聽證在檢察機關(guān)辦案中的應(yīng)用與完善

北京市人民檢察院第一分院課題組

摘 要：聽證制度集中體現(xiàn)了司法為民、參與社會治理、協(xié)商性司法等新時代檢察制度屬性，具有檢務(wù)公開、程序正義、化解矛盾的重要司法價值?！度嗣駲z察院審查案件聽證工作規(guī)定》的出臺，不僅契合了實踐的豐富樣態(tài)，且為實踐提供規(guī)范指引和職權(quán)要求。檢察機關(guān)在聽證工作中應(yīng)當(dāng)適度限制聽證范圍、兼顧公正與效率價值、以實質(zhì)化為導(dǎo)向、盡可能參考聽證員意見，進(jìn)一步解決好聽證程序中的經(jīng)費保障、矛盾外溢、關(guān)聯(lián)機制的良性互動等實踐難題。

關(guān)鍵詞：聽證 程序正義 制度有限性 能動履職

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出在司法聽證活動中保障人民群眾的參與權(quán)。構(gòu)建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機制，推進(jìn)檢務(wù)公開，依法及時公開執(zhí)法司法依據(jù)、程序、流程、結(jié)果和生效法律文書。在檢察實踐中，檢察機關(guān)一直不斷探索如何依靠群眾化解矛盾，通過引人和規(guī)范人民監(jiān)督員制度強化外部監(jiān)督，通過聽證程序強化內(nèi)部監(jiān)督和法律監(jiān)督，以保障程序正義與實體公正。

2021年6月15日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，明確提出“引入聽證等方式審查辦理疑難案件”。由此，檢察聽證成為檢察機關(guān)的一項重要政治任務(wù)。最高人民檢察院張軍檢察長在第三屆新時代檢察工作論壇發(fā)言中從厚植黨執(zhí)政政治基礎(chǔ)的高度，就深刻認(rèn)識做好檢察聽證工作的重大意義作出三點闡述：“檢察聽證是踐行以人民為中心，以‘程序正義促‘實體公正的創(chuàng)新履職;檢察聽證是踐行新時代‘楓橋經(jīng)驗，以訴源治理促國家治理的能動履職;檢察聽證是深化司法民主，以公開促公正贏公信的自覺履職?！盵1]

檢察機關(guān)經(jīng)過多年實踐探索，聽證程序的規(guī)范性逐漸增強，大量“檢察聽證”案件在實踐中匯聚。筆者重點從制度調(diào)適角度展望程序完善的實踐要求，結(jié)合最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》（以下簡稱《聽證工作規(guī)定》），觀照檢察聽證實踐與文本互動。

一、檢察聽證的辦案應(yīng)用

（一）避免凡申請必聽證

檢察人員如何有效回應(yīng)當(dāng)事人的聽證要求?！堵犠C工作規(guī)定》出臺后，有的當(dāng)事人誤解申請聽證是其一項權(quán)利;而檢察人員面對當(dāng)事人的此項訴求，有的采取避而不談是否同意聽證，有的簡單告知不聽證。當(dāng)事人與檢察人員之間的生硬互動，背后隱藏著當(dāng)事人與檢察人員對聽證屬性的誤解，從法律規(guī)定看，聽證并未成為法律賦予當(dāng)事人的一項權(quán)利，亦不存在權(quán)利救濟制度，必須召開聽證更非檢察機關(guān)的一項義務(wù)。檢察機關(guān)在行使終局性權(quán)力時，為了查明事實、滿足程序公開的需要，有權(quán)決定是否聽證。另外，當(dāng)事人有很多權(quán)利救濟方式，檢察機關(guān)也有很多其他制度保障充分聽取當(dāng)事人意見，單單依靠聽證未必能全面充分保障其權(quán)利。如果采取凡申請必聽證的路徑，司法效率和效果未必是最理想的。

