減刑、假釋提請(qǐng)權(quán)的歸屬變革

劉博法 祁云順 吳軒

摘 要： 減刑、假釋制度是刑罰執(zhí)行過(guò)程中的一項(xiàng)重要制度，總體運(yùn)行良好，但進(jìn)入新時(shí)代，減刑、假釋制度也遇到不少新情況、新問(wèn)題，罪犯考核計(jì)分不科學(xué)、違規(guī)計(jì)分、證明材料缺失、虛假立功，“批量提請(qǐng)、批量審查”導(dǎo)致實(shí)質(zhì)化審理被虛化，檢察監(jiān)督被弱化。針對(duì)上述現(xiàn)實(shí)，按照類(lèi)似于檢察機(jī)關(guān)審查起訴的程序建立減刑、假釋的提請(qǐng)程序是合理的，具有正當(dāng)性基礎(chǔ)。如此，變革由檢察機(jī)關(guān)行使減刑、假釋提請(qǐng)權(quán)，避免因提請(qǐng)機(jī)關(guān)的多元而導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，有利于深層次整治違規(guī)違法減刑、假釋?zhuān)@契合新時(shí)代的司法改革尤其是檢察改革的趨勢(shì)和潮流，倡導(dǎo)大膽嘗試，適度推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：刑罰執(zhí)行 刑罰變更 減刑 假釋

刑罰執(zhí)行是國(guó)家刑罰權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的最終的刑事司法環(huán)節(jié)，承擔(dān)著懲罰防治犯罪、維護(hù)公平正義同時(shí)保障受刑人基本人權(quán)并實(shí)現(xiàn)矯治的任務(wù)。近年來(lái)，從云南孫小果被判死刑后違規(guī)減刑出獄，到湖北林明學(xué)被判死刑后違法假釋出獄，再到北京郭文思違規(guī)減刑9次后釋放，伴隨鄭俊懷、任愛(ài)軍、王韻虹等多起影響性案件的曝光，刑罰執(zhí)行相關(guān)問(wèn)題引起了社會(huì)各界的高度關(guān)注，引發(fā)法學(xué)理論界、司法實(shí)務(wù)界的探討和反思。透視違規(guī)違法減刑、假釋的司法實(shí)踐，現(xiàn)行減刑、假釋提請(qǐng)權(quán)運(yùn)行模式存在監(jiān)督制約不足、辦案實(shí)質(zhì)化審查不夠、透明度不高等諸多弊端。因此，應(yīng)變革我國(guó)現(xiàn)行減刑、假釋提請(qǐng)權(quán)運(yùn)行模式，配套改革相應(yīng)的工作機(jī)制，使減刑、假釋案件辦理由形式化向?qū)嵸|(zhì)化轉(zhuǎn)變，維護(hù)刑罰執(zhí)行公平公正，提升刑罰執(zhí)行領(lǐng)域的司法公信力。

一、減刑、假釋提請(qǐng)權(quán)的屬性

（一）刑事獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)：減刑、假釋的本質(zhì)

目前，刑法理論對(duì)于減刑、假釋制度的本質(zhì)主要有兩種觀(guān)點(diǎn)：一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，減刑、假釋不是罪犯的權(quán)利，而是對(duì)改造表現(xiàn)好的罪犯的一種獎(jiǎng)勵(lì)，我們稱(chēng)之為“獎(jiǎng)勵(lì)說(shuō)”。其理由是，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，減刑、假釋是激勵(lì)罪犯改造的刑罰制度。既然是激勵(lì)，當(dāng)然是一種獎(jiǎng)勵(lì)。另一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，減刑、假釋是罪犯的權(quán)利，我們稱(chēng)之為“權(quán)利說(shuō)”。其理由是，減刑、假釋是法律規(guī)定的一項(xiàng)制度，法律的內(nèi)容從根本上是規(guī)定權(quán)利義務(wù)，要么是權(quán)利，要么是義務(wù)。只要不是義務(wù)就是權(quán)利。由于減刑、假釋不是罪犯的義務(wù)，當(dāng)然就是罪犯的權(quán)利。[1]

