各專委會(huì)推薦和各區(qū)人大推薦的基礎(chǔ)上，遴選和新建聯(lián)系點(diǎn)。

值得注意的是，“制度擴(kuò)散”其實(shí)已經(jīng)是聯(lián)系點(diǎn)制度演進(jìn)過程中的第二階段。根據(jù)本文梳理，在2015年全國人大常委會(huì)法工委設(shè)立四個(gè)點(diǎn)之前，一些地方的人大常委會(huì)實(shí)際上已經(jīng)開展了類似的制度嘗試。這些制度嘗試有三個(gè)主要特點(diǎn)：一是開始早。例如甘肅省人大常委會(huì)于2002年就確定了10家“地方立法聯(lián)系點(diǎn)”，其中包括后來成為首批全國人大常委會(huì)聯(lián)系點(diǎn)之一的臨洮縣。湖北省人大常委會(huì)在2009年設(shè)立了九個(gè)“立法基層聯(lián)系點(diǎn)”。二是名稱不統(tǒng)一。與湖北類似，浙江省人大常委會(huì)也使用了“立法基層聯(lián)系點(diǎn)”的稱謂，而四川省人大常委會(huì)則將類似制度稱為“法制工作聯(lián)系點(diǎn)”。三是一些聯(lián)系點(diǎn)的功能在2015年前還處在雛形階段。一些資料表明，早期一些地方的聯(lián)系點(diǎn)還沒有建立起完整的運(yùn)行規(guī)則，有時(shí)甚至是在省人大常委會(huì)法工委前往當(dāng)?shù)亻_展立法調(diào)研時(shí)才臨時(shí)“激活”，發(fā)揮“調(diào)研接待站”的功能[2]。以這些案例為代表的聯(lián)系點(diǎn)制度發(fā)展的第一階段或可稱為“地方實(shí)驗(yàn)”階段。

2019年11月，習(xí)近平總書記對(duì)全國人大常委會(huì)法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)虹橋街道的考察，無論是從實(shí)際效果還是未來影響看，都標(biāo)志著聯(lián)系點(diǎn)制度發(fā)展進(jìn)入到了第三階段，即“深化拓展”階段。該階段的突出特點(diǎn)是各地開始探索聯(lián)系點(diǎn)制度在職能和工作方式方面的深化和拓展。

2020年是各地創(chuàng)新實(shí)踐案例井噴的一年。僅以上海為例，江寧路街道聯(lián)系點(diǎn)發(fā)揮其與轄區(qū)聯(lián)系廣泛的優(yōu)勢(shì)，幫助聯(lián)系了網(wǎng)吧業(yè)主、零售商店店主和商務(wù)樓物業(yè)經(jīng)理前往市人大常委會(huì)參與上海市控?zé)煑l例的審議。這種在法案審議中由利益相關(guān)人士到場(chǎng)提供意見建議的制度安排已經(jīng)類似于國外議會(huì)的委員會(huì)聽證程序。在近期的《上海市非機(jī)動(dòng)車安全管理?xiàng)l例（草案）》審議中，該聯(lián)系點(diǎn)又嘗試邀請(qǐng)轄區(qū)內(nèi)快遞員參與點(diǎn)上意見征集座談會(huì)[3]。2020年，隨著各地編制十四五規(guī)劃工作的開展，一些地方嘗試依托聯(lián)系點(diǎn)開展十四五規(guī)劃編制中涉及依法治區(qū)及基層治理法治建設(shè)等領(lǐng)域的意見征集工作。在上海閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)聯(lián)系點(diǎn)，區(qū)委依法治區(qū)辦成為對(duì)接聯(lián)系點(diǎn)的主體。該辦與七寶鎮(zhèn)人大聯(lián)系點(diǎn)共同開展了編制十四五規(guī)劃建議征詢工作。2020年8月，全國人大常委會(huì)法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)虹橋街道赴華東政法大學(xué)附屬中學(xué)召開《未成年人保護(hù)法》二審修訂草案意見征詢會(huì)。參會(huì)學(xué)生積極發(fā)言，最終形成了17條修改意見，其中1條被全國人大常委會(huì)采納。

對(duì)以上三個(gè)階段的歸納可見，聯(lián)系點(diǎn)制度的發(fā)展歷程與中國大多數(shù)地方政府的制度創(chuàng)新模式相仿。學(xué)界通常也將后者歸納為三個(gè)階段：第一階段為地方在政策或立法真空地帶上先行先試，并出現(xiàn)一定范圍的制度擴(kuò)散。在這一階段中，地區(qū)間可能出現(xiàn)模仿并再創(chuàng)新，表現(xiàn)為制度名稱和內(nèi)涵的細(xì)微差異。第二階段為制度引起中央層面注意，被納入總體制度規(guī)劃。通常在這一步中，政策和立法會(huì)迅速跟進(jìn)。第三階段為各地在統(tǒng)一模板下普遍性建立該制度[4]。