（二）“應(yīng)聽盡聽”，保證聽證質(zhì)效

以民事訴訟監(jiān)督聽證制度為例，2021年8月1日施行的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第54條第1款規(guī)定：“人民檢察院審查民事訴訟監(jiān)督案件，認(rèn)為確有必要的，可以組織有關(guān)當(dāng)事人聽證?！笔紫龋瑥奈牧x角度分析，此項權(quán)力由人民檢察院享有?！堵犠C工作規(guī)定》第9條亦是此法意。其次，哪些案件屬于“確有必要”， 《聽證工作規(guī)定》第4條“在事實認(rèn)定、法律適用、案件處理等方面存在較大爭議，或者有重大社會影響，需要當(dāng)面聽取當(dāng)事人和其他相關(guān)人員意見的”規(guī)定給以明確。對聽證案件范圍作出一定限定，可以避免因不當(dāng)適用聽證程序消減其正面價值。根據(jù)最高檢微信公眾號2021年10月15日的新聞顯示，張軍檢察長在第三屆新時代檢察工作論壇上明確提出，“‘應(yīng)聽證盡聽證要防止單純追求聽證數(shù)量，應(yīng)切實選擇群眾訴求強烈、矛盾糾紛突出的案件，疑難、復(fù)雜、引領(lǐng)性案件，最大限度彰顯檢察聽證的功能和價值?！?/p>

（三）聽證程序中，檢察人員應(yīng)承擔(dān)案件主導(dǎo)責(zé)任

以民事訴訟監(jiān)督案件為例，矛盾化解工作是檢察人員日常工作的重點，也是發(fā)揮主導(dǎo)責(zé)任的重要體現(xiàn)。在廣泛推行聽證制度后，從辦案時間和人力資源角度，不能過度適用聽證，否則影響效率與效果的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。應(yīng)當(dāng)由檢察人員發(fā)揮釋法說理的主體作用，視個案需要適當(dāng)發(fā)揮聽證在化解矛盾中的作用。比如在辦理涉村集體成員案件中，可以通過聽證程序召集村民代表、人大代表、行政機關(guān)負(fù)責(zé)人、基層組織負(fù)責(zé)人，促成多方利益主體聚焦問題解決方案，促進(jìn)基層治理。而在權(quán)利義務(wù)關(guān)系清晰、法律適用明確的案件中，檢察人員釋法說理足以化解矛盾的，不必耗費司法成本召開聽證會議。

（四）聽證應(yīng)以實質(zhì)化為導(dǎo)向

聽證前的調(diào)查程序是聽證高效運行的前提條件。從理念上，不能寄希望于聽證程序本身能夠徹底解決疑難復(fù)雜案件。刑事案件聽證中，事前的閱卷、詢問、調(diào)查核實證據(jù)、開展社會調(diào)查等應(yīng)當(dāng)成為啟動聽證的前提條件;民事行政檢察案件已經(jīng)歷多輪訴訟，雖然聽證具有一定的訴訟化特征，但不能等同于審判程序，檢察人員應(yīng)當(dāng)對案件事實、適用法律核實清楚，將爭議焦點提交聽證會重點解決，從《聽證工作規(guī)定》第15條關(guān)于聽證會的一般步驟來看，該規(guī)定指引聽證會聚焦問題，而不是成為庭審程序的簡易版;公益訴訟案件涉及公共利益的界定，需要大量的調(diào)查核實和技術(shù)鑒定工作，從目前檢察實踐看，聽證主要發(fā)揮考察檢察建議合法、合理性的問題而不能依靠聽證替代調(diào)查核實職責(zé)。

