溫州市財政支農資金折股量化扶貧調查分析

周勝芳 戴佩慧

摘 要 通過深度訪談方式，調查浙江省溫州市財政支農資金折股量化扶貧試點項目實施的基本情況和實施成效，分析實施中存在的經營主體承接項目積極性有待提高、項目謀劃不夠深透、財政資金撬動效應還不明顯、農業(yè)產業(yè)項目投資偏少、收益率確定缺乏彈性、項目登記制度有待完善等問題，最后提出明晰持股主體和收益對象、多元化選擇項目承接主體、建立項目收入及收益分配調整機制、進一步明晰縣鎮(zhèn)村工作職責、完善項目監(jiān)管及配套政策、構建風險防范機制、提高投資農業(yè)項目風險容忍度等對策。

關鍵詞 財政支農資金;折股量化扶貧;政策建議;浙江省溫州市

中圖分類號：F812.2 文獻標志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.34.005

根據黨中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決策部署和溫州市委市政府《關于推進精準扶貧增強低收入農戶發(fā)展能力的實施意見》（溫委辦〔2016〕92）、《溫州市財政支農體制機制改革三年行動計劃》（溫財農〔2015〕387號）等文件，溫州市財政局、市扶貧辦于2017年6月出臺《溫州市財政支農資金折股量化扶貧試點工作實施意見》（溫扶辦〔2017〕5號），積極開展財政支農資金折股量化扶貧試點工作。溫州市甌海、洞頭、平陽、泰順、蒼南等地積極響應，謀劃實施了一批極具先鋒意識的財政支農資金折股量化扶貧試點項目。本課題組深入實地開展財政資金折股量化扶貧項目調查，總結各地成功經驗，梳理實施中存在的問題并探討解決對策。

1? 基本情況

各試點縣（市、區(qū)）積極開展試點，通過創(chuàng)新工作機制、謀劃項目，將財政資金投入于農村自然資源開發(fā)、農村經營性集體物業(yè)、產業(yè)發(fā)展等項目，財政資金折股量化扶貧效果顯著。截至2019年底，溫州市已研究部署110個財政扶貧資金折股量化扶貧項目，共投入折股量化扶貧資金1.8億元，撬動各種社會資本總投入預計達到3.5億元;共涵蓋光伏、旅游民宿、農家樂、小微園廠房、物流倉儲綜合體、農貿市場、農產品展銷中心、漁村碼頭倉儲、養(yǎng)老院、肉聯(lián)場、食品加工園等方面幫扶項目;共帶動溫州市1萬余戶低收入農戶受益、戶均年增收1 500元以上。

1.1? 各試點地區(qū)依據市級實施意見積極開展了折股量化

各試點地區(qū)折股量化的受益對象選擇為建檔立卡的低收入農戶群體，主要包括低保戶、低保邊緣戶和其他經濟困難的對象，每年實行動態(tài)管理。市級財政資金通過對試點示范項目給予補助，引導包括中央扶貧資金在內的省財政資金和縣級財政資金投入項目建設，同時撬動了社會資本的投入和村集體自籌資金投入。省級財政資金和縣級財政資金是財政資金的主要來源，具體見表1中所示。各試點地區(qū)普遍將村股份經濟合作社作為折股量化項目的實施主體，并將折股量化扶貧總收益的30%用于壯大村集體經濟，70%用于幫扶帶動本村低收入農戶增收。在項目類型上，各試點地區(qū)普遍傾向于選擇光伏和入股水電站等農村自然資源開發(fā)類項目，以及購買商鋪和小微創(chuàng)業(yè)園、建設農貿市場等經營性物業(yè)類項目，因該類別項目市場相對風險小、收益長期穩(wěn)定。也有一些項目通過將財政資金注入村集體股份經濟合作社再入股到合作社和農業(yè)企業(yè)等經營主體。但各試點地區(qū)政府相關部門擔心考慮到這類項目相對市場風險較大，可能影響扶貧資金使用的安全性，因此此類項目數(shù)量不多。目前各項目投資回報率在5%～10%。項目入股的形式包括普通股和優(yōu)先股2種。

1.2? 形成了“縣級引導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導、村為主體”工作格局

經過前期的探索，目前各試點縣逐步形成了縣財政局和扶貧辦主動引導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導統(tǒng)籌，以村集體經濟組織為項目推進主體的工作格局?！罢酃闪炕钡捻椖吭谫Y金籌措、資源對接，以及合作模式、項目論證、項目批準、實施進度和工程質量等方面，得到了各級政府的助推和各方的共同協(xié)作（見表1）。