現(xiàn)有研究一般認(rèn)為，以政策實(shí)驗(yàn)和地方先行先試為代表的地方政府制度創(chuàng)新機(jī)制是我國在發(fā)展過程中避免彎路，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定的重要機(jī)制。一些國外研究甚至將其作為中國避免動(dòng)蕩，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡的重要解釋因素[5]。創(chuàng)新機(jī)制的三階段模式具有制度篩選的功能。在這三個(gè)階段中，大多數(shù)的地方制度創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)都未能獲得存續(xù)，作為“后來者”的新制度也未能實(shí)現(xiàn)擴(kuò)散。在人大制度方面，21世紀(jì)以來涌現(xiàn)出的一些制度創(chuàng)新實(shí)踐一度產(chǎn)生過很大影響力，但因同級(jí)地方黨委主要領(lǐng)導(dǎo)同志更迭等原因而在第一階段即逐步停息。而聯(lián)系點(diǎn)制度則有幸成為人大制度創(chuàng)新中少數(shù)走完三個(gè)階段的案例，甚至成為習(xí)近平總書記論述中國特色社會(huì)主義民主理論創(chuàng)新的一個(gè)重要載體。

二、嵌入理論與“制度后發(fā)優(yōu)勢(shì)”

找到聯(lián)系點(diǎn)制度能夠走完三階段的原因，不僅關(guān)乎對(duì)該制度演進(jìn)邏輯的理解，還關(guān)乎其未來發(fā)展道路的選擇。本文認(rèn)為，人大制度理論中的“制度嵌入”模型為理解和把握基層立法聯(lián)系點(diǎn)的制度屬性提供了一個(gè)理想的分析視角。

該模型認(rèn)為，人大制度經(jīng)歷了二十世紀(jì)六七十年代的停滯甚至中斷，在改革開放后得以恢復(fù)。此時(shí)，各級(jí)人大特別是各級(jí)地方人大所處的制度體系中，既有制度（黨委及“一府兩院”）已經(jīng)在政策制定、監(jiān)督和人事任免等方面形成了既定的程序。各級(jí)人大作為一個(gè)制度的“后來者”，必須在這一制度體系中開拓空間，即要將人大制度在立法、監(jiān)督及人事任免等方面的法定程序嵌入既定的程序中。在實(shí)踐中，各級(jí)人大專注于提供既有制度所不能或不善于發(fā)揮的功能，以此提升立法、政策制定等工作的質(zhì)量，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。各級(jí)人大通過提供“功能增量”，換取了更多的支持，減少了嵌入過程中所面臨的制度阻力。相比既有制度，人大制度的獨(dú)特性和優(yōu)勢(shì)在于其可以利用代表等渠道與社會(huì)進(jìn)行充分接觸，發(fā)揮自下而上和自上而下兩個(gè)方向的信息搜集、整合及傳遞功能。此處所謂的“信息”，既包括立法和重大事項(xiàng)決策信息，也包括基層“一府兩院”工作情況和公眾對(duì)其的評(píng)價(jià)信息。這種信息功能即為人大制度“功能增量”的主要來源[6]?！爸贫惹度搿蹦Ｐ蛯?duì)人大制度變遷的解釋力雖有待進(jìn)一步商榷，但這一視角對(duì)于分析聯(lián)系點(diǎn)制度的未來發(fā)展有重大啟示意義。

“制度嵌入”模型之所以適合分析聯(lián)系點(diǎn)制度的特性及其未來發(fā)展，根本原因在于聯(lián)系點(diǎn)制度對(duì)于人大諸項(xiàng)制度來說，也是一個(gè)典型的“后來者”。同時(shí)，該制度在早期探索過程中展示出了既有制度不易發(fā)揮的獨(dú)特功能價(jià)值，且該功能與黨中央的發(fā)展方針相契合。這是該制度得到國家層面的重視，并成功實(shí)現(xiàn)制度擴(kuò)散的根本原因。

這一特征早在聯(lián)系點(diǎn)制度還處在地方探索階段時(shí)就已被注意到。2009年的一篇聯(lián)系點(diǎn)制度研究文獻(xiàn)提到，“聯(lián)系點(diǎn)參與者都是基層普通公眾，人多面廣，其他方式的參與者主要是專家學(xué)者、理論工作者和行政官員，人多面窄”[7]。顯然，聯(lián)系點(diǎn)制度為人大立法工作帶來了“功能增量”：它彌補(bǔ)了以往民主立法、開門立法中的專家化傾向，能夠顯著縮短常委會(huì)在立法過程中與公眾溝通的制度成本，為提升立法科學(xué)性和民主性發(fā)揮了獨(dú)特作用。

“制度嵌入”模型中，“功能增量”的形成往往與制度的后發(fā)性有關(guān)，聯(lián)系點(diǎn)制度同樣如此。作為“后來者”的聯(lián)系點(diǎn)制度是一個(gè)以“點(diǎn)”為專長(zhǎng)，善于“解剖麻雀”的制度。這種對(duì)“點(diǎn)”的聚焦是其能夠提供“功能增量”的關(guān)鍵。其體現(xiàn)于以下三個(gè)方面：

第一，能夠深入挖掘和整合基層民意。在基層治理類地方性條例的立法過程中，人大常委會(huì)可以集中精力與數(shù)個(gè)基層群眾型聯(lián)系點(diǎn)（如以街道辦或鎮(zhèn)人大為設(shè)點(diǎn)單位的聯(lián)系點(diǎn)）進(jìn)行對(duì)接，通過調(diào)研座談等形式充分征求其意見。人大制度背后的代議民主制核心之一是普遍性原則，即所有民眾均應(yīng)享有向政治體系提出訴求并獲得回應(yīng)的權(quán)利。在立法方面，保證立法程序向公眾公開并充分吸納其意見，是立法制度的必要組成部分。聯(lián)系點(diǎn)制度之所以能夠僅通過在具有代表性的“點(diǎn)”上做文章，為“面”上具有普遍效力的地方性立法提供參考，得益于既有制度已經(jīng)首先完成了立法征詢意見工作的“面”上覆蓋。在聯(lián)系點(diǎn)制度之前，至少已有兩個(gè)專注于“面”的既有制度。其一是代表聯(lián)系本選區(qū)公眾的相關(guān)制度。代表和選區(qū)的聯(lián)系，保證了立法信息搜集觸角至少在理論上覆蓋到所有群眾。其二是立法草案公開和網(wǎng)上征詢意見制度。該制度也至少在理論上保證了立法建議搜集的廣泛性，實(shí)踐了代議民主制中的普遍性原則。