減刑、假釋是一項(xiàng)嚴(yán)肅的制度，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)范，執(zhí)法者的理念也應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，不能以自己的立場(chǎng)狹隘執(zhí)法。“獎(jiǎng)勵(lì)說(shuō)”也好，“權(quán)利說(shuō)”也好，減刑、假釋都不能隨意為之。如果仔細(xì)分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是“獎(jiǎng)勵(lì)說(shuō)”還是“權(quán)利說(shuō)”，都只能論證自己觀(guān)點(diǎn)的合理性，而無(wú)法否認(rèn)對(duì)方觀(guān)點(diǎn)的合理性。從文義上理解，“可以減刑”是柔性規(guī)定，有自由裁量的余地，且并非賦權(quán)性規(guī)范。而從司法解釋、行政法規(guī)的角度看，無(wú)論是1954年頒布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)改造條例》（已廢止），抑或是2016年頒布的《關(guān)于辦理減刑、假釋案件具體應(yīng)用法律的規(guī)定》，均明確減刑、假釋是激勵(lì)罪犯改造的刑罰變更執(zhí)行制度。因此，我國(guó)立法對(duì)于減刑、假釋制度的設(shè)立、功能定位具有一以貫之的承繼性，激勵(lì)罪犯改造始終是減刑、假釋制度最主要的價(jià)值目標(biāo)。

減刑、假釋既有獎(jiǎng)勵(lì)的屬性又有權(quán)利的屬性，說(shuō)明“獎(jiǎng)勵(lì)說(shuō)”和“權(quán)利說(shuō)”并不矛盾，完全可以統(tǒng)一到減刑、假釋這項(xiàng)工作中來(lái)。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)罪犯的減刑、假釋正確的表達(dá)是：“服刑人員在符合減刑、假釋條件的時(shí)候，有獲得減刑、假釋刑事獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)利。”這樣表述，用“刑事獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)”統(tǒng)一了“獎(jiǎng)勵(lì)說(shuō)”和“權(quán)利說(shuō)”，承認(rèn)減刑、假釋是罪犯的權(quán)利，同時(shí)肯定它也是一種獎(jiǎng)勵(lì)。

（二）減刑、假釋提請(qǐng)權(quán)的屬性

司法權(quán)在程序方面具有被動(dòng)性、公開(kāi)性、透明性、多方參與性及終結(jié)性等特征。[2]刑罰變更權(quán)指的是決定是否變更以及如何變更罪犯刑罰的權(quán)力，是一種終局性權(quán)力。誠(chéng)如有學(xué)者指出的，“在刑事執(zhí)行程序的制度設(shè)計(jì)上，至關(guān)重要的問(wèn)題是確定刑罰執(zhí)行權(quán)的行政權(quán)屬性，以及執(zhí)行過(guò)程中刑罰變更事項(xiàng)的司法裁判權(quán)性質(zhì)”[3]。人民法院行使減刑、假釋的裁判權(quán)，由其通過(guò)司法程序最終裁決是否對(duì)罪犯變更刑罰以及如何變更，是司法機(jī)關(guān)行使司法裁量權(quán)的體現(xiàn)。因此，從法律規(guī)定的角度來(lái)看，刑罰變更權(quán)是司法權(quán)，而不是行政權(quán)。減刑、假釋提請(qǐng)權(quán)是一種司法行為，是一種針對(duì)罪犯實(shí)施必要的刑罰變動(dòng)請(qǐng)求的活動(dòng)，具有極強(qiáng)的法律權(quán)威性和嚴(yán)肅性。沒(méi)有起訴就沒(méi)有審判，從減刑、假釋提請(qǐng)的作用上來(lái)看，減刑、假釋提請(qǐng)權(quán)的本質(zhì)是一種訴權(quán)。刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)通過(guò)提請(qǐng)減刑、假釋引起人民法院的裁定活動(dòng)，反面印證提請(qǐng)減刑、假釋具有起訴的功能。因此，把減刑、假釋提請(qǐng)權(quán)作為司法行為是符合其本質(zhì)屬性的。[4]