1.3? 各地多元化投資、多形式運營確保了收益穩(wěn)定

甌海區(qū)扶貧資金入股甌海區(qū)強村發(fā)展有限公司，泰順縣入股水電站、青年農民創(chuàng)業(yè)園、購買商鋪，蒼南縣購買小微創(chuàng)業(yè)園廠房、農貿市場及建設精品民宿，平陽和洞頭投資光伏項目，文成縣入股縣興村公司謀劃抱團增收項目。運營方式上，蒼南縣創(chuàng)新多種方式保障運營，如：引入具有國資背景的旅游投資集團公司開展精品民宿運營管理;引入國有企業(yè)蒼南縣水利水電投資開發(fā)有限公司參與運營，免費為金鄉(xiāng)鎮(zhèn)16個村抱團購買的龍港新城小微園提供統(tǒng)一招租和分配收益服務;引入8個村核心村干部組成領導班子的錢庫振農建設開發(fā)有限公司等公司進行運作管理。多形式且具針對性的經營管理模式，保障了項目運營的穩(wěn)定，為確保項目穩(wěn)定收益打下了堅實的基礎。

2? 成效

2.1? 推動了財政支農政策供給側改革

折股量化模式改變傳統(tǒng)的財政資金定點投入方式，將資金注入市場主體形成低收入農戶資產股權量化，推動市場主體借力財政資金支持開展專業(yè)且靈活的經營以獲取的利益并按照股權量化到低收入農戶。這種模式完成了政府與市場的合理分工和職能互補，在減輕政府負擔的同時提高了扶貧資金使用效率，實現(xiàn)精準扶貧。這是財政支農體制機制的改革創(chuàng)新，實現(xiàn)低收入農戶、政府和各類經濟主體多方共贏。

2.2? 實現(xiàn)了扶貧目標和手段高度統(tǒng)一

實施財政支農資金折股量化扶貧試點，是在不改變支農資金用途的前提下，以支農資金投入項目所形成資產股權量化為載體，構建財政支農資金扶貧新模式。同時，折股量化模式賦予了低收入農戶更多的財產權利，拓寬了缺勞力、缺技術、缺資金、缺信息的低收入農戶持續(xù)穩(wěn)定的增收渠道。通過與合作社、龍頭企業(yè)、集體經濟組織發(fā)展相結合，實現(xiàn)了低收入農戶與鄉(xiāng)村能人、社會資本、先進技術的融合，彌補了低收入群體缺乏資金、勞動力、技術的發(fā)展短板，使其能夠在自身發(fā)展能力不足的情況下實現(xiàn)長期的發(fā)展和增收，進而實現(xiàn)精準幫扶、持續(xù)發(fā)展的精準扶貧戰(zhàn)略目標。

2.3? 做到了項目成果多方共享

溫州各縣市區(qū)實施的折股量化項目規(guī)定項目的年收益超過5%，其中70%的收益分配給低收入農戶，30%的收益用于壯大村集體經濟，從而全面增強了村級組織參與折股量化項目管理的動力。項目推進過程中，引入了更多的社會資本，盤活了鄉(xiāng)村各種沉睡的資源，為村集體的發(fā)展帶來了更多的機會。隨著項目不斷盈利，低收入農戶獲得了穩(wěn)定的收入，村級組織的實力也在不斷加強。如蒼南溪東村的民宿共建等折股量化項目不僅盤活了村民閑置的農房，還帶動了有勞動能力的低收入農戶參與民宿服務工作，并為村集體經濟組織帶來穩(wěn)定收益。此外民宿的運營，也必將帶動整村的鄉(xiāng)村旅游、餐飲交通等產業(yè)的發(fā)展，為全體村民創(chuàng)造了就業(yè)創(chuàng)業(yè)的機會。

2.4? 找到了產業(yè)扶貧新路徑

產業(yè)項目選擇難造成產業(yè)扶貧資金結轉率高、難以使用，無法更好地發(fā)揮扶貧效益。而折股量化扶貧方式不僅符合省里資金使用方向，而且能夠通過整合財政資金充分調動社會資本投入扶貧，通過入股抱團項目打破村與戶的限制，將低收入農戶與農業(yè)產業(yè)發(fā)展和村集體經濟發(fā)展壯大等緊密相連，有效破解扶貧資金使用難題，找到了一條產業(yè)扶貧資金使用新路徑。