縱觀各地人大常委會(huì)制定的聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則，在布點(diǎn)方式等條款中強(qiáng)調(diào)聯(lián)系點(diǎn)的基層屬性是一個(gè)普遍性的做法。一些地方甚至直接要求聯(lián)系點(diǎn)具有覆蓋各方面的屬性。這一提法看似與聯(lián)系點(diǎn)制度注重“點(diǎn)”的屬性相悖，但實(shí)際上，強(qiáng)調(diào)聯(lián)系點(diǎn)對(duì)于各方面的“代表性”，恰好說明了聯(lián)系點(diǎn)制度不是一個(gè)以提升立法參與覆蓋面為專長(zhǎng)的制度。它強(qiáng)調(diào)針對(duì)立法工作重點(diǎn)領(lǐng)域，搭建典型性基層單位與常委會(huì)的直連通道，并以此提升立法質(zhì)量。虹橋街道成為全國人大常委會(huì)法工委首批四個(gè)聯(lián)系點(diǎn)之一，恰是因其“國際社區(qū)”這一特性能夠在諸如城市治理等方面的立法過程中發(fā)揮參考價(jià)值。相應(yīng)地，甘肅臨洮這一基層立法聯(lián)系點(diǎn)則承接了涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的立法草案的意見征詢工作。

第二，集中立法資源。缺乏立法資源是當(dāng)前一些民主立法渠道無法在立法工作中發(fā)揮應(yīng)有價(jià)值的重要原因。網(wǎng)上公開征求意見這一民主立法制度存在利用率低的問題，其中一個(gè)重要原因是空有渠道，而無足夠的資源使其運(yùn)轉(zhuǎn)起來。民眾通過網(wǎng)絡(luò)渠道提出的立法建議無法得到及時(shí)處理和反饋，久而久之自然無人再提交建議[8]。群眾通過代表就立法提出意見建議，也基本上是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、單向的信息通道。該通道一來缺乏意見反饋渠道，二來效率較低。此外，相關(guān)制度一直未能解決的效率瓶頸是“法言法語”的轉(zhuǎn)化問題。在實(shí)踐中，這一問題包括兩個(gè)方面：一是將立法草案的法律語言轉(zhuǎn)化為貼近公眾生活實(shí)際的語言，便于后者提出意見建議。同時(shí)，也要再將這些意見建議轉(zhuǎn)為立法語言。二是通過與居民的交流，從草案全文中挖掘出居民最關(guān)心和爭(zhēng)議較大的內(nèi)容，予以重點(diǎn)征求和討論，避免泛泛而談，流于形式。顯然，這兩方面工作要求具有一定法律背景和社會(huì)工作經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人士參與，也意味著大量的資源投入。

聯(lián)系點(diǎn)制度集中有限的立法資源，并整合新的立法資源，能夠彌補(bǔ)先在民主立法渠道因資源不足而出現(xiàn)的功能不足問題。例如，上海市人大常委會(huì)田林路街道聯(lián)系點(diǎn)探索利用區(qū)域內(nèi)高校法學(xué)教研人員及轄區(qū)內(nèi)人大代表的智力資源，開展三合一的意見征詢會(huì)，解決了“法言法語”的轉(zhuǎn)化問題。一些聯(lián)系點(diǎn)則通過與居委會(huì)、志愿者及區(qū)域內(nèi)律師事務(wù)所等機(jī)構(gòu)開展合作的方式解決這一問題。從本文對(duì)各地制度規(guī)則的梳理來看，各地方人大常委會(huì)在聯(lián)系點(diǎn)工作實(shí)踐中普遍引入了類似的機(jī)制，如襄陽市人大聯(lián)系點(diǎn)的信息員制度。

第三，能夠針對(duì)性地填補(bǔ)現(xiàn)有民主立法、開門立法、專家立法渠道中的盲區(qū)。既有制度下的民主立法盲區(qū)主要有三個(gè)：其一是廣大基層。通過聯(lián)系點(diǎn)制度，常委會(huì)得以“解剖麻雀”，充分了解一個(gè)點(diǎn)上基層群眾的意見。這在很大程度上相當(dāng)于較為深入地了解了整個(gè)區(qū)域內(nèi)基層群眾的意見[9]。

盲區(qū)之二是企業(yè)事業(yè)單位及專業(yè)性組織。此類單位和組織的工作重點(diǎn)往往與城市治理、未來發(fā)展規(guī)劃緊密相關(guān)，但它們與人大常委會(huì)之間缺乏“直連”通道，往往通過接待立法考察，由區(qū)內(nèi)人大代表提出意見建議等方式參與立法。聯(lián)系點(diǎn)制度對(duì)其形成了有效的補(bǔ)充。