二、減刑、假釋提請(qǐng)權(quán)運(yùn)行模式的司法考量

由于“大墻內(nèi)的世界”幾乎是與世隔絕的，有著天然獨(dú)特的治理生態(tài)系統(tǒng)，自成體系。冷靜反思，現(xiàn)行減刑、假釋提請(qǐng)權(quán)由監(jiān)獄、看守所等刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)行使，因缺乏嵌入式的制衡監(jiān)督，減刑、假釋實(shí)務(wù)難免會(huì)出現(xiàn)不良運(yùn)作，嚴(yán)重影響刑罰變更執(zhí)行的“三個(gè)效果”。主要表現(xiàn)在：

（一）提請(qǐng)減刑、假釋時(shí)存在功利性，中立性不足

刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)提請(qǐng)一般罪犯減刑、假釋的主要依據(jù)是表?yè)P(yáng)、改造積極分子等行政獎(jiǎng)勵(lì)，行政獎(jiǎng)勵(lì)的主要基礎(chǔ)來(lái)源于對(duì)罪犯的計(jì)分考核，包括勞動(dòng)生產(chǎn)、思想改造、接受教育等情況。雖然包含內(nèi)容比較全面，但是實(shí)踐中大部分有生產(chǎn)項(xiàng)目的監(jiān)獄為促進(jìn)生產(chǎn)，對(duì)罪犯的勞動(dòng)生產(chǎn)考核加分或減分力度較大，罪犯勞動(dòng)生產(chǎn)中的表現(xiàn)幾乎代替了全部服刑中的表現(xiàn)，掌握關(guān)于“確有悔改表現(xiàn)”的減刑、假釋條件有失偏頗。主管警察在教育改造罪犯中，常常也是以早日為罪犯提請(qǐng)減刑、假釋承諾，激勵(lì)罪犯勞動(dòng)生產(chǎn)的積極性。[5]因此，在減刑、假釋提請(qǐng)時(shí)，只要是罪犯在考核期內(nèi)完成生產(chǎn)任務(wù)，沒(méi)有嚴(yán)重的違紀(jì)，主管警察一般不會(huì)深入考察其是否從思想上認(rèn)罪悔罪。

（二）減刑、假釋的非辦案模式難以保證案件質(zhì)量

目前，司法實(shí)踐中提請(qǐng)減刑、假釋都是成批次呈報(bào)，通過(guò)監(jiān)區(qū)會(huì)議、評(píng)審委員會(huì)、監(jiān)獄長(zhǎng)辦公會(huì)研究決定對(duì)罪犯提請(qǐng)減刑、假釋。這種工作方式使得提請(qǐng)罪犯減刑、假釋的質(zhì)量難以保證，一方面，參加會(huì)議的成員都不是提請(qǐng)案件的親歷者，簡(jiǎn)單聽(tīng)取案件匯報(bào)，實(shí)踐中只是聽(tīng)取罪犯的基本情況、獲獎(jiǎng)勵(lì)證等，大多數(shù)參加會(huì)議的人員對(duì)于具體的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)情況是不清楚的，做出的評(píng)議意見(jiàn)很難保證準(zhǔn)確;另一方面，司法實(shí)踐中短時(shí)間內(nèi)成批呈報(bào)、評(píng)議幾十件甚至幾百件罪犯減刑、假釋案件，參會(huì)評(píng)議成員基本沒(méi)有審閱減刑、假釋案卷的時(shí)間，使審查、評(píng)議過(guò)程形式化、程序化，很難避免違規(guī)違法減刑、假釋混水摸魚(yú)、蒙混過(guò)關(guān)。另外，從刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)到檢察機(jī)關(guān)，再到審判機(jī)關(guān)，辦理減刑、假釋案件的人員均時(shí)常還需辦理其他案件，這種非專(zhuān)門(mén)性、非單一性的減刑、假釋辦案模式，沒(méi)有時(shí)間、精力分析研究減刑、假釋的辦案規(guī)律、適用標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)體系等規(guī)范化內(nèi)容，疲于應(yīng)付完成任務(wù)，難以提升辦案的質(zhì)量和水平。

