對人民幣國際化進程中本外幣監(jiān)管一體化的思考

孫琳

【摘要】目前，在跨境人民幣結(jié)算規(guī)?？焖僭鲩L背景下，本外幣監(jiān)管政策差異存在的政策套利空間，不僅帶來了跨境資金流動風險，也在一定程度上弱化了監(jiān)管部門的監(jiān)管效率。因此，為更好地實現(xiàn)主體監(jiān)管的政策目標，應盡快實現(xiàn)本外幣監(jiān)管一體化，實現(xiàn)對跨境資金的全面、有效監(jiān)管。

【關鍵詞】本外幣監(jiān)管 ?一體化 ?跨境資金 ?政策建議

近年來，隨著人民幣國際化不斷深入，跨境人民幣結(jié)算業(yè)務的快速推進，跨境人民幣業(yè)務規(guī)模快速增長，目前這種本幣由人民銀行跨境管理部門（以下簡稱“跨境辦”），而外匯由外匯管理局（以下簡稱“外匯局”）分開監(jiān)管、各自為政的格局，不適應不合理之處表現(xiàn)的越來越明顯。如何在推進跨境人民幣結(jié)算的過程中，實現(xiàn)本外幣監(jiān)管政策協(xié)同作用，防范異常跨境資本流動的沖擊，值得我們思考。

一、本外幣監(jiān)管分離對日常業(yè)務影響不斷增大

（一）外匯政策簡政放權成果已使大部分外匯業(yè)務比跨境人民幣業(yè)務更加便利

近年來，外匯局緊緊圍繞著“五個轉(zhuǎn)變”的要求，在經(jīng)常項目、資本項目外匯管理方式進行了深層次的簡政放權改革，從2012年的貨物貿(mào)易政策改革至2015年的直接投資改革、外匯資本金意愿結(jié)匯改革，外匯管理的各項政策均實現(xiàn)了大幅度的便利化改革，企業(yè)可以通過銀行直接辦理，無須再向外匯局辦理外匯登記或?qū)徍伺鷾适掷m(xù)，便利化程度大大提升。而現(xiàn)行的跨境人民幣業(yè)務，部分仍需在人民銀行跨境辦進行備案。以外商投資為例，《外商直接投資人民幣結(jié)算業(yè)務管理辦法》（中國人民銀行公告[2011]23號）規(guī)定“外商投資企業(yè)（含新設和并購）需在領取營業(yè)執(zhí)照后10各工作內(nèi)向注冊地中國人民銀行分支機構(gòu)申請辦理企業(yè)信息登記;已登記外商投資企業(yè)在發(fā)生重大變更后應在經(jīng)工商行政管理部門變更登記或備案后15個工作日內(nèi)向注冊地中國人民銀行分支機構(gòu)進行報送”?？缇橙嗣駧诺膫浒钢婆c外匯政策的充分簡政放權之間出現(xiàn)了便利性倒掛的現(xiàn)象。

（二）本外幣監(jiān)管政策口徑懸殊，不利于外債宏觀審慎監(jiān)管

部分業(yè)務本外幣管理兩個監(jiān)管部門標準不同，各自為政，不利于跨境資金流動的有效調(diào)控。以資本項下外債管理為例，目前，跨境辦負責人民幣外債管理，外匯局負責外幣外債管理及全口徑數(shù)據(jù)統(tǒng)計;這種本外幣差異化管理的現(xiàn)狀，難以適應外債宏觀審慎監(jiān)管。一是登記管理政策銜接不暢?？缇侈k口徑為“人民幣負債，由境內(nèi)結(jié)算銀行在人民幣跨境收付信息管理系統(tǒng)（RCPMIS系統(tǒng)）中辦理登記，不納入現(xiàn)行外債管理”，這可能造成企業(yè)超規(guī)模借用外債以及外匯局外債數(shù)據(jù)統(tǒng)計的缺失。二是規(guī)模管理存在問題。外匯局短期外債按余額管理，跨境辦人民幣則按發(fā)生額計入投注差總規(guī)模管理，易出現(xiàn)辦理人民幣外債業(yè)務執(zhí)行標準不一的現(xiàn)象。三是人民幣外債監(jiān)測難以實現(xiàn)。資本項目信息系統(tǒng)監(jiān)測功能已逐步完善，RCPMIS系統(tǒng)后臺監(jiān)測功能尚未開發(fā)完全;且人民幣外債不需結(jié)匯，其特殊性易被企業(yè)違規(guī)挪為他用;此外，外幣外債管理法規(guī)相對完善，外匯局可依據(jù)《外匯管理條例》進行處罰，而跨境辦人民幣外債違規(guī)行為處罰條款不明確，管理缺少抓手。