盲區(qū)之三是基層（或下一級(jí)）人大及政府委辦局。在立法過程中，行政系統(tǒng)與立法系統(tǒng)之間有比較緊密的合作。這種合作通常發(fā)生在同一層級(jí)，如市人大常委會(huì)和市政府相關(guān)委辦局在草案的起草和審議全過程都有制度化的分工合作關(guān)系。但市人大常委會(huì)與下一級(jí)政府的委辦局和派出機(jī)構(gòu)之間的合作渠道則不是非常暢通。后者的立法意見至少需要上級(jí)政府匯總整理這一渠道才能到達(dá)上一級(jí)人大常委會(huì)。按照立法需求，以聯(lián)系點(diǎn)的方式將人大常委會(huì)與基層行政管理部門及政府派出機(jī)構(gòu)直連，是聯(lián)系點(diǎn)制度“后來者”特性帶來的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

以上海為例，其第一批聯(lián)系點(diǎn)遴選和第二批擴(kuò)點(diǎn)名單中都納入了基層行政和事業(yè)單位。這其中包括了區(qū)一級(jí)的城管局和農(nóng)業(yè)農(nóng)村委等基層行政管理機(jī)構(gòu)，以及如開發(fā)區(qū)管委會(huì)這樣的政府派出機(jī)構(gòu)。同時(shí)，上海市人大常委會(huì)的布點(diǎn)中還包括了當(dāng)?shù)卮硇云髽I(yè)及行業(yè)協(xié)會(huì)。常委會(huì)與涉及本區(qū)域內(nèi)重大戰(zhàn)略規(guī)劃的重點(diǎn)企業(yè)及行業(yè)協(xié)會(huì)直連，也是一個(gè)既有制度難以提供的功能。

三、聯(lián)系點(diǎn)制度嵌入的三個(gè)空間

新生制度面臨的最大挑戰(zhàn)是如何嵌入既有制度。后發(fā)制度如果無法有效嵌入既有制度，則將面臨兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。其一是功能被原不具有該功能的既有制度逐漸替代，成為僅有其名，并不啟動(dòng)或極少啟動(dòng)的休眠制度。二是新制度逐漸由發(fā)揮實(shí)際功能轉(zhuǎn)向發(fā)揮地方創(chuàng)新成果的展示功能。

在制度嵌入的過程中，如果后發(fā)制度的嵌入僅表現(xiàn)為在既有制度的基礎(chǔ)上簡(jiǎn)單增加新的制度環(huán)節(jié)，則嵌入的制度將成為既有制度上一個(gè)額外部分。由于整合不良，其通常無法為既有制度提供明顯的功能增量，卻反而增加了原先制度的運(yùn)行成本。就聯(lián)系點(diǎn)制度來說，其簡(jiǎn)單嵌入既有制度的最直接表現(xiàn)是在原有的立法過程中生硬地添加一個(gè)向聯(lián)系點(diǎn)征求意見的環(huán)節(jié)。無論是從制度理論，還是各地實(shí)際出現(xiàn)的一些情況來看，這對(duì)于聯(lián)系點(diǎn)制度的發(fā)展來說都是極其有害的。對(duì)于人大常委會(huì)來說，它進(jìn)一步增加了立法工作的工作負(fù)荷。對(duì)于聯(lián)系點(diǎn)來說，由于立法咨詢工作是簡(jiǎn)單附加在先前立法過程中的，聯(lián)系點(diǎn)將立法咨詢意見報(bào)送常委會(huì)后即告任務(wù)完成，其開展工作的方式和手段都極為單一。由于缺乏基本的反饋機(jī)制，在實(shí)際工作中曾出現(xiàn)由于聯(lián)系點(diǎn)并未獲取提交意見的反饋，甚至不知道最終的立法文本，導(dǎo)致在年終總結(jié)工作成果時(shí)需向常委會(huì)索取最終立法文本并從中比對(duì)其被采納項(xiàng)數(shù)的情況。類似情況不但打擊了聯(lián)系點(diǎn)工作積極性，更打擊了參與立法意見征集工作的公眾的積極性。

前文提到，聯(lián)系點(diǎn)制度能夠走到制度創(chuàng)新的第三階段，根本原因是提供了政治體系所需的功能增量。因此，思考聯(lián)系點(diǎn)制度未來發(fā)展，避免其喪失制度活力，應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)功能增量作為根本目標(biāo)，并避免因制度嵌入過多增加常委會(huì)立法工作負(fù)荷。具體而言，目前能夠帶來功能增量的聯(lián)系點(diǎn)制度嵌入空間主要有如下三個(gè)方面。

一是聯(lián)系點(diǎn)制度嵌入現(xiàn)有民主立法、科學(xué)立法有關(guān)制度，以此提升立法民主性和科學(xué)性。民主立法這一概念是我國立法工作中“科學(xué)立法、民主立法、依法立法”三大原則之一。當(dāng)前分為線上、線下兩種形式。線下形式主要是人大代表和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c聽證會(huì)、論證會(huì)、討論會(huì)等相關(guān)會(huì)議[10]。線上形式主要是網(wǎng)絡(luò)公開立法草案文本并向公眾征求立法意見建議。一些地方還進(jìn)一步嘗試對(duì)立法審議過程的公開[11]。線上、線下兩種形式極大豐富了民主立法的內(nèi)涵，但其仍有改進(jìn)的空間。例如一些學(xué)者注意到公眾參與立法工作中存在“選擇性開放”以及民意代表性不足、立法能力不足等問題[12]。