（三）對(duì)罪犯減刑、假釋的實(shí)質(zhì)條件沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)法律法規(guī)，目前對(duì)“可以減刑的情況”沒(méi)有明確司法解釋規(guī)定。司法實(shí)踐中，由于刑罰執(zhí)行提請(qǐng)機(jī)關(guān)多元化，存在自行制定標(biāo)準(zhǔn)，提請(qǐng)減刑、假釋隨意性較大的問(wèn)題，而審判機(jī)關(guān)對(duì)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)提供的證據(jù)和意見(jiàn)書(shū)幾乎照單全收，案件審查停留在形式審查。根據(jù)法律及司法解釋規(guī)定，對(duì)一名罪犯是否適用減刑、假釋?zhuān)瑧?yīng)當(dāng)對(duì)罪犯所犯罪罪行、判決情況、服刑期間表現(xiàn)全面綜合考察。但是刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)不是辦理罪犯刑事案件的機(jī)關(guān)，僅憑收到的交付執(zhí)行的法律文書(shū)很難全面掌握罪犯的犯罪性質(zhì)、具體情節(jié)及社會(huì)危害程度，實(shí)踐中大多依據(jù)罪犯在獄內(nèi)的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)決定提請(qǐng)減刑、假釋?zhuān)瑢?dǎo)致有些惡性很深的罪犯以虛假的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)蒙蔽監(jiān)獄警察得以減刑、假釋?zhuān)鴾p刑或假釋后又原形畢露。

（四）減刑、假釋提請(qǐng)過(guò)程監(jiān)督制約不足

目前，除個(gè)別案件需要開(kāi)庭審理，絕大部分減刑、假釋案件基本還是在刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間內(nèi)部運(yùn)行。減刑、假釋案件提請(qǐng)、裁判封閉性運(yùn)行，原刑事案件被害人、律師鮮有參與，社會(huì)公眾也很少旁聽(tīng)。即使開(kāi)庭審理，出庭作證人員大多是主管警察和同監(jiān)罪犯，執(zhí)法的公信力很難不被公眾質(zhì)疑。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)減刑、假釋適用只是建議權(quán)，沒(méi)有決定權(quán)，在提請(qǐng)減刑、假釋案件過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)即使提出不同意見(jiàn)，刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)也可以不采納而直接向人民法院報(bào)請(qǐng)裁定。實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)一般辦案期限是10天，法院審判期限1個(gè)月，在監(jiān)獄同時(shí)呈批幾百件提請(qǐng)減刑、假釋案件的情況下，檢察機(jī)關(guān)的審查監(jiān)督和法院審核裁定都難以做到實(shí)質(zhì)審查，導(dǎo)致監(jiān)督制約作用弱化或流于形式。

三、減刑、假釋提請(qǐng)權(quán)運(yùn)行模式的革故鼎新

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中特別強(qiáng)調(diào)“優(yōu)化司法職權(quán)配置”[6]，而我國(guó)的減刑、假釋制度似乎自確立之日起就飽受社會(huì)公眾甚至是法律界人士的詬病，這與傳統(tǒng)社會(huì)中報(bào)應(yīng)觀(guān)念的根深蒂固、司法實(shí)踐中的失職失范不無(wú)關(guān)系，但我們認(rèn)為，更值得關(guān)注的原因是權(quán)力配置不合理、運(yùn)行錯(cuò)位。因此，以減刑、假釋提請(qǐng)權(quán)統(tǒng)一歸屬檢察機(jī)關(guān)為牽引，推動(dòng)完善辦理減刑、假釋案件相應(yīng)機(jī)制應(yīng)是一條適宜的改革路徑。