2.5? 保障了扶貧資金安全和長期效應

財政支農資金折股量化扶貧項目引入低收入農戶和村集體經濟組織等多個參與主體，實現(xiàn)項目在實施過程存續(xù)期間得到多個主體的長期監(jiān)督，項目實施過程村集體通過召開村民代表大會集體表決等形式實現(xiàn)全員參與監(jiān)督，彌補了扶貧資金僅有政府相關部門監(jiān)管而無法對項目有效性進行長期跟蹤的薄弱點，構建了扶貧資金長期監(jiān)管機制，保障了扶貧資金使用長期安全有效，進一步發(fā)揮扶貧資金使用長期效應。

3? 存在的問題

3.1? 經營主體承接項目積極性有待提高

扶貧項目檢查時間跨度長、頻次高，使得項目承接經營主體所承受心理壓力大。扶貧資金項目檢查過嚴、問責過重，影響了各類經營主體參與項目的積極性。

3.2? 項目謀劃不夠深透

因財政資金折股量化扶貧尚屬創(chuàng)新扶貧方式，村、鎮(zhèn)作為項目實施的主體及主要管理方，他們對折股量化政策還不太了解，政府相關部門在宣傳動員和精準謀劃方面還比較欠缺。受制于農村土地指標限制等制約因素，項目從謀劃到落地實施各級審批環(huán)節(jié)多、周期長，政策處理指導服務還不夠到位，缺乏專門人員進行項目進度監(jiān)督管理，項目最終可能會無法落地。

3.3? 財政資金撬動效應還不明顯

目前項目投入以財政資金投入為主，社會資本投入和村集體經濟組織自籌資金投入比例還不高，財政資金撬動效應發(fā)揮還不夠。

3.4? 農業(yè)產業(yè)項目投資偏少

在項目選擇時更傾向于選擇項目收益穩(wěn)定、風險較低的物業(yè)經營性項目，一些短期風險高、但長期效益好的農業(yè)產業(yè)類項目（例如生豬生產項目）涉足較少。項目主要以固定收益回報的項目為主，對于幫助帶動低收入農戶就業(yè)、助推農業(yè)產業(yè)發(fā)展等方面的帶動能力不足，可能會強化部分低收入農戶產生向政府“等、靠、要”的懶惰思維，無法助推鄉(xiāng)村產業(yè)振興發(fā)展。

3.5? 收益率確定缺乏彈性

雖然目前各試點地區(qū)傾向于選擇具有穩(wěn)定收益的項目開展財政資金折股量化，但是隨著項目實施年限的不斷增加，經營主體將會面臨更多的不確定性，從而影響固定收益的發(fā)放，但目前尚未建立收益長期動態(tài)調整機制。

3.6? 項目登記制度有待完善

折股量化項目實施期限長，但各地尚未建立項目所形成資產和收益分配登記制度，不利于長期有效管理和相關部門對項目進行跟蹤及審查。

4? 對策建議

4.1? 明晰持股主體和收益對象

4.1.1? 建議村集體為項目持股主體

溫州市各試點縣普遍采用“財政支農資金投入所形成的資產作為村集體股份，入股經營主體獲取收益，并在村集體和低收入農戶之間進行合理分配”的模式，不僅實現(xiàn)了村集體和低收入農戶雙增收，同時明確了財政資金投入后的管理主體，這種做法切實可行。將扶貧重點村或經濟薄弱村作為持股主體對象，與精準扶貧不矛盾，同時使用扶貧資金進行折股量化項目符合政策規(guī)定。

4.1.2? 分類別選擇項目收益對象

根據項目不同類別選擇恰當?shù)氖找鎸ο?，提高折股量化扶貧的整體實施效果。例如：財政支農資金投入于農村自然資源開發(fā)類、農村經營性集體物業(yè)等項目僅獲得固定收益的，可選擇低保、低保邊緣戶等缺乏勞動能力的重點幫扶對象;產業(yè)類項目盡量選擇有資源入股、具備一定勞動能力、有意愿參與產業(yè)發(fā)展的低收入農戶，從而激發(fā)低收入農戶內生發(fā)展動力。

4.1.3? 項目收益不影響低收入農戶資格認定

在低保戶收益的核定時，應做好與民政部門的協(xié)商。將折股量化項目收益視同為政府或村集體慰問資金，不計入民政部門核定低保和低保邊緣戶認定的收入核算，從而確保低收入農戶通過獲得折股量化扶貧項目收益改善生活水平。