聯(lián)系點(diǎn)的后發(fā)性所帶來的制度特性為其在此方面提供功能增量提供了可能性。例如，法律草案網(wǎng)絡(luò)公開征求意見制度，長(zhǎng)期以來存在群眾參與積極性不高、意見分散、參考價(jià)值低等問題。未來該制度與聯(lián)系點(diǎn)制度的有機(jī)整合，可以參考國外網(wǎng)絡(luò)請(qǐng)?jiān)福╡-petition）的有關(guān)制度安排，在公開征求意見頁面上附一個(gè)“本草案您最關(guān)注的條款及意見”欄目。后續(xù)來訪者可以選擇“點(diǎn)贊”附議先前的意見，也可以選擇自己創(chuàng)建新的意見。這樣的設(shè)置一方面降低了留言者的時(shí)間成本，擴(kuò)大了參與廣度;另一方面能夠通過網(wǎng)民的附議程序?qū)崿F(xiàn)議題聚焦。在網(wǎng)上意見征集工作結(jié)束后，可以發(fā)揮聯(lián)系點(diǎn)資源集中且深入基層的制度優(yōu)勢(shì)，通過由專家、代表和基層居民共同參與的協(xié)商機(jī)制對(duì)這些聚焦的議題展開深度討論。這一做法在上海制定生活垃圾分類管理?xiàng)l例時(shí)已有雛形。

二是聯(lián)系點(diǎn)制度與協(xié)商民主，特別是人大協(xié)商制度的整合。人大協(xié)商是我國協(xié)商民主政治新的組成部分。其核心是人民在選舉民主之外，通過人大渠道進(jìn)行民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。近年來，諸如參與式預(yù)算、民生實(shí)事票決制等具有一定人大協(xié)商成分的模式在浙江溫嶺、深圳南山區(qū)等地方蓬勃發(fā)展[13]。這些模式的一個(gè)共同特點(diǎn)是在重大事項(xiàng)決策和預(yù)算監(jiān)督等人大職能上，通過一定的渠道（主要是以代表為紐帶）更多納入公眾的意見。

盡管人大協(xié)商制度的著力點(diǎn)在重大事項(xiàng)決策和預(yù)算監(jiān)督，但在立法方面也有展開協(xié)商的空間。立法方面開展協(xié)商，是民主立法走向科學(xué)立法的關(guān)鍵：民主立法只有在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上才能夠提升立法科學(xué)性。人大協(xié)商的主要實(shí)現(xiàn)形式包括立法聽證、座談會(huì)、書面征求意見、調(diào)查研究、公民討論等[14]。其實(shí)質(zhì)是在立法過程中通過帶入更多的各方信息，并使其充分討論甚至博弈，以此減少立法沖突、部門主導(dǎo)立法等問題[15]。

現(xiàn)有立法座談、立法論證等的主要參與者為人大代表、政府有關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、街道社區(qū)負(fù)責(zé)人等。一些涉及部門和行業(yè)的立法可能還會(huì)邀請(qǐng)代表性企業(yè)負(fù)責(zé)人。相對(duì)而言，基層群眾的聲音只能被間接傳達(dá)，參與渠道實(shí)際上很有限。而公開征求立法計(jì)劃意見和公民旁聽等制度雖然直接面向公眾，但其中卻缺少協(xié)商的精髓。人大協(xié)商迫切需要制度創(chuàng)新，而協(xié)商主體的創(chuàng)新又是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在該環(huán)節(jié)上，聯(lián)系點(diǎn)制度能夠通過與現(xiàn)有制度的整合，拓寬協(xié)商主體范圍。例如，立法座談、立法論證等工作可以與聯(lián)系點(diǎn)制度相結(jié)合，將座談會(huì)和論證會(huì)下沉到街道、社區(qū)，甚至企業(yè)和基層行政組織中。針對(duì)涉及行業(yè)的立法，還可以探索組織企業(yè)內(nèi)部協(xié)商。

各聯(lián)系點(diǎn)的本職工作是參與全國及地方立法意見征詢。但聯(lián)系點(diǎn)對(duì)于協(xié)商民主的價(jià)值不止于拓寬人大立法協(xié)商途徑。如前文所述，一些地方已經(jīng)在2020年開始嘗試將其協(xié)商功能拓展運(yùn)用在地方十四五規(guī)劃編制等領(lǐng)域?？梢哉f，聯(lián)系點(diǎn)工作正從立法方面的民主協(xié)商平臺(tái)，擴(kuò)展為法治工作諸環(huán)節(jié)諸領(lǐng)域上的民主協(xié)商平臺(tái)。這一延伸充分發(fā)揮了聯(lián)系點(diǎn)的功能優(yōu)勢(shì)，利用了聯(lián)系點(diǎn)已經(jīng)比較成熟和制度化的法治組織資源，成為地方加強(qiáng)法治工作中民主協(xié)商成分的重要抓手。

三是探索聯(lián)系點(diǎn)制度和基層民主各類形式的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)后者的發(fā)展和豐富。傳統(tǒng)上，基層民主制度的基本形式主要是三個(gè)，即村民自治制度、城市居民自治制度和職工自治制度。三者分別落實(shí)于村委會(huì)、居委會(huì)和職工代表大會(huì)三個(gè)平臺(tái)[16]。隨著各地方公共管理水平的不斷提升，包括地方人大常委會(huì)在內(nèi)的治理主體也開始打造形式更多樣的公共事務(wù)參與平臺(tái)[17]。黨的十八大以來，基層民主的作用被提升到推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度。除了提高基層治理能力、提升政治參與度、化解社會(huì)矛盾等基本職能外，基層民主還被賦予了培養(yǎng)公民法治精神、民主能力、參與積極性的重要載體這一新的職能。此時(shí)，基層民主平臺(tái)的進(jìn)一步豐富和完善就成為一項(xiàng)重要工作。