（一）檢察機(jī)關(guān)行使減刑、假釋提請(qǐng)權(quán)的變革動(dòng)因

違規(guī)違法減刑、假釋?zhuān)瑖?yán)重影響罪犯教育改造效果，嚴(yán)重?fù)p害法律權(quán)威，沖擊了我國(guó)司法的公平性。而檢察機(jī)關(guān)作為行使減刑、假釋提請(qǐng)權(quán)的適格主體，統(tǒng)一行使減刑、假釋提請(qǐng)權(quán)，便于解決現(xiàn)行減刑、假釋的“司法亂象”，讓法律的陽(yáng)光照進(jìn)每一個(gè)隱秘的角落。

其一，檢察機(jī)關(guān)恪守客觀(guān)中立的立場(chǎng)，便于保證減刑、假釋案件辦案質(zhì)量。與刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)行使提請(qǐng)權(quán)存在功利性相比，檢察機(jī)關(guān)在減刑、假釋提請(qǐng)上與罪犯沒(méi)有利益聯(lián)系，能從制度上保證辦案人員以客觀(guān)中立的立場(chǎng)，公平公正考察、評(píng)價(jià)罪犯的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)是否符合減刑、假釋條件。與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)減刑、假釋?zhuān)梢源蚱票O(jiān)獄一次成批量提請(qǐng)的固有做法，使減刑、假釋辦理由形式化向?qū)嵸|(zhì)化轉(zhuǎn)變。

其二，尊重和保障人權(quán)，檢察機(jī)關(guān)能以更加廣泛的視野保障被監(jiān)管人員合法權(quán)益。刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)提請(qǐng)減刑、假釋只關(guān)注罪犯在監(jiān)管場(chǎng)所內(nèi)的表現(xiàn)，而檢察機(jī)關(guān)對(duì)罪犯提請(qǐng)減刑、假釋時(shí)既會(huì)關(guān)注勞動(dòng)生產(chǎn)中的表現(xiàn)，又會(huì)關(guān)注接受思想、文化、技術(shù)教育的表現(xiàn)，還會(huì)全面考察罪犯的犯罪性質(zhì)、犯罪情節(jié)、犯罪前科、社會(huì)影響等。這樣更加注重對(duì)全體罪犯的權(quán)益保護(hù)，通過(guò)增設(shè)罪犯本人可以申請(qǐng)減刑、假釋的啟動(dòng)方式，更加有利于維護(hù)表現(xiàn)良好符合條件罪犯的權(quán)益，從而防止出現(xiàn)“當(dāng)減不減”“不當(dāng)減而減”等情形。

其三，多方深度參與，以更加公開(kāi)透明的措施提升司法公信力。多方參與是正當(dāng)程序的應(yīng)有之義。賦予檢察機(jī)關(guān)減刑、假釋提請(qǐng)權(quán)，檢察機(jī)關(guān)能以實(shí)質(zhì)化的審查決定權(quán)提高對(duì)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)建議權(quán)的監(jiān)督制約，同時(shí)給法院的裁決把好事實(shí)關(guān)、證據(jù)關(guān)和法律關(guān)，最大限度減少違規(guī)違法減刑、假釋進(jìn)入審理環(huán)節(jié)。從權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一的視角考慮，賦予檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)減刑、假釋的決定權(quán)，強(qiáng)化檢察官在減刑、假釋案件審查的錯(cuò)案追究，倒逼檢察官認(rèn)真履行職責(zé)，防止違規(guī)違法減刑、假釋的出現(xiàn)。