（三）企業(yè)利用差異化政策實現(xiàn)無風險套利，離岸轉(zhuǎn)手買賣成主要渠道

2015年以來，隨著美元強勢升值和中國經(jīng)濟增速放緩，人民幣貶值趨勢下的套利交易愈加盛行。在人民幣離岸價格低于在岸價格的情況下，不乏銀行協(xié)助企業(yè)將境外美元融資結(jié)匯后，假借“跨境人民幣融資”之名流入境內(nèi)。以2016年1月下旬境內(nèi)外匯差維持在300個基點左右為例，在境內(nèi)用在岸價購得1億美元，再迅速將1億美元轉(zhuǎn)至香港，在香港以離岸價拋售美元，短期內(nèi)便獲利300萬元人民幣。而通過本幣結(jié)算或本外幣交叉結(jié)算的離岸轉(zhuǎn)手買賣，已成為跨境資金異常流動的主要渠道。離岸轉(zhuǎn)手買賣外匯收入需納入待核查賬戶管理，應在企業(yè)進行相應轉(zhuǎn)手買賣對外支付后方可結(jié)匯或劃轉(zhuǎn)。但對于跨境人民幣結(jié)算管理而言，基本沒有限制，這在一定程度上激發(fā)了離岸轉(zhuǎn)手買賣項下人民幣結(jié)算量的猛增。

二、對推進本外幣監(jiān)管一體化的建議

（一）完善監(jiān)管跨境資金流動的機構(gòu)設置，明確外匯管理部門職責權限

明確人民銀行、外匯局、商務、海關等部門在跨境資金監(jiān)管中的職責。新的監(jiān)管機構(gòu)設置，建議打破現(xiàn)行的本外幣分幣種管理、檢查的模式。其中，人民銀行負責綜合考評銀行跨境業(yè)務、金融產(chǎn)品創(chuàng)新以及內(nèi)控管理;外匯局負責國際收支統(tǒng)計監(jiān)測及經(jīng)常項目和資本項目業(yè)務的綜合管理。同時，要進一步明確外匯局的職責權限，賦予外匯局檢查與外匯收支相關的企業(yè)和銀行人民幣資金的權利，對跨境本外幣業(yè)務實施統(tǒng)一的監(jiān)管、檢查和處罰。

（二）在宏觀審慎框架下，建立健全跨境資金流動監(jiān)管的政策法規(guī)

為更好地支持本外幣一體化跨境監(jiān)管體系，需要突破按幣種分割管理的模式，從跨境資金角度出發(fā)，修訂和整合現(xiàn)有的本外幣政策法規(guī)。以外債宏觀審慎為例，將人民幣外債納入外債管理，統(tǒng)一外債管理辦法，統(tǒng)一管理部門，由外匯局負責對本外幣外債進行統(tǒng)一管理。同時，實現(xiàn)中外資企業(yè)平等借債，統(tǒng)一外債按余額管理，額度按照企業(yè)凈資產(chǎn)的一定倍數(shù)核定，引入宏觀審慎系數(shù)和風險權數(shù)，外匯局可根據(jù)國際收支形勢及國家產(chǎn)業(yè)導向?qū)暧^審慎系數(shù)和風險權數(shù)進行動態(tài)調(diào)整，實現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管目標。

（三）加強本外幣一體化監(jiān)測分析，消除套利空間，防范跨境收支風險

近年來，人民幣利率和匯率市場改革進程不斷深化，特別是2015年8月11日人民幣中間價報價制度出現(xiàn)了重大的改革，境內(nèi)外匯率差將逐步縮小，人民幣匯率進一步市場化，匯率運行將進入均衡狀態(tài)。為順應不斷加快的外匯管理政策、匯率制度改革的進程，外匯管理部門應加強全口徑項下本外幣一體化監(jiān)測分析。主動將人民幣納入日常監(jiān)測分析視野，增強對境內(nèi)外利差、匯差變動的敏感性，理清跨境資金異常流動的主要渠道和操作手法，結(jié)合轄區(qū)外匯收支形勢，及時對重點銀行和企業(yè)進行風險提示。

（四）本外幣監(jiān)管一體化未到位前應加強部門間信息的溝通和共享

在本外幣監(jiān)管一體化改革還未到位的情況下，外匯局和人民銀行跨境辦兩部門間應加強協(xié)調(diào)，通過定期溝通監(jiān)管政策、互換監(jiān)管信息、共享數(shù)據(jù)資源，探索聯(lián)合監(jiān)管方式，提升協(xié)同監(jiān)管能力。一是事前溝通，做好銀企涉外業(yè)務咨詢答復工作。外匯局和跨境辦應了解雙方政策差異及監(jiān)管重點，在答復銀行和企業(yè)咨詢時盡量做到兩部門統(tǒng)一口徑，避免因本外幣政策差異影響履職效果。二是事中協(xié)調(diào)，對銀行本外幣錯配等創(chuàng)新融資產(chǎn)品進行聯(lián)合監(jiān)管。針對銀行出現(xiàn)的離岸在岸聯(lián)動、幣種錯配的創(chuàng)新產(chǎn)品，外匯局和跨境辦雙方應積極配合、協(xié)調(diào)一致，在“展業(yè)三原則”的監(jiān)管框架內(nèi)，明確監(jiān)管目標，形成監(jiān)管合力。三是事后數(shù)據(jù)共享，強化跨境資金流動本外幣監(jiān)測分析。對重點企業(yè)、重點行業(yè)的跨境跨市場業(yè)務，共享國家外匯管理局應用服務平臺和RCPMIS系統(tǒng)數(shù)據(jù)，聯(lián)合監(jiān)測分析，全方位把握轄區(qū)涉外收支形勢，共同防范異常跨境資金流動風險。