聯(lián)系點(diǎn)制度可以成為豐富基層民主平臺(tái)的一個(gè)重要選項(xiàng)，在基層民眾的民主政治知識(shí)普及、習(xí)慣養(yǎng)成和參與訓(xùn)練方面發(fā)揮作用。前述聯(lián)系點(diǎn)與中學(xué)聯(lián)合召開《未成年人保護(hù)法》修訂草案意見征詢會(huì)的例子，很好例證了聯(lián)系點(diǎn)在推進(jìn)基層民主建設(shè)方面所蘊(yùn)含的巨大潛力。我國基層民主建設(shè)中一個(gè)突出問題是缺乏基層民主的教育和實(shí)踐渠道。尤其是對(duì)于青少年來說，學(xué)校針對(duì)學(xué)生的公民教育偏于生硬，而居委會(huì)、村委會(huì)這樣的基層民主平臺(tái)對(duì)于青少年來說參與門檻較高。聯(lián)系點(diǎn)制度的基層性帶來參與主體、參與形式和活動(dòng)方式上的靈活性，這恰好彌補(bǔ)了青少年基層民主實(shí)踐和民主教育上的短板。與之類似，作為上海市人大常委會(huì)第一批聯(lián)系點(diǎn)的綠色建筑協(xié)會(huì)在2020年也成立了青年委員會(huì)，利用協(xié)會(huì)成員中青年人占多數(shù)的特點(diǎn)，打造了一個(gè)開展青年參政訓(xùn)練的平臺(tái)。

2020年4月份開始實(shí)施的《上海市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》[18]第十五條規(guī)定，“聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)當(dāng)采用多種形式，把法律法規(guī)草案征求意見等工作與普法宣傳、聯(lián)系點(diǎn)工作宣傳等結(jié)合起來，廣泛吸收引導(dǎo)基層人民群眾參加討論，把征求意見的過程變成宣傳、普及法律及擴(kuò)大聯(lián)系點(diǎn)社會(huì)知曉度和影響力的過程，營造法律法規(guī)實(shí)施以及基層人民群眾積極參與討論的良好社會(huì)氛圍”。它是地方人大常委會(huì)探索拓展聯(lián)系點(diǎn)民主平臺(tái)功能并將其制度化的一個(gè)有益嘗試。

四、聯(lián)系點(diǎn)制度與全過程民主

習(xí)近平總書記在考察虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)的過程中作出了關(guān)于全過程民主的重要論述?？梢哉f，聯(lián)系點(diǎn)制度不但是對(duì)中國民主實(shí)現(xiàn)形式的豐富和發(fā)展，也是全過程民主的最早和重要制度形態(tài)。聯(lián)系點(diǎn)制度所服務(wù)的人大制度是實(shí)現(xiàn)人民民主的重要載體。黨的十九屆四中全會(huì)決定總結(jié)了堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主制度體系的五大組成部分。其中，人大制度居于首位。從“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者有機(jī)統(tǒng)一”的角度來看，人大制度不但是社會(huì)主義民主制度的關(guān)鍵組成部分，也是“有機(jī)統(tǒng)一”的樞紐。通過人大制度，實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民的意志向以法律形式確定的國家意志的轉(zhuǎn)化，成為“共和國”的應(yīng)有之義。

正因如此，聯(lián)系點(diǎn)制度的擴(kuò)展和深化對(duì)于全過程民主的理論探索具有重要意義。全過程民主的理論探索與作為“后來者”的聯(lián)系點(diǎn)制度之間的關(guān)系，可以通過以下兩方面概括。

一方面，全過程民主論述為聯(lián)系點(diǎn)制度的發(fā)展創(chuàng)造了廣闊的制度空間。前文提到，聯(lián)系點(diǎn)制度目前已處在“深化拓展”階段。該階段中往往會(huì)出現(xiàn)制度“再創(chuàng)新”現(xiàn)象，即各地在學(xué)習(xí)模仿原初制度的過程中會(huì)結(jié)合自身實(shí)際（或僅為完成創(chuàng)新任務(wù)）在原先制度模式的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整。制度調(diào)整和創(chuàng)新固然值得期待，但從一些學(xué)者對(duì)于基層制度再創(chuàng)新的研究來看，其容易演變?yōu)樵谥暗墓ぷ髦星度敫嗟墓ぷ鳝h(huán)節(jié)，甚至表現(xiàn)為形式上創(chuàng)新、實(shí)質(zhì)上原地踏步。這一現(xiàn)象導(dǎo)致了制度空心化和僵化，甚至令制度喪失實(shí)際功能，成為基層新的工作負(fù)擔(dān)[19]。