（二）檢察機(jī)關(guān)行使減刑、假釋提請(qǐng)權(quán)的正當(dāng)基礎(chǔ)

減刑、假釋提請(qǐng)權(quán)性質(zhì)屬于司法權(quán)，由檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使減刑、假釋提請(qǐng)權(quán)更加符合司法權(quán)運(yùn)行規(guī)律。[7]

首先，檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使減刑、假釋提請(qǐng)權(quán)是充分履行公訴職能的必然要求。檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)包括定罪權(quán)和求刑權(quán)。從公訴職能的視角考量，既然罪犯在判刑前的求刑權(quán)由檢察機(jī)關(guān)來(lái)行使，那么在罪犯服刑期間的減刑、假釋同樣需要公訴權(quán)再次啟動(dòng)審判權(quán)，如此檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)更加完整。另外，檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)獄、看守所等監(jiān)管場(chǎng)所設(shè)有派駐檢察室，既可通過(guò)日常監(jiān)督隨時(shí)掌握罪犯在獄內(nèi)的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，又可通過(guò)辦案系統(tǒng)轉(zhuǎn)遞案件材料、共享辦案信息，從而使辦案人員及時(shí)客觀(guān)全面把握減刑、假釋的條件，更加高效便利。

其次，檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使減刑、假釋提請(qǐng)權(quán)是履行法律監(jiān)督職能的時(shí)代使命。我國(guó)司法權(quán)運(yùn)行的規(guī)律基本是行政機(jī)關(guān)建議，檢察機(jī)關(guān)審查決定，法院審判裁決的模式。目前我國(guó)減刑、假釋提請(qǐng)權(quán)運(yùn)行模式，由刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)徑直提請(qǐng)到人民法院裁決，無(wú)論檢察機(jī)關(guān)是否同意。然而，在多年來(lái)運(yùn)行的減刑、假釋程序中，缺乏公開(kāi)透明、有法不依、有章不循的問(wèn)題不同程度存在，刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)提請(qǐng)階段自行限制申報(bào)批次，減刑、假釋“比例制”或“輪流坐莊”，導(dǎo)致人民法院辦理減刑、假釋案件開(kāi)庭審理流于形式。而且人民法院法律文書(shū)直接送達(dá)“有名無(wú)實(shí)”，致使檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督乏力，時(shí)常不能達(dá)到立法設(shè)計(jì)的理想監(jiān)督效果。

最后，檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使減刑、假釋提請(qǐng)權(quán)是刑罰變更司法的實(shí)踐需要。非經(jīng)法定程序不得減刑、假釋?zhuān)欢诙嗄甑臏p刑、假釋司法實(shí)踐中，法定程序之外的內(nèi)部審批繁瑣重疊，使公開(kāi)聽(tīng)證和開(kāi)庭審理基本接近流于形式，變相削弱司法裁判的權(quán)威和司法公正的實(shí)現(xiàn)，更影響國(guó)家的人權(quán)保障形象。因此，減刑、假釋的司法實(shí)踐呼喚檢察機(jī)關(guān)的程序介入。況且，檢察機(jī)關(guān)刑事部門(mén)熟悉掌握被判刑罪犯的犯罪性質(zhì)、情節(jié)和社會(huì)危害程度，對(duì)罪犯到案經(jīng)過(guò)、認(rèn)罪悔罪態(tài)度、主觀(guān)惡性等也是了如指掌，行使提請(qǐng)權(quán)有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

四、檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使減刑、假釋提請(qǐng)權(quán)的具體設(shè)計(jì)

減刑、假釋提請(qǐng)權(quán)由監(jiān)獄、看守所等刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)變革為檢察機(jī)關(guān)行使是一項(xiàng)重大的改革，需要修改刑事訴訟法、監(jiān)獄法等法律法規(guī)，建立相應(yīng)配套機(jī)制。因此，本著采取積極穩(wěn)妥的方式進(jìn)行推進(jìn)，可以分兩步走：第一步可以全國(guó)人大常委會(huì)決定的方式在全國(guó)部分地區(qū)試點(diǎn)運(yùn)行;第二步待全國(guó)試點(diǎn)取得良好效果，在時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候修改相關(guān)法律和規(guī)范性文件，全面實(shí)施。