檢察機關(guān)調(diào)取的證據(jù)是否必須聽證才能作為定案依據(jù)。以民事訴訟監(jiān)督為例，實踐中提請抗訴的案件大多補充了當(dāng)事人或者檢察機關(guān)依職權(quán)調(diào)取的新證據(jù)，以證明或補強申請人的監(jiān)督理由，此類證據(jù)不僅作為抗訴的主要依據(jù)，而且未來要接受再審法庭的審理。實踐中，大多新證據(jù)并未經(jīng)聽證程序，直接作為抗訴依據(jù)引起再審程序。經(jīng)過檢察官的調(diào)查核實和履職到位，以有限的案件觀察，很少出現(xiàn)新證據(jù)真實性存在問題的案件。但是新證據(jù)能否采信依然是考驗抗訴精準(zhǔn)性的重要因素。雖然檢察人員的確能夠通過依職權(quán)調(diào)查核實、聽取各方意見的方式確定證據(jù)的效力，不用一律啟動聽證程序，以免司法成本抵消司法效率。但是對于檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)的與判決相矛盾且對當(dāng)事人利益有重大影響的新證據(jù)，從檢察履職的客觀中立性和權(quán)威性角度，應(yīng)當(dāng)啟動聽證程序聽取雙方當(dāng)事人的意見，并接受社會的公開監(jiān)督。

（五）聽證決定應(yīng)充分借鑒聽證員的意見

聽證員的發(fā)問環(huán)節(jié)必不可少。以民事訴訟監(jiān)督案件為例，在《聽證工作規(guī)定》出臺前，各地對此認(rèn)識不一，隨著《聽證工作規(guī)定》的出臺，基本明確了聽證人員的發(fā)問程序。從聽證程序?qū)嵸|(zhì)化角度看，聽證員需要通過發(fā)問，充分聽取各方意見，構(gòu)建自己對案件的事實圖譜認(rèn)識，否則聽證員帶著各種疑問難以作出評議意見。

為了快速把握案件焦點，聽證員會前有必要提前把握案件核心事實和法律爭議?！堵犠C工作規(guī)定》第11 條規(guī)定了檢察院應(yīng)向聽證員介紹案情、需要聽證的問題和相關(guān)法律規(guī)定。尤其是在開展信訪積案簡易聽證中，聽證工作不僅涉及事實認(rèn)定、法律適用，還涉及當(dāng)事人訴求實質(zhì)化解決問題，檢察人員向聽證員介紹解釋清楚案件來龍去脈，保證了聽證會的效率與效果。以一件勞動爭議案件為例，該案屬于長期信訪案件，在判決并無不當(dāng)、不存在司法人員違法情形的情況下，案件焦點在于當(dāng)事人對社保政策的理解有誤。檢察機關(guān)召開聽證會，邀請富有勞動爭議處理經(jīng)驗的律師作為聽證員;檢察官提前介紹案件情況;在聽證會上，律師在聽取當(dāng)事人的陳述和檢察官意見后，重在闡釋社會保險政策的規(guī)定和適用，取得了當(dāng)事人進(jìn)一步的理解與信任。由于社保政策在我國是一個不斷趨于成熟的制度，民眾對此政策的理解差異較大，如果律師不能提前獲悉爭議焦點，就很難在處理方向上有所準(zhǔn)備，提出專業(yè)性的法律意見，并引導(dǎo)當(dāng)事人息訴。

關(guān)于聽證評議意見的效力，法律文本和檢察實踐中一般將聽證評議意見作為檢察決策的參考。有觀點認(rèn)為，在將來條件成熟時，可以考慮進(jìn)一步放權(quán)，使聽證成為決定程序。[2]將來如何界定聽證評議意見存在不確定性，從司法責(zé)任制和司法專業(yè)化角度，不宜將聽證評議意見替代檢察決定?！堵犠C工作規(guī)定》第16條明確規(guī)定，聽證員的意見是辦案參考，不采納聽證員多數(shù)意見的，向檢察長報告并決定。同時，不管檢察決定為何，應(yīng)當(dāng)設(shè)置評議意見反饋機制?！堵犠C工作規(guī)定》第17條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)將決定和理由告知聽證員。