全過程民主所突出的“全過程”這一特性，將激勵(lì)聯(lián)系點(diǎn)在更高的層次上思考制度再創(chuàng)新的方式，減少低層次的形式上創(chuàng)新。當(dāng)前圍繞全過程民主中“全過程”的內(nèi)涵和具體實(shí)現(xiàn)形式，學(xué)界和人大實(shí)務(wù)工作者雖仍在探索當(dāng)中，但已有一些原則性的共識(shí)[20]。第一，選舉民主具有一次投票特征。雖然選舉民主中也有一些機(jī)制保障選民在投票后能對(duì)所選舉出的群體開展監(jiān)督，但在實(shí)踐中往往因各種原因而不能充分發(fā)揮應(yīng)有作用。全過程民主則強(qiáng)調(diào)在政治生活各環(huán)節(jié)（如立法的全過程鏈條）上的民主性。第二，雖然選舉民主中的普選制取消了財(cái)產(chǎn)、教育程度、性別等因素對(duì)公民選舉權(quán)的決定作用，但經(jīng)濟(jì)因素在其中的潛在影響仍然不能被完全排除。經(jīng)濟(jì)機(jī)制對(duì)后發(fā)民主國家的影響尤其明顯。近年來，美國等一些在學(xué)理上被劃分為“成熟民主制”的國家也因該問題而面臨民主危機(jī)。全過程民主則更加強(qiáng)調(diào)參與群體的廣泛性和平等性。第三，相比于選舉民主中的多數(shù)決機(jī)制，全過程民主有更為強(qiáng)調(diào)協(xié)商的傾向。且在一定程度上來說，全過程民主由于強(qiáng)調(diào)覆蓋民主決策各環(huán)節(jié)，甚至可以看作是對(duì)協(xié)商民主的進(jìn)一步深化。

綜上，全過程民主的“全過程”特征為聯(lián)系點(diǎn)制度的創(chuàng)新指明了方向：增加政治生活各鏈條民主性、參與平等性、廣泛性以及拓展協(xié)商機(jī)制。當(dāng)前各地的制度“再創(chuàng)新”實(shí)踐已經(jīng)部分具有了這些特性。首先，在布點(diǎn)單位方面，各地開始突破原先“基層等于基層群眾”的簡(jiǎn)單理解，開始將類型更豐富的民意探測(cè)機(jī)構(gòu)（如杭州的“湖濱晴雨”輿情民意工作平臺(tái)）和其他形式的基層組織（特別是重要企事業(yè)單位和社會(huì)組織）納入進(jìn)來。其次，各地人大常委會(huì)不斷豐富對(duì)各點(diǎn)的統(tǒng)籌使用方式、評(píng)估方式和支持方式。以常委會(huì)對(duì)各點(diǎn)的支持制度為例，各地常委會(huì)早已超越了各地制定《工作規(guī)則》時(shí)普遍提及的寄送刊物、邀請(qǐng)旁聽、資金支持等形式，出現(xiàn)了很多新的做法，包括干部交流掛職、對(duì)點(diǎn)上干部進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)以及推動(dòng)高校法律專業(yè)在校學(xué)生赴聯(lián)系點(diǎn)實(shí)習(xí)等。在統(tǒng)籌使用聯(lián)系點(diǎn)的方式上，上海市人大常委會(huì)嘗試了在指定各點(diǎn)承辦特定立法草案征求意見工作的同時(shí)，授權(quán)各點(diǎn)根據(jù)自身特點(diǎn)自選項(xiàng)目，使各點(diǎn)集中精力于其所擅長(zhǎng)的領(lǐng)域，發(fā)揮各點(diǎn)的最大效益。第三，各點(diǎn)對(duì)工作形式做了多方面探索，出現(xiàn)了前述聯(lián)系點(diǎn)赴中學(xué)召開法律草案意見征詢會(huì)，以及在征詢會(huì)上納入社區(qū)保安、快遞員等與法律草案有直接相關(guān)關(guān)系或?qū)嵺`經(jīng)驗(yàn)的群體代表等新的嘗試。這些創(chuàng)新或多或少都具有延伸民主參與鏈條、增加參與平等以及擴(kuò)大參與主體的功能。

另一方面，聯(lián)系點(diǎn)制度可以充分發(fā)揮“后來者”的制度靈活性，以其對(duì)于民主制度的探索，豐富全過程民主的內(nèi)涵和制度實(shí)現(xiàn)形式。

聯(lián)系點(diǎn)制度并非落實(shí)十八屆四中全會(huì)關(guān)于“健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑”這一部署的唯一制度形式。例如早在2016年，一些地方政府已開始嘗試設(shè)立政府基層立法聯(lián)系點(diǎn)。該工作在2020年也開始有明顯提速的趨勢(shì)。從青島、太原及合肥等一些地方的工作規(guī)則看，其設(shè)點(diǎn)布局、政府與聯(lián)系點(diǎn)對(duì)接模式以及各點(diǎn)實(shí)際工作方式等內(nèi)容與人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)具有高度的相似性。人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)圍繞民主立法、協(xié)商民主和基層民主三個(gè)領(lǐng)域所作的制度探索，也將為諸如“街道選民代表會(huì)議”及“人大代表電視問政會(huì)”等相關(guān)制度的發(fā)展完善提供參照，并以此豐富和發(fā)展全過程民主的制度內(nèi)涵。

注釋：

[1]郝鐵川：《積極探索中國特色的民主立法新形式》，載《人大研究》2020年第3期，第14-19頁;鄭輝：《全過程民主”內(nèi)涵初探》，載《上海人大月刊》2020年第6期，第45-47頁;鄭輝：《實(shí)現(xiàn)“全過程民主”的硬核力量》，載《上海人大月刊》2020年第11期，第1頁;席文啟：《基層立法聯(lián)系點(diǎn)：立法機(jī)制的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新》，載《新視野》2020年第5期，第23-29頁。

[2]訪談資料，2020年2月21日訪某省級(jí)人大常委會(huì)法工委工作同志。

[3]江寧路街道代表組：江寧路街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)就《上海市非機(jī)動(dòng)車安全管理?xiàng)l例（草案）》舉行征求意見座談會(huì)。微信公眾號(hào)文章，獲取于2020年12月16日。

[4]楊雪冬：《簡(jiǎn)論中國地方政府創(chuàng)新研究的十個(gè)問題》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2008年第1期，第16-26頁。

[5]周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，載《開放時(shí)代》2011年第10期，第67-85頁;Sebastian Heilmann， Red Swan： How Unorthodox Policy-Making Facilitated China's Rise， Hong Kong： The Chinese University of Hong Kong Press， 2018.