（一）檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使減刑、假釋提請(qǐng)權(quán)的設(shè)想

從國(guó)家基本法律層面賦予檢察機(jī)關(guān)減刑、假釋提請(qǐng)權(quán)，將檢察機(jī)關(guān)在減刑、假釋提請(qǐng)過(guò)程中的建議權(quán)變革為決定權(quán)。被判處管制、拘役、有期徒刑或者無(wú)期徒刑的罪犯，由監(jiān)獄、看守所等刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行考核、獎(jiǎng)懲認(rèn)定等，認(rèn)為罪犯確有悔改表現(xiàn)或立功表現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)依法予以減刑、假釋時(shí)，由刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)提出減刑、假釋意見(jiàn)書(shū)，連同案卷材料移送檢察機(jī)關(guān)審查決定，檢察機(jī)關(guān)審查后符合減刑、假釋條件的，提請(qǐng)人民法院審理。經(jīng)審查，不符合減刑、假釋條件的，退回監(jiān)獄、看守所等刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)有申請(qǐng)復(fù)議復(fù)核的權(quán)力。罪犯在服刑一定時(shí)期后，認(rèn)為符合減刑、假釋條件的，可以向刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)提出減刑、假釋申請(qǐng)，由刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)考察后決定是否向檢察機(jī)關(guān)提出建議。同時(shí)，賦予罪犯一定的申訴權(quán)，其自認(rèn)為符合減刑、假釋條件而未被刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)建議，檢察機(jī)關(guān)不予提請(qǐng)，人民法院不予裁定減刑、假釋的，罪犯均可以行使申訴權(quán)。另外，有必要擴(kuò)大參與人的范圍，被害人、辯護(hù)人或代理律師都可以參與減刑、假釋程序，各方充分發(fā)表意見(jiàn)，使辦案人員對(duì)罪犯減刑、假釋條件的把握更加全面客觀(guān)。

（二）實(shí)現(xiàn)由辦事模式向辦案模式轉(zhuǎn)化

辦理減刑、假釋案件從辦事模式向辦案模式轉(zhuǎn)化，刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院都需要改變。[8]首先，監(jiān)獄要改變由評(píng)審會(huì)、監(jiān)獄長(zhǎng)辦公會(huì)議這種會(huì)議集體決定的方式。集體研究的方式看似嚴(yán)謹(jǐn)慎重，但是實(shí)踐中參與會(huì)議的決定人員會(huì)前基本不審查案卷，對(duì)罪犯的情況不了解、缺乏親歷性，這種案件責(zé)任由集體負(fù)責(zé)的狀況導(dǎo)致誰(shuí)都不負(fù)責(zé)，有了錯(cuò)案難以追責(zé)。監(jiān)獄可以改變以監(jiān)區(qū)為提請(qǐng)單位的模式，改由專(zhuān)門(mén)辦案部門(mén)對(duì)擬減刑、假釋罪犯全面考察，提出擬減刑、假釋建議，提交主管監(jiān)獄長(zhǎng)或監(jiān)獄長(zhǎng)審批決定。其次，檢察機(jī)關(guān)要增加辦案時(shí)限，對(duì)每一起案件經(jīng)過(guò)訊問(wèn)罪犯本人、詢(xún)問(wèn)證人等調(diào)查核實(shí)工作后決定是否提請(qǐng)法院減刑、假釋。最后，法院開(kāi)庭審理要由原來(lái)的形式化向?qū)嵸|(zhì)化改變，對(duì)每一起減刑、假釋案件進(jìn)行開(kāi)庭審理，對(duì)擬提請(qǐng)減刑、假釋的事實(shí)和條件在進(jìn)行充分調(diào)查、有效質(zhì)證、各方充分陳述意見(jiàn)的基礎(chǔ)上作出裁判。