（六）簡易聽證的適用

相較普通辦案模式，聽證客觀上需要較大司法成本，且占辦案期限，與辦案效率和有限的檢力相比，形成客觀的沖突。因此，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)著力凝聚檢察系統(tǒng)共識，擴大社會認(rèn)同，最大程度實現(xiàn)聽證正向價值的最大化。

近來，簡易聽證在化解信訪積案中得到了廣泛推行。根據(jù)最高檢微信公眾號2021年6月8日的新聞顯示，簡易聽證是最高檢2021年3月以來為有效化解長期信訪申訴案件而推行的一種聽證方式。與《聽證工作規(guī)定》中的聽證程序相比，其主要特征是聽證程序簡化，尤其是最高檢面臨來自全國各地的申訴人，需要便民、快速、實體答復(fù)申訴人，高效組織值班律師、心理咨詢師、人民監(jiān)督員，經(jīng)釋法說理快速化解矛盾。而從北京市檢察機關(guān)的聽證實踐來看，簡易聽證只需邀請2名律師參加，工作繁瑣性大大降低，工作效果也很顯著。能否將其推行到所有案件類型中，實踐中依然存在困惑和不確定：簡易聽證重在化解矛盾，程序靈活度高，兩個聽證員即可，且多為律師、心理咨詢師，而《聽證工作規(guī)定》要求聽證員一般為3至7人，兩者是否具有實質(zhì)性區(qū)別尚需權(quán)威性解讀;如何避免聽證程序的泛化，從而防止降低聽證的預(yù)期價值、淡化檢察人員的審查職責(zé)，尚需實踐探索。

二、檢察聽證的完善

（一）解決聽證程序中的經(jīng)費保障問題

《聽證工作規(guī)定》第21條規(guī)定，人民檢察院聽證活動經(jīng)費按照人民檢察院財務(wù)管理辦法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，不得向當(dāng)事人收取費用。實踐中，對于人民監(jiān)督員、人大代表、政協(xié)委員等作為聽證員參加聽證的，可以通過專項經(jīng)費保障其必要的交通費用等，但是對于律師等社會人員難以專項經(jīng)費保障，辦案單位面臨兩難境地。因此，未來聽證經(jīng)費的保障應(yīng)當(dāng)作為配套機制加以完善。

（二）聽證制度應(yīng)當(dāng)與人民監(jiān)督員制度、專家論證制度形成良性互動

檢察聽證與審判程序相比，有相似之處，但不能忽視其獨立的制度價值。一是檢察權(quán)的行使需要聽取各方意見以查明事實、準(zhǔn)確適用法律，尤其有些檢察權(quán)對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)具有終局性的影響?！拔覈臋z察官客觀義務(wù)不僅發(fā)展出具有律他性的職權(quán)，更重要的是，這些客觀義務(wù)的部分內(nèi)容演化為具有司法屬性的職權(quán)?！盵3]因此，聽證保障了司法檢察的親歷性和當(dāng)事人的參與權(quán)。二是檢察機關(guān)在行使檢察權(quán)時通過聽證程序?qū)崿F(xiàn)權(quán)力運行的公開，符合基本的權(quán)力運行規(guī)則。三是聽證對于息訴具有重要社會價值，往往能更好地實現(xiàn)案結(jié)事了、人和、政和，是對司法實踐需求的有效制度供給。

人民監(jiān)督員制度初衷在于對人民檢察院自偵案件的監(jiān)督，2019年《人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》將人民監(jiān)督員的職權(quán)范圍作了最大擴展，強化了檢察機關(guān)的外部監(jiān)督。而在《聽證工作規(guī)定》和聽證實踐中，人民監(jiān)督員一般作為聽證的重要組成人員，監(jiān)督檢察院的辦案活動。從有關(guān)人民監(jiān)督員的制度規(guī)定看，人民監(jiān)督員發(fā)揮監(jiān)督作用的場域不僅存在于聽證程序中，對于檢察官出庭支持公訴、巡回檢察、檢察建議的提出與落實、法律文書公開宣告送達(dá)、案件質(zhì)量評查、司法規(guī)范化檢查、檢察工作情況通報等，人民監(jiān)督員都有權(quán)依法行使監(jiān)督權(quán)。因此，兩項制度既有交叉，又有各自發(fā)揮作用的場域，從檢務(wù)公開角度，應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)揮人民監(jiān)督員制度在更多檢察業(yè)務(wù)中的監(jiān)督作用。