[6]Kevin J. O'Brien， Chinese People's Congress and

Legislative Embeddedness， Comparative Political Studies，

1994， Vol. 27， No. 1， pp. 80-107;Kevin J. O'Brien，Laura M.Luehrmann，Institutionalizing Chinese Legislatures： Trade-Offs between Autonomy and Capacity， Legislative Studies Quarterly， 1998，Vol.23， No.1 pp.91-108;Ming Xia， The People's Congresses and Governance in China：Toward a Network Mode of Governance， London： New York： Routledge， 2008;何俊志、霍偉東：《從嵌入到規(guī)范：中國地方人大制度化路徑的新模式》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2018年第4期。

[7]李高協(xié)、訾曉輝：《建立地方立法聯(lián)系點(diǎn)之探索》，載《人大研究》2009年第2期，第40-41頁。

[8]黃信瑜：《公眾參與地方立法制度創(chuàng)新：實(shí)踐反思與完善制度》，載《學(xué)術(shù)論壇》2016年第39期，第124-129頁;楊福忠：《網(wǎng)絡(luò)征求民意法治化——探尋公民有效網(wǎng)絡(luò)政治參與的分析框架》，載《政治與法律》2012年第2期，第84-96頁;李春燕：《規(guī)章制定程序中社會(huì)公眾網(wǎng)絡(luò)參與情況之實(shí)證分析與思考——以杭州市為例》，載《法治研究》2007年第6期，第76-80頁。

[9]當(dāng)然，從這個(gè)邏輯上來看，聯(lián)系點(diǎn)制度在市級(jí)人大立法方面“通達(dá)基層”的作用更加明顯，因?yàn)槭幸患?jí)中，居民同質(zhì)化程度較高。深入解剖其中的一個(gè)基層點(diǎn)（如街道），所獲得的意見基本可以代表全市基層群眾。而到了省級(jí)和全國層面上，某一基層聯(lián)系點(diǎn)的意見就很難說能夠代表其他地方的基層群眾。聯(lián)系點(diǎn)制度的適用層級(jí)問題值得進(jìn)一步探討。

[10]謝蒲定：《對(duì)我國的立法聽證的些許看法》，載《人大研究》2004年第7期，第18-20頁;張利軍：《政治參與視角下立法聽證會(huì)的困境與機(jī)遇》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2012年第4期，第136-146頁。

[11]張欣：《我國立法電子參與有效性的提升——基于公眾參與法律草案征求意見（2005—2016年）的實(shí)證研究》，載《法商研究》2018年第2期，第71-82頁。

[12]Sun Ying， Zhang Xiang， Selective Openness： An Evaluation on Open-Door Legislation in China，Journal of Comparative Law， 2017， Vol. 12， No. 2;莫紀(jì)宏：《論立法的技術(shù)路線——專家立法在立法公民參與中的作用》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2009年第4期，第175-182頁。

[13]何俊志：《權(quán)力、觀念與治理技術(shù)的接合：溫嶺“民主懇談會(huì)”模式的生長(zhǎng)機(jī)制》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2010年第9期，第49-56頁;陳兆旺：《將人大制度建設(shè)成協(xié)商民主實(shí)踐平臺(tái)：必要性及途徑》，載《理論與改革》2014第4期，第10-16頁;楊云彪：《浙江民生實(shí)事票決制的奧秘》，載《人民之友》2017第7期，第56-57頁。

[14]談火生、于曉虹：《中國協(xié)商民主的制度化：議題與挑戰(zhàn)》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2017年第6期，第30-39頁。

[15]萬其剛：《論科學(xué)立法及其實(shí)現(xiàn)》，參見中國人大網(wǎng)，http：//www.fjrd.gov.cn/ct/49-93853.

[16]黃衛(wèi)平：《中國基層民主發(fā)展40年》，載《社會(huì)科學(xué)研究》2018年第6期，第13-25頁。

[17]徐勇：《基層民主：社會(huì)主義民主的基礎(chǔ)性工程——改革開放30年來中國基層民主的發(fā)展》，載《學(xué)習(xí)與探索》2008年第4期，第1-5頁。

[18]該《工作規(guī)則》是對(duì)2016年通過并實(shí)施的暫行規(guī)則的修訂。

[19]俞可平：《基層政府創(chuàng)新動(dòng)力明顯不足》，載《法制日?qǐng)?bào)》2015年4月17日。

[20]辛向陽：《人民民主是一種全過程的民主》，載《光明日?qǐng)?bào)》2020年5月29日;高奇琦、杜歡：《智能文明與全過程民主的發(fā)展：國家治理現(xiàn)代化的新命題，載《社會(huì)科學(xué)》2020年第5期，第25-35頁;劉樂明：《理解全過程民主的三個(gè)維度》，載《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》2020年6月10日。

（作者單位：華東政法大學(xué)政治學(xué)研究院。本文系上海市重點(diǎn)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)“民族復(fù)興與比較政治理論創(chuàng)新研究”的項(xiàng)目成果）