（三）建立專(zhuān)業(yè)化減刑、假釋辦案團(tuán)隊(duì)

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》要求，推進(jìn)法治專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍革命化、正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專(zhuān)業(yè)水平。減刑、假釋在內(nèi)的刑罰執(zhí)行領(lǐng)域不同于刑事案件的偵查、審查、審判，有著特殊法律制度、法律標(biāo)準(zhǔn)、訴訟程序，專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)。減刑、假釋案件看似簡(jiǎn)單，但關(guān)系重大，法定條件難以把握。在司法實(shí)踐中，對(duì)于一名判處幾個(gè)月拘役刑罰的涉嫌危險(xiǎn)駕駛罪的犯罪嫌疑人，都是經(jīng)過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膫刹?、檢察、審判程序作出決定。對(duì)于減刑、假釋時(shí)間較長(zhǎng)的，應(yīng)該進(jìn)一步向?qū)I(yè)化發(fā)展，可以先嘗試在監(jiān)獄、檢察機(jī)關(guān)、法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)成立辦案組，專(zhuān)門(mén)辦理減刑、假釋案件，等時(shí)機(jī)成熟，再在監(jiān)獄、檢察機(jī)關(guān)、法院成立專(zhuān)門(mén)辦理減刑、假釋等刑罰變更執(zhí)行案件的部門(mén)。

（四）完善減刑、假釋案件證據(jù)規(guī)則

目前，減刑、假釋案件的證據(jù)規(guī)則還是零散、不全面、不系統(tǒng)的，因此造成各辦案單位適用條件把握不一，影響了法律的嚴(yán)肅性。減刑、假釋具有司法屬性，其提請(qǐng)、審查、裁判必須依據(jù)相應(yīng)的證據(jù)規(guī)則來(lái)進(jìn)行。減刑、假釋案件自身的特殊性決定了應(yīng)建立與之相適應(yīng)的舉證、質(zhì)證、認(rèn)證規(guī)則，體現(xiàn)實(shí)體和程序客觀(guān)公正，才有利于實(shí)現(xiàn)減刑、假釋的功能與價(jià)值。借鑒普通刑事案件證據(jù)規(guī)則，可以考慮從明確舉證的主體、證明責(zé)任的分擔(dān)、質(zhì)證規(guī)則、證明標(biāo)準(zhǔn)、案件的裁判規(guī)則等五個(gè)方面完善減刑、假釋案件證據(jù)規(guī)則。

[1] 參見(jiàn)黃永維：《中國(guó)減刑假釋制度的改革與發(fā)展》，法律出版社2012年版，第22-23頁(yè)。

[2] 參見(jiàn)郜占川、吳軒：《審查逮捕權(quán)司法化孱弱的病理及診治》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第6期。

[3] 陳瑞華：《司法權(quán)的性質(zhì)——以刑事司法為范例的分析》，《法學(xué)研究》2000年第5期。

[4] 參見(jiàn)白全民主編：《刑罰變更執(zhí)行法律監(jiān)督制度研究》，中國(guó)檢察出版社2009年版，第174頁(yè)。

[5] 參見(jiàn)李勤：《減刑假釋制度的適用：積分制的缺陷及其完善》，《政法論壇》2017年第2期。

[6] 孫謙：《全面依法治國(guó)背景下的刑事公訴》，《法學(xué)研究》2017年第 3期。

[7] 參見(jiàn)李忠誠(chéng)：《減刑、假釋提請(qǐng)權(quán)的歸屬問(wèn)題研究》，《上海政法干部管理學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第6期。

[8] 參見(jiàn)陳振興等：《刑事執(zhí)行檢察工作模式的審視與優(yōu)化》，《中國(guó)檢察官》2016年第7期。