專家咨詢一直是檢察機關(guān)為彌補專業(yè)能力不足而適用的重要制度。以民行訴訟監(jiān)督為例，近年來，最高檢專門研發(fā)了民行專家咨詢網(wǎng)，最高檢以及北京市檢察院一直以來都設(shè)立專家咨詢庫。檢察人員通過個案定向咨詢或者召開專家論證會的方式，解決了大量重大疑難復(fù)雜案件。在聽證程序中，專家不僅提供法律、醫(yī)學(xué)、環(huán)境污染等專業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)意見，還可以司法民主代表的身份參與到矛盾化解工作中。兩個制度功能有所交叉，但不妨礙互動發(fā)揮作用。

另外，應(yīng)防止聽證程序中的矛盾外溢，這是筆者對實踐中相關(guān)情況的總結(jié)。有的案件當(dāng)事人常年訴訟、信訪，源頭問題難以在司法程序內(nèi)解決，引入聽證程序，試圖通過第三方論證司法的正當(dāng)性，但始料不及的是，不僅沒有消減當(dāng)事人對檢察機關(guān)的質(zhì)疑，反而將信訪情緒延伸至聽證人員，對聽證人員的工作和生活形成困擾。此類情況在民行訴訟監(jiān)督案件中較為典型。在刑事申訴聽證中，如果絕大多數(shù)案件都是以聽證員同意檢察院結(jié)論的形式呈現(xiàn)，當(dāng)事人對聽證的質(zhì)疑與其期待將形成強烈的反差，反噬檢察決定的權(quán)威性和聽證程序的實質(zhì)性。

如何防止聽證程序中的矛盾外溢，一方面，要客觀對待聽證制度的正向價值;另一方面，要理性分析不同案件當(dāng)事人的不同訴求，對于法律范圍內(nèi)的訴求積極通過聽證釋法說理，對于法律不能解決的訴求，應(yīng)著重引導(dǎo)當(dāng)事人理解法律、服從社會管理。因此，在積極開展聽證工作的同時，也要認(rèn)識到聽證的價值和功能不是無限的。

法律的生命不僅在于邏輯，更在于實踐，隨著最高檢層面規(guī)定的出臺和檢察聽證實踐的展開，總結(jié)檢察人員對聽證程序的創(chuàng)造性嘗試，多維度思考和認(rèn)識聽證的理論歷史和實踐成效，尊重聽證的有限性，應(yīng)成為完善檢察聽證程序的主要方向。

*本文系最高人民檢察院2020年度檢察應(yīng)用理論研究課題“聽證在檢察機關(guān)辦案中應(yīng)用問題研究”階段性成果。

**課題組負(fù)責(zé)人：張際楓，北京市人民檢察院第一分院副檢察長[100040];孟濤，中國人民大學(xué)副教授[100872]。課題組成員：徐敏，北京市人民檢察院第一分院第五檢察部主任[100040];陳晨，國家檢察官學(xué)院副教授[102206] ;張蕾蕾、馮帥，北京市人民檢察院第一分院[100040]。

[1] 邱春艷：《檢察聽證？！》，最高人民檢察院微信公眾號https：//mp.weixin.qq.com/s/x9UOojAxwKXwP7lTvd98CQ，最后訪問日期：2021年10月16日。

[2] 參見程紹燕：《刑事聽證研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2016年版，第179頁。

[3] 陳衛(wèi)東、杜磊：《檢察官客觀義務(wù)的立法評析》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2015年第3期。