4.2? 多元化選擇項目承接主體

財政支農資金折股量化的承接主體包括具有法人資格的企業(yè)、村集體經濟組織、農民合作社、家庭農場等經營主體，包括村集體出資注冊成立的獨立經營主體（公司或合作社）、控股經營主體或其他企業(yè)、合作社、家庭農場等經營主體。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村委會根據投入到村級的財政支農資金，共同協(xié)商選擇治理結構完善、財務管理健全、經營狀況良好、經濟實力較強、樂于扶貧助困且誠信守約的企業(yè)、村集體經濟組織、農民專業(yè)合作社等經營主體，作為意向合作對象。同時，鼓勵多個村集體經濟組織抱團成立獨立的經營主體（公司或合作社），參與項目運行，爭取更多的發(fā)展機會，從而為村集體經濟組織帶來長久而持續(xù)的穩(wěn)定收益。進一步拓寬折股量化參股領域，適當選擇帶動當?shù)剞r業(yè)產業(yè)發(fā)展的項目。要根據市場的變化，結合當?shù)氐膬?yōu)勢資源，選擇有發(fā)展?jié)摿Φ捻椖恐黧w，如發(fā)展生豬產業(yè)。

4.3? 建立項目收入及收益分配調整機制

通過引入第三方評估機構對項目收入進行預算和核定。對于長期入股的項目，以3～5年的周期，由村委會和承接經營主體根據實際收益情況，協(xié)商調高或調低項目收益率，甚至退出財政資金入股。建立收益分紅動態(tài)調整機制，對多出限定分紅金額的部分，以鎮(zhèn)或縣為單位統(tǒng)籌分配給其他村的低收入農戶，或提高村集體經濟組織所占比例，以解決單個低收入農戶分紅金額過高引發(fā)的社會矛盾。

4.4? 進一步明晰縣鎮(zhèn)村工作職責

縣級項目主管部門和扶貧、財政等部門要加強對財政支農資金折股量化工作的指導，主動謀劃、積極支持、幫助指導。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對接引入經營實力較強的領導干部或政府部門領辦的企業(yè)，幫助進行項目運作，提高項目成功率。村集體制訂本村財政支農資金入股方案，入股方案主要包括入股資金、入股方式、合作項目、合作主體、合作收益分配及股權收益內部分配方案等內容，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核把關。

4.5? 完善項目監(jiān)管及配套政策

1）加強項目監(jiān)督管理。對投入承接主體的入股資金（股權），由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、駐村工作隊、村集體和農民代表組成的入股資金（股權）管理小組或有資質的第三方機構進行監(jiān)督管理。2）建立健全會計核算管理制度。對縣級有關部門及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村工作人員及單位在資金入股、項目安排及股金退出中，存在違反規(guī)定及違法行為的，嚴格按照有關規(guī)定予以處理。3）建立財政資金投入后所形成資產及其收益分配的登記制度。由各縣市區(qū)扶貧管理部門負責制訂收益管理分配實施辦法，對扶貧對象精準識別，并實行對象及收益分配的動態(tài)管理。在稅收、用地指標、農村建設用地審批、項目檢查等方面考慮開放更多的權限，助推項目盡快落地。

4.6? 構建風險防范機制

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)常態(tài)化管理和縣里抽查的方式為主，有條件的可利用第三方機構開展評估檢查，及時發(fā)現(xiàn)和糾正工作中出現(xiàn)的苗頭性、趨向性問題，杜絕出現(xiàn)區(qū)域性、系統(tǒng)性風險。在合理的風險防控范圍內，不要重復多方面的審查，減輕承接經營主體應對檢查的壓力。要明確股權退出具體情形，以合同的形式確保在發(fā)生相關風險情況時，村集體有權收回股權。審慎研究高杠桿運營可能帶來的風險，制訂風險防范措施和應急預案，通過提取一定的風險準備金，鼓勵承接主體購買商業(yè)保險，探索利用保險保費補貼等扶持政策，對實施主體給予適當支持并保證受益對象的收益。

4.7? 提高投資農業(yè)項目風險容忍度

以溫州市在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提出的農業(yè)產業(yè)，作為農業(yè)項目投資的方向，篩選有農業(yè)經營經驗、有一定實力和知名度的農業(yè)經營主體為承接主體，選擇產權相對清晰、財政支農資金投入能形成獨立資產的項目，降低項目投資風險。市級層面出臺容錯機制，減輕基層人員的工作壓力。

（責任編輯：敬廷桃）

收稿日期：2021-08-12

基金項目：2020年度溫州市哲學社會科學規(guī)劃課題“溫州市折股量化扶貧實施成效及政策優(yōu)化研究”（20wsk344）。

作者簡介：周勝芳（1983—），女，浙江溫州人，碩士，副教授，研究方向為鄉(xiāng)村振興研究。E-mail：shengfang2005@126.com。